§2. Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации

В настоящее время «услуга» перестает быть исключительно гражданско- правовой категорией и получает бурное развитие в публичных отраслях российского права, где используется в следующих словосочетаниях: «публичная услуга», «социальная услуга», «государственная и муниципальная услуга». По данному факту В. А. Кочев отмечает: «В публичной жизни экономика «социализируется». В этом качестве экономика переводится в сферу политэкономических отношений, являемых в регулятивном срезе как публично-правовой экономический порядок. Последний составляет предметнообъектную область конституционного права, его экономико-политического сектора»^[283].

Не в даваясь в глубокий научный дискурс, скажем, что сущностное различие между публичной и государственной услугами весьма условны, поскольку публичная услуга - понятие родовое, а государственные и муниципальные услуги - видовое. Публичная услуга является наиболее широким понятием, включающим в себя все виды услуг в обществе: это социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан, обеспеченные нормами права. Именно по этой причине В. И. Фадеев предлагал следующее их определение: «Публичная (государственная или муниципальная) услуга представляет собой деятельность соответствующего государственного или муниципального органа управления, осуществляемую по обращению заявителя, в рамках компетенции этого органа и направленную на удовлетворение потребностей заявителя, которым может выступать как физическое, так и юридическое лицо, в разных сферах общественной жизни»^[284].

Переходя к рассмотрению понятия «государственная услуга», отметим его расширительное понимание в науке конституционного права.

Поэтому государственные услуги нельзя рассматривать изолированно, придавая им смысловую нагрузку, отраженную лишь в федеральном законодательстве: минимальные государственные социальные стандарты^[286]; деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности^[287]; деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, возникающая по волеизъявлению лица и влекущая наступление позитивных последствий для услугополучателей^[288].

Таким образом, предоставление государственник услуг населению необходимо изучатв в контексте конституционных принципов

непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов (ст. 18 Конституции РФ), а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина признаватв обязанноствю государства (ст. 2 Конституции РФ).

Предоставление государственник услуг надлежит рассматриватв в механизме реализации не только социальной, но и всех иных профильных функций современного демократического государства: политической, экономической, социальной, экологической и информационной.

Размышляя диалектически, можно отметить взаимозависимость функции государства и конституционных основ построения социального

демократического государства: задачи, которые стоят перед обществом на определенном этапе развития, воздействуют на существенные изменения в составе и выражении функций государства.

Предоставление государственных услуг - это сложносоставной процесс, в котором реализация права на обращение выступает необходимым юридическим фактом, что отражено в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Государственные услуги предоставляются в заявительном порядке и, соответственно, должны характеризоваться свободой волеизъявления инициатора обращения. В данной связи В. А. Толмачева, отмечает высокий антикоррупционный потенциал заявительного порядка предоставления

государственных услуг, которые, по мнению автора, базируются на потребностях заявителей и позволяют им реализоватв право на свободу волеизъявления. В практическом плане - ограждающую заявителей от нежелателвного навязв1вания предоставления государственник услуг^[289].

Иной позиции придерживается Е. В. Морозова, которая полагает, что обращение заявителя хоти и является основанием оказания государственной услуги, но может бвггв обусловлено как личной заинтересованноствю получателя (получение социального пособия), либо может носить

обязательственный характер (получение паспорта), тем не менее, в обоих случаях ключевое значение имеют потребности получателя государственной услуги^[290].

Добровольность волеизъявления предлагает выделять в качестве критерия разделения государственной услуги в конституционно-правовом понимании (как реализации государственно-властных полномочий, отраженных в компетенции государственного органа) от функции органа государственного управления А. Е. Шаститко: «Е[ри обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил, имеет место «публичная услуга». Если же это благо «навязано» государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т.е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления»^[291].

Поэтому полномочия представляют собой совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания и стимулирования развития, а функции и услуги органов исполнительной власти конкретизируют их полномочия, определяют виды деятельности, ориентированные на определенный результат. Объем и характер полномочий определяет набор функций и услуг органа исполнительной власти. Полномочие может быть реализовано путем исполнения одной или нескольких функций и услуг.

Видится, что организационный механизм предоставления государственных услуг предполагает добровольность волеизъявления, при котором для заявителя имеет значение не сам факт обращения, а конкретное благо, получить которое не представляется возможным иначе как вступлением в правоотношения в сфере государственных услуг. Поэтому возникновение этих правоотношений возможно лишь на основании юридического факта - добровольного обращения гражданина. При этом наличие юридически установленного требования о составлении волеизъявлений (обязательность) нельзя считать отсутствием добровольности, поскольку внутреннее побуждение в любом случае инициировано личным интересом на получение желаемого блага и говорить о принуждении составить заявление не представляется возможным. Чтобы подтвердить данный тезис, хотелось бы отметить, что в российском законодательстве распространены случаи, когда право на обращение трансформируется в реализацию требования. В качестве примера можно привести уведомление, закрепленное в ч. 7 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[293], которое, являясь обращением, выступает обязательным элементом организационной процедуры публичного мероприятия в соответствии с ч.

Другой пример: в практике рассмотрения Конституционного Суда РФ имеется массив определений по жалобам граждан на нарушение их конституционнвк прав положениями частей 1-8 статви 26 Федералвного закона «Об организации предоставления государственник и муниципальных услуг»^[294]. В каждом из рассмотренных Конституционным Судом РФ дел заявители требовали признать их право запретить органам государственной власти Санкт- Петербурга и уполномоченным ими на выпуск универсальных электронных карт организациям, заключать договор открытия банковского счета с целью оформления электронного приложения к универсальной электронной карте.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливают полномочия органов государственной власти, выходящие за пределы определенных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, препятствуют самостоятельному осуществлению заявителями своих прав, нарушают принцип свободы договора и тем самым не соответствуют статьям 8 (часть 1), 60 и 71-73 Конституции РФ.

Граждане оказывались в затруднительной ситуации: с одной стороны, для предоставления государственных услуг в электронной форме им было необходимо получить универсальную электронную карту и данное волеизъявление являлось свободным и добровольным. С другой стороны, при оформлении заявления о получении универсальной электронной карты они были обязаны открывать банковский счет с целью оформления электронного приложения к универсальной электронной карте только с одним из банков, из числа заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией (часть б статьи 26 названного Федерального закона). Даже если гражданин не направил заявление о BBi6ope банка, ему выдавалась универсальная электронная карта с электронным банковским приложением банка, выбранного субъектом Российской Федерации из числа банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией по итогам проведенного субъектом Российской Федерации конкурса (часть 8 статьи 26 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

В результате этой коллизии нормы гл. б «Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт» Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впоследствии были признаны утратившими силу^[295].

Руководствуясь изложенным, представляется возможным определить государственную услугу как законодательно установленную, финансируемую за счет средств соответствующего бюджета, относящуюся к полномочиям компетентных государственных органов и обязательную для них, правоприменительную деятельность, направленную на реализацию прав или законных интересов физических или юридических лиц, ее инициировавших.

Характеризуя право на обращение как необходимый юридический факт получения государственной услуги, не стоит обходить вниманием возможность отнесения самой процедуры рассмотрения обращений к самостоятельной разновидности государственных услуг.

Этот подход имел место в первоначальной редакции Постановления Правительства Российской Федерации «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», где закреплялась обязательность разработки административного регламента предоставления государственной услуги - рассмотрения обращений граждан (пункт 1).

Однако последующее Постановление Правителвства Российской Федерации от 03.12.2012 № 2012 «О внесении изменений в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственник услуг» внесло корректировки, устранив из указанного пункта формулировку «в том числе по рассмотрению обращений граждан». Это привело к тому, что соответствующие административные регламенты были отменены, а обращения граждан при фактическом сохранении процедуры их рассмотрения как государственной услуги стали именоватвся функцией.

Тем не менее не все органв1 исполнителвной власти пошли по такому пути. Так, например, в Административном регламенте Федералвной миграционной службы, который, утратив силу в настоящий момент, действовал достаточно длителвное время, в соответствии с первоначалвной редакцией рассмотрение обращений граждан было отнесено к государственным услугам. Однако даже после поправок 2012 года, de facto в ввинеуказанной службе рассмотрение обращений продолжало относитвся к разновидности государственник услуг, но de jure изменено ее наименование: «Услуга по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок»^[296].

Корректно ли относить процедуру рассмотрения обращения граждан к разновидности функций органов исполнительной власти, а не к разновидности государственной услуги? Напомним, что Федеральный закон «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет термин «государственная услуга» через конструкцию: деятельность по реализации функций соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляемая по запросам заявителей. То есть услуга и функция соотносятся как дефиниция и дефидент.

В теоретических изысканиях встречаются различное понимание термина «функции»: направление, предмет, содержание, обеспечение деятельности того или иного политико-правового института^[297], т. е. на формально-логическом (понятийном) уровне «функция» федерального органа исполнительной власти может трактоваться во всех указанных значениях. В данной связи категория «государственная услуга» и категория «государственная функция» соотносятся как часть и целое.

Основанием вычленения государственных услуг из числа государственных функций И. У. Кулдыбаева считает специфику инициатора взаимодействия: если им является орган власти, то взаимодействие

квалифицируется как государственная функция; если инициатором взаимодействия является гражданин, организация (например, получение информации, запрос информации), то такое взаимодействие является государственной услугой^[298]. При данном подходе рассмотрение обращений граждан более соответствует государственной услуге, нежели государственной функции, так как инициатор реализует свое право, а не исполняет полномочие- обязанность.

В этой ситуации вряд ли можно согласиться с мнением авторов, относящих к субъектам оказания публичных услуг исключительно коммерческие организации. Например, И. У. Кулдыбаева считает, что публичная услуга осуществляется исключительно в негосударственном секторе, а государственная услуга имеет место быть там, где частный сектор не берет на себя обязанностей по оказанию такого рода услуг ввиду их экономической нецелесообразности^[299]. Схожей точки зрения придерживаются Е. А. Карловская, которая соотносит публичные и государственные услуги как видовое и родовое понятие^[300], и В. А. Шестаков, отстаивающий позицию о том, что публичные услуги оказываются коммерческими организациями, а государство лишь может регулировать их цену и издавать соответствующие регламенты^[301].

Возможность отнесения рассмотрения обращений к разновидности государственных услуг актуализируется последними изменениями в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан», распространившими обязанность принимать и рассматривать обращения граждан организациями, реализующими публично значимые функции.

Федеральный закон «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг» относит к исполнителям государственных услуг не только органы государственной власти. К ним также относятся: многофункциональный центр предоставления государственных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), уполномоченная на организацию предоставления государственных услуг, что не исключает их создания и в иных организационно-правовых формах (п. 5 ст. 4); организация, подведомственная государственному органу - государственное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 8 ст. 4).

В этом аспекте наблюдается тождественность адресатов обращений, установленных Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан», где обязанность по рассмотрению обращений возлагается на государственные или муниципальные органы власти и учреждения, а также на организации, осуществляющие публично значимые функции (ч. 4 ст. 1).

Орган исполнительной власти может реализовать государственную услугу самостоятельно либо делегировать данное полномочие некоммерческим организациям.

Частичное возложение функций по оказанию государственных услуг на государственные учреждения - организации некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ) - представляется логичным и обоснованным, поскольку упрощает процедурные аспекты оказания государственных услуг, а также снимает ряд вопросов относительно платности государственных услуг, оказываемых в рамках соответствующего договора.

Если условия оказания государственной услуги будут определяться гражданином и органом власти самостоятельно, это будет противоречить ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»^[302], поскольку фактически совмещаются как властные полномочия, так и хозяйственные функции органа власти.

К ним, в частности, можно отнести государственные унитарные предприятия, которые в исключительных случаях оказывают предоставление публичных услуг и осуществляют определенные публичные функции на основании соответствующего нормативно-правового акта, могут наделяться публичными полномочиями, необходимыми в части реализации этих услуг и функций^[303].

Ярким примером организации, реализующей государственные услуги (публично значимые функции), являются государственные корпорации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций^[304].

Тем не менее вряд ли можно признать допустимым внедрение специальных форм внесудебного обжалования для данных корпораций. Например, в Федеральном законе от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» имеется глава V, посвященная вопросам внесудебного порядка обжалования решений и действий (бездействия) Госкорпорации «Росатом», а также ее должностных лиц^[305].

Полагаем, что обжалование подобных вопросов в доступной и достаточной форме изложены в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а дублирование вопросов обжалования лишь усложняет существующую систему.

В части урегулирования вопросов внесудебных жалоб имеет место совпадение предмета Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». На первый взгляд, для правового института обращений граждан Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является общим, а Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» - специальным, так как регулирует самостоятельную разновидность обращений - досудебные жалобы на решения и действия (бездействие) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу. С другой стороны, какой из выше обозначенных федеральных законов считать специальным с точки зрения теории права о толковании коллизий, если частично обжалуются действия, связанные с предоставлением государственник услуг.

Органв1 исполнителвной власти во многих действующих административных регламентах основвкаются на нормах Федералвного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и никак не учшывают правил специалвного досудебного обжалования, установленных главой 2.1 «Досудебное (внесудебное) обжалование...» Федералвного закона «Об организации предоставления государственник и муниципальных услуг». Например, Административный регламент МЧС РФ игнорирует правила специального досудебного обжалования и даже в главе V «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования» устанавливает срок рассмотрения таких обращений 30 дней с правом продления еще на 30 дней (п. 98)^[306], что прямо противоречит Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[307].

Можно предположить, что жалобы должны рассматриваться на основании Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации» с уведомлением заявителя о выделении материала и направления его по компетенции в случае указания на факты, связанные с обжалованием предоставления государственных услуг - по правилам главы 2.1 «Досудебное (внесудебное) обжалование» Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Существующую путаницу в вопросах обжалования государственных услуг иллюстрирует обращения в Конституционный Суд РФ. Например, в отказном Определении Конституционного Суда РФ № 1789-0 гражданин А. М. Кушнарев оспаривает конституционноств пункта 4 статви 5 Федералвного закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которому при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг. Как следует из материалов дела, обратившемуся в Конституционный Суд РФ гражданину решением Солнечногорского городского суда Московской области было отказано в удовлетворении иска к филиалу федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Московской области об обязательстве провести проверку заявления о нарушении права и о кадастровой ошибке. По мнению заявителя, оспариваемое законоположение препятствует государственной защите прав граждан и тем самым не соответствует ч. 1 статьи 45 Конституции РФ.

Из анализа поступивших материалов Конституционный Суд РФ приходит к выводу, что гражданин за получением государственной или муниципальной услуги в уполномоченный орган не обращался, следовательно, споры, не урегулированные в результате согласования местоположения границ, после оформления акта согласования границ разрешаются в установленном Земельным кодексом Российской Федерации порядке.

Тем самым, федеральное законодательство с учетом необходимого баланса частных и публичных интересов обеспечивает, с одной стороны, возможность оперативного исправления ошибок органом, осуществляющим государственный кадастровый учет, а с другой стороны, в случае спора между смежными собственниками земельных участков или землепользователями о границах земельных участков - гарантии судебной защиты их прав от произвольного изменения сведений государственного кадастрового учета^{[308] [309].}

Еще одним «косвенным» доказательством признания рассмотрения обращений граждан разновидностью государственных услуг является тесная связь этих правоотношений с правом на доступ к информации.

Обозначенную взаимосвязь можно проследить из положения п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», где указано, что одним из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг является получение заявителем полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг. Это, например, предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), предоставление форм документов для заполнения, а также различные формы консультативной и иной поддержки утв. Приказом Минздраве о цр аз вития РФ от 3 июля 2006 г. № 513 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению

государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» .

Если обратиться к перечню услуг, оказываемых государственными учреждениями и другими организациями, подлежащих включению в реестр государственных услуг, утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 729-Р^[310], из 74 пунктов 11 непосредственно связаны с «приемом заявлений» граждан, а 37 из 74 пунктов - с доступом к информации.

Анализируя рассмотрение обращений как самостоятелвную разновидности государственной услуги, необходимо сказатв, что объект последнего будет уже, нежели объект правоотношений в сфере конституционного права на обращение. Это связано с тем, что объектом государственной услуги не является реализация субъективного права на защиту, обусловленную негативными факторами (на обеспечение реализации субъективных прав и законных интересов), поэтому рассмотрение жалоб и заявлений о правонарушении не подразумевает оказание услуги. Именно в этом разрезе прослеживается отличие выполнения государственных услуг от правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности.

Положительным аспектом отнесения процедуры рассмотрения обращений граждан к разновидности государственных услуг является стандартизация процессуальных аспектов для органов исполнительной власти, которая представляет собой систему требований, облаченных в правовую форму соответствующих административных регламентов.

Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, он также необходим и органам исполнительной власти, поскольку содержит предписания, руководства к действию в той или ной ситуации^{[311] [312]. Норма п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» подчеркивает особую роль административного регламента как действенного инструмента защиты конституционных прав граждан, форму реализации на практике принципа правомерности предоставления конкретной государственной услуги[313]. Она императивно закрепляет предоставление государственник услуг исключителвно в соответствии с административными регламентами. Следует заметить, что внедрение административных регламентов имело бы пользу только в случае отказа от различных ведомственных приказов и инструкций, регламентирующих право на обращение. Дублирующее ведомственное регулирование лишь усложняет работу с обращениями граждан в органах исполнительной власти.}

Удачным примером стандартизации государственных услуг в административных регламентах является регулирование предоставления государственных услуг по доступу к информации. Так, в Административном регламенте Федеральной службы судебных приставов по предоставлению государственной услуги по предоставлению информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физического и юридического лица указано, что его предметом выступают сроки и последовательность административных процедур по предоставлению адресносправочной информации^[314].

Современным трендом российской правовой системы является перевод в электронную форму большинства услуг, оказываемых населению. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., № 601, «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[315] основным показателем развития государственного управления является рост доли граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Эта тенденция стала существенным шагом для развития электронной демократии, поскольку вовлекла в орбиту правоотношений в сфере предоставления государственных услуг население — общий субъект в лице физических и юридических лиц^[316].

Для развития электронной демократии Я. В. Антонов выделяет три основные концепции, сложившиеся в российской и зарубежной науке конституционного права: электронное демократическое информирование,

электронное демократическое консультирование и электронное демократическое сотрудничество^[317]. В этих рамках конституционное право на обращение используется для мониторинга качества предоставления государственных услуг, которое представляет собой совокупность трех указанных концепций. Общей целью мониторинга качества государственных услуг является повышение их качества, способности удовлетворять потребности заявителя, что, безусловно, дополняет существующие формы реализации права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), ориентирующей деятельность органов власти Российской Федерации на удовлетворение интересов граждан как базовой ценности.

Уровень качества предоставления государственных услуг является оценочной категорией и выделение его критериев имеет множество дискуссионных аспектов. Например, В. А. Герба пишет о том, что роль государственной услуги заключается не в возможности влияния на поведение субъекта, а в предоставлении последнему необходимого результата, который является одним из критериев качества оказания услуг. Поэтому одна и та же государственная услуга может иметв различные критерии оценки^[318].

Другими авторами^[319] предпринимается попытка отождествитв критерии качества государственной услуги с показателями совершенствования системв1 государственного управления, изло женивши в и. 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об ochobhbix направлениях совершенствования системв1 государственного управления», которые, однако, также лишенв1 конкретики.

