§ 1. Особенности ограничений права собственности на землю

Во времена Древнего Рима право собственности на землю являлось неограниченным (illimitato) и распространялось на всю небесную глубину и до центра земли. Это выражалось римской формулой: dominus soli est dominus coeli et inferiorum (право собственности на землю есть право собственности на небо и недра).

В гражданском законодательстве наиболее развитых европейских стран XIX в. значительная часть ограничений имела непосредственное отношение к праву собственности на землю. Это обстоятельство обусловлено, прежде всего, ее ограниченностью в природе и незаменимостью в процессе предпринимательской и иной деятельности. Число этих ограничений увеличивается по мере дальнейшего развития правового регулирования отношений собственности. Претерпело изменения и само понятие земельного участка как объекта права собственности.

Изначально в кодифицированных законодательных актах институт права собственности по общему правилу закреплял за собственником земельного участка право собственности на расположенные под ним недра и воздушное пространство, находящееся над участком (например, ст. 552 ФГК 1804 г.). Гражданский кодекс Италии 1865 г. устанавливал, что «право собственности на землю включает право собственности на воздушный столб и на недра, пока возможно их использование, за некоторым исключением, установленным законом о недрах» (ст. 447). В последующем это право стало «обрастать» ограничениями. Согласно закону Франции от 30 мая 1924 г. (ч. 2 ст. 19) собственник земельного участка уже не признается собственником всего воздушного столба, и он не может препятствовать перелетам воздушных судов над его участком на соответствующей высоте305.

Согласно § 905 Германского гражданского уложения собственник земельного участка не может «воспретить воздействие, осуществляемое на такой высоте или глубине, что устранение воздействия не представляет для него интереса».

Швейцарское гражданское уложение допустило еще большие ограничения прав земельных собственников. В соответствии с § 691 «каждый собственник недвижимости обязан дозволять прокладку водопроводов, труб для орошения, газовых и тому подобных, равно как электрических, воздушных или подземных проводов, за предварительное полное возмещение причиненных этим убытков, поскольку прокладка без использования его участка не может быть произведена совсем или лишь с чрезмерными затратами».

Постепенно законодательство экономически развитых стран лишило собственника земельного участка возможности по своему усмотрению добывать полезные ископаемые. Так, законодательством Франции, Германии, Японии для пользования недрами требуется специальное разрешение компетентного государственного органа. В ряде стран некоторые полезные ископаемые были объявлены собственностью государства, что лишило собственника земельного участка права требовать компенсацию за их добычу. Например, в Японии Основной закон о ядерной энергии от 19 декабря 1955 г. закрепил за государством право собственности на ядерные материалы306.

В Российской Федерации право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). При этом собственнику земельного участка предоставляется право использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Эти права ограниченного пользования чужим имуществом следует рассматривать как законные сервитуты, а не правомочия, вытекающие из права собственности.

Конституция РФ, закрепляя в ст. 36 право частной собственности на землю, установила возможность его ограничения, пределы которого определены ст. 17, 35, 36 и 42. В ст. 17 и 36 Конституции РФ закреплен общий принцип, согласно которому осуществление прав, в том числе и субъективного права частной собственности на землю, не должно нарушать прав других лиц. Это требование в последующем нашло закрепление в ст. 10 ГК РФ, ст. 53 Земельного кодекса РСФСР.

Права собственников земли могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РСФСР и законодательством республик, входящих в состав РСФСР (ч. 5 ст. 54 Земельного кодекса РСФСР). Эта действующая норма Земельного кодекса имеет как минимум два изъяна. Во-первых, не указывается, кем могут быть ограничены права собственников земли в интересах других природопользователей. Во-вторых, из всех субъектов Российской Федерации право на ограничения предоставлено только республикам.

В соответствии с ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами собственник осуществляет свободно в той мере, в какой это допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч. 3 ст. 129 ГК РФ). При этом собственник не вправе наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы других лиц. Данное положение ГК РФ корреспондирует к ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Эта норма является основанием для публично-правового регулирования земельных отношений (установление целевого использования земли, норм предоставления земельных участков, порядка землепользования).

В связи с этим возникает вопрос: являются ли указанные меры регулирующего воздействия на земельные отношения пределами либо ограничениями конституционного права граждан и их объединений на обладание землей в частной собственности? Если это ограничения права собственности, то в соответствии с ч.

По мнению Г. А. Гаджиева, регулирование землепользования, установление правил целевого использования земли, а также предельных размеров земельных участков в частной собственности представляют собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ)307.

Позиция Г. А. Гаджиева заслуживает внимания при раскрытии одного из элементов триады содержания права собственности — правомочия пользования. Собственник может извлекать полезные свойства земли в границах участка, не выходящего за рамки установленного предельного размера (ст. 36 Земельного кодекса РСФСР). Однако установление предельных размеров земельных участков для собственника при отчуждении сужает возможность осуществления и правомочия распоряжения. Например, соответствующий орган муниципального управления не может передать в собственность фермеру земельный участок больше предельного размера, установленного органом государственной власти субъекта РФ.

Если предельные размеры предоставления земельных участков в собственность для определенных целей рассматривать как ограничения права собственности, то содержание ст. 36 Земельного кодекса РСФСР «Нормы предоставления земельных участков в собственность и пользование» вступает в явное противоречие с Конституцией и Гражданским кодексом РФ. Гражданские права могут быть ограничены только законом, а не органами местного самоуправления.

С учетом изложенных в предыдущем параграфе общих подходов к вопросам классификации ограничений права собственности представляется целесообразным рассмотреть особенности ограничений права собственности на земельный участок в определенной последовательности.

Во-первых, по содержанию ограничения права собственности подразделяются на ограничения права пользования и ограничения права распоряжения земельным участком. Они, в свою очередь, делятся на ограничения права собственности по видам земель с учетом их целевого назначения, а также по субъектному составу.

Во-вторых, по целям, предусмотренным в п. 2 ст. 1 ГК РФ (защита основ конституционного строя, защита нравственности, защита здоровья, защита прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства).

В соответствии с п. 2 ст. 260 ГК РФ на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Как следует из содержания п. 3 ст. 209 ГК РФ, соблюдение целевого назначения земли и других природных ресурсов не рассматривается в качестве оснований ограничения свободы усмотрения собственника. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых их назначением. Для устранения указанного несоответствия целесообразно включить в перечень оснований ограничения свободы собственника на земельные участки, закрепленный в п. 3 ст. 209 ГК РФ, соблюдение целевого назначения земли при ее использовании. Обязанность собственника соблюдать целевое назначение земельного участка ограничивает его свободу усмотрения. В связи с этим, с учетом значимости земли как объекта гражданского оборота, представляется вполне оправданным установление на уровне закона не только целевого назначения земли, но и порядка его определения. Это ограничит свободу усмотрения чиновника и защитит интересы собственника от необоснованного и произвольного изменения целевого назначения земли.

Пользование земельным участком собственник может осуществлять по своему усмотрению. Однако это нельзя воспринимать буквально. Деятельность собственника подвержена различным правовым воздействиям с тем, чтобы не допустить злоупотребления правом в отношении соседей.

Согласно п. 1 ст. 264 ГК РФ земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (п. 2 ст. 264 ГК РФ).

Содержание п. 1 ст. 264 ГК РФ, на первый взгляд, вступает в противоречие со ст. 216 ГК РФ, которая из пяти вещных прав, помимо права собственности, право постоянного (бессрочного) пользования относит только к земельным участкам. На основании ст. 264 ГК РФ в постоянное пользование могут передаваться не только земельные участки, но и «находящееся на них недвижимое имущество». Из этого положения И. А. Иконицкая делает вывод, что «постоянное пользование является одной из разновидностей вещных прав не только на земельные участки, но и на иную недвижимость»309.

Однако такой вывод представляется не совсем логичным. Нельзя рассматривать право постоянного пользования на иную недвижимость помимо земельных участков как самостоятельное вещное право, равное по содержанию праву постоянного пользования, предусмотренному ст. 268 ГК РФ. Здесь речь идет о вещном праве лиц на землю. Недвижимое имущество следует рассматривать как объект гражданского права, связанный с землей единым умыслом собственника. Если рассматривать земельный участок вместе с расположенной на нем недвижимостью как единый имущественный комплекс, то недвижимость выступает не как равная составляющая этого комплекса, а как, скорее, принадлежность к земельному участку, в отношении которого собственник обладает большей свободой.

А. А. Ерошенко, анализируя право личной собственности на жилой дом, также отмечал, что между правом на дом и правом на земельную площадь существует нечто большее, чем простая механическая связь двух правомочий. «Фактически оба названные права составляют юридическое единство, единый комплекс правовых элементов, дающих в своей совокупности то, что мы именуем правом личной собственности на жилой дом»310.

Объем правомочий, вытекающих из вещных прав в отношении государственной и муниципальной собственности, установлен законом. Объем правомочий пользователя в отношении частного недвижимого имущества определяется договором с учетом целевого назначения земельного участка. Предоставляя недвижимость во владение и пользование, собственник обязан увязывать передаваемые правомочия с целевым назначением земли и не выходить за его пределы.

Право пользования земельным участком может быть ограничено в связи с размещением на нем чужого объекта недвижимости. Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка (ч. 1 п. 1 ст. 271 ГК РФ). Лицо, предоставившее часть земельного участка под иную недвижимость, обязано в соответствии с действующим законодательством в последующем считаться с этим обстоятельством. Пользование земельным участком ограничивается целевым назначением здания, сооружения и иной недвижимости, чтобы обеспечить их нормальное полноценное функционирование.

Содержание ч. 1 п. 1 ст. 271 ГК РФ не дает однозначного ответа, что имел в виду законодатель под «правом пользования», поскольку содержание этого права нигде не раскрывается. Данная редакция допускает, что земельный участок может принадлежать физическому или юридическому лицу на праве собственности, праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования. Возникает вопрос: кто может предоставить земельный участок под объекты недвижимости? Можно предположить, что право пользования рассматривается как обобщающая категория, являющаяся элементом содержания как права собственности, так и иных вещных прав. Вместе с тем, учитывая целевой характер использования земли, ответ однозначен: государство и муниципальное образование. Частный собственник не предоставляет земельный участок под недвижимость, а сам получает разрешение на строительство зданий, сооружений и иных объектов недвижимости.

Этот вывод подтверждается содержанием ч. 2 п. 1 ст. 271. Следовательно, названная статья предусматривает переход к новому собственнику недвижимости не части правомочий собственника земельного участка, а иных вещных прав. Здесь мы не можем говорить об ограничениях права собственности на земельный участок, вызванных правом собственности на недвижимое имущество.

В Гражданском кодексе РФ переход прав на земельный участок к новому собственнику зданий, сооружений и иной недвижимости от лица, являвшегося собственником земельного участка, урегулирован в ст. 273. Данная статья устанавливает, что права на землю при переходе права собственности на здание или сооружение определяются соглашением сторон. Исходя из содержания ст. 264 ГК РФ, можно допустить, что земельный участок в рассматриваемом случае может быть передан по усмотрению его собственника собственнику находящейся на нем недвижимости на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, срочного безвозмездного пользования либо продан вместе с недвижимостью. Здесь законодатель не ограничивает право собственности на земельный участок в выборе способов распоряжения.

Необходимость обеспечения охраны окружающей природной среды потребовала введения значительного числа ограничений в осуществлении собственником земельного участка тех или иных видов хозяйственной деятельности. При размещении предприятий, зданий, сооружений и иных объектов недвижимости собственник земельного участка обязан обеспечить выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов. При этом в качестве приоритетной задачи выступают охрана здоровья человека и благосостояние населения (п. 1 ст. 41 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»).

Определение мест строительства предприятий, зданий и сооружений и иных объектов производится в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса РСФСР и ст. 11 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»311. Для этого необходимо наличие положительного заключения специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В отдельных случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

Государство осуществляет контроль над использованием земли, и оно может давать обязательные указания по порядку осуществления землепользования. За государством признается право выкупа земли в случае ненадлежащего ее использования, использования не по назначению либо неиспользования.

Ограничения права распоряжения земельными участками в советский период приняли тотальный характер. На следующий день после Октябрьской революции 1917 г. второй Съезд Советов принял Декрет № 2 «О земле»312, которым была отменена немедленно и без всякого выкупа помещичья собственность на землю. Рядовые крестьяне и казаки оставались собственниками своих земельных участков и обладали правом на их отчуждение. Однако 14 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров (далее — СНК) своим декретом «О запрещении сделок с недвижимостью»313 приостановил с 18 декабря 1917 г. любые сделки по продаже, покупке и т. п. всех недвижимостей и земель в городах ввиду «предстоящего обобществления городской земли». За неисполнение декрета предусматривались денежные взыскания вплоть до конфискации имущества.

19 февраля 1918 г. рабоче-крестьянское Правительство РСФСР принимает декрет «О социализации земли»314. В п. 1 этого декрета предусматривалось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная посессиональная, майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т. д. — отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». В соответствии с этим декретом «право на пользование землей (недрами, водами, лесами и живыми силами природы) не может никоим образом и ни при каких обстоятельствах приобретаться ни куплей, ни арендой, ни путем дарения и наследства, ни вообще путем какой бы то ни было частной сделки». Таким образом, земля была исключена из числа объектов гражданского оборота. Земля объявлялась общенародным достоянием, а все трудящиеся признавались ее пользователями. То есть весь народ можно было рассматривать как коллективного собственника, а пользователями земли могли быть только трудящиеся.

Далее декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов «Об отмене частной собственности на недвижимости в городах» отменялось право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений. Действие декрета распространялось также на здания, находящиеся на арендованной земле, но не затрагивало строения, являющиеся необходимой принадлежностью промышленных предприятий. Во владениях, которые оставались в частной собственности, излишки земельных участков сверх норм, устанавливаемых органами местной власти, передавались в общий земельный фонд. Все городские земли и находящиеся на них строения, изъятые из частной собственности, передавались в распоряжение органов местной власти.

Нормотворческая деятельность первых лет Советского государства завершилась в 1922 г. принятием кодифицированных законов. Земельный кодекс РСФСР был принят 30 октября 1922 г.315, а Гражданский кодекс РСФСР — на следующий день, 31 октября 1922 г.316 Они стали логическим завершением работы по исключению объектов недвижимости из гражданского оборота. В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РСФСР, вступившего в силу с 1 декабря 1922 г., «право частной собственности на землю, недра, леса и воды... отменено навсегда». Вторая статья Земельного кодекса отнесла все земли, в чем бы владении они ни находились, к собственности рабоче-крестьянского государства. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. закрепил аналогичное положение. Так, согласно ст. 21 ГК РСФСР владение землею допускается только на праве пользования и запрещается «покупка, продажа, завещание или дарение, а также залог земли». Нарушение этого запрета приводит к недействительности сделки, а виновные лица лишаются земли, находящейся в их пользовании.

Это означало res extra commercial, т. е. изъятие земли из частного оборота. Изъятие земли из гражданского оборота привело, вопреки сложившейся мировой практике, к упразднению в ГК РСФСР 1922 г. деления вещей на движимые и недвижимые. Мнения ученых в отношении этой новеллы разделились. Например, А. Мексин оправдывал такое новшество, считая, что образованная исторически данная классификация основана не на физических свойствах (подвижности или неподвижности), а на необходимости особых форм для обращения недвижимых вещей317. Напротив, В. А. Рязановский считал такое упразднение одной из грубых ошибок Гражданского кодекса318. Его сторонники полагали, что деление имущества на движимое и недвижимое обусловлено не наличием частной собственности, а самой природой имущества. Изъятие недвижимости из оборота между частными лицами не означает изъятие его из имущественного оборота, где государство распоряжается им в качестве собственника, заключая сделки с иными субъектами права.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. (ст. 95) отнес землю, ее недра, воды и леса к исключительной собственности государства. Эти объекты могли предоставляться только в пользование.

В новом Гражданском кодексе Российской Федерации праву собственности и другим вещным правам на землю посвящена глава 17. Она вступит в силу со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации319.

По сравнению с ранее действующим законодательством ГК РФ расширил объем понятия ограниченности в обороте. До принятия нового Гражданского кодекса ограничение в обороте того или иного имущества осуществлялось через требование о получении специального разрешения для вовлечения имущества в оборот либо сужение круга лиц, которым такое имущество могло принадлежать. В настоящее время к ограничению оборотоспособности относятся и случаи, когда законом запрещается совершение определенных сделок с определенным имуществом. Так, отчуждение или переход земельных участков и других природных ресурсов от одного лица к другому согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ возможно только в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом свобода собственника может быть ограничена по двум основаниям. Во-первых, ограничения прав собственника могут быть обусловлены потребностями сохранения окружающей природной среды. Во-вторых, охраной прав и законных интересов других лиц.

Земля, как и другие природные ресурсы, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Ограничения права собственности на землю не выходят за пределы содержания права собственности и являются его неотъемлемой составной частью. Следовательно, ограничения права собственности на землю могут предусматриваться не только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом акты субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам, регулирующим вопросы данной сферы. В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов закон РФ обладает верховенством и имеет приоритет.

Изъятие земельного участка в публичных интересах с выплатой компенсации владельцу закреплено в законодательстве всех стран Западной Европы. В них специально оговаривается возможность ограничения права частной собственности «в целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений» (ст. 44 Конституции Итальянской Республики 1947 г.); «для общего блага» (ст. 14 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г.); по причине, «оправданной публичной пользой или социальными интересами» (ст. 33 Конституции Испании 1978 г.); «по мотивам общественной пользы» (ст. 17 Конституции Греции 1975 г.) и т. п.320

В законодательстве стран Западной Европы помимо национализации растет число положений, предусматривающих принудительное лишение собственника земельного участка. При осуществлении аграрных реформ, землеустроительных и градостроительных мероприятий собственники могут быть полностью или частично лишены своей недвижимости. Например, Конституция Греции 1975 г. в п. 3 ст. 24 предусматривает при создании какой-либо урбанизированной зоны и в целях ее эффективной урбанизации обязательное изъятие и передачу в распоряжение соответствующих органов без какой-либо компенсации находящиеся в этой зоне объекты частной собственности.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. предусматривает определенный порядок изъятия и предоставления земельных участков (см. главу 5). Действующие от имени собственника представительные органы местного самоуправления и государственной власти субъектов РФ, предусмотренные ст. 23 Земельного кодекса, при предоставлении земельных участков, находящихся в их ведении, гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям обязаны соблюдать определенные условия, ограничивающие их свободу усмотрения в выборе будущего собственника, землевладельца либо землепользователя. Для получения земельного участка под строительство объекта предприятия, учреждения и организации обязаны предварительно согласовать место его размещения, обосновать примерные размеры земельного участка, а также сроки пользования землей (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).

При выборе участка обязательное участие принимают помимо органов местного самоуправления землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, предприятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земли. При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории, а также ее недр. Результаты работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту прилагаются картографические материалы, расчеты убытков землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, а также материалы других согласований и экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории, предусмотренных законодательством РФ.

Аналогичный порядок согласования места размещения объекта предусмотрен и в отношении земельных участков, изымаемых соответствующими органами у собственников. В случае несогласия собственника земли с решением представительного органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта он может обжаловать указанное решение в «вышестоящий Совет народных депутатов, а затем в суд, решение которого является окончательным» (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).

На наш взгляд, указанная последовательность обращения за защитой не в полной мере отвечает интересам собственника земельного участка. Например, сезонный характер труда сельского товаропроизводителя существенно повышает значение фактора времени. Кроме того, наличие предварительного согласования места размещения объекта уже является основанием для проведения проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Любое промедление может обернуться для хлебороба потерей года.

В связи с этим следовало бы предоставить собственнику право самостоятельного выбора порядка и способов защиты, заменив в указанной статье слово «а затем» на «или». Это в большей мере соответствовало бы закрепленным в Конституции РФ (п. 1 ст. 46) гарантиям защиты прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст. 251 Закона РФ «О недрах» «земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством». Вне всякого сомнения, федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ, выступающие от имени собственника недр, должны обладать правом отчуждения земельного участка в интересах государства помимо воли собственника.

Вместе с тем законодатель не совсем понятно обозначил правовой режим таких земельных участков. Что означает «временное или постоянное отчуждение»? Отчуждение предполагает переход права собственности от одного лица к другому. При этом новый собственник не может приобрести в собственность земельный участок на определенный срок. Это противоречит самой природе сделок, связанных с отчуждением имущества. В содержании таких договоров не может быть условия о том, что собственник-покупатель предмета договора обязан вернуть продавцу имущество по истечении определенного срока. Здесь речь может идти о таких вещных правах, как постоянное (бессрочное) пользование земельным участком либо право хозяйственного ведения (ст. 268, 296 ГК РФ).

В зависимости от объектов ограничения права пользования и распоряжения земельным участком определяются их целевым назначением. На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых их назначением (п. 2 ст. 261 ГК РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения в силу своей значимости для обеспечения жизнедеятельности человека имеют наибольшее число ограничений. Право собственности на землю — не только благо для собственника, но и бремя по сохранению этого природного ресурса, восстановлению и повышению плодородия и т. п. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве. Нормативы и методы их определения утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 102 Земельного кодекса РСФСР).

Согласно п. 1 ст. 260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В Земельном кодексе РСФСР была предпринята попытка отрегулировать предоставление земель сельскохозяйственного назначения в собственность таким образом, чтобы собственники могли обеспечить ее эффективную эксплуатацию. С этой целью действующее законодательство предусматривает ограничения оборота земель, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г.321 продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, производится только по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.

Сельскохозяйственные земли в пределах их целевого назначения могут быть ограничены в обороте. В ст. 57 Земельного кодекса РСФСР дается перечень лиц, которым могут предоставляться земельные участки сельскохозяйственного назначения, с указанием конкретных целей их использования.

Например, получение земельных участков гражданами в собственность для ведения крестьянского хозяйства возможно при соблюдении определенных требований (ст. 58 Земельного кодекса РСФСР). К таким требованиям относятся: достижение гражданином 18-летнего возраста, наличие опыта работы в сельском хозяйстве и соответствующей квалификации либо подготовки. Преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. При необходимости отбор граждан, изъявивших желание вести крестьянское хозяйство, производится на конкурсной основе органами местного самоуправления, в ведении которых находится земельный участок. Такой подход вполне оправдан и не противоречит сложившейся мировой практике.

Размер земельного участка для ведения крестьянского хозяйства определяется в каждом конкретном случае с учетом численного состава крестьянского хозяйства, его специализации и норм, установленных согласно ст. 36 Земельного кодекса РСФСР.

При выделении земельных участков в собственность фермерам свобода усмотрения соответствующей администрации ограничена. Решение о предоставлении земельного участка гражданам для ведения крестьянского хозяйства районная администрация (городская, в административном подчинении которой находится район) может принимать только по представлению сельской администрации. При выделении земельных участков работникам сельскохозяйственных предприятий, выходящим из их состава с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, местный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам согласовывает с соответствующим сельскохозяйственным предприятием местоположение изымаемого участка. Земельные участки граждан, ведущих крестьянское хозяйство, разделу не подлежат. Распоряжение земельным участком главой крестьянского хозяйства осуществляется с согласия всех членов крестьянского хозяйства (ст. 58 Земельного кодекса РСФСР).

Наследование земельного участка, находящегося в собственности граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, имеет свои особенности (ст. 61 Земельного кодекса РСФСР). В отличие от общего правила, земельный участок гражданина, ведущего крестьянское (фермерское) хозяйство, передается по наследству одному из членов этого хозяйства по согласованию с другими членами крестьянского хозяйства. При отсутствии таковых земельный участок передается одному из наследников имущества умершего, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 58 Земельного кодекса РСФСР. При наличии нескольких таких наследников выбор производится на конкурсной основе соответствующей администрацией, в ведении которой находится земельный участок. Споры о преимущественном праве наследования земельного участка рассматриваются в суде.

Ограничения права пользования и распоряжения землями населенных пунктов имеют свои особенности. Они направлены на рациональное природопользование, сохранение объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды с целью обеспечения благоприятных условия проживания населения. Земли населенных пунктов согласно ст. 73 Земельного кодекса РСФСР используются в соответствии с генеральным планом и проектами планировки и застройки. Это означает, что земли, отнесенные планировочными документами к жилищному строительству, не могут быть проданы под промышленное строительство.

В градостроительстве имеет место «разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), которое включает в себя:

— использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом;

— ограничения на использование объектов недвижимости, установленные в соответствии (выделено мною.— В. К.) с законодательством Российской Федерации;

— сервитуты.

Градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Учитывая принцип дозволительной направленности, заложенный в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости Градостроительным кодексом РФ, градостроительный регламент можно рассматривать как нормативный акт, определяющий границы права собственности в отношении указанных объектов.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ограничения на использование земельных участков в градостроительстве, вопреки положениям Конституции и ГК РФ (п. 3 ст. 54 и п. 2 ст. 1), устанавливаются не федеральным законом, а «в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Давая определение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), законодатель разделил понятия «ограничение» и «сервитут», что безусловно оправдано. Разрешенное использование земельных участков по указанному выше закону приравнивается к ограничениям на их использование. Такой подход представляется логичным, поскольку ограничение сужает возможности собственника в реализации субъективного права. Необходимость получения разрешения на использование затрудняет осуществление правомочий собственника, ограничивает его свободу усмотрения.

При разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохраняется за собственником при условии начала восстановления строения в течение двух лет. Этот срок может быть продлен соответствующим представительным органом местного самоуправления (ст. 38 Земельного кодекса РФ). Данное положение закона, с одной стороны, стимулирует собственника обеспечивать целевое назначение земельного участка, отведенного под строение, с другой — позволяет органам местного самоуправления не изымать земельный участок по истечении указанного срока при наличии уважительных причин. В соответствии с ранее действующим порядком при разрушении строения в результате стихийного бедствия за застройщиком сохранялось право на пользование усадебным участком лишь при условии восстановления или возведения жилого дома в течение трех лет322. Установление жестких сроков восстановления или возведения жилого дома осложняло судьбу застройщика. При высоких процентных ставках за кредит россиянину со средним достатком практически невозможно построить жилой дом за три года.

Городские, поселковые, сельские администрации обязаны проводить комплекс необходимых работ по благоустройству и озеленению земель городов, поселков, сельских населенных пунктов. Эти обязанности вызваны необходимостью улучшения микроклимата, служат целям организации отдыха населения и защиты территории от ветровой и водной эрозии. На предприятия, учреждения, организации и граждан, в свою очередь, возлагается обязанность по сохранению зеленых насаждений по правилам, устанавливаемым соответствующими администрациями, а также поддерживать закрепленную за ними территорию в должном санитарном и противопожарном состоянии (ст. 74 Земельного кодекса РСФСР).

При осуществлении градостроительной деятельности использование земельных участков гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками земельных участков, проводится с соблюдением разрешенного использования объектов недвижимости. Этот порядок должен соответствовать градостроительному регламенту, предусмотренным правилам застройки. При этом должны соблюдаться красные линии, которые установлены проектами планировки (ст. 16 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительная деятельность требует принятия нормативных правовых актов, регулирующих условия и порядок использования земельных участков в городских и сельских поселениях с учетом интересов граждан и государства.

Земельный кодекс РСФСР предусматривает ограничения права пользования земельным участком в связи с проведением изыскательских работ (ст. 45, 46). Эти ограничения обусловлены предоставлением предприятиям, учреждениям и организациям права на осуществление геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и других исследований и изысканий на всех землях независимо от их целевого назначения. Основанием для этого служат решение о проведении изыскательских работ и договор, заключаемый с собственником земли, который регистрируется в соответствующем органе местного самоуправления. На период проведения изыскательских работ земельные участки не изымаются у собственника. Решение о проведении указанных работ выдается представительными органами местного самоуправления или государственной власти на срок не более одного года (ст. 23 Земельного кодекса РСФСР).

Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков и приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, определяются решением органов местного самоуправления, которое принимается с согласия собственников земли (ч. 2 ст. 45 Земельного кодекса). Такой подход ущемляет права собственника. Здесь более уместно не получение согласия от собственника, а предоставление ему самостоятельного права определять размеры платежей за использование земельного участка и перечень мер по возмещению причиненных убытков. Земельный кодекс обязывает приводить земельные участки в пригодное состояние в ходе работ, а при невозможности этого — в срок, предусмотренный в договоре с собственником земли (ч. 2 ст. 46).

Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов, сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, выплачивают земельный налог и полностью возмещают собственникам земли все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду (ч. 3 ст. 46 Земельного кодекса РСФСР).

Земельно-планировочные ограничения права собственности на землю предусмотрены строительными нормами и правилами (СНиП). Например, земляные работы могут быть ограничены, если в подземном пространстве проходят городские коммуникации. Определенные ограничения на пользование землей обусловлены близостью охраняемого исторического, культурного или природного памятника. Ограничения в пользовании землей с целью застройки могут быть вызваны экономическими, социальными, эстетическими факторами.

Особую разновидность земельно-планировочных ограничений составляет долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные и муниципальные проекты. Резервирование позволяет избежать или свести к минимуму потери в случаях перепланировки территорий. Например, если на земельном участке, отведенном для строительства моста через реку, не будут введены ограничения на застройку, создание мелиоративных сооружений, строительство каналов и т. п., то ущерб, причиненный строительством моста собственнику земельного участка, будет гораздо больше размера неполученной выгоды. В настоящее время в Российской Федерации нет четкого правового механизма отнесения земель в резервный фонд и исключения их из резерва. Этот пробел в законодательстве не позволяет собственникам в полной мере использовать земельные участки по назначению. К тому же закон не предусматривает возмещения собственнику причиненных убытков, связанных с резервированием земель.

В проекте Земельного кодекса РФ в редакции Президента РФ, в главе 17 «Прекращение и ограничение прав на земельные участки» две статьи посвящены ограничениям прав на землю. Согласно ст. 120 проекта допускается ограничение прав собственников земельных участков в случаях возникновения государственных или муниципальных нужд «в соответствии с принятыми решениями о территориальном планировании использования земель, о зонировании земель, об установлении публичных сервитутов и в иных случаях, установленных законом». Хозяйственное и иное использование и освоение земельных ресурсов производятся на основании постановлений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и решений органов местного самоуправления о планировании развития территорий (п. 2 ст. 32 проекта).

Другая статья проекта Земельного кодекса РФ (ст. 121) предусматривает ограничения в использовании земель в пригородных зонах и резервных землях поселений. В соответствии с генеральными планами поселений, зонированием земель могут ограничиваться предоставление земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, возведение зданий, строений и сооружений, а также инвестиционная деятельность. Согласно п. 3 ст. 121 проекта «конкретный перечень ограничений по использованию земельных участков в пригородных зонах и на резервных землях поселений утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления».

Из содержания проекта следует, что права собственников земельных участков могут быть ограничены не только федеральным законом, что установлено Конституцией РФ и ГК РФ, а постановлениями соответствующих органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, в главе проекта Земельного кодекса, посвященной, наряду с основаниями прекращения, ограничению прав на земельные участки, указаны далеко не все ограничения прав на земельные участки. В связи с этим следовало бы расширить содержание главы 17 проекта за счет норм Земельного кодекса, содержащих ограничения права владения, пользования и распоряжения земельными участками.

Собственники земельных участков, примыкающих к поверхности водных объектов, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 1 ст. 12 Водного кодекса РФ). Это право нужно рассматривать не как право на чужое имущество, а как правомочие, вытекающее из права собственности на земельный участок. Право собственника пользования водным объектом сопряжено с двумя ограничениями. Во-первых, такое водопользование допустимо только для собственных нужд. Во-вторых, в процессе водопользования не должны нарушаться права и законные интересы других лиц.

В данной статье в самом общем виде получила отражение доктрина прав на воду владельцев прибрежной полосы (riparian rights), выработанная английскими судами. Согласно нормам общего права собственник земли, примыкающей к водному объекту, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на такую землю. Владельцам не прибрежных земель обычно запрещено пользоваться водой из такого источника. Собственник не прибрежной земли, пользующийся водой, несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате этого может быть нанесен ущерб. С другой стороны, прибрежные собственники, мешающие использовать воду не прибрежному собственнику, не несут за это никакой ответственности323.

Собственник земельного участка, примыкающего к поверхностным водным объектам, не должен препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 12 Водного кодекса РФ). Это ограничение обусловлено наличием бечевника, предусмотренного законом.

Законодательное установление бечевника является традиционным для российского гражданского права и согласуется с положениями Земельного кодекса РСФСР. В соответствии с п. 4 ст. 83 Земельного кодекса РСФСР устанавливаются зоны с особыми условиями использования земель (охранные, санитарные, защитные и другие) в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов. Земельные участки, на которых устанавливаются указанные зоны, у собственников земли не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.

Полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 метров (ч. 7 ст. 20 Водного кодекса РФ).

Правовой режим использования бечевника регулируется Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР324. К ограничениям, предусмотренным Уставом, можно отнести обязательное получение разрешения органов, регулирующих судоходство и сплав, на возведение сооружений (мостов, плотин, причалов, трубопроводов и т. п.) на внутренних водных путях (ст. 11). Статья 22 Устава предусматривает, что возведение строений и сооружений в пределах береговой полосы внутренних водных путей допускается только с разрешения соответствующих органов местной администрации. Это разрешение должно быть согласовано с органами, регулирующими судоходство и сплав. Организации, производящие в пределах береговой полосы рубку леса, постройку мостов и другие работы, обязаны обеспечить сохранность расположенных на этой полосе сооружений, предназначенных для нужд судоходства и сплава. На них возлагается также обязанность по своевременному исправлению происшедших при проведении работ повреждений этих сооружений. Следует отметить, что исторически бечевник действовал только на водных объектах, являющихся водными (судоходными) путями общего пользования. Действующий Водный кодекс РФ не предусматривает такого ограничения. Это означает, что собственники прибрежных земельных участков мелководных, заболоченных речушек могут быть подвергнуты неоправданным ограничениям, вызванным правовым режимом бечевника.