§ 8. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
Под административно-территориальным устройством следует понимать деление Территории государства, а в федеративном государстве — его субъектов на части — территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие «административно- территориальное деление». Как говорилось в начале данного раздела, поскольку федеративное государство делится на части — субъекты федерации, по отношению к федеративному государству в целом используется понятие «государственное устройство*. А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство*. Таким образом, в условиях Российской Федерации понятие «административно-территориальное устройство» применимо в отношении субъектов РФ. Категория «административно-территориальное устройство» существует давно. Одна часть понятия — «территориальное устройство» — носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы. Другая часть понятия — «административное устройство* — при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации и осуществлять государственное управление (общее, полицейское и Т.Д.). Прошло время, в рамках территориальных единиц стали создавать избираемые населением представительные органы власти, использовать институты непосредственной демократии — местные референдумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т.п. Более того, с распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т.е. негосударственных, органов. Но понятие «административно-территориальное устройство» так и сохранилось в своем давнем словосочетании. Исиользуя его сегодня, надо иметь в виду, что административно-территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления. Чаще всего административно-территориальное устройство явля ется двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем буду единицы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ — обоб щенно говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы явля ются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов госу дарственной безопасности, органов внутренних дел, органов государ ственной регистрации и т.п. (условно всех их можно именовать адми нистративными органами); одновременно на уровне данньг территориальных единиц может осуществляться и местное само управление. Ко второму уровню относятся территориальные едини цы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся осново! местного самоуправления. Понятием «административно-территориальное устройство* охва тываются следующие вопросы: система территориальных единиц, порядок их образования и уп разднения; отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной кате гории территориальных единиц; установление и изменение границ территориальных единиц; установление центров единиц, включающих в себя несколько на селенных пунктов; наименование и переименование территориальных единиц, от дельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений в администра тивно-территориальном устройстве. Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Феде рации и регулировались Указом Президиума Верховного Совет; РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов админист ративно-территориального устройства РСФСР*. Конституция Рзакон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) намечает введение с 2006 г. системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориального устройства субъектов РФ. Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так: субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов; в состав муниципального района входят сельские и городские поселения; сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; сельский населенный пункт — первичная территориальная единица в сельской местности; возможно деление крупных городов на районы (городские районы). Не следует думать, что все перечисленные территориальные единицы являются муниципальными образованиями. По Федеральному закону 2003 г. местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются р изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями данного Закона. По новому Федеральному закону в России не дожно остаться территорий, не входящих в состав муниципальных образований. Образно говоря, каждый кусочек территории субъекта должен попасть в территорию какого-то муниципального образования первичного уровня — сельского поселения или городского посления. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, сельское поселение — это муниципальное образование. Фактически сельское поселение заменяет сегодняшнюю административно-территориальную единицу сельский округ (волость, сельсовет). Городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сель ские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Следовательно, городское поселение — также муниципальное образование. По существу, понятие «городское поселение» пришло на смену понятию «гррод районного значения», поскольку городское поселение входит в состав муниципального района. Территорию поселений составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Закон оговаривает, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Низовым уровням муниципальных образований — сельским и городским поселениям — не может передаваться осуществление отдельных государственных полномочий. Вторым, если идти «вверх», уровнем муниципальных образований, а значит и территориальных единиц в субъекте РФ, являются муниципальные районы (в сельской местности) и городские округа. Муниципальный район — несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией. В границах района осуществляется местное самоуправление, следовательно, район — муниципальное образование. Его специфика заключается не только в размерах и включении в свой состав сельских и городских поселений, но и в том, что на уровне муниципальных районов могут осуществляться отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа не только решают вопросы местного значения, но могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Итак, городской округ как более высокое муниципальное образование от городского поселения отличает не территориальная структура — она может быть у них сходной. Отличие происходит по другим критериям: во-первых, городское поселение входит в состав муниципального района, а городской округ, наоборот, не входит; во-вторых, городской округ может наделяться отдельными государственными полномочиями, а городское поселение — нет. Что касается внутригороЬских районов. Федеральный закон 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления только в районах городов федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. В районах других больших городов (а это чаще всего столицы республик и административные центры иных субъектов РФ) будут создаваться администрацией городов только орган(ы) управления районом, здесь же могут действовать суды, прокуратура и др. Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства единицы более высокого ранга — административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Москвы административные округа — территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов. Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. В принципе это не административно- территориальные единицы, а территории, требующие к себе повышенного внимания. Например, по Уставу Санкт-Петербурга это зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, и др. В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориалные образования (ЗАТО). По Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. 2004 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент по предложению Правительства. Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования.