<<

Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об обращениях гранедан и юридических лиц в Российской Федерации»

Поскольку в российском законодательстве слово «обращение» встречается достаточно часто, например, только федеральных законов с этим термином более тысячи (из которых пять содержат термин «обращение» в своем наименовании), его надлежит использовать в неразрывной связке с иным термином, уточняющим его содержание[333].
В данном случае использование уточняющей конструкции «граждан и юридических лиц» представляется наиболее емким в силу нескольких причин.

Во-первых, спектр субъектов инициирующих обращение отличается многообразием. Из содержания правовой позиции Конституционного Суда РФ[334] представляется возможным объединить всех перечисленных субъектов конституционного права на обращение в одну юридическую категорию - «граждан», под которой следует понимать человека, личность, участвующих в правоотношениях, которые могут быть наделены разным правовым статусом, позволяющим им быть участниками тех или иных правоотношений, при этом правовой статус может предусматривать или не предусматривать категорию гражданства лица.

Во-вторых, это позволяет реализовать право на обращение без привязки к дееспособности заявителя, которая связана с наступлением определенного возраста и психическим состоянием субъекта права.

В-третьих, право юридических лиц обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Более конкретно в законопроекте отражена сфера его применения (ст. 1), что устранило тождественность ч. 1, ч. 4 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 действующего Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В законопроекте (ч. 2 ст. 1) регламентируется разграничение правоотношений в сфере обращений граждан по отраслевому принципу, что исключает смежное правовое регулирование его предмета.

Поскольку конституционное право на обращение представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, вопрос его отраслевой принадлежности имеет определяющее значение: в зависимости от отрасли оно может претерпевать изменения в наименовании, порядке и сроках рассмотрения и т.д., что не исключает единства объекта правового регулирования.

Существенным преимуществом законопроекта является разработанность его понятийного аппарата. Трактовка термина «обращение» в значении «волеизъявление» является широким подходом к пониманию его объема и предполагает возможным рассматривать как независимое от публично-правовой направленности волеизъявление индивида (группы индивидов).

Изменения коснулись и определения термина «заявление», отличие которого от жалобы и предложения, в настоящее время, несколько размыто. Т ак, сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в зависимости от цели подачи заявления, схоже с рекомендацией по совершенствованию деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (предложения), или просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав (жалобы).

Новое определение вбирает в свою орбиту используемую в федеральном законодательстве, но не закрепленную в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» разновидность обращения, относящегося к отрасли конституционного права: «ходатайство»[335]. Если обратиться к толковым словарям, то содержание термина «ходатайство» включает следующие значения: «официальная просьба, представление о чем-л. с целью добиться чего-л.»[336]; «официальная просьба»[337]. Тем не менее, вряд ли можно говорить о необходимости внедрения самостоятельного определения ходатайства, которое имеет тождественные заявлению свойства, что лишь перегрузит и без того объемное законодательство об обращениях граждан. Поэтому термин «заявление» предлагается формулировать через слово «ходатайство».

Существенная модернизация коснулась определения термина «предложение», а именно: внедрение формулировки: «в том числе письменное требование или рекомендация, составленное в ходе публичного мероприятия его участниками». Согласно Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Вопросы оформления указанных требований вызывали широкую полемику, ведь в соответствии с действующим Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ни один из видов обращения «требования» в себе не содержит. Это позволит разрешить вопрос процедурных аспектов работы с обращениями, выдвинутыми в ходе публичных мероприятий.

Более того, в законопроект в качестве разновидности обращения закрепляется правотворческая инициатива граждан (ч. ст. 1). Эта мера не только определяет особенности юридической природы правотворческой инициативы граждан, но и ставит некоторую точку в вопросе необходимости внедрения в Российской Федерации самостоятельного института петиционных обращений.

Слово «петиция» в федеральном законодательстве упоминается единожды: в ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 7 «Об охране окружающей среды», где декларируется возможность общественных объединений организовать сбор подписей под петициями[338].

При характеристике петиции, как формы коллективного обращения в России, ученые- конституционалисты выделяют:

1) Предмет петиции: вопросы, имеющие общественное значение (проведение реформ, внесение изменений в законодательство, совершенствование общественного устройства и др.)[339], публичные проблемы, интересы всего государства или его субъектов1.

Ряд авторов трактуют содержание петиций более широко, включая жалобы на действия органов и должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, предложения о рассмотрении какого-либо вопроса, имеющего общественное значение на определенной территории, коллективное требование отчета руководителя органа государственной власти или местного самоуправления[340] [341].

С.А. Авакьян поясняет, что коллективные обращения по вопросам общественного значения изначально связывались с предложениями граждан, но в последние годы стали именоваться петициями[342]. А.В. Косолапов отождествляет петиции с коллективными жалобами, называя их средством правовой политики[343].

2) Форму петиции: исключительно письменную[344].

3) Инициативную группу для подачи петиции (от десяти до трехсот человек; одного процента от числа граждан, обладающих активным избирательным правом и т.д.). Последнее, например, содержится в ч. 1 ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. № 136.

4) Определенный круг адресатов петиции[345].

5) Особую процедуру подачи и рассмотрения. Например, М.А. Миронов указывает, что в петициях поднимаются не частные, а общественно значимые публичные вопросы, для которых должен быть установлен особый порядок выдвижения, направления и рассмотрения)[346].

В региональном законодательстве прослеживается смешение категориального аппарата права коллективных обращений. В Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г. № 136 употребляется понятие «петиция», которое представляет собой гражданскую законодательную инициативу, направляемую в виде петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. В ч. 3 ст. 54 Устава Томской области № 136 указано, что гарантируется право на коллективные обращения в органы государственной власти с письменными петициями об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по вопросам, затрагивающим их интересы.

Исходя из признаков петиции вряд ли можно говорить об острой необходимости ее выделения в качестве особой формы коллективного обращения. Более целесообразным видится отказаться от данного термина и развивать существующий правовой инструментарий коллективных обращений по наиболее важным вопросам общественного значения: правотворческой инициативы граждан (ст.

26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), которую В.В. Трофимов называет петицией, инициирующей проведение народного референдума[347].

Фактически, различия между петицией и правотворческой инициативой граждан заключаются в уровнях реализации - последней свойственен только региональному и местному уровням. Поэтому, официальное признание этой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в качестве разновидности конституционного права на обращение с возможностью выдвижения его на общефедеральный уровень (например, в качестве специфической разновидности предложения, для чего необходимо внести соответствующие поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключающие возможность органов местного самоуправления самостоятельно определять сроки и порядок рассмотрения правотворческой инициативы граждан), способствовало бы усилению правовых гарантий реализации народом своей власти. Схожий подход имеется в регионально законодательстве : ст. 20 Устава муниципального образования «Город Калуга» от 23 декабря 1997 г. № 215, указано, что граждане, осуществляющие народную правотворческую инициативу, обращаются в городскую Думу с предложением о принятии, изменении или отмене правового акта.

Нормы проекта определяют особенности обращения организации (ч. 9 ст. 2 ), занимающей промежуточное положение между индивидуальным и коллективным субъектами права на обращение, поскольку фактически оно подается одним лицом - представителем организации (уполномоченное лицо), но затрагивает интересы коллектива граждан - организации (юридических лиц и объединений граждан, не приобретших статуса юридического лица).

Законопроект, в своем содержании, помимо традиционных видов обращений дополняется специфическими разновидностями, среди которых: «запрос», который

используется для обозначения волеизъявлений должностных лиц, инициирующих переписку между ними, что позволяет ограничить данные волеизъявления от одноименных волеизъявлений граждан, например «запроса информации», предусмотренного Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Более того, исходя из сопоставления правоотношений в сфере права на обращение и права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления можно прийти к выводу, что доступ к информации в заявительном порядке относится к праву на обращение, и на него должны распространяться процедурные аспекты и правовые гарантии данного законопроекта (ч.2 ст.7).

Следующим важным шагом в регулировании правоотношений в сфере обращений является разработка определения термина «организации, осуществляющие публично значимые функции». Предполагаем, что термин «публично значимые функции» должен толковаться расширительно, адаптироваться к специфике конкретных правоотношений. Если не отказываться от его использования в законодательстве, очевидно, что следует раскрыть его содержание (ст.14). Термин «должностное лицо» для целей регулирования отношений в сфере обращений физических и юридических лиц, также должен трактоваться расширительно (ст. 16).

Проработаны процессуальные стадии работы с обращениями: прием и регистрация обращений (ст. 10); предварительное рассмотрение обращения (ст. 11); решения по поступившему обращению (ст. 12); рассмотрение обращения по существу (ст. 13); прекращение рассмотрения обращения и оставление его без ответа по существу (ст. 14) и т.д.

Также, нормами проекта предусматриваются отдельная статья, регламентирующая сроки работы с обращениями. Важным нововведением является установление сроков давности для направления жалобы, как разновидности обращения, связанного с нарушением прав, свобод и законных интересов личности. Трехлетний срок давности для жалобы представляется оптимальным, так как этот период сообразовывается с презумпцией утраты общественной вредности после момента наступления юридического факта.

Обязанность рассмотрения волеизъявления является неотъемлемым признаком обращения и в настоящее время состоит из триады обязательных процессуальных стадий: принятие обращения к рассмотрению; непосредственно рассмотрение обращения; принятие по обращению мотивированного решения (с обязательным уведомлением инициатора), и одной дополнительной стадии: дачи мотивированного ответа заявителю (может быть исключена, в случае злоупотребления правом на обращение, либо в случае переадресации обращения в компетентный орган). Это положение давно не соответствует сложившейся правоприменительной практике, когда адресат, получая обращение должен его предварительно рассмотреть (хотя бы для того, чтобы убедиться, что данное волеизъявление содержит признак обращения - надлежащую процессуальную форму), после чего обращение регистрируется и по нему может приниматься одно из шести разработанных решений, перечень которых является исчерпывающим (ст. 13).

Еще одной новеллой рассматриваемого законопроекта является выделение отдельной нормы, регламентирующей процедуру внесудебного обжалования (ст. 22). Здесь уместно отразить позицию М.С. Павловой, считающей, что жалоба более соответствует назначению производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов власти, а заявление в отличие от жалобы не связано с нарушением прав и законных интересов лица и не содержит просьбы устранить такое нарушение[348].

Эта позиция представляется обоснованной, не случайно из указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» видов обращений только жалоба может образовать отглагольное существительное «обжалование».

Более детально в законопроекте раскрыты вопросы злоупотребления правом на обращение (ст. 15).

Неотъемлемым структурным элементом правоотношения является его юридическое содержание, под которым понимается совокупность субъективных юридических прав (правомочий) и юридических обязанностей участников данного правоотношения. Проанализировав нормы действующего Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» можно прийти к выводу о доминирующем наборе обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, выполняющих публично значимые функции, а также их должностных лиц. Этот факт недопустим, поскольку противоречит формуле «адекватного баланса интересов» при установлении пределов субъективных прав (ст. 5).

В целом следует сказать, что принятие и реализация проекта Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Российской Федерации» не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, при этом юридический аспект данных правоотношений претерпит качественные изменения: снижение коллизий и пробелов в рассматриваемой сфере, упрощение и оптимизация подачи и рассмотрения обращений.

<< |
Источник: МЕЦЕРЯГИНА ВЕРОНИКА АЛЕКСАНДРОВНА. ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЙ АСПЕКТ). 2018

Еще по теме Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об обращениях гранедан и юридических лиц в Российской Федерации»:

  1. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об обращениях гранедан и юридических лиц в Российской Федерации»
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -