§ 1. Понятие, признаки и правовые основы деятельности по энергосбережению
Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года»4 утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, в которой подчеркивается необходимость повышения энергетической эффективности и снижения энергоемкости экономики до уровня стран с аналогичными природноклиматическими условиями. Главной целью Энергетической стратегии является создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны, адекватного как потребностям растущей экономики в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России, обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны. Принят Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности»), регулирующий отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности5. В целях исполнения Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» были внесены изменения в действующие нормативно-правовые акты. В качестве одной из целей государственного регулирования в энергетической сфере установлено создание экономических стимулов обеспечения повышения энергетической эффективности систем тепло- и электроснабжения и использования энергосберегающих технологий в процессах использования тепловой энергии (мощности) и электрической энергии (мощности). Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 06.11.2013) «Об электроэнергетике»6 7 в статье 29 определяет основы инвестиционной политики государства в электроэнергетике. В соответствии с нормой закона, инвестиционная политика государства должна быть направлена на обеспечение устойчивого развития электроэнергетики, а также на развитие энергосбережения. Важную роль в определении правовых основ энергосбережения имеют подзаконные нормативные акты, среди которых указы Президента и акты Правительства РФ. Правительство РФ в соответствии с законодательством определяет основные направления государственной политики в сфере энергосбережения. В соответствии с ч.3 ст. 2 Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности», энергосбережение - реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных п работ, оказанных услуг) . Происходящие общественно-политические процессы позволяют сделать вывод о формировании отдельного направления хозяйственной деятельности - деятельности по энергосбережению. О необходимости не только совершенствования правового регулирования энергосбережения, но и кардинального изменения философии такого направления свидетельствуют следующие экономико-правовые предпосылки: 1. Высокая энергоемкость технологических процессов, существенные потери энергии при ее передаче; 2. Нерациональное потребление энергии в бюджетной и жилищнокоммунальной сфере; 3. Декларативный характер нормативно-правовой базы в энергетическом секторе; 4. Отсутствие правовых стимулов к осуществлению хозяйствующими субъектами энергосберегающей деятельности; о 5. Высокий потенциал повышения энергоэффективности . Закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» не содержит понятия «деятельность по энергосбережению», а оперирует отдельными терминами «энергосбережение» и «энергетическая эффективность». Так, энергосбережение в соответствии с п.3 ст.2 Закона - реализация мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования. Энергетическая эффективность - характеристика, отражающие отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов (п.4 ст.2 Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности»)8 9. Само название федерального закона - «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» - свидетельствует о разграничении законодателем двух процессов, что, на наш взгляд, не вполне корректно по следующим причинам. Во-первых, энергетическая эффективность по смыслу закона есть характеристика товара или объекта, следовательно, повышение энергетической эффективности должно представлять собой положительную динамику определенных показателей. Во-вторых, такая динамика неразрывно связана с процессом энергосбережения. И у энергосбережения, и у повышения энергетической эффективности основная цель- экономия энергии. Таким образом, законодатель не вполне оправданно с точки зрения единой энергетической политики расчленяет целое на части, в результате чего процессы, цель которых не только экономия энергии, но и повышение, а также дальнейшее поддержание общей культуры пользования энергией, сводятся к достижению конкретных установленных нормативными актами показателей. Более того, анализ норм Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» позволяет сделать вывод о том, что законодатель связывает энергосбережение и энергетическую эффективность главным образом с анализом и учетом. Анализ и учет, безусловно, должны осуществляться во время планирования и контроля, но не могут подменять основные меры по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. На наш взгляд, процессы энергосбережения и повышения энергетической эффективности целесообразно рассматривать как деятельность по энергосбережению, которую следует выделить в качестве особого вида хозяйственной деятельности. Деятельность по энергосбережению - совокупность действий хозяйствующего субъекта, направленных на достижение и поддержание экономии энергии за счет эффективного и рационального использования ресурсов. В целях настоящего исследования следует пояснить, какое содержание вкладывается в понятие «хозяйственная деятельность». Отметим, что в правовой доктрине существует проблема соотношения терминов «экономическая деятельность», «хозяйственная деятельность» и «предпринимательская деятельность». В законодательстве проблема своеобразной триады понятий не решена, вследствие чего возникают сложности при применении правовых норм, содержащих данные понятия. В литературе экономическую деятельность определяют как деятельность лиц, в ходе которой создаются материальные и духовные ценности для удовлетворения разнообразных потребностей10 и выделяют активную и пассивную экономическую деятельность11. В ходе активной экономической деятельности субъект самостоятельно определяет организационно-экономические условия деятельности. Во введении к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности12 13 отмечается, что «экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг)». Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (оказанием услуг). В свою очередь, в соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции РФ, «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Для предпринимательской деятельности характерна особая цель - систематическое извлечение прибыли, именно в этом состоит специфика деятельности предпринимателя в отличие от экономической деятельности иных субъектов. Следовательно, предпринимательская деятельность и экономическая деятельность соотносятся как частное и общее. Определяя место хозяйственной деятельности в рассматриваемой триаде понятий, следует поддержать мнение, в соответствии с которым хозяйственная деятельность тождественна активной экономической деятельности и связана с пользованием имуществом, реализацией товаров, выполнением работ или оказанием услуг . Как отмечает В.Ф. Попондопуло, «хозяйственные отношения - это экономическая форма только свободной хозяйственной деятельности»14. Понятие экономической деятельности включает в себя хозяйственную, а понятие «предпринимательская деятельность» является более узким в силу своей специфики (направленность на систематическое извлечение прибыли) и означает разновидность хозяйственной деятельности15. В сфере энергосбережения следует выделить два основных направления. 1. Деятельность по энергосбережению как обязанность для всех субъектов. Положения Конституции РФ устанавливают основы конституционного строя, в том числе основы конституционно-правового режима природных ресурсов. В соответствии со статьей 9 Конституции РФ16 17, природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Указанное конституционное положение носит абстрактный характер, но в то же время не должно толковаться ограничительно, так как действие рассматриваемой нормы направлено не только на защиту интересов народов, населяющих определенную часть территории, но и всего многонационального народа России. Использование и охрана природных ресурсов как основа жизни и деятельности народов подразумевает прежде всего рациональное и эффективное использование ресурсов, как возобновляемых, так и невозобновляемых, исходя из ответственности перед будущими поколениями. Безусловно, конституционная обязанность бережного обращения с природными ресурсами сохраняется и в отношении энергетических ресурсов. Однако понятие «энергетические ресурсы» не тождественно понятию «природные ресурсы». Энергетические ресурсы - совокупность различных видов топлива и энергии (продукция нефтедобывающей, газовой, угольной, торфяной и сланцевой промышленности, электроэнергия атомных и гидроэлектростанций, а также местные виды топлива), которыми располагает страна для обеспечения производственных, бытовых и экспортных потребностей . Отвечая на вопрос о соотношении природных и энергетических ресурсов, С.С. Селиверстов приходит к выводу о том, что «будучи и природными ресурсами in situ, и товаром, нефть, газ и уголь не перестают быть источниками энергии, то есть энергетическими ресурсами» . Следовательно, ту часть природных ресурсов, которые появляются в естественной, природной сфере, можно относить в разряд природных ресурсов, тогда как рукотворная часть энергетических ресурсов (например, атомная энергия) к природным ресурсам не относится18 19. Так как положения Конституции РФ носят характер норм-принципов, на государство возложена обязанность конкретизировать конституционные положения посредством законотворчества. Для обеспечения надлежащего функционирования соответствующей нормы Конституции должны быть приняты необходимые нормативные акты, закрепляющие права и обязанности субъектов права. Конституционно обязательное обеспечение рационального и эффективного использования ресурсов включает осуществление органами власти функций по регулированию общественных отношений в сфере энергетики. Таким образом, необходимость совершенствования правового регулирования деятельности по энергосбережению обусловлена конституционными нормами, так как данный вид деятельности непосредственно связан с рациональным и эффективным использованием энергетических ресурсов. Кроме того, по смыслу статьи 9 Конституции РФ круг субъектов, на которых возложена обязанность рационально и эффективно использовать ресурсы, не ограничен. Следовательно, в число обязанных субъектов входит государство в лице его органов, субъекты федерации, муниципальные образования, физические лица, организации независимо от форм собственности. 2. Деятельность по энергосбережению как специфический вид предпринимательства. В данном случае в качестве субъекта выступает коммерческая организация (или индивидуальный предприниматель), выполняющая(ий) работы и (или) оказывающая услуги, результатом которых является достижение экономии энергии заказчиком. В качестве инструмента, опосредующего деятельность по энергосбережению, законом предлагается энергосервисный договор (контракт), который определяется законодателем как договор (контракт), предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком20 21. Таким образом, осуществление предпринимателем деятельности по энергосбережению может быть выражено в форме энергосервисной деятельности. Вместе с тем следует подчеркнуть, что деятельность по энергосбережению и энергосервисная деятельность соотносятся как общее и частное. Закрепление в законе возможности заключения энергосервисных договоров (контрактов) свидетельствует о попытке стимулировать формирование в России рынка энергосервиса. Энергосервисные контракты достаточно давно и успешно применяются в США и государствах Европы. Характерной чертой для указанных государств является формирование рынка энергосервиса «снизу». Поводом послужил энергетический кризис 1970-х, повлекший рост цен на энергоресурсы, что, в свою очередь, стало естественным стимулом к экономии . У хозяйствующих субъектов возникла потребность в услугах, позволяющих оптимизировать процесс потребления энергии. На данный период времени рынок энергосервиса в США и странах Европейского Союза сформирован, представлен крупнейшими участниками, активно взаимодействующими с правительствами государств. В России попытка создать основу для формирования рынка энергосервиса была произведена органами государственной