В данной связи право на обращение придает механизму оценки качества предоставления государственник услуг более объективный и предметный характер. Ключевым показателем оценки качества предоставления государственник услуг Н. С. Мирзоян считает процесс обжалования, указв1вая на то, что качество предоставления государственной услуги напрямую связано с его оценкой получателем (объективной в виде соответствия принятому стандарту и субъективной в виде оценки потребителя)^[320].

С указанным мнением можно согласиться, но, учитывая ограниченный характер содержания жалобы как разновидности обращения, следует указать более инновационный подход оценки качества предоставления государственных услуг. К нему относится правовой институт отзыва о качестве услуги, который еще не нашел своего места в отечественной юридической доктрине и пока закреплен только в подзаконных актах.

Методологический аспект выявления мнений (отзывов) граждан о предоставлении качества государственных услуг представлен в Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». В п. 10 данного нормативного акта установлено право гражданина оценитв качество предоставления услуг посредством опросного модуля информационной системы мониторинга государственных услуг, который размещается: 1) на официалвных сайтах федералвных органов исполнителвной власти; 2) на специализированном сайте «Ваш контролв»; 3) в личном кабинете единого портала государственных и муниципалвных услуг. Гражданин, прошедший регистрацию на данных интернет-порталах, получает доступ к личному кабинету, где может не толвко оставлятв и обновлятв отзывы, но и оставлятв комментарии к чужим отзывам, получатв и оцениватв ответ органа власти на отзыв.

Под отзывом следует пониматв соответствующее определенной форме (чаще всего электронной) обращение гражданина, содержащее оценку деятелвности органов государственной власти или местного самоуправления, а также их должностных лиц^[321]. При этом следует учитыватв, что электронным обращениям свойственна конклюдентная форма волеизъявления, не нашедшая отражения в нормативно-правовых актах. Под конклюдентным обращением можно пониматв волеизъявление гражданина, выраженное в невербальной (несловесной форме), то есть без использования устной или письменной речи^[322].

Таким образом, конституционное право на обращение обеспечивает слияние объективных (указанных в стандартах административных регламентов) и субъективных (связанных с потребностями индивида) критериев оценки качества предоставления государственных услуг.

К такому выводу приходит и правоприменитель. Так, в приказе Минэкономразвития РФ № 8863-ОФ/Д09 «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления

государственных услуг» оптимизация процесса предоставления

государственных услуг сообразовывается с мониторингом их качества — степени соблюдения установленных стандартов (соответствующими административными регламентами) и учета обращений заявителей.

Также учет числа заявителей, обратившихся за оказанием государственной услуги в электронной форме (средствами электронной почтв1, исполвзуя официальные сайты и порталы), положен в основу статистического инструментария оценки организации предоставления государственных услуг, утвержденного Приказом Федеральной службы государственной статистики от 13 сентября 2013 г. № 365^[323], где непосредственно указано: «Учет числа заявителей производится непосредственно по факту обращения в орган, предоставляющий государственные услуги, или подведомственную государственному органу организацию».

Утвержден закрытый перечень государственных услуг, в отношении которых проводится оценка гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений)^[324].

Видится, что оценка качества предоставления государственных услуг может быть распространена не только на данную сферу, но и в целом на оценку качества деятельности государственных органов, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих публично-значимые функции.

Подобная практика уже складывается в органах исполнительной власти. В качестве примера можно указать Методические рекомендации по расчету независимой оценки качества деятелвности организаций, осуществляющих образователвную деятелвноств^{[325] [326], где представлена шкала баллов по следующим направлениям: наличие возможности внесения предложений (электронная форма для внесения предложений участниками образователвного процесса, связаннвк с деятелвноствю образователвной организации, электронный сервис для on-line взаимодействия с руководителями и педагогическими работниками образователвной организации); доступности сведений о ходе рассмотрения обращений; наличие возможности поиска и получения сведений по реквизитам обращения о ходе его рассмотрения и т.д.}

Недостаток реализации такой формв1 обращений видится лишв в том, что на сегодняшний денв отсутствует его должное законодателвное регулирование.

