§ 3. Конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации

При расширительном подходе к указанной категории, в ее содержание может быть включена система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность^[151]; системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивающих их поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнитель но-распорядитель но го

характера^[152].

Тем не менее, учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ^[153], к органам исполнительной власти как органам государственной власти, следует отнести особую политическую организацию, наделенную необходимыми материальными средствами, государственно-властными полномочиями (компетенцией), в том числе правом принятия правовик актов внешнего действия, имеющую четкую организационную структуру^[154].

Поэтому, при определении организационной структурв1 органов исполнителвной власти, следует ориентир оватвся на положения Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»^[155], в соответствии с которым органы исполнительной власти состоят из Федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Под нормативно-правовым регулированием понимается воздействие норм права (системы правовых норм), других специально-юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития^[156].

При этом нормы права разной юридической силы построены в соподчиненном и согласованном порядке в рамках их иерархии. Последняя представляет собой основной способ объективного объединения нормативных актов по содержательным признакам в структурно упорядоченную единую систему^[157]. В научных исследованиях наибольшее распространение получило определение понятия «система», выдвинутое В. Н. Садовским: «Система есть множество взаимодействующих или взаимосвязанных элементов»^[158].

В этой связи правомерно отмечал О. Е. Кутафин о том, что иерархическая структура является выражением разности юридической силы отдельных видов источников конституционного права, и именно верховенство Конституции РФ по отношению ко всем нормативным правовым актам и верховенство закона по отношению ко всем другим, нижестоящим в иерархии нормативным правоввш актам, придает им коррелятивные отношения и целостности системы^[159].

Конституционно-правовое регулирование конституционного права на обращение в Российской Федерации сообразовв1вается с общепризнанными принципами и нормами международного права^[160]. Имплементация последних повлекла разделение российского законодателвства в сфере обращений граждан на две относителвно самостоятельные формы: судебную и внесудебную (досудебную или административную), что непосредственно отражено в ст. 33 и ст. 46 Конституции РФ.

На ступень ниже в системе нормативно-правовых актов конституционного права на обращение располагаются все федеральные конституционные законы: Федеральный конституционный закон «О

Конституционном Суде Российской Федерации»^[161] - ходатайство о разрешении дела в слушании и об оглашении материалов дела (ст. 47.1 и ст. 65), жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод (ст. 97); Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[162] - жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления (ст.

Также к системе нормативно-правовых актов конституционного права на обращение следует отнести все федеральные процессуальные кодексы (АПК РФ^[163], ГПК РФ^[164], УПК РФ^[165], КоАП РФ^[166]).

Законодателю потребовалось достаточно продолжительное время для осознания важности и неотъемлемости права на обращение и принятия федерального закона, содержащего специальные нормы, регулирующие правоотношения в сфере досудебных (внесудебных) обращений. Поэтому даже после принятия Конституции РФ 1993 г. порядок работы с обращениями граждан продолжал регламентироваться Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»^[167], который действовал в части, не противоречащей Конституции РФ.

В данной связи для нормативно-правового регулирования

конституционного права на обращение особенное значение имеет Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К сожалению, универсальность названного федерального закона имеет негативный отпечаток, связанный с проблематичностью отражения в одном правовом акте столь объемной и сложной структуры общественных отношений. В ч. 2 ст. 1 названного закона указано, что порядок регулирования обращений распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Такой подход нельзя считать достаточно обоснованным, поскольку на основании ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» он указан как «скелетный закон» и должен устанавливать общие принципы и стандарты работы с обращениями, обладать императивностью и авторитетом.

Здесь важно еще и то, что помимо Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в России действует более ста федеральных законов и множество подзаконных актов, в той или иной мере регламентирующих порядок подачи и рассмотрения обращений.

Во многом эта ситуация предопределена следующими факторами: отсутствием легального определения термина «обращение»; обширностью предмета правового регулирования права на обращение; особенностью адресата обращения (например, обращение за бесплатной юридической помощью к физическим и юридическим лицами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи); наличием специального статуса инициатора обращения (например, заявления инвесторов на рынке ценных бумаг^[169], запрос общественной палаты^[170], обращения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей^[171]); наличием определенного юридического состояния (обращения о нарушении закона, поступившие в период избирательной компании^[172]) и т. д., подпадающих под смежное правовое регулирование различных законов.

Проблематичным является не столько факт дробления предмета обращения, сколько сопутствующие этому изменения процедуры его подачи и рассмотрения. Ярким примером данного противоречия выступают положения Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»^[173], устанавливающие специфическую разновидность обращения - запрос Общественной палаты Российской Федерации, предмет которого законодателем не уточнен, что позволяет толковать его расширительно. При этом, в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, адресат обязан давать ответ не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан исключительно тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности^[174].

Другой пример: ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»^[175], в которой предмет обращения указан прямо, однако может трактоваться максимально расширительно (бесплатная юридическая помощь оказывается гражданину, обратившемуся за такой помощью по следующим предметам: вопросу, имеющему правовой характер; вопросу, который не получил ранее разрешения вступившим в законную силу судебным постановлением и др.).

Особенно остро проблематика смежного правового регулирования права на обращение проявляется в сфере подачи жалобы и процедуры обжалования, связанной с установлением специальных процедур в связи с особенностями правового статуса субъекта, действия и решения которого обжалуются: жалоба на решение или действие (бездействие) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу^[176]; жалоба на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации^[177]; на постановление судебного пристава-исполнителя^[178]; на действия судебного пристава-исполнителя^[179] и др.

Ряд федеральных законов устанавливают специальный порядок процедуры обжалования: Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации»^[180]; Федеральный закон «О защите конкуренции»^[181]. Закономерность сложившейся ситуации заключена в дуалистической природе обжалования. Не случайно из указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» видов обращений только жалоба может образовать отглагольное существительное «обжалование».

Отглагольные существительные обозначают опредмеченное действие (состояние, процесс), т. е. представляют его в отвлеченном смысле. Семантика языковой единицы «обжалование» включает приставку «-об», которая употребляется толвко при образовании глаголов и обозначает:

1. направленности действия, движения по окружности вокруг предмета;

2. произведение действия до нужного предела;

3. доведение действия до излишнего предела.

Действия традиционно относятся к синтаксическим дериватам, однако, как отмечается в грамматиках и tohkobbix словарях русского язв1ка, значению действия регулярно сопутствуют предметные значения. В частности, к ним относятся производные с суффиксами «-ние/-ени», которые обозначают как объект, так и результат деятельности^[182].

Также глагол «обжаловать» является двувидовым (как несовершенного, так и совершенного вида) - может обозначать как действие в течение, ещё не совершенное, либо действие, которое уже совершено.

Семантический анализ позволяет выявить существенный признак обжалования как юридически опосредованного процессуальной возможностью несогласия с решением органа власти. Поэтому жалобу можно рассматривать как материальную форму защиты личностью своих прав - разновидность обращения, а также как самостоятельную процессуальную форму защиты личностью своих прав - обжалование. Разграничить классическую жалобу от жалобы, инициирующей процедуру обжалования, представляется возможным по признаку состоявшегося юридического факта. Так, например,

С. А. Широбоков отмечает, что обжалование вступает в действие тогда, когда состоялся юридический факт и нужно дать ему оценку в соответствии с законом и на его основании^[183]. Поэтому нельзя считать допустимым подход, который имелся в и. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»^[184], где говорилось о том, что жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчиненв1 государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которвк обжалуются.

С одной сторонвц наличие федералвного законодателвства, содержащего обилие специальных норм о внесудебном обжаловании, явление закономерное и, возможно, даже неизбежное (в связи с разветвленной структурой ее органов и разнообразием их функций). Но, с другой стороны, имеется ли необходимость усложнять процессуальные аспекты обжалования? Тем более, в условиях схожести правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан и иных правоотношений, где необходимым юридическим фактом является подача обращения. Например, в отдельных случаях проблематично квалифицировать, подано обращение в отношении обжалования организации и предоставления государственных (муниципальных) услуг, либо в нем обжалуются иные вопросы.

В ч. 10 ст. 11 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» оговаривается, что в соответствии с ней положения, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Другой пример: дублирование положений Федерального закона «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»^[185] в части принятия жалобы, уведомления заявителя, требований к ее содержанию и др.

Полагаем, что процессуальные аспекты внесудебного обжалования действий и решений органов власти необходимо привести в единообразие с общими нормами Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». Эта мера не только избавит органы власти от трудностей квалификации обращений, но отчасти и устранит проблему неполного и недостаточно объективного изучения материалов соответствующих обращений, вызванных более ускоренными сроками специальных норм.

Еще одной существенной проблемой является широкий спектр разновидностей обращений в федеральном законодательстве. Например, в процессуальных кодексах вводятся дополнительные виды обращений, иные сроки их рассмотрения и т. д., не согласующиеся с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно: отзывы на исковое заявление (ст. 131 АПК) РФ; возражения на жалобу (ст. 389.7 УПК РФ); апелляционная жалоба (ст.ст. 320, 321, 322 ГПК РФ, ст. 181 АПК РФ, ст. 389.6 УПК РФ) и др. Это вполне допустимо в силу специфики судебной деятельности.

При этом отметим, что перечень видов обращений, изложенных в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», является закрытым: предложения, заявления, жалобы.

Теоретически иные волеизъявления граждан в адрес органов власти обращениями не являются, что не соответствует ни сложившейся практике, ни российскому законодательству.

Однако имеются нелогичные примеры создания отдельных видов внесудебных обращений, не отраженных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», относящиеся к отрасли конституционного права:

- запрос информации (п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)^[186];

- ходатайство (ст. 32.4. Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»)^[187].

Не вполне прав Ю. Н. Алистратов, который писал о ходатайстве следующее: «Развитие таких институтов, как институт беженцев и

вынужденных переселенцев, институт политического убежища настоятельно потребует нормативно-правового регулирования этой специфической формы обращений граждан»^[188]. Указанные виды обращений лишь перегружают законодательную систему обращений, вполне могут именоваться заявлением и подлежать рассмотрению в ускоренном порядке;

- петиция (в федеральном законодательстве упоминается единожды: в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где декларирует возможность общественных объединений организовать сбор подписей под петициями)^[189].

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[190], содержатся еще две разновидности волеизъявлений: правотворческая инициатива (ст. 26) и публичные слушания (ст. 28). Органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно урегулировать данные виды обращений в соответствующих подзаконных актах. Анализ последних позволяет констатировать, что зачастую устанавливаются повышенные требования к форме таких обращений (например, наличие обязательных приложений к обращению^[191]; специальная форма предложения граждан^[192]) и др.

Местные представительные органы используют делегированное правотворчество в области отдельных видов обращений граждан, зачастую самостоятельно устанавливая дополнительные требования к форме обращений, которые могут существенно отличаться от положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что, скорее, затрудняет реализацию права на волеизъявление граждан, нежели достаточным образом обеспечивает его. Пробелы федерального законодательства необходимо устранять путем придания правотворческой инициативе граждан и публичным слушаниям статуса разновидностей обращений и дополнения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Таким образом, для того чтобы обеспечить систематическое толкование нормативно-правовых актов об обращениях граждан, требуется привести отдельные законодательные акты в соответствии со «стандартами», указанными в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Следовательно, основной проблемой законодательства об обращениях граждан является тенденция дробления его предмета, что усложняет правоприменительную деятельность, вынуждает инициатора обращаться к специальным нормам. При этом недопустимы существующие грубые противоречия Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В качестве примера укажем положения ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской

Федерации»: бесплатная юридическая помощь оказывается гражданину,

обратившемуся за такой помощью. Однако в и. 2 ч. 2 ст. 21 этого же Федерального закона содержится перечень случаев, когда гражданину может быть отказано в предоставлении бесплатной юридической помощи: если гражданин просит составить заявление, жалобу при отсутствии правовых оснований для предъявления соответствующих требований^[193]. Эта норма является недопустимой, поскольку полностью противоречит положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Отдельно бы хотелось обозначить важное значение правовых позиций Конституционного Суда РФ для развития правового института обращений граждан. Следует учитывать, что Конституционный Суд РФ не обладает полномочиями по самостоятельному установлению тех или иных моделей регулирования общественных отношений. Его задача заключается не в непосредственном регулировании общественных отношений, а в обеспечении четкого и непротиворечивого применения нормы права. Поэтому общие веления судом не устанавливаются, а выявляются в итоге толкования норм Конституции РФ, иных актов^{[194] [195].}

Итоговые решения Конституционного Суда РФ - лишь форма официального выражения общих велений, содержательно прибывающих в тексте (подтексте) Конституции РФ, иных нормативных актов . Правовые позиции Конституционного Суда РФ представляют собой систему выводов и аргументов, приведенных в ходе рассмотрения Судом конкретных дел по сугубо определенным проблемам и имеющих общий характер, т. е. приемлемых и необходимых при рассмотрении аналогичных проблем и, следовательно, обладающих той же юридической силой, что и решения Конституционного Суда РФ^[196].

Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в соответствующих решениях, являются истолкованием конституционного смысла законов и иных нормативно-правовых актов, которые должны снимать неопределенность в регулировании правоотношений в сфере обращений граждан.

Нормы Конституции РФ и решения Конституционного Суда РФ в совокупности с вышеизложенными федеральными законами, федеральными конституционными законы, кодексами и международными нормами составляют конституционно-правовые основы права граждан на обращение в Российской Федерации.

Регламентация конституционного права на обращение - это исключительно прерогатива законодателя. Изложенное не исключает возможности частичного делегирования этого права иному органу (как правило, исполнительной власти) путем прямого указания на это в федеральном законе, но самостоятельно регламентирующего форму обращений и порядок их рассмотрения, без прямого указания на то в федеральном законе^[197].

Под актами исполнительной власти предлагается понимать

ведомственные нормативно-правовые акты, являющиеся низшим уровнем системы нормативных актов, регулирующих право на обращение.

Несмотря на то, что общая цель ведомственных актов - обеспечение единого процедурного механизма принятия, регистрации и рассмотрения обращений, она не всегда соответствует содержанию отдельных

административных регламентов и инструкций (например, в вопросах повторной жалобы).

Следует отметить, что ведомственные акты органов исполнительной власти во многом дублируют нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако из системного анализа ведомственных актов органов исполнительной власти удалось вывести закономерности регулирования отдельных аспектов работы с обращениями физических и юридических лиц, отличающихся от Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Эти закономерности можно объединить в несколько групп.

1. Виды обращений.

В ведомственных актах органов исполнительной власти содержатся виды обращений, прямо не закрепленные в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который, напомним, является закрытым.

Из них наиболее распространенные - повторные обращения (направляемые от одного и того же лица, по одному и тому же вопросу). В нормативно-правовых актах некоторых ведомств условия этого подвида обращений раскрываются детальнее: «Если гражданин не удовлетворен данным ему ответом по первоначальному заявлению; со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством Российской Федерации срок рассмотрения и ответ заявителю не дан»^[198].

Следующим подвидом ведомственных обращений выступают дубликатные обращения (обращение заявителя, являющееся копией предыдущего обращения, либо экземпляр обращения по одному и тому же вопросу и в интересах одного и того же лица)^[199].

Любопытна существующая в ведомственных актах органов исполнители ной власти градация обращений на первичные и вторичные: «Писвма одного и того же заявителя и по одному и тому же вопросу, поступившие до истечения срока рассмотрения, считаются первичными» \

2. Сроки принятия и рассмотрения обращений.

В органах исполнителвной власти работа с обращениями в целом ведется в пределах установленного Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» тридцатидневного срока. Встречаются частные случаи сокращенных сроков рассмотрения отдельных видов обращений. Так, в Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в представительстве министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации указано: «Обращения граждан, требующие изучения и проверки, рассматриваются в срок до одного месяца, остальные - в 15-дневный срок со дня их поступления» . В п. 9 Положения об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве промышленности и науки Свердловской области устанавливается право Министра промышленности и науки Свердловской области устанавливать сокращенные сроки рассмотрения отдельных обращений граждан: 1) с конкретной датой исполнения, отмеченной в

резолюции - в указанный срок; 2) с пометкой «срочно», «весьма срочно» - в трехдневный срок; 3) с пометкой «незамедлительно» - в пятидневный срок; 4) с пометкой «оперативно» - в десятидневный срок; 5) с пометкой «безотлагательно» - в пятнадцатидневный срок³. ^{[200] [201] [202]}

Наличие более сокращенного срока рассмотрения обращений в отдельных ведомствах не противоречит нормам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и не умаляет права адресата рассмотреть обращение в течение 30 дней.

3. Определение должностного лица, уполномоченного рассмотреть

поступившее обращение и несущего ответственность за качество и полноту его рассмотрения. Данное должностное лицо именуется «исполнитель». В некоторых подзаконных актах органов исполнительной власти упоминается о возможности назначения не одного исполнителя, а круга исполнителей. Более того, данные акты более детально раскрывают процедуру работы круга исполнителей по рассмотрению обращения: «Если поручение дано

одновременно нескольким должностным лицам, то работу по рассмотрению обращения координирует лицо, обозначенное в поручении первым»; «соисполнители не позднее пяти дней до истечения срока исполнения обращения обязаны представить ответственному исполнителю все необходимые материалы для обобщения и подготовки ответа. При этом персональную ответственность за рассмотрение обращения несут все исполнители»^{[203] [204]. Определение конкретного исполнителя обращения является неизбежным этапом организации его рассмотрения, поэтому следовало бы дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» требованием уведомлять гражданина об исполнителе обращения.}

4. Инстанционность и подведомственность работы с обращениями.

Государство, как субъект конституционного правоотношения, имеет свой

спектр интересов. Можно согласиться с мнением В. В. Субочева, что «государственный интерес объединяет в себе два взаимоисключающих начала. Он может и должен в определенных случаях противоречить общественному, гарантируя право каждого. И наконец - взаимоисключать общественный и личный интерес не только ради единичного либо общего блага, но и ради блага своего, блага аппарата управления»^[205]. По мнению Е. Ю. Добрынина, «интерес государства - как источник социальной функции - приравнивается в первую очередь к группе факторов, работающих на сохранение и усиление мощи организации публичной власти»^[206]. Это во многом предопределяет конституционная модель Российской Федерации, в ст. 2 которой сказано: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», но согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Некоторые ученые считают, что многообразие и противоречивость интересов, возможности ими манипулировать, приводят к тому, что государственный интерес зачастую преобразуется в ведомственный, а последний - в групповой или личный. Одной из характерных черт этого процесса является стремление к засекречиванию деятельности^[207].

По нашему мнению, не стоит трактовать понятие ведомственного интереса исключительно с негативной стороны. В научной литературе не раз подчеркивалось, что органы исполнительной власти крайне заинтересованы в анализе поступающих обращений, выявляя проблемы и несовершенства направлений своей деятельности^[208].

Тем не менее, несмотря на то, что право граждан на обращение имеет одной из своих целей оптимизацию деятельности органов государственной власти^[209], зачастую граждане могут злоупотреблять рассматриваемым правом, направляя обращение по одному и тому же вопросу сразу в несколько органов либо в высшие федеральные органы власти - даже по мелким бытовым вопросам. Это наводит на мысль о необходимости выработки дополнительных механизмов защиты ведомственного интереса от злоупотребления конституционным правом на обращение посредством установления инстанционности рассмотрения внесудебных обращений, что не исключает возможности их последующего обжалования в вышестоящем органе. Для видов обращений, имеющих публично значимую ориентацию, следует закрепить правило о направлении их высшим должностным лицам в высшие федеральные органы власти. Схожего мнения придерживается и С. А. Широбоков: «Чем сложнее, значимее, деликатнее содержание обращения - тем более высокая инстанция должна быть привлечена для его решения»^{[210] [211].}

Это также возможно исходя из решения Конституционного Суда РФ от 18 декабря 1992 г. № 28-Р по жалобе гр. Ефимова Г. С., в котором органом конституционного правосудия было разъяснено, что право на обращение в государственные органы и к должностным лицам (на момент рассмотрения жалобы, закрепленного в ст. 51 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г.) не означает, что ответить заявителю обязано именно то лицо, которому обращение направлено, так как оно полномочно давать ответы только в пределах своей компетенции.

На сегодняшний день именно на уровне подзаконных актов подробно раскрываются вопросы инстанционности обращений. Так, жалоба на решения, действия (бездействие) Заместителя Министра, руководителя структурного подразделения, государственного гражданского служащего подается в Министерство и адресуется Министру (лицу, его замещающему)^[212].

Еще более усложненная процедура обжалования решений экспертных бюро. Так, в п. 42 и 45 Постановления Правителвства Российской Федерации «О порядке и условиях признания лица инвалидом» указано, что гражданин (его законный представители) может обжаловатв решение бюро в главное бюро в месячный срок на основании писвменного заявления. Бюро, проводившее медико-социалвную экспертизу гражданина в трехдневный срок со дня получения заявления, направляет его со всеми имеющимися документами в главное бюро; решение главного бюро может 6bitb обжаловано в месячный срок в Федералвное бюро на основании заявления, подаваемого гражданином. Федералвное бюро не позднее 1 месяца со дня поступления заявления гражданина проводит его медико-социалвную экспертизу и на основании полученных резулвтатов выносит соответствующее решение^[213].

Обобщая все вы шее казанное, можно сделатв вв1вод о том, что существующая практика установления инстанционности работы с обращениями в министерствах и ведомствах связана с законнвш государственным интересом оптимизации работв1 по поступающими обращениям.

5. Процессуальные стадии принятия и рассмотрения обращений.

В отдельных ведомственных актах выделяются специфические стадии процесса рассмотрения обращения: «первичное рассмотрение и регистрация»; «вскрытие и предварительный осмотр конверта»; «первичная обработка обращений»^[214], которые по общему правилу осуществляются отделами делопроизводства^[215].

Находит свое отражение в процедурных аспектах работы с обращениями граждан органами исполнители ной власти и ввинеу казанная проблематика смежного правового регулирования: «Писвменное обращение, в котором заявители ссылается на Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», регистрируется в общем порядке. В учетных формах в графе «Примечание» проставляется отметка «324-ФЗ»^[216]».

Правоприменительная практика становится импульсом внедрения дополнительных сопроводительных документов к обращениям, одним из которых предстает так называемый «акт» (составляется на письма со вложенными денежными знаками; в конвертах которых обнаружилась недостача документов, упоминаемых в обращении или вложенной в конверт описью документов; при вскрытии которых не обнаружилось письменного вложения^[217]).

Есть примеры установления «основной» и «дополнительной» стадий принятия и рассмотрения обращений в зависимости от их форм. Так, если в письменном обращении гражданина отсутствует необходимая информация (фамилия автора, адрес места жительства заявителя, подпись), оно считается анонимными и не принимается к рассмотрению, но при личном приеме гражданина эта информация может быть им предоставлена дополнительно^[218].

Не принимается к рассмотрению электронное заявление о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности в случае, если оно не подписано электронной подписью заявителя (представителя заявителя) или усиленной квалифицированной электронной подписью заявителя (представителя заявителя), а также если к заявлению прилагается копия документа, удостоверяющего личность заявителя (удостоверяющего личность представителя заявителя, если заявление представляется представителем заявителя) в виде электронного образа такого документа^[219].

Считаем, что усложнение процессуальной составляющей рассмотрения обращений в отдельных министерствах и ведомствах зачастую не соответствует процессуальным стадиям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вызваны сложившейся правоприменительной практикой и не имеют существенного значения для общей процедуры работы с обращениями.

Поскольку главная опасность необоснованных ограничений конституционных прав и свобод исходит от органов исполнительной власти, ограничение прав и свобод возможно только на основании федерального законодательства^[220].

6. Регулирование работы с обращениями посредством занесения записей в книгу предложений, заявлений и жалоб.

Подзаконные акты регламентируют специфическую форму письменного обращения: путем внесения записи в книгу заявлений и предложений. Например, в и. 8 Правил оказания услуг почтовой связи^[221] сказано, что в объекте почтовой связи на видном и доступном для пользователей услугами почтовой связи месте должна находиться книга заявлений и предложений.

По нашему мнению, указанная форма письменного обращения устарела и малопродуктивна, она вполне может быть заменена подачей полноценного письменного обращения, поэтому от нее следует отказаться даже на уровне подзаконного регулирования. Тем не менее в правовой зоне постсоветского пространства встречаются и другие подходы^[222].

8. Тесное взаимодействие органов исполнительной власти и организаций, выполняющих публично-значимые функции. Это выражается в совместном издании данными субъектами нормативно-правовых актов по вопросам своей деятельности^[223]. При этом, помимо нормативно-правового регулирования организаций, осуществляющих публично-значимые функции, осуществляется индивидуально-правовое регулирование посредством:

- договоров, соглашений и т. д., заключенных между организацией и государством в лице его органов на основе их свободного волеизъявления, взаимного согласия;

- включения конкретных, публично-значимых целей деятельности в уставы, принимаемые общественными объединениями, профсоюзами, кооперативами, акционерными обществами и т. д., подлежащие обязателвной государственной регистрации.

Пробелом ведомственного нормативно-правового регулирования можно считатв отсутствие механизма работы с обращениями граждан в организациях, реализующих публично значимые функции. Например, в ст. 4 Федералвного закона «Об оружии»^[224] дано следующее определение юридических лиц с особыми уставивши задачами: предприятия и организации, на которые возложенв1 функции, связанные с исполвзованием и применением служебного оружия.

При этом на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятелвноств, действие законов, закрепляющих правовой статус работников право охранительных органов, не распространяется^{[225] [226].}

Соответственно, организации и индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной детективной и охранной деятельностью, правомочны рассматривать обращения граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Поскольку решение о предоставлении правомочий по осуществлению данной деятельности (посредством выдачи лицензии) принимает Нацгвардия РФ , оно должно осуществлять периодическую проверку работы с обращениями граждан. При этом важно учитывать, что организации, занимающиеся частной детективной и охранной деятельностью, могут рассматривать только обращения по вопросам своей деятельности, обращения по вопросам деятельности правоохранительных органов должны передаваться по компетенции.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что законодательство об обращениях граждан развивается достаточно стихийно и бессистемно, что неизбежно приводит к коллизиям, пробелам и дублированию правового регулирования данного права.

Важное значение для развития нормативно-правового регулирования конституционного права граждан на обращение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ. Данные решения обладают особыми юридическими свойствами, юридической силой, которая в пределах внутреннего сегмента национальной правовой системы уступает лишь юридической силе Конституции РФ^[227].

Отмечая высокую значимость Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как ключевого акта в системе нормативно-правового регулирования права на обращение, приходится все же констатировать наличие в нем множества концептуальных и технических изъянов, совокупность которых препятствует развитию правоотношений в рассматриваемой сфере, что вызывает необходимость разработки нового федерального закона об обращениях граждан.

Это также необходимо для более системного внедрения в федеральное законодательство правовой позиции Конституционного Суда РФ^[228], выразившейся в необходимости соединения традиционных обращений граждан с нетрадиционными обращениями объединений граждан и юридических лиц, которые не всегда могут быть реализованы путем внесения точечных поправок.

При этом следует отметить, что законодательное регулирование конституционного права на обращение направлено на упорядочивание общественных отношений в данной сфере, но не в состоянии учесть динамики и всего разнообразия отдельных аспектов данных отношений, что приводит к наличию обширной сферы подзаконного правового регулирования. Особенно это характерно для ведомственных нормативно-правовых актов органов исполнительной власти как основных органов, наделенных делегированным правомочием на регламентацию конституционного права на обращение.

Дробление предмета конституционного права на обращение в ведомственных подзаконных актах представляется допустимым, поскольку связано с различной компетенцией органов исполнительной власти. В целом ведомственное нормативно-правовое регулирование права на обращение в органах исполнительной власти является прогрессивным. Опережающее нормотворчество органов исполнительной власти может быть актуально для законодательного регулирования права на обращение в части:

- установления возможности рассмотрения обращения в сокращенные сроки (в случаях, не терпящих отлагательств);

- регламентации работы с нетрадиционными обращениями, например, содержащими аудиозаписи и (или) видеозаписи, ссылку (гиперссылку) на контент интернет-сайтов, являющихся хранилищем файлов аудиозаписей и видеозаписей, иных информационных файлов^[229];

- возможность осуществления личного приема по предварительной записи;

- дополнение существующих видов конституционной ответственности за злоупотребление правом на обращение следующим: «Отказ в личном приеме, либо его прекращение, в случае грубого, агрессивного поведения гражданина с признаками алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, с записью в учетной форме»^[230].

Вместе с тем, Конституция РФ (как в своем тексте, так и в интерпретациях Конституционного Суда РФ) не дает оснований каким-либо образом сужатв предмет обращения, ограничивая его лишв вопросами публично-правового характера. Это можно считатв еще одним аргументом в полвзу допустимости широкого подхода к объему конституционного права на обращение.

В условиях динамичного развития hobbix общественник отношений, обеспечивающих возможности эффективного взаимодействия граждан и государства с использованием телекоммуникационной сети Интернет, вызывает особый научный интерес изучение реализации конституционного права на обращение в правовом регулировании предоставления доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и предоставления государственных услуг, так как именно эти правоотношения составляют основу современной «электронной демократии» и способствуют развитию информационного общества в Российской Федерации.