<<
>>

§2. Структура и содержание конституционного права граждан на обращение как субъективного права

Характеризуя структуру и содержание субъективного права на обращение хотелосв бы обозначитв общетеоретическое значение термина «структура», которая представляет собой особый (инвариантный) аспект системы, выражающий упорядоченноств элементов, их композицию, способ связи между ними, их внутреннюю организацию.

Для структурв1 характерны устойчивое единство элементов, их отношений и целостности системы. Структуру можно обрисоватв как своего рода закон связи элементов - такой закон, который выражает упорядоченноств, устойчивоств (инвариантноств) отношений между элементами[89].

Таим образом, содержанием субъективного права на обращение является взаимосвязв и упорядоченноств элементов его структурвг В данной структуре системообразущим элементом ввютупает возможноств подачи обращения, которая представляет собой инициативный процесс передачи волеизъявления субъектом адресату, с целвю достижения материальных либо духовных благ.

Понятие «воля» не случайно становится централвнвш, по данному факту С. А. Широбоков отмечает следующее: «Толвко исключительно внутреннее состояние человека может быть толчком для обращения»[90]. Так же

В. Н. Кудрявцев подчеркивает, что характерной чертой субъективного права является именно его зависимость от воли индивида: «Использовать или не использовать свое личное право - дело самого субъекта»[91].

Более того, возможность подачи обращения неразрывно связана с инициативой индивида, то есть внутренними (психическими) процессами. Эти процессы побуждают личность к достижению желаемого результата - удовлетворения интереса, лежащего за рамками права на обращение, но посредством совершения конкретного действия - волеизъявления. Здесв важно учитывать, что волеизъявление преобразуется в обращение лишь при условии наличия законодательно установленных требований к его форме и содержанию.

Субъектом права является лицо, обладающее правосубъектностью (потенциально способное быть участником правоотношений)[92], поэтому субъектами права на обращение могут быть практически все физические и юридические лица, если об этом есть соответствующее указание закона.

В теории конституционного права существуют различные подходы к разновидностям индивидуальных субъектов конституционного права: граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, депутаты, должностные лица и т. д[93].

Спектр индивидуальных субъектов конституционного права на обращение также отличается многообразием. По данному факту следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации (далее по тексте - Конституционный Суд РФ), изложенную в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». В указанном постановлении Конституционный Суд РФ разъяснил, что содержание ст. 33 Конституции РФ, касающееся указания субъекта обращения, необходимо толковать расширительно, включая в данную категорию иностранных граждан и лиц без гражданства. Конституционный Суд Российской Федерации мотивировал свою позицию тем, что Конституция РФ признает высшей ценностью человека и закрепляет права и свободы человека и гражданина[94].

В федеральном законодательстве нет единого подхода к терминологии индивидуального субъекта права на обращение. Например, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» термин «гражданин» отождествляется с дефинициями «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «юридическое лицо», что нельзя считать допустимым с позиции юридической техники. В ч. 3 ст. 2 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» обозначает их термином «заявитель»[95]. Использование данной дефиниции также нельзя назвать оптимальным, поскольку при буквальном толковании заявление - это лишь одна из разновидностей обращения (либо необходимо внедрять в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» самостоятельную норму-дефиницию «заявитель»).

Тем не менее, благодаря правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П, правовые гарантии реализации права на обращение распространяются на все категории лиц, то есть понятие «граждан», в рамках права на обращение приобретает расширительное толкование.

Возможность субъекта реализовать субъективное право предопределяется наличием у него особого политико-юридического состояния, именуемого правосубъектностью, которая состоит из двух взаимосвязанных элементов: правоспособности и дееспособности.

Дееспособность предопределяет возможность субъекта быть участником правовых отношений, осуществлять собственные действия, отвечать за их последствия. Дееспособность связывают с наступлением определенного возраста и психическим состоянием субъекта. В соответствии со ст. 60

Конституции РФ общая дееспособность возникает с 18 лет. Это положение дублирует содержание ст. 21 Гражданского кодекса Российской Федерации[96] [97].

Следует отметить, что дееспособность является, прежде всего, юридической категорией, а не естественным свойством человека. Для реализации конституционного права на обращение возраст субъекта и его психическое состояние не всегда имеют определяющее значение (в области защиты субъектами своих прав). Это наглядно проявляется в обращениях к Уполномоченному по правам ребенка в Российской Федерации , в правоохранительные органы и т. д.

Можно лишь частично согласиться с позициями авторов, утверждающих, что в случае утраты дееспособности человек утрачивает право на обращение[98]. Так как на уровне федерального законодательства встречаются примеры наделения правомочиями субъективного права на обращение недееспособных лиц. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 24 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» практически единственным правом, которым может воспользоваться недееспособное лицо, является право самостоятельно обжаловать в орган опеки и попечительства действия или бездействие опекуна[99].

В ст. 56 Семейного кодекса Российской Федерации указывается: «При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет в суд»[100].

Посредством обращений также возможно принимать права и обязанности, возникающие в результате действий третьих лиц, что в юридической литературе относится к особой разновидности дееспособности - трансдееспособности[101].

Говоря о конституционном праве на обращение как форме волеизъявления, можно выделить достаточно обширную группу специальных субъектов данного права. Они характеризуются способностью обладать конкретными правами и обязанностями на уровне отдельных социальных групп, которые регулируются разными отраслями. Они могут «укладываться» в рамки одной отрасли или обладать комплексным характером[102].

Для конституционного права на обращение характерны специальные субъекты как отраслевого характера (член Совета Федерации, депутат Государственной Думы[103]; кандидат в депутаты, член инициативной группы по проведению референдума, осуществляющий сбор подписей на подписных листах[104]; лица, обладающие дипломатическим иммунитетом[105]; беженец;

вынужденный переселенец[106] [107] [108]; член Общественной палаты Российской Федерации ), так и общего характера (военнослужащий , инвалид; индивидуальный предприниматель; подопечный[109]; юридическое лицо).

Переходя к рассмотрению коллективных субъектов права на обращение, стоит отметить отсутствие легального определения коллективных обращений в российской правовой системе. На теоретическом уровне распространен подход к определению коллективных обращений как к одновременному и совместному обращению двух и более граждан по общему для них вопросу[110].

Данное определение содержит ключевые количественно-временные признаки

коллективного обращения, в этом видится его преимущество и актуальность.

Главное отличие коллективных субъектов от индивидуальных заключается в том, что субъективное право на обращение принадлежит не каждому члену коллектива в отдельности, а исключительно объединению, то есть право на обращение организации не является суммой индивидуальных прав на обращение. Соответственно, юридически значимые последствия возникают не для отдельного индивида или группы, а для объединения в целом[111]. Поэтому коллективное обращение не подлежит рассмотрению только в том случае, если все лица, подписавшие обращение, заявят о прекращении рассмотрения обращения. В случае если коллективное обращение будет отозвано одним или несколькими гражданами, то его рассмотрение продолжается в отношении оставшихся лиц[112].

Промежуточное положение между индивидуальными и коллективными субъектами права на обращение занимает обращение организации, поскольку фактически оно подается одним лицом - представителем организации (уполномоченное лицо), но затрагивает интересы коллектива граждан - организации (юридических лиц и объединений граждан, не приобретших статуса юридического лица).

При изучении юридических лиц как субъектов конституционного права на обращение следует исходить из объективных условий развития рыночных отношений в Российской Федерации, ведь разделение права на частное и публичное генетически связано с развитым товарным производством, существованием обменных отношений. Именно экономический оборот порождает автономное частное право и ставит предел публичному праву, придавая ему демократические свойства[113]. Можно сделать вывод о том, что в рамках конституционного права на обращение правоспособность организаций является специальной, определяется целями и задачами их деятельности, зафиксированными в соответствующих уставах и положениях.

Неоднозначным представляется правовой статус индивидуального предпринимателя как субъекта права на обращение, поскольку формально он является физическим лицом, но - в соответствии с и.

3 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации - к регулированию его деятельности применяются правила, свойственные коммерческой организации[114].

В федеральном законодательстве очевиден пробел в определении статуса индивидуального предпринимателя как самостоятельного субъекта конституционного права на обращение, однако, руководствуясь принципом формальной логики, стоит предположить о тожественности их правового регулирования при подаче и рассмотрении обращений. О необходимости отдельного правового закрепления самостоятельного статуса индивидуального предпринимателя как субъекта, инициирующего обращение, вряд ли стоит говорить. Исключением являются случаи направления индивидуальными предпринимателями обращений в адрес Уполномоченного по правам предпринимателей в Российской Федерации, поскольку в этом случае (без обладания специальным статусом индивидуального предпринимателя) отсутствуют правомочия на подачу обращения к вышеуказанному адресату.

Вместе с тем в отдельных странах этот вопрос решен в пользу данного субъекта. Так, например, в Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц», индивидуальный предприниматель указан как самостоятельный субъект подачи обращения: «Индивидуальные

предприниматели имеют право на обращение в организации путем подачи письменных (за исключением замечаний и (или) предложений, вносимых в книгу замечаний и предложений), электронных или устных обращений»[115]

Реализовав решение Конституционного Суда РФ[116], законодатель расширил перечень адресатов обращений, внедрив в материю Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[117] правовую новеллу - «организацию, осуществляющую публично значимые функции», не раскрыв ее содержания, что породило целую цепочку теоретических и практических проблем.

В практике решений Конституционного Суда РФ употребление данного термина также является бессистемным. Например, публично-правовой статус приписв1вается коммерческим банкам, принявшим на себя обязателвства по осуществлению государственной финансовой поддержки[118]; аудиторским организациям, действующим по полномочию государства[119]; государственным, муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям[120] и др.

Значительный интерес представляет сложившаяся судебная практика по применению ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[121], регламентирующей административную ответственность организаций, на которые возложено осуществление публично-значимых функций, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. По верному замечанию С. В. Нарутто, идеально совершенного законодательства не существует и существовать не может, поэтому большое значение придается правоприменительной, прежде всего, судебной практике[122].

Судами общей юрисдикции по-разному оценивалось наличие публичнозначимой составляющей в отдельных функциях организаций.

На основе анализа имеющейся судебной практики выявлено, что такими организациями признавались: управляющие компании, которым от органов

местного самоуправления перешли функции по управлению общим имуществом много квартир hbix домов[123]; государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации. При определении организаций,

осуществляющих публично-значимые функции, судебные органы ссылались на пункт 3 статьи 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации»), Однако в тексте судебных решений указано, что обязанность по рассмотрению обращений граждан возлагается только на организации, осуществляющие социальнокультурные или иные функции некоммерческого характера Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования[124].

Тем не менее, суды не связывают публично-значимые функции с конкретной организационно-правовой формой. Например, Мировым судьей судебного участка № 4 г. Абакана отмечалось, что деятельность ПАО СК в сфере страхования автогражданской ответственности регулируется нормами ч.1 ст. 4 Федерального закона от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», где указано, что страховщиком является страховая организация, которая вправе осуществлять обязательное страхование гражданской ответственности в соответствии с разрешением (лицензией), выданным в установленном законодательством Российской Федерации порядке. При этом договоры обязательного страхования гражданской ответственности между страховой организацией и страхователями (лицами, заключившими со страховщиком договор обязательного страхования), согласно положениям вышеуказанного Федерального закона, являются публичными.

Вместе с тем сам по себе факт публичного характера договоров обязательного страхования автогражданской ответственности не влечет признания страховых организаций организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций. На основании изложенного мировой судья постановил прекратить дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, в отношении директора филиала ПАО СК за отсутствием в ее действиях состава правонарушения[125].

Единого подхода к определению организации, выполняющей публичнозначимые функции, в научной литературе не имеется. Так, не прибегая к формулировке универсального термина, Е. А. Завода выделяет следующие признаки организации, выполняющей публично-значимые функции: создается государством помимо воли частных лиц; правовым основанием ее формирования и функционирования является публично-правовой акт; выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется государственно-властными полномочиями, имеющими правоустанавливающий, распорядительный или иной управленческий характер; обладает специальной правоспособностью, реализует общественные интересы и не вправе преследовать частные интересы своих членов; цели ее деятельности устанавливаются публично-правовым актом и носят общественно полезный характер[126].

Следует согласиться с мнением В. Ю. Синюгина в том, что вышеприведенные свойства организаций, осуществляющих публично значимые функции, присущи также многим индивидуальным субъектам. Круг индивидуальных субъектов, осуществляющих публично значимые функции не в качестве должностных лиц органов государственной власти широк. Такие функции вв1 по л няют, в частности, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ, нотариусы, арбитражные управляющие и др. Данные субъекты не в полной мере охватываются понятием должностного лица, обязанного рассматривать обращения, приведенные в п. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и формально не относятся ни к органам публичной власти, ни к организациям, осуществляющим публично значимые функции[127].

Также государственные организации включают в себя учреждения, занимающиеся социально-культурной деятельностью (компетенция которых не связана с осуществлением властных полномочий, но они находятся на бюджете государства) и предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью (унитарные и казенные предприятия, где государство несет субсидиарную ответственность). Например, в п. 11 ч. 3 ст. 50 ГК РФ, к унитарным некоммерческим организациям относится публично-правовая компания, которая осуществляет свою деятельность в интересах государства и общества, наделена публично-право вы ми функциями и полномочиями и создана Российской Федерацией[128].

Таким образом, как в научной литературе, так и в практической деятельности судов, распространенным критерием отнесения организаций к осуществляющим публично значимые функции является факт получения ими бюджетных денежных средств на основании договора с органами власти и органами местного самоуправления.

Представляется, что термин «публично значимые функции» должен толковаться расширительно, адаптироваться к специфике конкретных правоотношений, исходя из задач и функций, объема прав и обязанностей организации, очерченных законодательством или условиями договора с государственными органами и органами местного самоуправления.

Если не отказываться от использования дефиниции «организация, осуществляющая публично-значимые функции» очевидно, что на уровне федерального законодательства следует раскрыть ее содержание.

Не претендуя на универсальность, полагаем возможным предложить следующее определение организаций, осуществляющих публично значимые функции: это организации, компетентные осуществлять отдельные функции органов государственной власти и органов местного самоуправления на основании законодательства либо договора с соответствующими органами с целью содействия в реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, структура субъектного состава конституционного права граждан на обращение отличается многообразием. В зависимости от субъекта, инициирующего обращение, существуют: индивидуальное обращение

(поданное от имени одного физического лица); коллективное обращение (совместное волеизъявление двух и более физических лиц по одному вопросу); обращение организации (волеизъявление объединения граждан или юридического лица, изложенное в письменной форме или сформулированное на личном приеме, изложенное лицом, уполномоченным представлять организацию. Важной особенностью является то, что реализация конституционного обращения не зависит от наличия дееспособности у инициатора обращения. Этот факт, скорее, роднит конституционное право на обращение с группой личных прав и свобод, в очередной раз отрицая его исключительный политический характер.

Следующим элементом структуры субъективного права на обращение является возможность индивидом или группой индивидов удовлетворить свои материальные и культурные потребности, получить необходимые социальные блага (право-пользование).

Реализация правомочия не является самоцелью, а направлена на достижение конкретного результата. Об этой сущностной характеристике субъективных прав писал В. В. Лазарев: «Речь идет об известных

возможностях, предоставленных индивиду или коллективу юридическими нормами ради достижения целей, поставленных себе этими лицами, удовлетворения их интересов и потребностей»[129]. В ряде случаев, пишет А. В. Юдин, законодатель прямо оговаривает целевое назначение отдельного субъективного права, используя для этого либо прием позитивного описания, либо прием отрицания[130].

Поэтому определяя цели права на обращение, обратимся к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Из его содержания следует, что указания на прямую цель подачи обращения нет, однако перечень целей можно установить из триады видов обращений, закрепленных в ст. 4 указанного Федерального закона: представление

рекомендаций; получение содействия в реализации конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц; восстановление или защита нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Также, неотъемлемым элементом структуры субъективного права на обращение является возможность требовать принять и рассмотреть обращение, дать по нему мотивированный письменный ответ (право-требование)[131].

Обязанность рассмотрения волеизъявления законодательно установлена, гарантирована государством и состоит из триады обязательных процессуальных стадий: принятие обращения к рассмотрению;

непосредственно рассмотрение обращения; принятие по обращению мотивированного решения. И одной дополнителвной стадии - дачи мотивированного ответа заявителю (может бвггв исключена в случае злоупотребления правом на обращение, либо в случае переадресации обращения в иной орган по подведомственности). Данная обязанноств тесным образом связана с компетенцией адресата. В ч. 1 ст. 8 Федералвного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указано, что гражданин направляет писвменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которвк входит решение поставленных в обращении вопросов. Однако, даже если гражданин направил обращение в орган, не обладающий компетенцией по поставленному вопросу, последний обязан его зарегистрироватв и рассмотретв, после чего переадресоватв в компетентный орган, ответитв по существу поставленных вопросов обращения.

Традиционно под термином «компетенция государственного органа» понимается совокупноств закрепленных за ним государственно-властных полномочий (правообязанностей)[132]. В свою очередв термин «полномочие» исполвзуется в публичном праве для того, чтобв1 подчеркнутв соединенноств прав и обязанностей государственного органа в правообязанноств, которую нелвзя не реализоватв в публичных интересах[133].

Таким образом, компетенция государственного органа представляет собой систему взаимосвязанных полномочий и публичных прав, обусловленнв1х функциями, задачами и целями государственного органа. Компетенцию надлежит определятв как средство индивидуализации государственного органа, идентификации одного органа среди множества других.

Важно отметитв, что обязв1вающий характер норм, регламентирующих права и обязанности субъектов правоотношения, не принесет желаемого результата, если не будет обеспечен эффективным механизмом наступления юридической ответственности за злоупотребление правом на обращение. Злоупотребление правом представляет собой одну из форм осуществления субъективного права, которая противоречит цели, ради которой оно предоставляется субъектам. Поэтому всякое злоупотребление правом - это осуществление субъективного права в противоречии с его социальным назначением[134].

В научной литературе существует несколько точек зрения на структуру юридической ответственности. Классическая структура выглядит следующим образом: применение санкций к правонарушителю; претерпевание последним неблагоприятных социальных последствий; лишение его некоторых благ[135].

На сегодняшний день в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержатся одно общегражданское и два специфических вида конституционной-правовой ответственности за злоупотребление правом на обращение.

Первая разновидность конституционно-право вой ответственности

представлена в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где указан прямой запрет на злоупотребление правом субъектов, направляющих обращения: «при

получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, адресат вправе оставить это обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов, поставив заявителя в известность о недопустимости злоупотребления правом». В данном случае ответственность заключается в претерпевании субъектом, злоупотребляющим правом на обращение, неблагоприятных социальных последствий в виде неполучения ответа по существу задаваемого вопроса.

Также в случае поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменного обращения,

содержащего вопрос, ответ на который размещен на официальном сайте данных государственного органа или органа местного самоуправления в сети «Интернет», гражданину, направившему обращение, в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается электронный адрес официального сайта в сети «Интернет», на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении, при этом обращение, содержащее обжалование судебного решения, не возвращается[136].

Ко второму виду конституционно-правовой ответственности за злоупотребление правом на обращение относится прекращение переписки по рассматриваемому вопросу, также предполагающее претерпевание

неблагоприятных социальных последствий в виде неполучения ответа на обращение (ч. 5 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»),

При этом в ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указано, что гражданин имеет по решению суда право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения. Государственные органы, органы местного самоуправления несут ответственность не только за действия, нарушающие законы или иные нормативно-правовые акты, но и за бездействие - невыполнение органами и их должностными лицами их обязанностей, воздержание от тех действий, которые в соответствии с законодательством вменены в обязанность указанным органам и лицам. Для возложения ответственности на государственные и муниципальные органы и должностных лиц не имеет значения форма вины. Наличие вины предполагается, и именно они должны доказать отсутствие своей вины, чтобы снять с себя ответственность.

Фактически законодатель отождествляет юридическую категорию «злоупотребление правом» с недопустимым содержанием обращения. Данный подход нельзя назвать корректным, поскольку юридическая категория «злоупотребление правом» представляет собой более сложносоставную правовую конструкцию, куда входят внеправовые деяния субъектов, которые по внешним признакам не выходят за границы субъективного права или полномочия, однако прямо противоречат цели, ради достижения которой оно устанавливается законом, объективно ущемляет права, свободы и интересы других лиц[137] [138]. В данной связи представляется справедливым мнение А. А. Малиновского: «Чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом» .

В юридической науке обосновывается точка зрения, согласно которой злоупотребление правом нарушает общеправовой принцип справедливости (поскольку приводит к нарушению баланса интересов лиц, участвующих в конкретном правоотношении). Однако речь идет не о запрете реализации несправедливого субъективного права, а о недопустимости несправедливого осуществления субъективного права[139]. В научной литературе встречаются и иные подходы к пониманию категории «злоупотребление правом», позволяющие говорить не об использовании субъективного права в противоречии с социальным назначением, а о нарушении пределов осуществления субъективных прав[140].

Объединив обе научные позиции, предлагаем выделить следующие классификационные элементы юридической конструкции злоупотребления субъективным правом на обращение, как прямо указанные в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и встречающиеся в практической деятельности адресатов:

1. Злоупотребление правом на обращение, выражающееся в деяниях качественного характера:

- направление обращения, содержащего нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

- указание в обращении заведомо ложных сведений (сюда также могут быть отнесены случаи направления письменного обращения заявителем не от своего имени);

- нечитаемость текста в письменном обращении;

- отсутствие обязательных реквизитов обращения;

- направление обращения, в котором содержится вопрос, на который неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства.

2. Злоупотребление правом на обращение, выражающееся в деяниях количественного характера:

- неразумная продолжительность срока нахождения гражданина на

личном приеме;

- умышленное направление обращения по одному и тому же вопросу одновременно в несколвко органов власти или органов местного самоуправления;

- безоснователвноств очередного обращения.

Существует необходимости расширения правового механизма ответственности за злоупотребление правом на обращение (например, в порядке граждане ко-правовик отношений с целвю возмещения моралвного вреда должностному лицу либо членам его семви в связи с содержащимися в обращении нецензурными, оскорбителвными выражениями, угрозами жизни, здороввю и имуществу последних). Это можно реализоватв путем дополнения ст. 16 «Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений» Федералвного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ч. 3 следующего содержания: «В случае подачи гражданином обращений, содержащих клевету или оскорбления, либо совершение ими при подаче и рассмотрении обращений иных противоправных деяний влекут ответственноств в соответствии с законодателвством».

Подобная практика представлена в законодателвстве стран постсоветского пространства. Например, в ст. 8 Закона Республики Беларуси от 18 июля 2011 г. № 300-3 «Об обращениях граждан и юридических лиц» регламентирует: «Заявители обязаны: соблюдатв требования настоящего

Закона; вежливо относитвся к работникам организаций, индивидуальным предпринимателям и их работникам, не допускать употребления нецензурных либо оскорбительных слов или выражений; своевременно информировать организации, индивидуальных предпринимателей об изменении своего места жительства (места пребывания) или места нахождения в период рассмотрения

обращения; исполнять иные обязанности, предусмотренные настоящим Законом и иными законодательными актами»[141].

Данные меры соответствуют формуле «адекватного баланса интересов» при установлении пределов субъективных прав. В кратком изложении содержание данной формулы сводится к тому, что при удовлетворении своих интересов между субъектами права возникают конфликты интересов, что неизбежно приводит к конкуренции субъективных прав. Избежать этого явления невозможно, поэтому законодатель должен устанавливать соразмерные пределы субъективных прав и юридических обязанностей[142].

Таким образом, возможность требовать принять и рассмотреть обращение, дать по нему мотивированный письменный ответ, предстает необходимыми гарантиями обязательности рассмотрения обращения. Тем не менее, существенным законодательным упущением является отсутствие универсальной обязанности адресатов мотивировать свой отказ в приеме обращений граждан, если они не соответствуют обязательным требованиям по форме и содержанию.

Мотивированный отказ в рассмотрении обращения - это элемент первоначальной стадии всего процесса рассмотрения обращения, который создает предпосылки для последующей защиты инициатором права на обращение посредством судебных и внесудебных механизмов защиты.

Гарантии защиты прав и свобод представляют собой правовые условия, создаваемые государством с целью обеспечения реализации прав и свобод граждан, а также обеспечением защиты и восстановления прав и свобод, в случаях их нарушения. Конституционные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно зафиксированы в ч. 1 ст. 45 Конституции РФ.

Защита субъективного права на обращение может 6bitb реализована как в судебном, так и во внесудебном порядках (направлением жалобв1 ввинестоящему органу власти или должностному лицу). В данном контексте следует согласитвся с мнением И. Ю. Крылатовой, которая замечает, что процедура реализации такой формы защшы прав человека как обращение за защитой, связана с инициативой субъектов. Деятельность же органов и организаций, в компетенцию которых входит защита прав и свобод человека не подразумевает активные действия со стороны граждан[143].

Особое место в системе защиты субъективного права граждан на обращение занимают конституционно-судебные гарантии защиты. Это связано с тем, что правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, обладают большей степенью стабильности в силу того, что правовые позиции Конституционного Суда РФ уточняются реже, чем происходит внесение изменений в законодательные акты; во-вторых, соединяют в себе два вида гарантий (по форме - существо конституционных экономических прав, по процедуре - право на судебную защиту)[144].

В рамках защиты субъективных прав выделяется отдельная категория средств и методов законной самозащиты человеком своих прав - главным средством правового обеспечения законных интересов, требующего от их носителей правовой активности[145].

Представляется сомнительной тенденция трактовки законной самозащиты в расширительном понимании, включающим в свое содержание следующие формы: обращение в средства массовой информации; публичные выступления; объединение с другими гражданами для отстаивания своих прав и законных интересов; обращение в правозащитник организации; фактические действия, включая необходимую оборону, крайнюю необходимости и др.[146].

При таком подходе субъективное право на обращение можно отнести как к средству защшы прав и свобод (если адресатом обращения является государственный орган, орган местного самоуправления, или должностное лицо), так и средству законной самозащшы прав и свобод (если адресатом обращения выступает правозащитная организация), что нелвзя считатв допустимым.

Исходя из классического подхода к пониманию категории «законная самозащита» как юридически закрепленной, гарантируемой и охраняемой государством возможности осуществлятв самостоятельные действия без обращения к юрисдикционнвш органам за защитой нарушеннвк прав и свобод (самостоятельное субъективное право)[147], право на обращение отнести к законной самозащите нельзя, иначе правовая категория «самозащита» становится разновидностью другой правовой категории - «охрана прав».

Поэтому, нельзя согласиться с позицией Е. И. Лысковой, охарактеризовавшей право на обращение, как единственное право, посредством которого можно защитить все остальные права и восстановить нарушенные[148]. Хотя, безусловно, в подавляющем большинстве случаев право на обращение выступает средством защиты иных субъективных прав.

Таким образом, под защитой субъективного права граждан на обращение следует понимать элемент осуществления прав человека, содержание которого составляет деятельность государства, общественных объединений и самого лица по созданию юридических условий, способствующих недопущению остановки процесса реализации прав, а в случае таковой - его восстановлению[149].

Поскольку воспользоваться любым субъективным правом возможно лишь тогда, когда оно официально провозглашено, то в рамках исследования необходимо определить конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение, то есть те условия, при наличии которых субъект наделяется соответствующим правом, и те рамки, в которых он по своему усмотрению будет его осуществлять.

<< | >>
Источник: МЕЦЕРЯГИНА ВЕРОНИКА АЛЕКСАНДРОВНА. ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЙ АСПЕКТ). 2018

Еще по теме §2. Структура и содержание конституционного права граждан на обращение как субъективного права:

  1. 3.8. КОНСТРУКЦИЯ «ПОЛОЖИТЕЛЬНЫХ» ПРАВОМОЧИЙ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЧЕСТЬ, ДОСТОИНСТВО И ДЕЛОВУЮ РЕПУТАЦИЮ*
  2. Социально-экономические права граждан по Конституции Германской империи 1919 года
  3. § 3. Субъективное и объективное право как непосредственное проявление глубинной сущности права
  4. § 3. Процессуальная форма в конституционном праве
  5. § 5. Пробелы и аналогия в конституционном праве
  6. § 2. Федеральные источники конституционного права
  7. § 2. Понятие субъективных публичных жилищных прав, их перечень
  8. § 3. Жилищные права и право на жилище
  9. Глава 2 РЕАЛЬНОСТЬ ПРАВА И ПРАВОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ
  10. Глава 3 ОНТОЛОГИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА (КРИТИКА ИНТЕРПРЕТАЦИОННЫХ ТЕОРИЙ В ПРАВЕ)
  11. §1. Право граждан на обращение как субъективное право, его соотношение с иными конституционными правами и свободами граждан
  12. §2. Структура и содержание конституционного права граждан на обращение как субъективного права
  13. §1. Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение.
  14. 2.3 Реализация конституционного права на среднее профессиональное образование: понятие, стадии, субъекты
  15. §1. Понятие, особенности, система и основное содержание личных прав и свобод человека
  16. §2. Правовые позиции конституционных судов стран СНГ по защите личных прав и свобод человека: общее и особенное
  17. § 2. Структура административно-правового механизма защиты прав на объекты интеллектуальной собственности таможенными органами
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -