К числу федеральных источников конституционного права России относятся: Конституция РФ, а также содержащие конституционно-правовые нормы федеральные законы, указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные постановления палат Федерального Собрания и Правительства РФ, нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ, некоторые законы бывшего Союза ССР, международные договоры Российской Федерации. Среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником конституционного права. Роль Конституции РФ определяется прежде всего тем, что в ней содержатся конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию. Конституционные нормы признают и юридически оформляют важнейшие социально-экономические и политические институты общества. Они обеспечивают устойчивость системы общественных отношений, сохранение и упрочение основополагающих начал организации общества и государства. Конституционные нормы придают важнейшим общественным отношениям правовую форму. Именно такую роль играют, в частности, нормы, закрепляющие основы конституционного строя (гл. I Конституции РФ). В ряде случаев они выполняют роль фактического и правового учредителя. Например, в соответствии с нормами действующей Конституции РФ были созданы такие новые государственные органы, как Федеральное Собрание (гл. 5), Уполномоченный по правам человека (п. «д» ст. 103), Счетная палата (п. «г» ст. 103) и др.; введены новые элементы в такие институты конституционного права, как основные права и свободы человека и гражданина (ч. I и 2 ст. 17, ст. 18, 24, ч. I ст. 26, ст. 27, 31, ч. I—3 ст. 35, ч. I ст. 36, ч. 3 ст. 46), местного самоуправления (ст. 132 и 133) и др. Конституционные нормы не ограничиваются установлением системы и основных видов государственных органов. Они определяют также предметы их ведения, основные права и обязанности, важнейшие направления их взаимоотношений. Конституционные нормы играют важную роль в деле защиты основ конституционного строя, а также имеющихся в обществе и государстве институтов. Они устанавливают объекты, охраняемые и защищаемые ими, в качестве которых выступают такие высшие социальные ценности, как человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4), земля и другие природные богатства (ст. 9), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и др. Конституционные нормы закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер. Творческие, стимулирующие, созидательные свойства конституционных норм проявляются в установлении ими целей и задач развития общества и государства. В результате содержащая их Конституция выступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации307. Конституционные нормы, как правило, не предусматривают исчерпывающе определенных прав и обязанностей конкретных субъектов. Они имеют всеобщий, универсальный характер и обращены ко всем либо ко многим видам субъектов. Важной чертой, характеризующей Конституцию как основной источник конституционного права, является широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную. Конституция является важнейшим политическим документом. Ее политическая направленность — одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе3. В Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают четкое законодательное выражение. Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его, переводя в ряд политико-правовых конституционных отношений. Конституция включает ряд положений, имеющих ярко выраженную политическую направленность. В их число входят положения, закрепляющие принципы народовластия (ст. 3), политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13), политические права и свободы граждан (ст. 30, 31, 33) и др. ' Таким образом, Конституция представляет собой правовой акт, в котором социально-политические и правовые характеристики общества настолько тесно переплетены между собой, что образуют органически целостную политико-правовую структуру. Конституция РФ содержит достаточно подробную характеристику экономической основы конституционного строя России. Она гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (ст. 8). Конституционные нормы решают, какие формы собственности государством признаются и гарантируются (ст. 8, 9, 36). В Конституции установлено (ст. 8), что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, что право частной собственности охраняется законом (ч. I ст. 35). В ней также указывается, что в России иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами вправе каждый, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 2 и 3 ст. 35). Таким образом, конституционные нормы регулируют важнейшие общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества в экономической сфере. Важным объектом конституционного воздействия выступает и социальная сфера. Способы конституционного воздействия на социальные процессы имеют свои особенности, что объясняется их спецификой, местом в структуре общественных отношений. Оно осуществляется путем закрепления определенных социальных преобразований и посредством установления основных целей деятельности государства в этой сфере. Объявляя Российскую Федерацию социальным государством (ч. I ст. I), Конституция закрепляет право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на защиту от безработицы (ст. 37). Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией (ст. 7) направляется на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Конституции определены основные направления социальной политики государства, в число которых входят: охрана труда и здоровья людей (ст. 37, 41); обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (ст. 38, 39); установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ст. 39); установление гарантированного минимального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37). В ней также указывается (ч. 3 ст. 39), что в стране поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Конституция активно воздействует и на духовную сферу жизни общества. Это воздействие осуществляется прежде всего через идеологию. Идеология является сложным образованием, включающим определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также связанные с этой системой программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения. Конституция обладает большим идеологическим потенциалом. Она способна оказывать воспитательное воздействие на граждан, основанное на гуманизме и справедливости. Конституционные нормы закрепляют важнейшие демократические ценности и создают необходимые условия для активного использования их гражданами, направляет развитие образования и культуры на формирование свободной личности (ст. 43, 44, 68, 69). Конституция рассматривает основные права и обязанности не только в правовом аспекте, но и в плане их нравственного долга (см., например, ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 38). Важное значение в этом отношении имеет тот факт, что Конституция закрепляет как одну из основ конституционного строя страны принцип идеологического многообразия. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или общественной идеологии (ч. 2 ст. 13). Установление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из важнейших демократических завоеваний народов России. Принцип идеологического многообразия тесно связан с другим проявлением духовного многообразия, свойственного современной России. В ч. I ст. 14 Конституции указывается, что Россия является светским государством. Как светское государство она характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.. Ведущее место Конституции среди источников конституционного права определяется также и тем, что она имеет высшую юридическую силу (ч. I ст. 15). Высшая юридическая сила Конституции характеризует ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. Придание Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Следует заметить, что в юридической литературе высказано мнение о том, что несоответствие определенной норме Конституции не всегда может служить критерием конституционности акта текущего законодательства, поскольку при решении этого вопроса необходимо учитывать действие всех конституционных норм, а следовательно, решать проблему противоречивости с позиций социально-политического смысла Конституции308. Следует согласиться с мнением В.О. Лучина, который считает, что «подобное предложение способно привести к субъективизму и беззаконию, разрушению конституционной законности»309. С таким подходом «можно «отступиться» от любой конституционной нормы, потому что другая норма якобы не нарушена. «В силу системности конституционных норм, их внутренней согласованности положение, когда противоречие одной конституционной норме снималось бы, компенсировалось на основе субъективного усмотрения соответствия другой либо общему социально-политическому смыслу... недопустимо»310. В юридической литературе иногда смешивают понятия юридической силы и обязательности конституционных норм. Между тем, как известно, все правовые нормы, независимо от их юридической силы, в равной мере обязательны для соблюдения. Поэтому следует признать ошибочным мнение, согласно которому «конституционное регулирование обладает самой высокой степенью обязательности...»311. Было бы неверно, подчеркивал В.Ф. Коток, из того факта, что Конституция обладает наивысшей юридической силой, делать вывод, будто ей свойственна наибольшая из всех правовых актов степень обязательности. Если бы можно было представить такую степень, то обязательность правового акта была бы уничтожена, поскольку каждый из них являлся бы более или менее обязательным, т.е. по сути дела факультативным. Между тем обязательность — абсолютное свойство каждого законного правового акта. Этим она отличается от юридической силы, которая представляет собой релятивное свойство правового акта2. Высшая юридическая сила Конституции обусловлена прежде всего тем, что она содержит правовые нормы, касающиеся наиболее важных вопросов общества и государства. Эти нормы объективно требуют признания за ними высшего авторитета и непререкаемости. Как основной источник конституционного права Конституция определяет многие другие виды источников конституционного права. В ней устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. Например, в ст. 115 Конституции РФ указывается: «...На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. ...Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. ...Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации». Являясь основным источником конституционного права, Конституция служит базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции при детальном регулировании общественных отношений. При этом в самой Конституции часто предусматривается необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее нормы. Такая необходимость может быть выражена прямым указанием на вид закона, который требуется для регулирования некоторых вопросов. Например, в ч. 2 ст. 114 указывается, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. В Конституции может содержаться указание на то, что определенные отношения регулируются законом, хотя при этом его вид и наименование не называются. Так, согласно ч. I ст. 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Статья Конституции может быть сформулирована таким образом, что из ее смысла вытекает обязательность последующего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы, хотя прямо об этом и не говорится. Например, в ч. 5 ст. 13 указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Очевидно, что такие конституционные положения могут действовать в полной мере лишь вместе с развивающими их нормами текущего законодательства, устанавливающими конкретные виды и меры ответственности. Будучи базой для текущего законодательства, Конституция вместе с тем является актом прямого действия. Как неотъемлемая часть российской правовой системы, Конституция обладает всеми качествами нормативного акта и в значительной своей части вообще не нуждается в конкретизации другими законодательными актами. Как известно, в задачу Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений. Многие ее нормы носят более или менее общий характер. Эта особенность накладывает существенный отпечаток на характер действия и формы осуществления некоторых норм Конституции. Однако это совсем не означает, что они вообще не участвуют в урегулировании общественных отношений. Все они обладают регулирующим значением и имеют действующий характер. Причем все они действуют непосредственно. Например, согласно ч. I ст. I Конституции Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов эта норма не возлагает. Однако именно из нее исходит конституционное и иное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют эти и другие ее положения. В этом и состоит прямое действие упомянутой нормы. Все это дает основание сделать вывод о том, что любая конституционная норма независимо от занимаемого ею места в Конституции, выполняемых функций и преследуемых целей является действующей правовой нормой, а сама Конституция — такой частью законодательства, которая оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает государство и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. Именно в этом заключается смысл прямого действия конституционных норм'. Вместе с тем необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, составляющие формы прямого действия конституционных норм. Непосредственным является такое действие конституционных норм, которое осуществляется только конституционными средствами, а также совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации конституционных норм. Опосредованным считается такое действие конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая конструкция обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового и других отраслей права Российской Федерации. Следует заметить, что прямое действие конституционных норм присуще всем способам правореализационного процесса. Однако во всех случаях оно осуществляется исключительно в рамках конституционных правоотношений. В Конституции говорится не только о прямом действии ее самой (ч. I ст. 15), но и о непосредственном действии закрепленных в ней прав и свобод человека и гражданина. Подобным образом, видимо, выражена основная идея естественно-правовой доктрины о правах человека, существующих независимо от их государственного признания, но в результате такого признания и конституционного закрепления обретающих качество прав гражданина. Однако право вообще и право человека — это не два различных феномена, существующих независимо друг от друга, а явления одного порядка и одного типа. «Права человека, — отмечает B.C. Hepce- сянц, — (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения) — это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно — субъективно-человеческий) аспект выражения сущности права как всеобщей и необходимой формы свободы людей. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека без и вне права»312. Поэтому представляется, что формула «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» (ст. 18) вполне укладывается в более общую формулу о прямом действии Конституции, так как всеобщность формы свободы людей относительна, поскольку ограничивается лишь субъектами отношений, регулируемых правом и опосредуемых правовой формой. Обеспечение прямого действия Конституции является одной из главных задач судов. В связи с этим в ряде постановлений Пленума Верховного Суда РФ давались разъяснения, которые ориентировали суды на применение Конституции РФ как акта прямого действия при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Так, 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»313. В нем обращено внимание судов на то, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего соответствующие правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. - При подготовке проекта постановления и в ходе его обсуждения высказывались различные точки зрения по вопросу о том, как следует поступить в случае, если при рассмотрении дела у суда возникнут сомнения в конституционности примененного или подлежащего применению федерального закона либо он придет к убеждению о том, что закон противоречит Конституции314. Пленум Верховного Суда РФ пришел к выводу, что обращение с запросом в Конституционный Суд является не обязанностью, а правом суда в случаях, когда у него имеются сомнения или, как указано в ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возникает неопределенность по вопросу о соответствии Конституции при мененного или подлежащего применению закона при рассмотрении конкретного дела. Если же суд придет к убеждению, что закон противоречит Конституции, он вправе разрешить дело по существу, руководствуясь соответствующими нормами Конституции. В противном случае обязательное предварительное обращение судей в Конституционный Суд для решения вопроса о возможности прямого применения Конституции вместо противоречащего ей закона будет по существу нарушать конституционный принцип прямого действия Конституции. Кроме того, лишение суда общей юрисдикции возможности самостоятельно применять Конституцию в тех случаях, когда он убежден, что федеральный закон противоречит конституционным положениям, может породить такую ситуацию, когда суд вынужден будет приостанавливать производство по делу до рассмотрения Конституционным Судом его запроса, а это, как известно, связано с продолжительным периодом времени. В литературе предлагались и иные пути решения этой проблемы. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут «отложить в сторону закон, противоречащий, по их мнению, Конституции, и вынести решение, основываясь непосредственно на конституционной норме. Однако в этом случае, видимо, речь должна идти уже не о праве, а об обязанности обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона. Такой ответ на поставленный выше вопрос более соответствует логике ч. I ст. 15, ст. 18 и ч. 4 ст. 125 Конституции, рассматривающих некоторые аспекты применения ее норм»315. Значение Конституции как основного источника конституционного права определяется также и тем, что установленные в ней нормы служат формой воплощения государственной воли народа. «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, — указывается в преамбуле Конституции РФ, — ...принимаем Конституцию Российской Федерации». Будучи принята народом путем всенародного голосования, Конституция приобретает учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, только он обладает и ее высшим проявлением — учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые он для себя выбирает. Именно на признании учредительной природы конституции основываются особый порядок ее принятия, верховенство, ее роль в правовой системе государства, ее непререкаемость для всех учрежденных ею же властей. Конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными. Обладая учредительным характером, Конституция по сравнению с другими источниками конституционного права является актом наивысшего не только правового уровня, но и общественного значения. К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы. В иерархии источников конституционного права федеральный закон занимает главное после Конституции место316. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Верховенство закона прежде всего означает, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни, не урегулированные Конституцией, являющейся основным законом, регулируются не просто правовыми актами, а именно законами. Через верховенство закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высокие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечивается реальность и незыблемость прав и свобод людей, их надежный, гарантированный правовой статус, юридическая защищенность в условиях подлинной демократии. Верховенство закона также означает его всеобщность, т.е. стремление к тому, чтобы не оставалось неурегулированных законом областей жизни общества, куда могли бы «прорваться» и разрастись другие акты, оттесняя законы. Наконец, верховенство закона означает утверждение его господства, т.е. такого его положения, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты общественной жизни без всякого исключения должны подчиняться его нормам. Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться не только законы, но и все другие правовые акты. Однако исключительно важно при этом, чтобы сами эти законы в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого положения можно только в том случае, если эти акты будут соответствовать законам — нормативным актам, принимаемым законодательными органами государственной власти и регулирующим наиболее важные общественные отношения. Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу системы права. Поэтому, провозглашая и обеспечивая верховенство закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности демократического государства, выраженные в законах, проводит в жизнь его главные устои. При помощи закона вводятся в жизнь прежде всего формы, выражающие народовластие. Понятно поэтому, что главные меры, направленные на углубление демократической организации политической, государственной власти, осуществляются в законодательной форме. Таким образом, закон выполняет здесь учредительно-закрепительную роль. Закон является также гарантом демократии. Он призван обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже реального осуществления демократических принципов, форм и институтов. Исключительно важно и то, что с помощью закона создается возможность обеспечить необходимый порядок в практической реализации демократических институтов и прав, ввести их в наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут нести в себе возможность их негативного использования, несовместимого с целями и идеалами прогресса и демократии, поскольку предоставляя возможности для реализации народовластия, эти демократические формы и институты оставляют в то же время и некий простор для стихийных процессов, для произвольных действий, носящих по своей сути антидемократический характер. Следует добавить, что только через закон, посредством совершенного законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, когда человек выступает как гражданин, обладающий реальными, юридически обеспеченными правами. Именно здесь можно увидеть неразрывную взаимосвязь между человеком, его возвышением и совершенными законодательными формами. От этого во многом зависит активность, созидательная заинтересованная деятельность человека во всех сферах общественной жизни, при чем эта активность будет тем эффективнее и значительнее, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав человека. Следовательно, система законодательных актов имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно исключить произвол и беззаконие, обеспечить надежную юридическую защищенность личности. Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона были и до сих пор остаются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, зачастую противоречащего закону и нередко лишающего предприятия, организации и граждан тех прав, которые им предоставляются законодательством. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 4) федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны их соблюдать (ч. 2 ст. 15). Все другие нормативные акты, издаваемые в нашей стране, должны приниматься на основе действующих законов и в строгом соответствии с ними. Именно поэтому эти акты и получили название подзаконных. Все они призваны реализовывать положения законов. Однако для обеспечения принципа верховенства закона недостаточно исключить возможность искажения сути законов в подзаконных актах. Для этого необходимо также добиться, чтобы законы неуклонно всеми исполнялись. Таким образом, речь идет о том, чтобы сделать невозможными любые формы произвола, своеволия, вседозволенности. Как известно, в нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т.д. Такой подход к реализации этого принципа порождал безнаказанность, открывал дорогу к злоупотреблениям, а подчас и к преступлениям. У некоторых ответственных лиц вошло в привычку рассматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих личных или своеобразно понимаемых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к закону оказывало пагубное влияние на нравственную атмосферу в обществе. Особого внимания в этой связи заслуживает проблема закона и так называемой целесообразности. Суть ее состоит в том, что некоторые руководители, особенно региональные, исходя из собственных пред ставлений об интересах своего региона, присвоили себе право решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон или не стоит. Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом хозяйственной или иной общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. Все же другие государственные органы, организации и лица обязаны действовать на его основе и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, выражающим волю народа, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам. Надо сказать, что в условиях происходящей в нашей стране демократизации к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству закона «справа» прибавилась еще и аналогичная по своей сути угроза «слева» — угроза нарушений закона под предлогом борьбы со старыми нормами, под предлогом рассуждений о демократизации и т.п. Между тем демократизация нашей страны, создание все новых возможностей для более полной реализации гражданами своих прав отнюдь не означают принижения роли законов. Наоборот, в условиях дальнейшей демократизации неуклонное соблюдение законов приобретает все более возрастающее значение. Верховенство закона может быть обеспечено лишь при наличии целостной системы законодательства, охватывающего все сферы жизни общества. Отсюда следует необходимость обеспечения динамичного правового урегулирования общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям прогресса общества, поддерживающих и поощряющих творческую активность людей. Итак, принцип верховенства закона означает, что подлежащие правовому регулированию основные, важнейшие общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом. Коллизии, возникающие между законом и другими нормативными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона. Закон — это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками. К числу таких признаков относится прежде всего нормативный характер законов. В отличие от других правовых актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными, закон всегда нормативен. Это означает, что его принятие вносит изменения в систему действующих правовых норм путем их создания, принятия или отмены. Согласно Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. I ст. 105). Никакой другой орган не обладает правом издания законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 105). Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105). Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105). Конституцией РФ также определены субъекты права законодательной инициативы (ч. I ст. 104); порядок подписания и обнародования федеральных законов (ст. 107) и др. Закон — волевой акт. Он является формой выражения государственной воли многонационального российского народа. Этим обусловлена главенствующая роль закона в российском праве. Законами регулируются наиболее важные и устойчивые отношения в обществе. В большинстве случаев нормы, содержащиеся в законе, регулируют уже сложившиеся и прошедшие проверку практикой отношения. В тех же случаях, когда законом создаются новые отношения, критерием оценки здесь в первую очередь служит их особая актуальность и значимость для жизни государства и общества. Закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов. Она проявляется в непререкаемости закона, выражающейся в том, что никакой другой орган, кроме Государственной Думы, не может отменять закон. И наоборот, издание нового закона во многих случаях влечет за собой отмену или изменение других нормативных актов. Высшая юридическая сила закона находит выражение и в обязательном соответствии закону всех других нормативных актов. Так, в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указывается, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Статья 115 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и в случае противоречия их федеральным законам могут быть отменены. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с компетенцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Как уже отмечалось, юридическую силу нормативного акта нельзя смешивать с общеобязательностью. Подзаконные акты с точки зрения их общеобязательности ничем не отличаются от законов. Все нормативные правовые акты обладают равной степенью обязательности для государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан. Необходимо также отметить, что по своему значению законы — это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В законе содержатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо317. Конечно, правовые нормы базового характера могут устанавливаться и в других нормативных правовых актах по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако для законов характерен наиболее широкий круг базовых норм, изданных по наиболее значительным вопросам государственной жизни. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. I ст. 108 Конституции РФ)318. К источникам конституционного права относятся федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации»; «О референдуме Российской Федерации»; «О судебной системе Российской Федерации»; «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; «О Правительстве Российской Федерации»; о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации (ст. 70). Кроме того, подлежат принятию в соответствии с Конституцией федеральные конституционные законы о чрезвычайном положении (ст. 56); обйзменении статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66); о режиме военного положения (ст. 87); о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации (ст. 137), которые также будут содержать конституционно-правовые нормы. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Это означает, что применительно к федеральным конституционным законам Президент РФ не располагает правом отлагательного вето. Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку конституционно-правовые федеральные законы делятся на те из них, которые принимаются по предметам ведения Российской Федерации, и те, которые принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К первым из них относятся: законы о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о порядке их опубликования и вступления в силу (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»319; законы о федеративном устройстве и территории Российской Федерации (например, Закон РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»320); законы о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, о гражданстве в Российской Федерации (например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»321); законы о регулировании и защите прав национальных меньшинств (например, Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов»322); законы о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядке их организации и деятельности, формиро вании федеральных органов государственной власти (например, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»); законы об основах федеральной политики и федеральных программах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национальнокультурной автономии»323); законы о внешней политике и международных организациях Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, вопросах войны и мира (например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»324); законы об обороне и безопасности (например, Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»325); законы о статусе и защите Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (например, Закон РФ от I апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»326); законы о судоустройстве и прокуратуре Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»327); законы о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации (например, Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалерах ордена Славы»328); законы о федеральной государственной службе (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»329). Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относятся: законы об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (например, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»330); законы по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (например, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»331); законы о природопользовании, охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности, особо охраняемых природных территориях, охране памятников истории и культуры (например, Закон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»332); законы об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (например, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»333); законы о координации вопросов здравоохранения (например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»334); законы о защите материнства, отцовства и детства (например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях драв ребенка в Российской Федерации»335); законы о социальной защите (например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах»336); законы о мерах по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»337); законы о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (например, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»338); законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»339); законы о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации»340). Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся и законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ1. Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3—8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Во-вторых, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ). ’ Согласно ст. 76 (ч. I) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок. В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ст. 108 (ч. I) указано, что федеральные конституционные законы принимают- ся по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3—8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью. Глава 9, в том числе ст. 136 Конституции РФ, предусматривает специальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее установленные ст. 76 (ч. I) формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации. Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок. Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции РФ, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок. На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к ее гл. 3—8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта—закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации; кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ. Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14). Важной особенностью законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию. Отдельную группу источников конституционного права составляют Основы законодательства Российской Федерации, содержащие отдельные конституционно-правовые нормы. В их число входят: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)341; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)342; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г)343; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)344. Основы законодательства РФ — это совокупность важнейших законодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В повседневную практику законодательных органов России Основы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г., согласно которому по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты. Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координации законодательной деятельности ее субъектов способом, широко практиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, основы законодательства Союза CCP и союзных республик345. После принятия в 1993 г. Конституции РФ издание Основ законодательства РФ, не предусмотренное Конституцией, прекратилось. Однако законодательные органы Российской Федерации стали принимать федеральные законы, часть которых выполняет задачи, аналогичные Основам. К числу таких законов можно, в частности, отнести Федеральные законы: от 24 июня 1999 г «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»346; от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»347; от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»348; от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»349; от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации»350; от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации»351. Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ- Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент РФ издает указы и распоряжения. Среди нормативных актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают его указы. Они принимаются Президентом в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий: в организационно-политической области (например, Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»'); в области внешних сношений и обороны (например, Указ Президента РФ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»352); в области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации353 (например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации»354); в области решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища (например, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежиша в Российской Федерации»355); в области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий (например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг»356). Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна прежде всего их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен. Указы, конкретизирующие законы, издаются в строгом соответствии с этими законами. Они не расширяют сферы общественных отношений, урегулированной законом, а служат лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения. Указы, детализирующие закон, не устанавливают норм, его изменяющих. Однако на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений они могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона. Объектом осуществляемой указами детализации и конкретизации являются исключительно законы Российской Федерации, а также нормативные акты самого Президента РФ. В качестве примера конкретизации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.357 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»358 содержит разд. V «Поступление граждан на военную службу по конкурсу», в который включены четыре статьи: контракт о прохождении военной службы (ст. 32); требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту (ст. 33); заключение контракта о прохождении военной службы (ст. 34) и поступление граждан в военные образовательные учреждения профессионального образования, заключение контрактов о прохождении военной службы с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях профессионального образования (ст. 35). Раздел II Положения о порядке прохождения военной службы посвящен порядку заключения контракта и прекращения его действия. В нем имеются статьи, касающиеся: заключения контракта и прекращения его действия (ст. 4); порядка отбора кандидатов из числа граждан на военную службу по контракту (ст. 5); порядка отбора кандидатов из числа военнослужащих (ст. 6); обязанностей должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту (ст. 7); порядка заключения первого контракта (ст. 8); порядка заключения нового контракта (ст. 9); порядка заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (ст. 10). В соответствии с Федеральным законом «О военной обязанности и военной службе» Положение о порядке прохождения военной службы в ряде новых норм подробно регламентирует начало, срок и окончание военной службы; порядок заключения контракта и прекращения его действия; порядок назначения на военные должности, возложения временного исполнения обязанностей по военной должности, зачисления в распоряжение командира (начальника), освобождения от воинских должностей; порядок перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; порядок присвоения воинских званий и восстановления в воинском звании; порядок аттестации военнослужащих и ряд других вопросов. Президент РФ проводит работу по детализации законов в тех случаях, когда это обусловлено возложенными на него конституционными обязанностями, т.е., иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти. Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие своей целью урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. Примерами могут служить следующие указы Президента РФ: от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»359; «О Государственном флаге Российской Федерации»360; от 11 декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации»361. Изданные до принятия Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные Конституцией РФ (ч. I ст. 70) федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования. Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Эти, как и другие указы Президента РФ, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 90) не должны противоречить ей и федеральным законам. Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некото рых общественных отношений, не является случайностью. Он обусловлен тем, что в ряде случаев Государственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии оперативно решать различные вопросы, требующие такого решения. Это, разумеется, не означает, что Президент может подменить Государственную Думу, издавая свои акты. Однако способствовать своевременному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного верховного государственного руководства страной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отношении Президент не ограничен действующей Конституцией. Тем не менее проблема соотношения закона и указа давно уже обсуждается в отечественной литературе. Рассматривая вопрос об указах, устанавливающих обязанности населения, известный русский госу- дарствовед Н.И. Лазаревский писал: «Согласно теории разделения властей в ее первоначальной форме, издание каких-либо общих правил, обязательных для населения, составляло исключительное право законодательной власти, и полномочия власти «исполнительной» рисовались действительно в полном соответствии с этимологическим смыслом этого термина. С течением времени эта точка зрения была оставлена. Практически повсюду обнаружилась необходимость издания органами управления и такого рода распоряжений, которые в пределах закона разрешали те или иные случаи, законом не предусмотренные, или же устанавливали известные общие правила, обязательные для обывателей. Необходимость этих общих правил, издаваемых администрацией, обыкновенно объясняется тем, что законодательная процедура слишком сложна и слишком медленна для того, чтобы поспевать за быстро меняющимися требованиями практической жизни, и что потому наряду с законами, которые бы устанавливали известные постоянные, основные правила, полезно предоставить и администрации издавать правила временные, приспособляющиеся к тем или другим изменчивым обстоятельствам. Довод этот сам по себе безусловно правилен, но он не исчерпывает тех оснований, по которым издание правил административными властями помимо законодательных учреждений является безусловной практической необходимостью. Существуют такого рода административные постановления, которые переживают многие и многие законы. В России много изменится законов, прежде чем откажутся от того правила, что при езде по улице надо держаться правой стороны. Между тем правило, какой стороны держаться, есть правило, во всех государствах устанавливаемое в административном, а не в законодательном порядке. Значит, тот или другой вопрос относится к области административной нормировки не в зависимости от того, какая долговечность предполагается у устанавливае мого правила. В действительности необходимость установления административных правил обусловливается прежде всего необходимостью освободить законодательные собрания, многолюдные, сложно и медленно действующие, от массы мелочной работы, которая, не представляя никакого политического интереса, не может останавливать на себе внимания народного представительства и потому рискует тем, что будет произведена кое-как, и что принятые постановления будут весьма мало удовлетворительными. Kpo1Me того, эта мелочная работа, заполняя время законодательных учреждений, отвлекает их от тех дел, которые составляют их основную задачу. Вместе с тем не следует упускать из вида и того соображения, что мелочные, непринципиальные постановления, будучи включенными в закон, понижают его важность, его авторитет, который вообще всемерно должен быть поддерживаем в умах населения. Наконец, существует целый ряд вопросов, в которых устанавливаемые правила должны сообразоваться с требованиями чисто технического характера, в которых законодательные учреждения по самому существу своему, по самому своему составу компетентными быть не могут. Таковы, например, постановления санитарные, строительные и т.п. Администрация же имеет в своем составе специальные технические установления, при помощи которых легко могут быть выработаны правила действительно целесообразные. Таким образом, элементарные соображения экономического распределения работы — соображения невозможности возложения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего политического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей технической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучше может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за администрацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания распоряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут прекрасно справиться; и в этом случае, если они будут поставлены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установлены известные требования, гарантирующие права и интересы обывателей, предоставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, — самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано законом, — никакой опасности представлять не может. Практическая целесообразность и юридическая возможность издания в административном порядке тех или иных правил, обязательных для населения, в современной науке и в конституционной практике сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по другому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязательны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в конституционное время?»362 Интересные соображения высказал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуждая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазаревский указывал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная государственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода распоряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих законов... В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону... Практической необходимости в существовании подобных административных актов с силою закона нет363; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того никакого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодержавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конституционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительством. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают развитие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер необходимого фактора законодательства»364. Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных в дифференциации источников права и в советский период. Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовались как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация принципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ является подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает проведение и осуществление законов, их применение к конкретным случаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи»365. Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего. Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллегиальные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Президиумов Верховных Советов. По своему содержанию и характеру деятельность Президиумов Верховных Советов связана с необходимостью установления норм права, путем издания указов. Указ является одним из источников социалистического права. Указы не являются законами, актами управления, правосудия или надзора. Они подзаконны, но стоят над актами управления, правосудия и надзора... Среди источников права указы занимают второе после законов место и подчиненное им положение, в то же время господствующее над актами государственного управления. Различие между законами и указами заключается, во-первых, в том, что законы не ограничены в своем содержании, в то время как содер жание указов ограничено рамками компетенции Президиумов Верховных Советов, и во-вторых, в том, что по отношению к указам (так же как и к актам управления) законы обладают господствующей юридической силой. Различия между законами и указами однотипны с различиями между законами и актами управления. Некоторые особенности этих различий не устраняют их однотипности, определяемой в конечном счете господствующей силой закона по отношению ко всем актам государственной власти, в том числе к указам и актам управления»366. Г.И. Петров также полагал, что указы «не призваны к детализации принципиальных положений закона, потому что такая детализация означала бы расширение содержания закона, т.е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа, каковым Президиум Верховного Совета не является»367. Однако большинство исследователей выдвигало на первый план ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Е.И. Носов писал: «...Из того, что указ по... Конституции есть форма для волеизъявления Президиума Верховного Совета СССР, проистекает его прямое, непосредственное предназначение прежде всего для обеспечения того, что исходит от Верховного Совета, т.е. закона». По его мнению, указ — «вспомогательное средство», лишь подсобная норма по отношению к закону, не идущая в сравнение с законом, применяемая для изменения и восполнения закона только при исключительных обстоятельствах. Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводился в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон...»368. Рассматривая проблемы, связанные с юридической природой указа и его соотношением с законом, И.Н. Кузнецов исходил из необходимости дифференцированного подхода к анализу указов Президиума, исходя из положения и роли этого органа в советском государственном аппарате. Относительно характеристики указов, издаваемых Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета по отдельным вопросам его компетенции, он полагал, что было бы ошибочно рассматривать все указы Президиума Верховного Совета в качестве актов, детализирующих закон, ибо такой подход правомерен лишь по отношению к определенной части нормативных указов, в которых, как правило, реализуется компетенция самого Президиума. Что же касается ряда других указов Президиума, то они могут в период между сессиями Верховного Совета вносить необходимые частичные изменения и восполнения в действующие законы. Подобную практику И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верховный Совет СССР не является постоянно действующим органом, он сам не всегда бывает в состоянии своевременно удовлетворить потребность в срочном изменении, дополнении или восполнении действующих законов, ибо такая потребность может возникнуть и в период между сессиями. Основание для принятия Президиумом Верховного Совета такого рода указов И.Н. Кузнецов видел в его конституционном статусе постоянно действующего органа Верховного Совета369. ? Ф.И. Калинычев в ряде своих работ проводил идею о том, что Верховный Совет СССР, являясь единственным законодательным органом, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем непосредственного обсуждения, рассмотрения и принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Совета по различным вопросам370. А.В. Мицкевич считал, что Президиум как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты371. По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к подзаконным актам, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях организации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона372. В постсоветский период обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа было продолжено373. Этому в зна чительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов. После введения в России поста Президента он в соответствии со ст. 121s действовавшей тогда Конституции РСФСР мог издавать указы и распоряжения и проверять их исполнение. Указы не могли противоречить Конституции и законам. В случае возникновения такого противоречия действовали Конституция и законы. V Съезд народных депутатов России (октябрь 1991 г.) предоставил Президенту право издавать в течение года указы в сфере экономики, даже не соответствующие закону, которые подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Реализуя свое право, Президент начал издавать многочисленные указы, которые поглотили правовое поле Российской Федерации. Апофеозом этой деятельности явился Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»374, которым, «принимая во внимание, что безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти», было решено прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ и до начала работы нового парламента руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. В указе говорилось, что Конституция, законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжают действовать в части, не противоречащей указу. После принятия указа и вплоть до начала функционирования нового Федерального Собрания, избранного в декабре 1993 г., в России воцарилось «указное право», попытки обоснования которого предпринимались и в последующие годы. Так, в Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент РФ объявил свои указы полноценной правовой базой для «возникновения, прекращения и изменения... общественных отношений», «абсолютно подзаконный характер» которых «не очевиден»375. В Послании Федеральному Собранию 1996 г. Президент почти дословно подтвердил эту законоопределяющую роль указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями... Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством»376. Таким образом, очевидно, что необходимо не столько вести дискуссии о соотношении закона и указа, сколько основательно урегулировать законодательным путем вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент вправе издавать свои указы, а также предусмотреть его ответственность за нарушение принципа верховенства законов в Российской Федерации. Эта ответственность должна базироваться на п. 4 ст. 3 Конституции РФ. согласно которой никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Однако думается, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она станет уже, потому что нормотворчество Президента не может подменять законодательную деятельность Федерального Собрания. Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов. Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан; назначения официальных представителей Президента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания законопроектов и подлежащих ратифицированию международных договоров; выделения денежных средств из резервного фонда; образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономического, политического, военного характера и др. Среди источников конституционного права важное место занимают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционноправовые нормы377. Согласно Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. 2 и 3 ст. 103) Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, постановления по вопросам, отнесенным к их ведению. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу постановлений палат, носящих нормативный характер, относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения по вопросам деятельности палат. Одним из них является постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г. «Об утверждении состава Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославии, и Положения о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославии»378. Этим постановлением утверждено Положение о создании Комиссии, в котором определены порядок ее работы и основные направления деятельности. Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями Регламенты Государственной Думы379 и Совета Федерации380. Надо сказать, что далеко не все государствоведы включают эти акты в число самостоятельных источников конституционного права381. Значительная часть из них не делает этого382. Регламент — это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101), в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, в их регламентах преобладают общие черты. Предметом их регулирования выступают вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов. Нормы регламента наряду с конституционными предписаниями регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности обеих палат Федерального Собрания. В регламентах детализируются некоторые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в Конституции РФ и других актах. Вместе с тем в них имеются и оригинальные нормы, устанавливаемые самими регламентами. В регламенте получают отражение и развитие также различные юридические и организационно-технические правила, сложившиеся в процессе практики Государственной Думы и Совета Федерации. Организационно-технические предписания регламентов не устанавливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений. Таковы, в частности, предписания о порядке голосования, о равноправном использовании языков в процессе прений, о порядке внесения депутатских запросов и т.д. В регламентах получают конституционно-правовое регулирование некоторые обычаи, сложившиеся в практике работы Государственной Думы и Совета Федерации. Например, таким обычаем, закрепленным в Регламенте Государственной Думы, является правило, согласно которому первое ее заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. Регламенты палат содержат правила, устанавливающие порядокосу- ществления палатами своих конституционных полномочий. Однако они не исчерпывают всех процедурных предписаний относительно порядка деятельности палат. Наиболее важные для обеспечения демократической процедуры их деятельности положения, которые являются га рантиями реализации их демократических функций, устанавливаются Конституцией РФ. В их число входят: порядок созыва первого заседания Государственной Думы и его открытия; процедура совместной деятельности палат; принцип гласности и допустимость проведения закрытых заседаний; избрание председателей палат и их заместителей и их обязанности; образование палатами комитетов и комиссий; проведение ими по вопросам их ведения парламентских слушаний; принятие палатами своих регламентов и решение вопросов внутренней жизни; порядок принятия законов, а также постановлений палат и др. В свою очередь, в Регламенте Государственной Думы определяются внутреннее устройство и органы Государственной Думы, общий порядок ее работы, законодательная процедура, порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению, а в Регламенте Совета Федерации — органы и общий порядок работы Совета Федерации; участие Совета Федерации в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации. Регламенты палат имеют вспомогательное, подчиненное по отношению к Конституции РФ значение. Это обусловливает включение в них, а в ряде случаев дословное воспроизведение конституционных норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы, основы взаимоотношений с другими органами государства и т.д. Надо сказать, что в юридической литературе неоднократно дискутировался вопрос о том, допустимо ли включать в регламент нормы, касающиеся содержания полномочий парламента. Одни авторы категорически исключают подобную возможность или высказывают сомнения в обоснованности включения такого рода предписаний в регламент383. Другие считают вполне допустимым включение в регламент норм, закрепляющих его компетенцию384. Конечно, регламент — это нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального назначения. Однако это совсем не значит, что регламент является сводом исключительно процедурных норм. Думается, что в регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации его работы, помогающие депутатам, членам Совета Федерации и палатам в целом лучше понять свои задачи и способствовать их реализации. Именно по такому пути идут и регламенты палат Федерального Собрания, в которых наряду с нормами процессуального назначения содержатся многочисленные нормы, закрепляющие компетенцию палат, статус председателя Государственной Думы и председателя Совета Федерации и их заместителей, Совета Думы, полномочия и систему комитетов палат и т.д. Регламенты определяют необходимость принятия ряда других актов палат, утверждаемых постановлениями палат, положений о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации, а также Положения об Аппарате Государственной Думы, утверждаемого Председателем Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по организации работы Государственной Думы и Положения об Аппарате Совета Федерации, принимаемого на заседании Совета Федерации. В соответствии с регламентами палат принимаются также положения о российских частях межпарламентской комиссии по двухстороннему сотрудничеству, о делегациях в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ и Ассамблее ОБСЕ. Нормы регламентов предусматривают издание правил депутатской этики и правил работы электронной системы голосования. Вызывает интерес вопрос о юридической силе регламентов. Как известно, в отечественной практике можно встретить немало примеров, когда регламенты законодательных органов утверждались законами. Это породило немало различных характеристик этих документов. Например, П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после Конституции, как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами385. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй — форму закона386. Высказывались и другие мнения относительно характеристики этих актов387. Действующие регламенты палат Федерального Собрания не являются законами прежде всего потому, что каждый из них — это акт самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы. Одних авторов такое положение устраивает. Например, Д.А. Кова- чев полагает, что если регламент не является законом, то это обстоятельство не позволяет влиять на процедуру деятельности парламента со стороны тех государственных органов, которые наделены определенными полномочиями по отношению к легитимному законодательному процессу, как, например, президент или монарх388. Другие с сожалением констатируют, что регламенты не обладают «всеми формальными признаками закона» и полагают, что в будущем «по мере улучшения взаимоотношений между ветвями власти, целесообразно принятие регламента Думы в соответствии с установленной законодательной процедурой (без каких-либо изъятий) и наделение его всеми характеристиками общероссийского закона»389. Между тем действующие регламенты палат не нуждаются в превращении в законы или какие-либо иные акты. Как уже отмечалось, они являются средством самоорганизации работы палат, их нормы обязательны для самих палат, их органов и депутатов (членов), а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ. Все это говорит о том, что определять регламент как «свод преимущественно внутренних правил деятельности парламента (или его палаты), установленных с учетом предыдущей работы, содержащий нормы как процессуального, так и материального права, и имеющий силу закона или приравненный к нему»390 было бы по меньшей мере некорректно. В число источников конституционного права входит ряд действующих правовых актов, принятых законодательными органами Российской Федерации еще до формирования Федерального Собрания. Среди этих актов значительное место занимают постановления, определяющие порядок введения в действие законов, содержащих конституционно-правовые нормы. В их число входят: постановление Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР»391; постановление Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об образовании Ингушской Pec- публики в составе Российской Федерации»392; постановление Верховного Совета РФ от 15 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации»393 и др. Особое место среди источников конституционного права занимают декларации. В их число входят: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая I Съездом народных депутатов РСФСР394; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., принятая Верховным Советом РСФСР395; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., принятая постановлением Верховного Совета РСФСР396, и др. Эти декларации имеют конституционно-правовое значение. В них, как правило, формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, содержащие принципы, которые признаются необходимыми для политики в определенной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство. Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, явившаяся значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации, выражая волю народов России, провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. В Декларации Россия характеризуется как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР — единственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрешш- ется его право непосредственно осуществлять государственную власть. Декларация предусматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти Федерации при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переданы в ведение Союза ССР, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей ее территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; полномочное представительство России в других союзных республиках и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР; указывается, что Декларация является основой для разработки новой Конституции России и совершенствования республиканского законодательства. Основные идеи Декларации получили отражение в действующей Конституции РФ. Так, в ст. 3 Конституции устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ; в ст. 4 — что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. В число источников конституционного права входят правовые акты Правительства РФ, содержащие конституционно-правовые нормы. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ). Поскольку Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. I ст. 114) обеспечивает проведение в Российской Федерации финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеративной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также ряд других полномочий, в его функции входит обширная правотворческая деятельность, в том числе и в конституционно-правовой сфере. Обычно нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев. В число такого рода актов входят, в частности, постановления Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан»1; от 5 ноября 1997 г. «О мерах по стабилизации и развитию здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации»397; от 22 февраля 1997 г. «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»398; от 21 июля 1997 г. «О Концепции реформирования системы начального профессионального образования»399; от 19 сентября 1997 г. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста»400; от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»401; от 17 июля 1995 г. «О Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»402; от 14 февраля 1997 г. «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»403; от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»404; от 8 сентября 1994 г. «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле»405; от 8 сентября 1994 г. «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»406. Значительную группу образуют постановления, связанные с регламентацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов деятельности Правительства РФ, обеспечением его взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием и другими государственными органами. В число этих актов входят, в частности, постановления Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации»407; от 20 марта 1997 г. «О Полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации»408; от 27 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о Полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации»409; от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (этим постановлением утверждены Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ410); от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»411. Нормы конституционного права содержатся и в Положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, утверждаемых постановлениями Правительства РФ412. Еще одну группу источников конституционного права образуют постановления Правительства, касающиеся учреждения правительственных наград и определения их статуса. В их число входят, в частности, постановления Правительства РФ: от 25 августа 1997 г. «Об утверждении Положения о звании «Поставщик продукции для государственных нужд России»413; от 26 августа 1995 г. «Об утверждении Положения о нагрудном знаке «Почетный докер России» и описание этого знака»414; от 31 мая 1995 г. «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации»415. Многие постановления издаются в целях конкретизации и детализации законов и указов. Однако Правительство в рамках своих полномочий может регламентировать общественные отношения, не урегулированные в законодательных актах. Во многих его постановлениях содержатся первичные нормы, которые имеют важное значение416. Это обстоятельство, разумеется, не умаляет важной роли постановлений Правительства для реализации законов, хотя и не обеспечивает им, как полагает Ю.А. Тихомиров, «ключевое положение в иерархии правовых актов»417, которое призваны занимать законы. Все это свидетельствует о том, что высказанные в литературе утверждения о том, что акты Правительства, как правило, не содержат конституционно(государственно)-правовых норм, не соответствуют действительности418. Они применимы лишь к одному виду актов Правительства — распоряжениям, которые обычно не являются нормативными актами и, следовательно, не могут быть источниками права419. Однако и среди распоряжений Правительства встречаются акты, которые содержат конституционно-правовые нормы. Так, распоряжением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. было решено продлить безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания и выезда из Российской Федерации граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Литовской Республики и Эстонской Республики и не подучивших гражданства этих государств, Российской Федерации или третьего государства420. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения названного Закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, — инструкции по вопросам применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов. Нормативные акты ЦИК России обычно содержат нормы конституционного права и поэтому являются источниками этой отрасли права. В их число входят, в частности, следующие постановления ЦИК РФ: от 23 июня 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»421; от 5 декабря 1996 г. «О Почетной грамоте Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации»422; от 25 января 1995 г. «О Примерном положении об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации»423; от 29 января 1998 г. «О модельном законе субъекта Российской Федерации об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации»424; от 10 декабря 1998 г. «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»425; от 12 мая 1995 г. «О порядке представления сведений об избирателях, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках»426; от 28 июля 1995 г. «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»427. Надо сказать, что нормативные акты ЦИК не содержат новых избирательных процедур. Их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного применения. Однако в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК принимает акты, содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер. Так, в ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено, что «порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях... устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации». В соответствии с этим и некоторыми другими положениями названного Закона ЦИК приняла инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием428. Согласно ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной этим Законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Одной из особенностей источников конституционного права Российской Федерации является включение в их число некоторых законодательных актов бывшего Союза ССР, действующих в той части, в которой они не противоречат Конституции и другим законам РФ. Так, в постановлении Верховного Совета РФ от 12 декабря 1991 г. о ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза CCP применяются в части, не противоречащей Конституции России, ее законодательству и упомянутому Соглашению. В Конституции РФ (п. 2 разд. II) указывается, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции. Использование некоторых законодательных актов бывшего Союза CCP объясняется незавершенностью к настоящему времени процесса формирования системы права России на основе Конституции РФ. В число законодательных актов СССР, действующих на территории Российской Федерации, в частности, входят: Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (за исключением ст. 15 и гл. III429); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»430 (применяется в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.); Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»431; Закон СССР от 10 декабря 1990 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»432; Закон СССР от 24 июня 1991 г «О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу»433. Согласно Конституции РФ (п. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Это означает, что упомянутые акты, содержащие нормы конституционного права, относятся к числу источников этой отрасли права. В теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закрепленные в каких-либо конвенциях. Эти нормы получили название норм «общего» международного права или «общих», «универсальных» норм. Международный суд ООН неоднократно выражал мнение, что «универсальные» принципы и нормы или принципы и нормы «общего» международного права, как правило, существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного обычного права434. Надо сказать, что содержащаяся в Конституции РФ формула «общепризнанные принципы и нормы международного права» не включает в себя международные договоры Российской Федерации, поскольку в ином случае не было бы смысла употреблять ее наряду с упомянутыми общепризнанными принципами и нормами международного права, хотя это отнюдь не означает, что те или иные договоры не могут использоваться в качестве доказательства общепризнанности норм. К общепризнанным принципам и нормам международного права, объявленным частью правовой системы России, относятся прежде всего общепризнанные нормы международного сообщества, определяющие источники общего международного права. «В доктрине и практике международного права общепризнано, что на данном этапе наиболее авторитетное перечисление его источников содержится в ст. 38 Статуса Международного суда ООН». Международный обычай, являющийся основным источником общепризнанных норм, определяется в ст. 38 Статуса как «доказательство всеобщей практики, признан в качестве правовой нормы». Согласно этой же статье кроме договоров и обычая Суд применяет также «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями»435. Всеобщее признание предполагает наличие согласия с соответствующими нормами со стороны всех основных групп государств современного международного сообщества. Практика международного права свидетельствует о том, что резолюции, принятые незначительным большинством того или иного международного форума, не могут иметь сколько-нибудь серьезных шансов стать «общепризнанными» юридически обязательными нормами. Кроме того, негативное отношение государства к той или иной резолюции делает невозможным ее применение к отношениям с его участием. Все это свидетельствует о том, что без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства. Кроме того, в процессе установления общепризнанных принципов и норм международного права позиция России не может не учитываться как при оценке требуемой ст. 38 Статуса Международного суда ООН «всеобщности» практики, так и при установлении признака такой практики в качестве правовой и соответственно юридически обязательной для России436. Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права составной частью правовой системы Российской Федерации являются международные договоры Российской Федерации. Они — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 5) положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерацией принимаются соответствующие правовые акты. Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания до говора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22). He вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 34). . . К числу договоров Российской Федерации, являющихся источниками конституционного права, относятся, в частности, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств437; Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России438; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства439; Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства440; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощении порядка приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию441, и др. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, в иерархии источников конституционного права ратифици- рованный международный договор стоит выше национального закона, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их. Среди международных договоров Российской Федерации особое место принадлежит Договору о создании Союзного государства, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и вступившему в силу 26 января 2000 г.1 Он юридически закрепляет создание Россией и Беларусью Союзного государства, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство, целями которого являются: обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; обеспечение безопасности Союзного государства в борьбе с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств. Согласно Договору Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Оно основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства. Государственная власть в государствах-участниках осуществляется образованными ими в соответствии с их конституциями государственными органами. В Договоре установлено, что Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологические многообразие. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности, единую денежную единицу (валюту), Граждане го- сударств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника. Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступления его в силу составной частью внутренней правовой системы нового Союзного государства, источником конституционного права этого государства. Наряду с этим Договором такими источниками являются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции, принятие которых органами Союзного государства предусмотрено Договором о создании Союзного государства. Особого внимания заслуживает вопрос об отнесении к числу источников конституционного права судебных решений. Как известно, в некоторых странах судебные прецеденты, образующие так называемое общее право и играющие важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан, признаются источником конституционного права442. В нашей стране судебные органы к числу правотворческих органов не относятся. При разрешении конкретных дел они осуществляют правосудие как одну из форм применения закона. Поэтому Российская Федерация не знает такого источника права, как судебный прецедент, который, по мнению некоторых ученых, ведет к отступлению от начал законности и подрывает роль представительных органов государства в законодательной деятельности443. Тем не менее в последние годы в литературе получило распространение мнение о том, что и у нас судебные решения относятся к числу источников конституционного права444. Вот что пишет по этому поводу, например, М.В. Баглай: «Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом Российской Федерации, то их решения, если судить по тексту Конституции, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т.е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами в силу их независимости... Ho судебная реформа в современной России не завершена, объем и основания подсудности общих судов постепенно расширяются. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу нормативное значение. И хотя прецедентная, общеобязательная сила этих решений в стране еще не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права. Таким источником, например, безусловно, является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел»445. Между тем, думается, что практика судов общей юрисдикции, при всем ее разнообразии, никакие связана с прецедентами, адеятельность Верховного Суда РФ, включая и упомянутое постановление, вполне укладывается в рамки Конституции РФ, предоставившей Верховному Суду РФ право давать разъяснения по вопросам судебной практики, не обладающие общеобязательной нормативной силой. Поэтому предложение М.В. Баглая рассматривать вопреки Конституции, так сказать, авансом, судебные решения как источник конституционного права представляется ошибочным. Что касается актов Конституционного Суда РФ, то следует сказать, что с точки зрения Конституции РФ и других нормативных актов, регулирующих его деятельность, Суд в процессе своей деятельности не может создавать правовых норм. Он призван лишь толковать действующие нормы Конституции РФ, определять конституционность законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и т.д. В самом деле, было бы удивительно, если бы сложности, с которыми сопряжены внесение поправок в Конституцию РФ или ее пересмотр в соответствии с ее гл. 9, можно было бы преодолеть простым решением Конституционного Суда, если бы в процессе толкования Конституции он пользовался правом ее дополнения, развития отдельных положений и т.д. He менее удивительно было бы, если бы Конституционный Суд, признавая неконституционной какую-либо норму закона, заменял бы ее собственной, сформулированной им нормой. Все это говорит о том, что акты Конституционного Суда, которые не могут создавать правовых норм, не могут рассматриваться в качестве источников конституционного права. Иной позиции на этот счет придерживается М.В. Баглай. По его мнению, к числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. «Хотя с формальной точки зрения, — указывает он, — Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению и применению»446. Конечно, М.В. Баглай преувеличивает юридическую силу актов Конституционного Суда, ставя их выше актов парламента и Президента. Тот факт, что любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу, отнюдь не свидетельствует, как полагает М.В. Баглай, о том, что акты Конституционного Суда по юридической силе стоят выше актов парламента и Президента. Это свидетельствует лишь о том, что Конституция РФ по своей юридической силе стоит выше актов и парламента, и Президента, и всех других государственных органов. Однако М.В. Баглай прав в другом. Конституционный Суд РФ, игнорируя свой формальный статус, все чаще выступает в качестве правотворческого органа. Вот только один пример, свидетельствующий о том, что Конституционный Суд своими постановлениями вносит изменения даже в действующую Конституцию: Часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации «Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении»447. В этой ситуации выглядит вполне уместным замечание Н.В. Витру- ка о том, что «Конституционный Суд должен быть крайне осторожен в попытках наполнения конституционных положений новым содержанием без изменения самого текста Конституции в силу изменения исторической обстановки, других конкретных обстоятельств, т.е. в силу целесообразности»448. На наш взгляд, толкование норм права служит цели правильного, точного и единообразного понимания и применения закона, цели выявления его сути, которая заложена законодателем в словесную формулировку. Правотворчество и толкование — различные процессы. В ходе толкования не создается право, а лишь выявляется, устанавливается государственная воля, выраженная в нормативном акте. Важно проводить четкую грань между разъяснением уже существующих норм и созданием новых правовых установлений. Однако если даже Конституционный Суд РФ вкладывает какой- либо иной смысл в ст. 125 (ч. 5), в которой речь идет о его праве давать толкование Конституции РФ, то и в этом случае его понимание толкования не может противоречить ст. 15 (ч. I) Конституции РФ, в которой однозначно установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ, а также ст. 16 (ч. 2) Конституции, в которой указано, что никакие другие положения Конституции (включая, конечно, и ст. 125. — O.K.), не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, практика Конституционного Суда РФ, сводящаяся в процессе толкования Конституции РФ к фактическому внесению в нее изменений и дополнений, является неконституционной. Надо сказать, что Конституционный Суд РФ превышает свои полномочия и при осуществлении ряда других своих функций. Так, на него возложено разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. 2 «а» ст. 125 Конституции РФ). Однако никто не поручал ему при этом давать какие-либо указания Федеральному Собранию РФ или подменять этот законодательный орган, устанавливая вместо него какие-либо нормы, даже временного характера. Между тем, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина1 содержится и такое указание Федеральному Собранию и созданная Судом правовая норма: «...Федеральному Собранию Российской Федерации в течение шести месяцев с момента провозглашения настоящего постановления надлежит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального закона в части обеспечения гарантий закрепленного в статье 22 (часть I) Конституции РФ права каждого на свободу при применении ареста и содержании под стражей в качестве меры пресечения. ...В соответствии со статьей 46 (часть I) Конституции РФ до разрешения в законодательном порядке поставленных в настоящем постановлении вопросов, связанных с обеспечением гарантий закрепленного в статье 22 (часть I) Конституции РФ права каждого на свободу, лицо, обвиняемое в совершении преступления, вправе обжаловать в суд законность и обоснованность содержания под стражей на любом этапе уголовного судопроизводства, включая ознакомление обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела». Особая опасность подобного рода незаконных актов Конституционного Суда РФ состоит в том, что они окончательны, ни контролю, ни обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их опубликования.