§ 1. СООТНОШЕНИЕ АКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ДОГОВОРА
• Опираясь на объективные экономические законы социализма, используя их в интересах общества, Советское государство, как часть социалистической надстройки, оказывает активное воздействие на экономический базис. Можно сказать без преувеличения, что почти все органы государственной власти и государственного управления СССР и .республик, местные органы власти и управления в пределах своей компетенции в той или иной мере руководят хозяйственным строительством. Высший орган государственной власти СССР — Верховный Совет СССР принимает законы о планах развития народного хозяйства, утверждает бюджет социалистического государства, устанавливающий размеры и источники накоплений социалистического хозяйства и направление средств на его дальнейшее развитие. Верховные Советы союзных и автономных республик утверждают свои бюджеты; Советы Министров СССР и союзных республик руководят выполнением народнохозяйственного плана, непосредственно руководят работой хозяйственных министерств, проверяют их и контролируют. Министерства оперативно руководят деятельностью хозяйственных организаций. Местные органы власти руководят деятельностью предприятий местной пр омышл енно сти. Органы государственной власти и государственного управления, планируя народное хозяйство, принимая меры к выполнению плана, руководят хозяйственной деятельностью не только государственных, но и кооперативно-колхозных и общественных организаций. Однако формы и методы этого руководства различны, что связано с различиями двух форм социалистической собственности — государственной и кооперативно-колхозной. «... государство может распоряжаться лишь продукцией государственных предприятий, тогда как колхозной продукцией, как своей собственностью, распоряжаются лишь колхозы»112. Поэтому лишь в отношении государственных хозяйственных организаций органы социалистического государства выступают не только как представители государственной власти, но и как представители единого собственника всего имущества этих организаций— государства113. Социалистическое государство не только планирует, направляет, руководит, организует, повседневно контролирует хозяйственное строительство, оно непосредственно осуществляет хозяйственную деятельность, непосредственно хозяйствует и строит. Государственная социалистическая собственность является ведущей в социалистической экономике. Промышленность, строительство, транспорт, торговля, коммунальное обслуживание — все эти основные отрасли социалистического хозяйства представляют собой государственную собственность, всенародное достояние. Государству принадлежат и средства производства сельского хозяйства: земля, МТС и другие специализированные станции, совхозы. Таким образом, в отношении основных отраслей народного хозяйства государство осуществляет не только функции управления, организации хозяйственной деятельности, но и непосредственно осуществляет эту деятельность. Социалистическим хозяйственным строительством Советское государство руководит не только методами управления в прямом, тесном смысле этого слова, когда органы государства на основе познанных объективных экономических законов издают акты непосредственного распоряжения материальными ресурсами и направляют деятельность организаций и граждан. Воздействие социалистического государства на базис социалистического общества осуществляется и посредством актов, устанавливающих те или иные порядки, благо- .царя которым могут наиболее эффективно использоваться законы социалистической экономики114. Примером актов первого рода могут служить: закон о пятилетием, плане восстановления и развития народного хозяйства СССР, законы о государственном бюджете СССР и союзных республик, планы снабжения народного хозяйства, плятти железнодорожных, речных и морских перевозок, титульные списки строительства и др. Во всех этих случаях социалистическое государство непосредственно распоряжается материальными ценностями, устанавливает сферу приложения труда граждан и т. д. Примером актов второго рода могут служить акты, устанавливающие договорную форму связи социалистических организаций, систему кредитования и расчетов, систему оплаты труда в тех или иных отраслях хозяйства, положение о фонде директора и т. д. Во всех этих случаях социалистическое государство, используя познаваемые им экономические закономерности, воздействует на экономический базис, устанавливая общие правила, регулирующие определенный круг отношений. Эги ^правила направляют волю социалистических организаций и граждан, побуждая их наиболее рационально и эффективно осуществлять свою деятельность, направленную на достижение великой цели строительства коммунизма. Различные методы воздействия социалистического государ- зтва на экономический базис обуславливают и различную правовую форму, в которую эта деятельность облекается. Непосредственное распоряжение государства материальными ценностями чаще всего облекается в форму административно-правовых актов. Установленные государством общие правила, регулирующие определенный» круг отношений, реализуются чаще всего через посредство гражданско-правовых отношений, отношений колхозного, трудового права. Последние возникают на основании юридических фактов, е которыми эти общие правила, связывают определенные правовые последствия. Одним из таких юридических фактов является административный акт. Обычно непосредственное распоряжение государства материальными ценностями осуществляется не только путем- властного распоряжения компетентного органа власти или органа государственного управления, но и посредством связанных с этим распоряжением мероприятий, направленных на то,, чтобы, используя общие правила, регулирующие соответствующий круг отношений, способствовать наилучшему выполнению властного распоряжения, наиболее эффективному проведению его в жизнь. Таким образом, распоряжение органа государства в области управления социалистическим хозяйством во многих случаях порождает не только административно-правовое, но вместе с тем и гражданско-правовое, колхозное или трудовое- правоотношение. Вопрос о методах воздействия социалистического государства на экономику, о взаимодействии этих методов имеет огромное экономическое и политическое значение. Соотношение акта государственного управления и договора, рассматриваемое в настоящей главе, представляет собой один из частных вопросов этой общей проблемы. Основная цель, к достижению которой нужно стремиться- при разрешении поставленного здесь вопроса, заключается в том, чтобы найти такое соотношение акта государственного управления и договора, при котором веление органа государственной власти или государственного управления осуществлялось бы наиболее эффективно; чтобы выраженная в нем воля советского народа наиболее полно воплотилась в жизнь. Для того чтобы рассмотреть вопрос о соотношении акта государственного управления (административного акта) и гражданско-правового договора, необходимо, прежде всего, установить, что представляет собой акт государственного управления. Советские административисты мало занимались вопросом об jaraax государственного управления. Кроме неопубликованной кандидатской диссертации В. Ф. Котока об актах государственного управления, защищенной в 1943 г., в советской науке административного права нет ни одной монографии на эту тему. Недостаточно разработан этот важнейший вопрос и в учебниках административного права. В учебнике административного права издания 1950 г. дается следующее определение акта государственного управления: «Актами советского государственного управления называются юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства, осу- ществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке»115. Такое определение, однако, совершенно недостаточно. Акт государственного управления,— несомненно, форма исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства, но это еще ничего не говорит о существе этого акта, о его содержании. Сами авторы, вслед за данным ими определением, указывают на ряд существенных признаков акта государственного управления, как, например, на то, что в актах государственного управления содержатся обязательные для исполнения предписания, которыми, в соответствии с действующим законодательством, на граждан, государственные учреждения и организации или на должностных лиц возлагаются определенные обязанности, либо им предоставляются права116. К сожалению, этот важнейший признак акта государственного управления не нашел своего отражения в определении. Несколько более полным, хотя тоже не вполне достаточным, является следующее определение акта государственного управления, данное в последнем издании Большой Советской Энциклопедии: «Акты государственного управления — в СССР предписания, издаваемые на основе и во исполнение закона исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Акты государственного управления являются правовой формой деятельности этих органов, направленной на организацию социалистических общественных отношений, дальнейшее поднятие благосостояния советского народа, охрану прав граждан, обеспечение общественного порядка и государственной безопасности, укрепление обороноспособности СССР»117. Недостаточно полно раскрывается понятие акта советского государственного управления и в определении, предложенном Г. И. Петровым в статье, посвященной вопросам теории советского административного права. Автор определяет акты советского государственного управления как: «... юридические акты, изданные на основе и во исполнение законов исполнительными и распорядительными органами власти Советского социалистического государства в процессе реализации задач советского государственного управления»118. Мы ни в какой мере не пытаемся взять на себя задачу выработать общее определение акта государственного управления. Это выходило бы далеко за пределы настоящей работы. Мы должны здесь ограничиться указанием на основные существенные признаки, имеющие значение для разрешения рассматриваемого нами вопроса, а именно на то, что акт государственного управления: 1) представляет собой основанное на законе и изданное во исполнение закона предписание; 2) издается органами социалистического государства в пределах их компетенции и обязателен для граждан, государственных, кооперативных и общественных организации и должностных лиц, к которым он обращен; 3) может создавать норму права, т. е. правило поведения, обязательное для всех или для определенной группы лиц в определенных случаях (нормативный акт), лиос порождать права и обязанности для определенных, установленных актом лиц (индивидуальный акт). При этом индивидуальный акт государственного управления является юридическим фактом, порождающим, изменяющим или прекращающим административно-правовое отношение, а также основанием для возникновения, изменения или прекращения других правоотношений (гражданского, трудового, колхозного, финансового и т. д.)119. Права и обязанности для определенных лиц возникают на основании индивидуального акта государственного управления. В настоящей главе мы будем рассматривать индивидуальные акты государственного управления, поскольку вопрос о влиянии нормативных актов государственного управления на договорные отношения рассматривался в предыдущей главе. Для выяснения соотношения административного акта и договора прежде всего необходимо установить, какие индивидуальные акты государственного управления связаны с договорными отношениями, с их возникновением, изменением или прекращением. Лишь те индивидуальные акты государственного управления, которые регулируют имущественные отношения, могут создавать гражданско-правовые последствия. Однако этот признак — имущественный характер регулируемых отношений — совершенно недостаточен для того, чтобы, руководствуясь им, выделить группу актов государственного управления, создающих гражданско-правовые последствия. Так, акт наделения вышестоящей организацией оборотными средствами своих нижестоящих организаций, либо перераспределения между ними оборотных средств, несомненно, относится к области имущественных отношений. Тем не менее он не влечет за собой гражданско-правовых последствий, так как порожденные им отношения лежат в области административного и финансового, а не гражданского права. В чем же причина того, что одни административные акты, регулирующие имущественные отношения, порождают только административно-правовые отношения, а другие — вместе с административно-правовыми отношениями порождают и гражданско-правовые? Ответ? на этот вопрос связан с разрешением одной из сложных проблем теории советского социалистического права — проблемой разграничения административного и гражданского права. Совершенно очевидно, что в настоящей работе мы ни в какой мере не можем предпринять попытку рассмотрения этой общей проблемы. Она заслуживает самостоятельного и глубокого исследования. Здесь же рассматривается лишь один из частных аспектов этой проблемы, имеющий непосредственное отношение к вопросу о гражданско-правовых последствиях акта государственного управления. Советское гражданское право регулирует имущественные отношения в социалистическом обществе. Однако совершенно очевидно, что не все имущественные отношения регулируются гражданским правом120. Для отграничения имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, от имущественных отношений, регулируемых другими отраслями права (административным, финансовым и т. д.) советскими юристами предлагались различные критерии. Так, М. М. Агарков предлагал разграничить административно-правовые отношения как организационные от гражданско-правовых — как имущественных. Отношения, в которых тесно переплетаются организационные и имущественные элементы, по его мнению, следовало относить к той отрасли права, элементы которой в них преобладают121. Некоторые юристы предлагали разграничивать гражданско-правовые и административно-правовые имущественные отношения по основанию их возникновения: отношения, возникающие в силу распоряжения государственных органов, являются административно-правовыми; отношения, возникающие в порядке договоров и «взаимных обязательств», — гражданско-правовыми122. Несостоятельность такого критерия совершенно очевидна и отмечалась уже в советской юридической литературе. В ряде случаев гражданско- правовые отношения могут возникать непосредственно из актов государственного управления. Эта точка зрения не получила распространения в советской правовой науке. Наиболее распространенным в настоящее время критерием для разграничения гражданско-правовых и административноправовых имущественных отношений, принятым в советской юридической литературе, является метод правового регулирования: имущественные отношения, в которых органы го сударства выступают как органы государственной власти и предписывают свою волю другим участникам отношений, относятся к административному или финансовому праву; имущественные отношения, в которых государственные органы находятся в равном положении с другими субъектами, регулируются гражданским правом123. Этот критерий на практике в ряде случаев является довольно удобным, помогая различать область административного и гражданского права в имущественных отношениях. Однако он не может нас удовлетворить, так как основным определяющим является не метод, а предмет правового регулирования, содержание общественных отношений, которое и определяет метод правового регулирования. В ряде случаев отношения, как будто совершенно аналогичные, регулируются нормами различных отраслей права именно потому, что их внутреннее содержание, их экономическое значение различны. Сопоставим, например, распоряжение хозрасчетного главка о перераспределении оборотных средств и разнарядку, данную этим же главком тому же предприятию о поставке продукции. В обоих случаях акт государственного управления основан на отношениях власти и подчинения между вышестоящей и нижестоящей организацией и регулирует область имущественных отношений. Но в первом случае он не порождает гражданско-правовых последствий, во втором порождает. Нам могут возразить, что при перераспределении оборотных средств отношения возникают лишь «по вертикали» между вышестоящей и нижестоящей организацией, в то время как разнарядка на отгрузку продукции создает отношения «по горизонтали» — между двумя самостоятельными, «автономными» юридическими лицами. Но ведь и в случае перераспределения оборотных средств главк или министерство может отдать распоряжение предприятию, имеющему излишек оборотных средств, перевести определенную денежную сумму другому предприятию, у которого оборотные средства ниже установленного для него норматива. Это может породить отношения также между двумя самостоятельными, «автономными» юридическими лицами, тем не менее эти отношения не являются гражданско-правовыми. Могут сказать, что в этом случае отношения возникают между двумя предприятиями, подчиненными одному и тому же главку. Но и это возражение легко отвести. В разнарядке может быть предусмотрена поставка продукции предприятием данного главка другому предприятию этого же главка. Тем не менее возникающие между этими двумя предприятиями отношения являются гражданско-правовыми. Административный акт создает гражданско-правовые последствия тогда, когда он регулирует имущественные отношения, возникающие в сфере обращения, опосредствующие движение продукции социалистического хозяйства от одного производителя к другому и от производителя к потребителю в возмездной форме, а также оказание услуг. Следует подчеркнуть, что это ни в коей мере не означает, что сферой обращения исчерпывается область гражданского права. Нельзя согласиться с С. Ф. Кечекьяном, считающим, что предмет регулирования гражданского права составляют имущественные отношения, «социалистического обмена», сфера «...эквивалентного обращения товаров»124. Этим совершенно необоснованно суживается область гражданского права. Гражданское право, вместе с другими отраслями советского права (государственным, административным, земельным), регулирует отношения собственности. Право собственности представляет собой один из основных институтов советского гражданского права. Советское гражданское право регулирует и некоторые личные и связанные с личными имущественные отношения (отношения авторского, изобретательского права, наследования и т. д.). Поэтому нельзя сводить гражданское право только к регулированию отношений в сфере обращения125. Предмет регулирования советского гражданского права гораздо шире. Однако для разграничения гражданско-правовых и административно-правовых имущественных отношений, возникающих на основании административного акта, необходим дополнительный критерий, который был бы уже, нежели тот, на основании которого выделяются вообще гражданско- правовые отношения. Таким дополнительным критерием, нужным лишь для разграничения области гражданского и административного права в имущественных отношениях, является сфера, в которой они возникают. Имущественные отношения, возникающие на основании административного акта в сфере движения продукции социалистического хозяйства и оказания услуг — в сфере экономического оборота, являются отношениями гражданско-правовыми. В этой сфере осуществляется плановое распределение продуктов труда: продукции производственного потребления — между предприятиями социалистического хозяйства, потребительских товаров — между трудящимися. Таким образом, сфера экономического оборота в СССР охватывает и товарное обращение и распределение между государственными предприятиями средств производства. Маркс, разоблачая попытки буржуазных экономистов представить потребление, распределение и обмен как самостоятельные категории, существующие наравне с производством, или отождествить производство и потребление, указывает на то, что обращение неразрывно связано с производством, образует с ним одно целое. Социалистический способ производства обусловливает отношения потребления, распределения, обмена в социалистическом обществе и соотношение всех этих моментов. Говоря о соотношении производства и обмена, Маркс различает: а) обмен деятельностей и способностей, который совершается в самом производстве, относится прямо к нему и составляет его сущность; б) обмен продуктов, поскольку он есть средство для производства готового продукта. Оба эти вида обмена совершаются в самом производстве и составляют сущность последнего. Они непосредственно входят в процесс производства. Далее Маркс различает: в) взаимный обмен между производителями товаров, который сам составляет производственную деятельность, и, наконец, г) последнюю стадию, когда продукт обменивается для потребления* Анализируя все эти виды обмена, Маркс указывает на то, что все они либо включаются в производство, либо определяются им: «Обмен, таким образом, во всех своих моментах или непосредственно заключен в производстве, или определяется этим последним»126. Это дает ключ к пониманию места и значения сферы экономического оборота. Те виды обмена, которые совершаются между предприятиями в социалистическом хозяйстве, осуществляются в возмездной денежной форме. Из этого ни в какой мере не следует, что в процессе производства внутри предприятия деньги не используются в тех или иных своих функциях. «Дело в том, что потребительские продукты, необходимые для покрытия затрат рабочей силы в процессе производства, производятся у нас и реализуются как товары, подлежащие действию закона стоимости. Здесь именно и открывается воздействие закона стоимости на производство. В связи с этим на наших предприятиях имеют актуальное значение такие вопросы, как вопрос о хозяйственном расчёте и рентабельности, вопрос о себестоимости, вопрос о ценах и т. п. Поэтому наши предприятия не могут обойтись и не должны обходиться без учёта закона стоимости»127. Выступая в качестве средства учета общественного труда, деньги играют очень большую роль в организации производства, так как в них устанавливаются стоимостные показатели, что способствует улучшению качества планирования, выполнению и перевыполнению производственных планов, экономии сырья и материалов, ускорению оборачиваемости средств и т. д. Так, в организации хозрасчета цехов, бригад, «индивидуального» хозрасчета широко используются денежные показатели. На многих предприятиях нашей страны, таких, как Московский, Горьковский и Уральский автозаводы, Кузнецкий металлургический комбинат им. Сталина, Московский завод «Серп и молот», Люберецкий завод им. Ухтомского, текстильный комбинат «Красная Роза», и других на хозрасчет переведены не только основные, но и вспомогательные цехи (ремонтные, транспортные, энергетические). Широко развивается хозрасчет участков, бригад, смен, агрегатов. Замечательной формой борьбы за рационализацию производства, внедрение передовых методов труда, экономию средств являются личные счета’ экономии. Деньги как средство учета общественного труда играют при этом очень большую роль, однако в этом случае они не опосредствуют движения продукции. Самое выделение понятия «внутризаводский хозрасчет» связано с тем, что этот вид хозрасчета «внутренний» следует отличать от хозрасчета предприятий, которые выступают как единое целое, как самостоятельные участники оборота. Это различие базируется на том, что комплекс средств передается для осуществления определенной деятельности, в соответствии с установленными планами, именно предприятию. В историческом постановлении ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью» указывается на то, что основным звеном управления промышленностью является производственное предприятие. Подчеркивая значение хозрасчета предприятия, это постановление указывало и на необходимость перевода на хозрасчет отдельных цехов и участков. Выделение предприятия как основного звена управления промышленностью, последовательно проводимое различение между внутризаводским хозрасчетом и хозрасчетом предприятия в целом, связано с экономическими закономерностями социалистического хозяйства. Именно предприятие выступает в качестве участника социалистического экономического оборота, поскольку на предприятии осуществляется и завершается производство определенного вида продукции. В сферу экономического оборота попадает уже законченный результат деятельности предприятия, в цене которого нашли свое отражение расходы на его производство, в том числе и соответствующая часть общезаводских расходов, расходов по амортизации и т. д.128 Пока происходит движение ценностей внутри предприятия отношения, возникающие в связи с этим движением, не являются возмездными отношениями, хотя стоимостной учет на различных этапах производства необходим в наших современных условиях. Возмездные отношения в связи с движением продукции возникают только тогда, когда процесс производства закончен, когда в стоимости продукции отразились все произведенные затраты. Продукция, являющаяся для одного предприятия готовой продукцией, может представлять собой для другого предприятия капитальное оборудование, сырье, вспомогательный материал, топливо и т. д. Ее дальнейшее движение, осуществляемое на основании плана, от одного производителя к другому происходит в возмездной форме. Продукция реализуется на условиях, установленных или санкционированных государством. Потребитель затрачивает денежные средства на приобретение этой нужной ему продукции. Различие в содержании отношений в сфере производства и в сфере экономического оборота, в сфере движения продукции «определяет и различие норм, регулирующих эти отношения. Именно здесь мы находим ответ на вопрос о том, какие индивидуальные акты государственного управления, регулирующие имущественные отношения, создают гражданско-правовые последствия. Мы считаем, что гражданско-правовые последствия порождаются не всеми индивидуальными актами государственного управления, регулирующими имущественные отношения, а лишь теми из них, которые регулируют имущественные отношения в сфере экономического оборота, в сфере движения продукции социалистического производства. Отношения, возникающие в сфере производства, в связи с организацией производства (с подготовкой к организации производства, как, например, наделение оборотными средствами государственного предприятия), регулируются нормами административного, финансового, трудового права129. Поэтому акты государственного управления, регулирующие имущественные отношения, возникающие вне сферы экономического оборота, не порождают гражданско-правовых последствий, а порождают последствия в области административного, финансового или других отраслей права. Если мы с этой точки зрения сопоставим акт перераспределения оборотных средств и разнарядку на отгрузку продукции, то причины, по которым они порождают различные правовые последствия, становятся ясны. В первом случае административный акт не относится к сфере экономического оборота, не направляет движение произведенной продукции. Предприятие закончило определенный производственный цикл и реализовало свою продукцию. В результате деятельности предприятия у него образовался излишек оборотных средств, сверх средств, необходимых ему в соответствии с планом для дальнейшей производственной деятельности. Социалистическое государство, выступая как собственник всего фонда государственной социалистической собственности, распоряжается этим излишком средств, уже реализованным и находящимся в виде свободных денежных сумм, направляя их той организации, которая в соответствии с планом нуждается в них. Перевод денег одной организацией другой в порядке перераспределения оборотных средств не опосредствует движения продукции, не представляет собой звена в цепи планового оборота ценностей. Деньги здесь не выступают в функции средства обращения; их движению не соответствует^ движение определенных ценностей в социалистическом хозяйстве. Наоборот, разнарядка на поставку продукции представляет собой акт экономического оборота, направляющий определенную продукцию по определенным каналам. Движение денежных средств соответствует движению материальных ценностей. В результате этого акта определенная продукция переходит от одного производителя к другому для дальнейшей переработки или для непосредственного продвижения к потребителю. Возникающие при этом отношения являются отношениями в сфера экономического оборота, отношениями гражданско-правовыми. Высказанное выше положение подтверждается и тем, что оборотные средства могут быть изъяты и перераспределены только тогда, когда их излишек принял форму свободных денежных сумм на расчетном счете хозоргана. Главк не может дать распоряжение подчиненному ему хозоргану отгрузить, бесплатно продукцию другому хозоргану в порядке перераспределения оборотных средств. Точно так же он не может в порядке перераспределения оборотных средств дать распоряже ние предприятию оплатить вместо плательщика счет поставщика за товар, поставленный другой организации. Несколько иное положение занимают акты передачи зданий и сооружений. Самая передача, осуществляемая на основании соответствующего акта, не может рассматриваться как обращение, как хозяйственное движение ценностей. Однако с передаваемыми на основании такого акта объектами связаны сложные и многообразные отношения, лежащие уже в сфере экономического оборота. Рассмотрим хотя бы некоторые из них130. 1. Если передаются здания и сооружения от государственного предприятия кооперативному, то здесь передача означает переход имущества от одного собственника к другому, изменение формы собственности. Такое изменение, несомненно, представляет собой движение имущества, принимающее юридическую форму перехода права собственности. Эта сторона отношений создает гражданско-правовые последствия. 2. С эксплуатацией зданий и сооружений связаны определенные затраты, отражающиеся на стоимости производства. В стоимость готовой продукции, вступающей в сферу экономического оборота, включена и частичная амортизация зданий и сооружений, частичное покрытие произведенных затрат. Поскольку передача зданий и сооружений не связана с завершением какого-либо цикла движения продукции, то при этой передаче необходимо в той или иной мере урегулировать отношения, связанные с незавершенным циклом. 3. Использование зданий и сооружений могло создать ряд правоотношений между организациехг, в ведении которой эти здания и сооружения находились, и третьими лицами. При передаче зданий и сооружений необходимо разрешить вопрос о правах и обязанностях третьих лиц, связанных с этим имуществом. v Таким образом, сама передача зданий и сооружений не относится к сфере экономического оборота, но, поскольку с передаваемыми предметами были связаны определенные отношения в сфере экономического оборота, акт передачи зданий и сооружений влечет за собой гражданско-правовые последствия. Это положение можно проиллюстрировать следующим примером из практики, существо и характер отношений в котором аналогичны рассматриваемым. Агентство речного пароходства на основании распоряжения вышестоящей компетентной организации нередало безвозмездно ответчику другой организации речного транспорта — несколько единиц грузового флота. Согласно существующим положениям, расходы по зимнему ремонту и отстою судов, произведенные в донавига- ционный период, относятся к предстоящей навигации. Поскольку агентство уже произвело расходы по зимнему ремонту и отстою передаваемых судов, оно потребовало от ответчика возмещения произведенных расходов. Госарбитраж, в котором рассматривалось это дело, вынес решение о взыскании с ответчика суммы, требуемой истцом и представляющей собой возмещение произведенных им расходов по переданным единицам флота. ^ Как видно из этого примера, сама по себе передача судов на основании административного акта не повлекла за собой гражданско-правовых последствий. Эти последствия возникли лишь из-за того, что расходы по зимнему ремонту и отстою судов должны войти в себестоимость перевозок, как элемент стоимости транспортных услуг. Поэтому они должны быть покрыты той организацией, которая будет оказывать эти услуги и получит оплату за них. Итак, в той части, в которой акт передачи имущества вызывает определенные отношения в сфере экономического оборота, он создает гражданско-правовые последствия131. Таким образом, индивидуальные акты государственного управления, регулирующие имущественные отношения в сфере движения продукции социалистического производства, могут порождать гражданско-правовые отношения. Воздействие социалистического государства на экономический базис — плановое воздействие. Хозяйственная жизнь в СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности (ст. И Конституции СССР). Планирование, являющееся более или менее верным отражением объективного закона планомерного развития народного хозяйства, так же, как и этот закон, опирается на основной экономический закон социализма. Планирование народного хозяйства «может добиться положительных результатов лишь при соблюдении двух условий: а) если оно правильно отражает требования закона планомерного развития народного хозяйства, б) если оно сообразуется во всём с требованиями основного экономического закона социализма»132. Планирование представляет собой одну из важнейших сторон деятельности органов социалистического государства. План представляет собой директиву партии — руководящей и направляющей силы социалистического общества. В отчетном докладе XIX съезду партии тов. Маленков сказал: «Государственный план — это закон. Все предприятия обязаны выполнять устанавливаемые для них государственные ?задания и обеспечивать народное хозяйство нужной ему продукцией» 133. Планирование осуществляется всеми органами государственной власти и государственного управления, руководящими хозяйством. Акты планирования являются правовыми актами. Они могут ’быть нормативными актами, как, например, закон о плане вое- ' •становления и развития народного хозяйства; они могут быть I j индивидуальными актами, как, например, фондовое извещение \ lx о поставке определенной продукции определенным поставщиком определенному покупателю. Но во всех случаях они пред- , ставляют собой предписания, издаваемые компетентными [ органами и обязательные к исполнению теми лицами и организациями, к которым они обращены. Таким образом, плановый акт всегда представляет собой акт государственного управлениях. ; Понятие акта государственного управления шире понятия планового акта. Акт государственного управления может быть плановым актом, но может и не быть таковым. В настоящей работе мы рассматриваем лишь те из актов государственного управления, которые создают гражданско-правовые послед ствия, т. е. порождают, изменяют или прекращают гражданские правоотношения,— это акты управления социалистическим хозяйством, акты, направленные на осуществление плана производства и распределения товаро-материальных ценностей, оказания услуг хозяйственного характера и др. Как правило, они являются плановыми актами. Поэтому можно с достаточным основанием утверждать, что вопрос о соотношении акта государственного управления и договора представляет собой также и вопрос о соотношении плана и договора. При анализе этого соотношения необходимо исходить из того значения, которое имеет договор для плана134. Все ли плановые акты, регулирующие имущественные отношения в сфере экономического оборота, порождают гражданско-правовые отношения? Формы планирования в социалистическом хозяйстве богах ты и многообразны. Различия в формах планирования опреде- * ляются конкретными особенностями той отрасли деятельности, ш которая планируется. Поэтому нельзя, говорить о гражданско- * правовых последствиях акта государственного управления * «вообще» ^безотносительно к тому, что и как планируется; не- 1 обходийо учитывать особенности каждой конкретной отрасли хозяйства, каждой конкретной группы общественных отношений. Так, различные правовые последствия порождает утвержденный план снабжения народного хозяйства, государственный план железнодорожных перевозок, план товарооборота торгующей организации, издательский план издательства, кредитный план Государственного банка и т. д. ^ Рассматривая гражданско-правовые последствия актов го-" сударственного управления, регулирующих имущественные отношения в сфере движения продукции социалистического производства, необходимо различать два вида таких актов: 1. Акты, индивидуализирующие и создающие права и обязанности для определенных лиц — организаций или граждан, как, например, утвержденный план строительства, государственный план перевозок, фондовые извещения на поставку продукции, лимитные распоряжения Государственного банка о кредитовании товаро-материальных ценностей, ордер на жилую площадь и т. д. Поскольку эти акты точно определяют участников и условия правоотношения, то тем самым запрещаются и делаются недействительными сделки, направленные на то, чтобы заменить участников этого отношения или существенно изменить его условия, если эти изменения не основаны на плановом акте. 2. Акты, не определяющие всех участников отношения, а устанавливающие для одной из сторон обязанности, осуществление которых связано о совершением этой стороной гражданско-правовых сделок с другими лицами, для которых совершение этих сделок не является обязательным. Примером таких актов могут служить утвержденный план товарооборота торгующей организации, план пассажирских перевозок, лимит кредитования под расчетные документы в пути, издательский план и т. }д. Акты первого вида непосредственно порождают гражданско- правовые отношения между определенными участниками. Акты второго вида, оказывая существенное влияние на возникновение гражданских правоотношений, в ряде случаев являясь необходимой предпосылкой, необходимым условием для их возникновения, непосредственно этих отношений не порождают.. Так, план розничного товарооборота торгующей организации является необходимой предпосылкой для того, чтобы она могла осуществлять свою деятельность, вступать с гражданами в гражданско-правовые сделки купли-продажи. На основании этого плана завозятся торгующей организации товары, выделяются фонды заработной платы, развертывается торговая сеть. Издательский план — необходимая предпосылка для осуществления издательством его деятельности. В соответствии с этим планом издательству выделяются фонды на бумагу, развертывается полиграфическая база и т. д. Утвержденный план пассажирских перевозок — необходимая предпосылка их осуществления. План служит основанием для выделения на эти дели определенного количества поездов, вагонов* топлива ит. д. Однако плановые акты такого рода не оказывают непосредственного воздействия на тот или иной конкретный договор. Для того чтобы торгующая организация выполнила свой план товарооборота, она должна вступать в договорные отношения с гражданами по реализации продукции. План товарооборота, создав необходимые предпосылки, обусловив возможность возникновения договорных отношений, не порождает каждое иа них непосредственно. Точно так же и утвержденный план пассажирских перевозок, создав условия для осуществления железной дорогой перевозок граждан, не порождает непосредственно гражданско-правовых отношений между данной железной дорогой и определенным пассажиром. Эти отношения возникнут между ними лишь на основании гражданско-правовой сделки — договора перевозки. Совершение этой сделки также не зависит непосредственно от планового акта. Требование гражданина продать ему вещь не основывается непосредственно на плане товарооборота, утвержденного для данного магазина. План товарооборота мог быть уже выполнен и тем не менее, в соответствии с действующими правилами торговли, магазин обязан продать покупателю нужный ему товар, если он есть в продаже. Пароходство могло уже выполнить свой план пассажирских перевозок, но оно обязано продать билет на имеющееся свободное место, если нет каких-либо особых причин, служащих основанием для отказа (неподчинение правилам перевозок, заразная болезнь и т. д.) Ч К этой же группе актов относятся и акты, регулирующие реализацию так называемой «непланируемой» и «нерегулируемой» продукции. В соответствии с существующими положениями некоторые предприятия могут реализовать всю или часть своей продукции покупателям по своему усмотрению. Так, постановлением Совета Министров СССР от 9 ноября 1946 г. «О развертывании кооперативной торговли в городах и поселках продовольствием и промышленными товарами и об увеличении производства продовольствия' и товаров широкого потребления кооперативными предприятиями»135 установлено, что артели и союзы промысловой кооперации, предприятия районной местной промышленности и потребительской кооперации имеют право продавать вырабатываемую ими продукцию через свою торговую сеть (магазины, ларьки, палатки), а также по своему усмотрению государственным и кооперативным торгующим организациям (кроме некоторых видов продукции, произведенной из сырья, получаемого в централизованном порядке). Все организации, пользующиеся правом реализовать свою продукцию или часть ее по своему усмотрению, имеют свои планы реализации. Создают ли эти планы гражданско-правовые последствия? Возникают ли на основании этих планов гражданские... права и обязанности тех или иных лиц? - Ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Утвержденный план реализации такой продукции порождает обязанность предприятия реализовать эту продукцию. Но он не создает ни у одной организации права требовать, чтобы договор был заключен именно с ней. С этой точки зрения следует признать совершенно правильной практику арбитража, не принимающего к рассмотрению иски об обязании заключить договор на поставку продукции предприятиями районной местной промышленности и промысловой кооперации, поскольку эта продукция может быть реализована поставщиками по своему усмотрению. Органы арбитража должны рассматривать и выносить решения по спорам об условиях поставки такой продукции: об ассортименте, частных сроках поставки, порядке и сроках приемки и т. д. Но они не могут обязывать сторону к заключению договора. Эта точка зрения давно проводится органами Государственного арбитража. Так, еще в 1937 г. в решении но иску Военоптторга к Музрадиопромсоюзу о поставке продукции Госарбитраж СССР обязал Музрадиопромсоюз заключить договор только на поставку регулируемой продукции, что составляло лишь часть требований истца. Что же касается «нерегулируемой» продукции, то арбитраж указал, что в отношении этой продукции ответчик не обязан заключить договор с определенным покупателем1. * * * Из всех индивидуальных актов государственного управления, регулирующих имущественные отношения, непосредственно создают гражданские права и обязанности те акты, которые: а) регулируют отношения, связанные с движением продукции социалистического производства и б) устанавливают участников и основные условия порождаемого ими отношения. По характеру порождаемых гражданско-правовых последствий можно различать три группы актов государственного управления, регулирующих имущественные отношения в сфере обращения и устанавливающих конкретных участников отношения ж его основные условия: 1) непосредственно порождающие гражданско-правовое обязательство, исполнение которого связано с заключением договора; 2) порождающие обязательство заключить договор между лицами и на условиях, установленных актом; 3) устанавливающие обязательство одной из сторон вступить в договор по требованию другой на установленных актом условиях. Рассмотрению этих основных видов актов и их соотношению с договором посвящено дальнейшее изложение.