Определяя статус методических рекомендаций Верховнвш Суд

•т

Российской Федерации в своем решении от 18 апреля 2016 г. № АКПИ16-166^А акцентирует внимание на том, что в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободв1 и обязанности человека и гражданина, не могут применятвся, если они не опубликованв1 официалвно для всеобщего сведения. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнителвной власти, затрагивающие права, свободв1 и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязателвному официалвному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциалвного характера, что непосредственно закреплено в и. 8, 9, 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации», Правителвства Российской Федерации и нормативных правоввк актов федералвнвк органов исполнителвной власти»^[327]. Если будет установлено, что содержание методических рекомендаций имеют нормативные предписания, адресованные неопределённому кругу лиц и рассчитаннвю на неоднократное применении, а также имеют признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободв1 и обязанности человека и гражданина, они должнв1 подлежатв регистрации в Минюсте РФ и официалвному опубликованию.

В случае отсутствия должной процедуры регистрации в Минюсте РФ, согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации^[328] Методические рекомендации подлежат признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, право на обращение в механизме предоставления государственных услуг (отзв1в о качестве предоставления государственник услуг, общественное обсуждение проектов законов и подзаконных актов, касающихся предоставления государственник услуг в сети Интернет) развивает существующие формв1 участия населения в управлении делами государства.

Более того, в сети «Интернет» стихийно возникают и новые виды обращений, остающиеся не толвко за гранвю правового поля, но и не сообразовв1вающиеся с существующими научивши подходами к определению коллективнвш обращений граждан. К их числу относятся: «Петиция Президенту РФ» (Ьйр://петиция-президенту.рф); «Он-лайн петиция» (http://www.onlinepetition.ru); «Наше мнение» (http://mypetition.ru) и др. Проанализировав данные сайты, можно сделатв вывод о том, что они также аккумулируют мнения граждан по самым различным вопросам, в том числе и отзывам об оценке деятельности органов власти, не всегда касающихся аспектов предоставления государственных и муниципальных услуг.

Тем не менее правовое регулирование вопросов волеизъявлений граждан посредством сети «Интернет» существенно отстает от бурно развивающихся общественных отношений в этой сфере. Например, по мнению С. А. Авакьяна, серьезной проблемой общественных инициатив граждан в сети «Интернет» является то, что «оценщиком» народной инициативы на первом этапе становится сама исполнительная власть и избранный ею сетевой оператор. Кроме этого, в сети «Интернет» нивелируется личность заявителя, что с одной стороны может привести к различного рода злоупотреблениям, с другой стороны - попытка идентификации личности угрожает неприкосновенности ее персональных данных^[329].

Думается, что возникновение подобных Интернет-ресурсов положительным образом отразится на развитии института отзыва граждан и распространит его действие не только на оценку качества государственных услуг, но и на иную деятельность органов власти и организаций, осуществляющих публично значимые функции. Однако для этого необходимо создавать соответствующую правовую базу.

Эти меры будут способствовать преодолению существующих недостатков институтов прямой демократии (возможность некомпетентного принятия решений, сложности учета мнения меньшинства граждан, отсутствие личной ответственности за последствия принятия решения и др.) и предоставят гражданам запасные рычаги решения общественных проблем в тех случаях, когда исчерпаны другие способы согласования интересов субъектов публичной политики и органов власти^[330].

Вместе с тем, электронная форма предоставления государственных услуг должна бвггв выстроена на основе конституционного принципа федерализма, чтобв1 обеспечитв доступные условия для получения государственник услуг всем населением Российской Федерации.

Для этого представляется возможным перенятв опыт функционирования Единого портала государственник и муниципальных услуг^[331] для создания единого интернет-портал работы с обращениями граждан в Российской Федерации, не попадающими под действие законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг. Интренет-портал унифицирует требования к составлению обращения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, оптимизирует внешний контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений (особенно остра проблематика контроля исполнения обращений для организаций, реализующих публично значимые функции).

Преимуществами Единого портала государственных и муниципальных услуг является организация межведомственного электронного взаимодействия органов власти в сфере подачи и рассмотрения электронных заявлений, анализа отзывов о качестве оказанных услуг, возможности предварительной записи для подачи обращения и др. Перечисленные факторы позволяют оптимизировать процесс работы с обращениями граждан и повышать качество процессуальной деятельности по их принятию и рассмотрению.

На основе проведенного анализа реализации права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации можно сделать следующие выводы.

Во-первых, организационный механизм предоставления государственник услуг предполагает доброволвноств волеизъявления, при котором для заявителя имеет значение не сам факт обращения, а конкретное благо, получитв которое не представляется возможным иначе как вступлением в правоотношения в сфере государственных услуг. Поэтому возникновение этих правоотношений возможно лишв на основании юридического факта - доброволвного обращения гражданина. При этом наличие юридически установленного требования о составлении волеизъявлений (обязателвноств) нельзя считать отсутствием добровольности, поскольку внутреннее побуждение в любом случае инициировано личным интересом на получение желаемого блага и говорить о принуждении заявителя не представляется возможным.

Во-вторых, специфика государственной услуги скрыта в ее правовой природе: это социально-экономическая категория, внедренная в плоскость публично-правовых отношений с целью удовлетворения соответствующих интересов и потребностей инициатора, а также для объективной оценки деятельности органов власти и должностных лиц, так как стимулирует повышение качества реализации соответствующих функций. В данной связи перспективным направлением является развитие института отзывов граждан о качестве предоставления государственных услуг, где право на обращение обеспечивает слияние объективных (указанных в стандартах административных регламентов) и субъективных (связанных с потребностями индивида) критериев оценки качества предоставления государственных услуг.

Также следует отметить, что механизмы подачи «классических» обращений через сеть «Интернет» нуждаются в совершенствовании. Для преодоления указанных кризисных аспектов представляется возможным перенять опыт функционирования Единого портала государственных и муниципальных услуг для создания единого интернет-портал работы с обращениями граждан в Российской Федерации, не подпадающими под действие законодательства о предоставлении государственных и

муниципальных услуг.

В-третьих, рассмотрение обращений граждан более соответствует государственной услуге, нежели государственной функции, так как инициатор реализует свое право, а не исполняет полномочие—обязанность.

Отнесение права на обращение к разновидности государственных услуг имеет не только доктринальное, но и практическое значение, поскольку обеспечит обращения граждан следующим комплексом дополнительных гарантий:

- последовательной реализации правовой позиции Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 № 19-П, о распространении законодательства об обращениях на государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции;

- распространением санкции ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» за нарушение порядка рассмотрения повторных обращений;

- стандартизацией процедуры рассмотрения обращений граждан в различных структурных элементах органов исполнительной власти на уровне ведомственного правового регулирования;

- появлением двухступенчатой системы рассмотрения обращений, при которой первоначальное обращение рассматривается по правилам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», а жалоба на ненадлежащее рассмотрение обращения - по ужесточенным правилам главы 2.1. «Досудебное (внесудебное) обжалование» Федерального закона «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг»;

- возникновением новых механизмов оценки качества рассмотрения обращений посредством правового института отзыва и, соответственно, повышение качества их рассмотрения.

Вызывает сомнение необходимость распространять законодательство о государственных услугах на порядок рассмотрения обращений граждан, поскольку насколько это усложнит нормативно-правовое регулирование права на обращение, и так изобилующее многочисленными коллизиями федерального и подзаконного уровней. Без должной унификации подзаконного правового регулирования и совершенствования федерального законодательства, правоприменительный процесс рассмотрения обращений в качестве разновидности государственной услуги в органах исполнительной власти Российской Федерации окажется затруднительным.