власти. По оценкам экспертов, в настоящее время создано большое число компаний, которые называют себя энергосервисными, но, как правило, специализируются на поставке приборов учета, энергосберегающего оборудования и материалов, проведении энергетических обследований или поставке энергетических ресурсов. Однако их деятельность имеет мало общего с осуществлением на основе распределения финансовых рисков мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности у заказчиков, 22 которые окупаются за счет полученной экономии . Весьма сдержанное развитие рынка энергосервиса в России обусловлено рядом факторов. Во-первых, несмотря на огромный потенциал российского рынка, с момента принятия Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности», увеличение количества участников (в том числе энергосервисных компаний) на территории государства происходит очень медленными темпами. Это обусловлено, прежде всего, низким уровнем осведомленности и отсутствием достаточной информации о концепции энергосервисных компаний. Таким образом, потенциальные потребители не осведомлены о возможности использования услуг, оказываемых энергосервисными компаниями. Во-вторых, еще одним существенным моментом, оказывающим сдерживающее влияние на развитие рынка энергосервиса в России, является отсутствие соответствующей нормативной правовой базы. Деятельность таких специфических хозяйствующих субъектов, как энергосервисные компании, нуждается в регламентации, в том числе, в части функционирования в публичном секторе экономики и при взаимодействии с государством. Учитывая тот факт, что Россия заинтересована в оптимальном решении проблемы энергосбережения и энергоэффективности, на наш взгляд, представляется целесообразным проанализировать возможность использования энергосервисного договора и создания государством необходимых условий для развития рынка энергосервисных услуг. Поддержка развития рынка в этой сфере не только позволит привлечь финансовые ресурсы в сферу энергосбережения, но и создаст возможность использования опыта иностранных энергосервисных компаний по внедрению новейших энергосберегающих технологий и оборудования. Развитие рынка энергосервиса может стать решением проблемы энергосбережения для 22 большого количества российских предприятий, у которых отсутствуют собственные средства и необходимые ресурсы для повышения энергетической эффективности либо которые планируют возложить ответственность по управлению мероприятиями, направленными на энергосбережение, на третье лицо с тем, чтобы сосредоточить свои ресурсы непосредственно на своем основном виде коммерческой деятельности. Выделять деятельность по энергосбережению в качестве особого вида хозяйственной деятельности позволяют следующие специфические признаки: 1. Направленность на достижение экономии энергии. Основная цель деятельности - экономия энергетических ресурсов, что подразумевает повышение экономического эффекта при минимуме энергетических затрат. Деятельность по энергосбережению должна осуществляться исходя из следующих принципов: - эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов; - системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности; - планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности; - использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, ~23 производственно-технологических, экологических и социальных условий . 2. Обязательный характер. Вывод об обязательности осуществления субъектами деятельности по энергосбережению следует из смысла конституционных норм (статья 9 Конституции РФ устанавливает обязанность бережного и рационального использования природных ресурсов, одним из видов которых являются энергетические ресурсы). Такой вывод поддерживается и нормами федерального закона. За нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности статьей 29 Закона «Об энергосбережении и 23 повышении энергетической эффективности» установлены такие виды ответственности, как дисциплинарная, гражданская, административная ответственность24 25. Соответствующие изменения внесены в нормативные акты, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях включена статья 9.16, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Однако следует отметить, что признак обязательности не характерен для деятельности по энергосбережению как специфического вида предпринимательской деятельности в силу действия статьи 34 Конституции РФ, гарантирующей свободу предпринимательства. 3. Комплексный характер. Деятельность по энергосбережению представляет собой совокупность, комплекс мер юридического (заключение энергосервисных договоров, внесение соответствующих изменение в локальные нормативные акты организаций, а также в технические нормативные акты), финансового (среди которых финансисты выделяют привлечение оборотных средств предприятия, долговое финансирование, долевое финансирование, гранты ), технического характера (установка приборов учета потребления энергоресурсов, модернизация оборудования и т.п.), способствующих достижению экономии энергии. 4. Непрерывный характер Деятельность по энергосбережению должна стать сопутствующей по отношению к процессу функционирования субъекта хозяйственной деятельности в целом. Оптимизация потребления энергии не должна ограничиваться достижением установленных показателей - поддержание достигнутого режима экономии должно производиться на постоянной основе; при возникновении возможностей по совершенствованию энергопотребления необходимо пытаться реализовать указанные возможности. 5. .Наличие специфических правовых инструментов реализации энергосберегающей деятельности по энергосбережению (энергетические обследования, энергосервисный договор (контракт). В настоящий период времени в Российской Федерации укрепляются уже существующие и формируются качественно новые правовые основы деятельности по энергосбережению. В то же время, анализ действующего законодательства свидетельствует о наличии ряда вопросов, в том числе связанных с определением юридической природы энергосервисного договора, его места в системе договоров и характеристики как гражданско-правового обязательства. Решение таких вопросов станет залогом успешного развития предпринимательства в сфере энергосбережения.