§ 5. Федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации
Необходимость эффективного достижения целей института федерального вмешательства, с одной стороны, и создания надежных гарантий органам государственной власти субъектов Федерации, предотвращающих злоупотребления со стороны федерального центра, - с другой, обусловливает необходимость четкого правового регулирования механизма федерального вмешательства или порядка применения его мер. Сущность рассматриваемого института связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов - государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств. Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации и восстановление конституционной законности. В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство независимо от конституционного или договорного характера своего образования функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти Федерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равенство и независимость между Федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчиненность субъектов Федерации федеральной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффективное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности. Институт федерального вмешательства является одним из элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Необходимость введения института федерального вмешательства определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «...договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны»81 82. В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений в виде принятия нормативных правовых актов, не соответствующих федеральной конституции и законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации, и др. Федеральное вмешательство как совокупность принудительных мер является важнейшим элементом системы конституционного права большинства федераций мира, «.. .и содержание этих средств определяется самой природой федерального устройства... которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепле- 2 ние соответствующих механизмов интервенции» . Формы реализации института федерального вмешательства могут иметь место в рамках обычных и чрезвычайных форм контроля за действиями субъектов Федерации. К последним относятся, например, введение на территории субъекта Федерации режима чрезвычайного положения либо прямое использование Вооруженных сил страны для наведения конституционного порядка на территории субъекта Федерации. До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала нормативно-правовая база, определяющая возможность вмешательства федерального центра в дела субъектов Федерации в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений. Но с принятием 29 июля 2000 г. Федерального закона № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»83 в России стал формироваться правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Впервые о нем было сказано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г., где отмечалось, что «подобные институты вмешательства есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов»84. Президент Российской Федерации играет особую роль в реализации федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в рамках обычных форм контроля. Это обусловливается его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, и в связи с этим на него как на высшее должностное лицо возложены полномочия по «принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Кроме того, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Для решения этих важнейших задач Конституция Российской Федерации наделяет Президента России полномочиями, в том числе и по контролю за действиями органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. К числу этих полномочий относится возможность приостановления Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до решения этого вопроса соответствующим судом. В настоящее время Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ (ред. от 2 мая 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»85 предусмотрены такие меры федерального вмешательства, как досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, временное возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти, введение временной финансовой администрации. В рамках режима чрезвычайного положения могут применяться такие меры федерального вмешательства, как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Кроме того, с июня 2000 г. по март 2003 г. в Чеченской Республике фактически было введено федеральное (прямое президентское) правление, режим которого устанавливался Указом Президента РФ. Одно из важнейших мест в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации занимают федеральные органы судебной власти. Во-первых, неисполнение решения суда о несоответствии правового акта органа государственной власти субъекта Федерации либо должностного лица Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации является основанием для применения федеральными органами государственной власти мер федеративной ответственности согласно ст.ст. 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 мая 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Во-вторых, федеральные суды общей юрисдикции играют важную роль в механизме досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации федеральными органами государственной власти, принимая решения о том, что соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; а также подтверждая в необходимых случаях уклонение органа государственной власти субъекта Российской Федерации от исполнения первоначального судебного решения. Одновременно суд подтверждает также, что признанный незаконным нормативный правовой акт создает угрозу конституционной безопасности государства и существует необходимость федерального вмешательства в целях его ис- полнения1. 86 87 В перечень федеральных органов государственной власти, наделенных различными полномочиями по инициированию применения мер федерального вмешательства по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, входит Генеральная прокуратура Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 21 ноября 2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»88 89 органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. В зависимости от характера нарушений федерального законодательства, допускаемых органами государственной власти субъектов Федерации, степени их угрозы конституционной безопасности государства органы прокуратуры имеют право, во-первых, внести представление об устранении нарушений закона в орган государственной власти субъекта Российской Федерации или его должностным лицам, правомочным устранить допущенные нарушения, подлежащее безотлагательному рассмотрению. Во-вторых, в случае издания представительным (законодательным) либо исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органы прокуратуры вправе принести протест в орган государственной власти субъекта Федерации или должностному лицу, издавшим этот акт. Невыполнение требований органов прокуратуры об устранении нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства и о приведении в соответствие с ними правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации служит основанием федерального вмешательства с привлечением к ответственности соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.ст. 9, 19, 29.1). Итак, под федеральным вмешательством следует понимать конституционно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов населения, обеспечения государственного и правового единства государства. Рассматривая институт федерального вмешательства, отечественные правоведы относят к нему весьма различные по своему содержанию и правовым последствиям меры, не все из которых можно признать мерами федерального вмешательства. Так, поскольку институт федерального вмешательства является внутригосударственным механизмом, цель которого заключается в обеспечении действия федеральной конституции и федеральных законов, обеспечении прав и свобод человека и гражданина в едином конституционном пространстве - на всей территории федерации, к нему не следует относить меры, воздействие которых прямо или косвенно направлено на население субъекта федерации, а также меры, применение которых может оказать на него негативное воздействие (экономическая блокада, экономические санкции в отношении субъекта федерации, приостановление финансирования федеральных программ на территории субъекта федерации и т.п.). Негативные последствия мер федерального вмешательства могут быть направлены исключительно на органы государственной власти субъекта федерации, нарушающие конституционные предписания. Федерация обязана исходить из того, что ограничение прав жителей субъекта - граждан федерации недопустимо, а коллективная ответственность граждан за решения и действия органов государственной власти и должностных лиц субъекта федерации, в т.ч. избранных ими, противоречит принципам демократического правового государства. Исходя из определения федерального вмешательства и его конституционного назначения, к мерам федерального вмешательства, применение которых возможно в Российской Федерации, следует отнести: - досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти РФ; - досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ; - введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ; - временное перераспределение полномочий федерального центра и субъекта РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений); - полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ; - введение особого управления территорией, на которой объявлено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления; - введение особого управления территорией, на которой объявлено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления. Таким образом, применять меры федерального вмешательства следует лишь в крайних случаях, когда восстановление конституционной законности в субъекте Российской Федерации иным способом невозможно. Нельзя допускать использование института федерального вмешательства в целях, не связанных с его конституционным назначением, превращая его в один из способов политической борьбы. Поступательное развитие российского федерализма, основанного на государственной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, четком разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, приведет в конечном итоге к тому, что со временем согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации будет достигаться не использованием федерального принуждения, а прежде всего с помощью целого комплекса согласительных и координационных процедур, предполагающих достижение их совместных целей.