5.3.3. Дела о признании недействующими нормативных правовых актов

Порядок производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регламентируется главой 24 ГПК.

Главная особенность производства по указанной категории дел состоит в том, что по ним оспаривание нормативного правового акта заявителем и разрешение дела судом осуществляются безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц, в том числе лица, обратившегося в суд, т.е.

Что является предметом обращения в суд?

Предметом обращения в суд по указанной категории дел является требование о признании определенного нормативного правового акта или его части противоречащими Конституции Российской Федерации, международному договору Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и по этой причине - недействующим, т.е. не подлежащим применению.

Вопрос о защите субъективных прав заявителя, нарушенных в результате применения оспариваемого нормативного правового акта (например, о возмещении вреда), суд в данном деле не рассматривает. Этот вопрос разрешается в исковом производстве с соблюдением установленных для него правил подведомственности и подсудности.

К особенностям дел об оспаривании нормативных правовых актов относится также то, что решения по ним затрагивают права неопределенного круга лиц, которых невозможно индивидуализировать и привлечь к участию в процессе.

Признаки нормативного правового акта

В теории права под нормативным правовым актом в самом общем виде понимается официальный акт - документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы, т.е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы.

Таким образом, нормативный правовой акт, подлежащий судебному оспариванию, имеет следующую совокупность обязательных признаков: -

акт принят управомоченным на то органом или лицом и облечен в надлежащую форму; -

содержанием акта всегда является правовая норма (правило поведения), которая может быть трех видов: 1) устанавливающая новую юридическую норму, 2) изменяющая действующую юридическую норму, 3) отменяющая действующую юридическую норму; -

правовая норма (правило поведения), содержащаяся в нормативном правовом акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами.

Обязательным условием признания принятого нормативного правового акта таковым и допустимости оспаривания его по правилам, установленным ГПК, является официальное опубликование этого акта (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 251 ГПК), а для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - также их государственная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации (пункт 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»).

В таком же порядке подлежат государственной регистрации нормативные правовые акты Банка России, за исключением нормативных правовых актов, устанавливающих курсы иностранных валют по отношению к рублю, изменение процентных ставок, размер резервных требований, размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, прямые количественные ограничения, правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России, порядок обеспечения функционирования системы Банка России (статья 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Официальным опубликованием федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации; официальной публикацией нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является их опубликование в «Российской газете» и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а нормативных правовых актов Банка России - в «Вестнике Банка России».

В соответствии с пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Кто имеет право обратиться в суд?

Статья 251 ГПК устанавливает круг субъектов, имеющих право на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, и условия реализации этого права. Согласно части 1 статьи 251 ГПК гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Разъяснения об условиях реализации данными субъектами указанного права на основе норм ГПК и Конституции Российской Федерации даны Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому по общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц).

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявления граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, отказывать на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.

Таким образом, граждане и организации вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании только тех нормативных правовых актов, которые касаются их прав (нарушают их или создают реальную угрозу их нарушения).

В соответствии с частью 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (см. ниже).

Необходимо также отметить, что Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П статья 251 ГПК, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Таким образом, дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации подлежат рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, а не судами общей юрисдикции.

В соответствии с частью 4 статьи 251 ГПК заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 ГПК. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением актов, указанных в статьях 26 и 27 ГПК, а именно: нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, дела об оспаривании которых подсудны по первой инстанции верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа; нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, дела об оспаривании которых подсудны по первой инстанции Верховному Суду Российской Федерации.

ГПК устанавливает, что заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Таким образом, альтернативная подсудность для дел об оспаривании нормативных правовых актов (в отличие от подсудности дел об оспаривании гражданами решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, установленной частью 2 статьи 254 ГПК) не допускается.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 ГПК, т.е. требованиям, предъявляемым к исковому заявлению, а также содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. Кроме того, к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. В случае если заявление подано с нарушением указанных требований, оно на основании статьи 136 ГПК подлежит оставлению без движения.

Необходимо отметить, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Это означает, что суд не вправе по ходатайству заявителя или по своей инициативе приостановить действие оспоренного нормативного правового акта или его части, как это возможно согласно части 4 статьи 254 ГПК в отношении оспоренного решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В соответствии с частью 8 статьи 251 ГПК судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении.

Таким образом, повторное рассмотрение дела об оспаривании того же нормативного правового акта и по тем же основаниям, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда, не допускается и по заявлениям лиц, не участвовавших в деле. Как следует из буквального содержания данной нормы, она допускает повторное оспаривание того же нормативного правового акта, но по иным основаниям, чем те, по которым вынесено вступившее в законную силу решение суда (лицами, как участвовавшими, так и не участвовавшими в деле). Норму, содержащуюся в части 8 статьи 251 ГПК, необходимо толковать и применять во взаимной связи со статьей 248 ГПК, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и, следовательно, распространяется и на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Порядок рассмотрения заявлений

Порядок рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов регламентируется статьей 252 ГПК. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется по правилам искового производства, за исключением особенностей, предусмотренных статьей 252 ГПК, а также другими положениями подраздела III раздела II ГПК. В процессе подготовки дела к судебному разбирательству суд может провести предварительное судебное заседание в соответствии со статьей 152 ГПК.

В соответствии с частью 1 статьи 252 ГПК лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания. Само заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. При этом в зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

В качестве особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов можно отметить то, что согласно части 3 статьи 252 ГПК отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу, а признание этого требования органом или лицом, принявшими оспариваемый нормативный акт, для суда необязательно. Это означает, что суд не вправе принять признание требования заинтересованным лицом и лишь на этом основании удовлетворить его, как это возможно при признании иска ответчиком. Суд обязан исследовать и решить вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по существу, т.е. независимо от позиции органа или должностного лица, принявших этот акт.

Вместе с тем правила части 3 статьи 252 ГПК не препятствуют, с учетом особенностей конкретного дела, прекращению производства по нему в связи с отказом заявителя от своего требования.

Согласно статье 253 ГПК суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Последствиями признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью или в части являются: 1)

утрата силы этого нормативного правового акта или его части, что означает невозможность его применения кем-либо и в отношении кого-либо, независимо от их участия в данном деле; 2)

утрата силы всех других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (например, положений, инструкций, изданных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании признанного недействующим закона этого субъекта), независимо от того, указаны ли эти нормативные правовые акты в решении суда; 3)

невозможность для органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица повторно принять такой же акт.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 ГПК, т.е. по истечении времени на кассационное обжалование указанного решения, если оно не было обжаловано.

Также следует отметить, что на указанное решение суда не распространяются правила статьи 212 ГПК, т.е. решение не может быть обращено судом к немедленному исполнению.

Статья 252 ГПК устанавливает, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Необходимо отметить, что решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта выносится в порядке, установленном статьей 194 ГПК, и должно отвечать всем требованиям, предъявляемым к решению суда статьями 195-199 ГПК.