3.3.4. Государственный надзор и контроль за деятельностью общественных объединений

Кто осуществляет надзор?

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций обладает широким кругом полномочий. Так, он вправе: 1)

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения общественных объединений, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; 2)

требовать от руководителей и других должностных лиц общественных объединений представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; 3)

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона должностными лицами общественных объединений вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица общественных объединений обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (статья 6) предусмотрена возможность объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. При наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного объединения, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке. Предостережение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

Согласно статье 7 указанного федерального закона общественному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из его региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

Предупреждение общественному объединению либо иной организации выносится Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором. Предупреждение общественному объединению может быть вынесено также федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции или его соответствующим территориальным органом. Предупреждение может быть обжаловано в суд в установленном порядке. В случае, если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным объединением либо его региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном порядке соответствующие общественное объединение подлежит ликвидации, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

Генеральная прокуратура Российской Федерации периодически организует проверку исполнения Федерального закона «Об общественных объединениях» в субъектах Российской Федерации и Минюсте России. Материалы, поступившие с мест, показали, что прокуроры вскрывают грубые нарушения законов, регулирующих порядок регистрации и деятельности общественных объединений. Приведем несколько характерных примеров.

В ходе проверки деятельности общественного объединения «Союз ветеранов Афганистана» (Удмуртская Республика) было установлено, что его председатель использовал не по назначению денежные средства в размере 20 млн руб., выделенные Правительством России для строительства жилья семьям погибших в Афганистане.

Управлением юстиции Тверской области 27 мая 1996 г. была зарегистрирована городская общественная организация инвалидов «Опека». С момента регистрации деятельность этой организации фактически была направлена на создание коммерческих организаций. В результате предоставления налоговых льгот коммерческим структурам, созданным «Опекой», бюджет недополучил налогов и других обязательных платежей на общую сумму более 6 млрд руб. Решениями арбитражного суда области удовлетворены исковые заявления прокурора о признании учредительных документов и государственной регистрации коммерческих структур, созданных «Опекой», недействительными. Кроме того, арбитражный суд области вынес частное определение в адрес областного управления юстиции в связи с выявленными нарушениями Федерального закона «Об общественных объединениях».

В нарушение требований статьи 20 Федерального закона «Об общественных объединениях» Министерством юстиции Республики Хакасия была зарегистрирована общественная организация «Региональная инспекция по защите прав потребителей». Присвоив себе права государственного контролирующего органа, работники этого объединения провели около 100 проверок соблюдения правил торговли продуктами питания в киосках г. Абакан, составляя по результатам проверок протоколы о нарушениях. Используя судебные повестки, представители объединения вызывали к себе руководителей частных предприятий торговли и предлагали уплатить вместо штрафа наличными любую сумму денег в размерах до 1 млн руб. Таким образом за 2 месяца было получено 11 млн руб. наличными. В отношении 22 предпринимателей, отказавшихся от уплаты денег без решения суда, работниками объединения протоколы об административном правонарушении направлялись в суд, и владельцы киосков были привлечены к ответственности.

В ходе проверки нередко выявляется, что главы органов местного самоуправления неправомерно вторгаются в сферу регистрации общественных объединений.

В качестве юридического адреса общероссийского общественного движения коммунистических и социалистических сил России «Коммунисты, трудовая Россия - за Советский Союз» при регистрации в Минюсте России был указан адрес жилого помещения. Однако согласно статье 288 Гражданского кодекса Российской Федерации жилые помещения предназначены для проживания граждан. Размещение в жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое113.

Финансовый контроль

Федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, устанавливают соответствие расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям и сообщают о результатах в орган, принявший решение о государственной регистрации соответствующего общественного объединения.

Следует также учитывать, что финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» для общественных организаций (объединений) и их структурных подразделений, не осуществляющих предпринимательской деятельности и не имеющих, кроме выбывшего имущества, оборотов по реализации товаров (работ, услуг), устанавливается упрощенный состав годовой бухгалтерской отчетности.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов может осуществляться и иными органами государственного надзора и контроля. Это, в частности, экологические, пожарные, эпидемиологические органы.

Однако любые действия проверяющих органов должны быть основаны на законе. В противном случае такие действия должны быть обжалованы в судах. Это является достаточно эффективной мерой защиты прав общественного объединения. Например, Черняховское городское отделение общественной организации «Всероссийское общество автомобилистов» (далее - Организация) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконными и необоснованными действий руководства УВД Калининградской области и Черняховского РОВД по опечатыванию кабинета Организации и созданию препятствий к осуществлению ею уставной и предпринимательской деятельности. Решением от 15.04.2004 в удовлетворении иска было отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 23 июня 2004 г. решение отменено. Признаны незаконными действия должностных лиц УВД Калининградской области по опечатыванию кабинета Организации. В кассационной жалобе УВД Калининградской области просило отменить постановление апелляционной инстанции. Законность обжалуемого судебного акта была проверена в кассационном порядке.

В соответствии с договором администрация Черняховского муниципального образования сдает Организации в аренду нежилое помещение для использования под офис. Организация использовала данное помещение в качестве магазина по оказанию услуг клиентам по купле-продаже автомототранспорта. В этом же здании расположено и Черняховское РОВД. На совещании, проводимом начальником УВД Калининградской области, было принято решение о закрытии офиса Организации. Во исполнение указанного поручения Черняховское РОВД опечатало арендуемое Организацией под магазин помещение, что и послужило основанием для ее обращения с настоящим иском в арбитражный суд. Суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы. Принимая во внимание, что доказательств, свидетельствующих 0

наличии оснований для опечатывания арендуемого Организацией помещения, ответчик не представил, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что обжалуемые действия УВД Калининградской области являются нарушением законных прав Организации и противоречат требованиям пункта 25 статьи 11 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 17 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Учитывая изложенное, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа посчитал, что суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования о признании незаконными действий должностных лиц УВД Калининградской области по опечатыванию кабинета Организации13.

Кто осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям?

Орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Поэтому этот орган вправе: 1)

запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; 2)

направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; 3)

не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности общественных объединений, в том числе по расходованию денежных 1

а

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 октября 2004 г. Дело № А21-544/04-С 1. средств и использованию иного имущества, их уставным целям в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции; 4)

запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности общественных объединений у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций; 5)

в случае выявления нарушения общественными объединениями Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения и срока устранения указанного нарушения, который составляет не менее одного месяца. Предупреждение, вынесенное органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть обжаловано общественными объединениями в вышестоящий орган или в суд.

Письмом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 2024-ЕС утверждены Методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям14. Основу деятельности органов юстиции по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений составляет работа по сбору, анализу и систематизации информации о деятельности зарегистрированных общественных объединений.

Контролирующие органы могут получать информацию о деятельности общественных объединений. Этими источниками могут быть уставы и другие учредительные документы, программные документы общественных объединений, решения и протоколы заседаний руководящих органов общественных объединений и распорядительные документы их должностных лиц, годовые и квартальные отчеты о деятельности общественных объединений, отчеты об использовании имущества общественными объединениями, информация, ежегодно представляемая общественными объединениями в регистрирующие органы о продолжении деятельности, публикации и сообщения печати и других средств массовой информации, касающиеся деятельности общественных объединений, материалы о деятельности средств массовой информации, учредителями (соуч- 14

См.: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1998. № 3.

203 редителями) которых являются общественные объединения, иные печатные издания (листовки, плакаты, брошюры и т.п.) общественных объединений, письма, жалобы и заявления граждан, обращения общественных объединений и других негосударственных организаций, сообщения правоохранительных, финансовых, налоговых и других государственных органов и органов местного самоуправления, материалы уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях, фото-, аудио- и видеоматериалы, заключения экспертиз и отдельных специалистов, материалы проверок деятельности общественных объединений и посещений проводимых ими мероприятий.

Организационно-методическое и кадровое обеспечение контроля за деятельностью общественных объединений осуществляется по нескольким направлениям: 1)

планирование (текущее и перспективное) работы органов юстиции по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений, в том числе планирование проведения проверок общественных объединений; 2)

координация и взаимодействие деятельности органов юстиции с правоохранительными и другими государственными органами и органами местного самоуправления; 3)

взаимодействие органов юстиции с зарегистрированными общественными объединениями (информирование о действующем законодательстве, проведение встреч с руководителями общественных объединений для обмена мнениями по актуальным вопросам деятельности общественных объединений и т.д.); 4)

изучение и обобщение собственной практики осуществления контроля за деятельностью общественных объединений; 5)

повышение квалификации специалистов, в обязанности которых входит работа по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений, проведение с ними совещаний, учебно-методических занятий, стажировок и т.п.; 6)

подбор и специализация работников для выполнения работы по контролю за деятельностью общественных объединений.

Какие существуют формы и методы контроля ?

Формы и методы осуществления органами юстиции контроля за деятельностью общественных объединений разнообразны. К числу основных относятся: 1)

проведение контрольных проверок деятельности общественных объединений; 2)

посещение мероприятий, проводимых общественными объединениями; 3)

направление запросов в органы государственной власти и органы местного самоуправления о представлении необходимых сведений, связанных с уставной деятельностью общественных объединений; 4)

направление запросов в общественные объединения о представлении в регистрирующий орган юстиции предусмотренных законом документов и информации о деятельности общественного объединения.

Проверки деятельности общественных объединений могут быть общими и целевыми.

Проведение проверок осуществляется как в плановом порядке, так и внепланово - в случаях возникновения обстоятельств, требующих оперативного реагирования. Такими обстоятельствами могут быть поручения или просьбы и рекомендации соответствующих государственных органов, письма, жалобы, заявления граждан и организаций, сообщения средств массовой информации.

Каким образом проходит проверка общественного объединения?

О предстоящей проверке должен быть проинформирован постоянно действующий руководящий орган общественного объединения, с должностными лицами которого согласовывается время и место проверки. В основном проверки проводятся по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Для обеспечения полноты, объективности и оперативности проверки в ней участвует, как правило, не менее двух специалистов органа юстиции.

У проверяющих в обязательном порядке должно быть надлежащим образом оформленное письменное предписание от имени соответствующего органа юстиции. Это предписание дает право тем или иным проверяющим на проведение проверки деятельности общественного объединения. С началом проверки письменное предписание предъявляется должностным лицам общественного объединения.

Проверка, как правило, начинается с общего ознакомления с общественным объединением и его деятельностью путем заслушивания информации уполномоченных руководителей и других должностных лиц общественного объединения. Нередко данным лицам предлагается подготовить для проверяющих необходимые рабочие материалы.

Предметом изучения и анализа в ходе проверки являются: 1)

решения и протоколы заседаний руководящих органов общественного объединения и распорядительные документы их должностных лиц; 2)

конкретные направления деятельности по выполнению уставных целей, соответствие ее положениям устава и действующему законодательству; 3)

организационная структура общественного объединения, система управления им; 4)

наличие отделений, организаций, филиалов или представительств в субъектах Российской Федерации, характер и порядок их деятельности; 5)

символика общественного объединения (флаги, эмблемы, вымпелы и т.д.) и соответствие ее требованиям закона; 6)

участие в союзах (ассоциациях) общественных объединений и иных видов юридических лиц; 7)

предпринимательская деятельность: ее направленность, соответствие уставным целям и действующему законодательству; соблюдение порядка создания предпринимательских структур или участия в их создании; 8)

соблюдение установленных требований в отношении лицензируемой деятельности; 9)

материалы об учреждении некоммерческих организаций данным общественным объединением, в том числе средств массовой информации; 10)

источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения и его структурных подразделений; порядок использования имущества; 11)

материалы статистической и финансовой отчетности, справки и акты проверок контрольно-ревизионными, финансовыми, налоговыми и другими органами надзора и контроля; 12)

планы работы руководящих органов по организационному обеспечению деятельности общественного объединения.

Следует учитывать, что в ходе проверки представители органа юстиции могут также, в порядке осуществления контроля, посетить те или иные мероприятия (съезды, конференции, собрания, заседания руководящих органов, митинги, шествия, демонстрации и т.п.), проводимые общественным объединением.

Результаты проверки деятельности общественного объединения оформляются в виде справки или докладной записки на имя руководителя органа юстиции. Об итогах проверки информируется постоянно действующий руководящий орган общественного объединения.

Выполнение общественным объединением предложений и рекомендаций по результатам проверки контролируется органом юстиции.

Каковы последствия проверки деятельности общественных объединений?

В зависимости от результатов контроля за деятельностью общественных объединений, характера допущенных нарушений и их последствий органы юстиции дифференцированно подходят к выбору форм реагирования на недостатки в деятельности общественных объединений.

В установленных законом случаях органы юстиции вправе вынести руководящим органам общественных объединений письменное предупреждение. Основанием для вынесения письменного предупреждения является нарушение законодательства Российской Федерации или совершение общественными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Письменное предупреждение должно быть мотивированным, с указанием конкретных оснований его вынесения. Поскольку оно выносится от имени органа юстиции, то должно быть подписано соответствующим руководителем органа юстиции, которому предоставлено такое право.

Письменное предупреждение направляется в адрес постоянно действующего руководящего органа общественного объединения с последующим контролем со стороны органа юстиции за устранением выявленных нарушений.

Предупреждение, вынесенное органом, регистрирующим общественные объединения, может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

В иных случаях органы юстиции могут в письменной или устной форме информировать руководящие органы общественных объединений об имеющихся недостатках, ставить перед ними вопрос об устранении этих недостатков и приведении деятельности общественных объединений в соответствие с их уставными целями и действующими нормативными правовыми актами.

Орган юстиции, регистрирующий общественное объединение, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны не основанными на законе.

Постановка вопроса органами юстиции перед судом о приостановлении деятельности общественных объединений согласно статье 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» может иметь место только в случаях нарушения общественными объединениями Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.

В случае приостановления деятельности общественного объединения органы юстиции при осуществлении контроля за таким общественным объединением учитывают, что на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных их действиями, и уплате штрафов.

Общественное объединение возобновляет свою деятельность, если в течение установленного судом срока оно устраняет нарушение, прослужившее основанием для приостановления его деятельности.

В случае неустранения общественным объединением указанного нарушения орган юстиции, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о ликвидации последнего.

Органы юстиции могут информировать по результатам контроля за деятельностью общественных объединений соответствующие государственные органы о фактах нарушения общественными объединениями законов и иных правовых актов, требующих принятия мер указанными органами.

При необходимости органы юстиции вправе по основаниям, предусмотренным статьями 42 и 44 Федерального закона «Об общественных объединениях», ходатайствовать перед соответствующим прокурором о постановке вопроса о приостановлении деятельности общественного объединения или его ликвидации в установленном законом порядке.

В случаях, когда выявленные нарушения в деятельности должностных лиц общественных объединений содержат признаки преступлений либо административных правонарушений, органы юстиции передают материалы в соответствующие органы, к компетенции которых по закону отнесено рассмотрение данных вопросов.