§1. Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение.

При узком подходе ученые отождествляют право на информацию с нормой ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом»^[231], либо связывают право на информацию с правом на доступ к ней^[232], при этом относя право на информацию к группе конституционных прав, чаще - политических^[233].

Более широкие подходы к определению объема конституционного права на информацию исходят из тезиса, что данное конституционное право находится в неразрывном единстве с целым комплексом иных конституционных прав и свобод, и чаще относят его к группе «вспомогателвнвк» информационных прав и свобод, способствующих осуществлению иных субъективных прав^[234].

Можно сделатв вв1вод об отсутствии единого универсалвного субъективного права на информацию, которое может присутствоватв в иных, «неинформационных» правоотношениях. В этих случаях оно занимает лишь вспомогателвную, обеспечительную функцию и не входит в ядро юридического содержания таких правоотношений. Информационные правоотношения отличаются многообразием, представляют собой результат действия норм как публичного, так и частного права.

Право на доступ к информации выступает элементом конституционного права на информацию и вбирает в себя правомочия поиска и получения информации, связанных как две стороны одного действия (намерение и его реализация в рамках субъектно-объектных отношений)^[235].

Аналогичное понимание доступа к информации встречается в правовик позициях Конституционного Суда РФ, где указано, что «информация в силу непосредственного действия статви 24 (части 2) Конституции Российской Федерации должна 6bitb доступна гражданину, если собранные документы и материалв1 затрагивают его права и свободы, а законодатели не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими

необходимость и соразмерность ее особой защиты»^{[237] [238].}

Исходя из того, что доступ к информации имеет важное значение для реализации конституционны прав и свобод, законодательство, регулирующее обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, характеризуется многоуровневостью и обширностью: Конституция РФ (ч. 4 ст. 29, ч. 5 ст. 29, ч. 1 ст. 24), Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст.ст. 2, 3, 5, 8 и др.); Федеральный закон «Об экспортном контроле»^[239] (ст.13); Федеральный закон «О техническом регулировании»^[240]; Федеральный закон «Об основах государственного регулирования

внешнеторговой деятельности»^[241] (ст. 17); Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»^[242] (ст.38); Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»^[243]; Утвержденное Постановлением Правителвства от 3 ноября 1994 г.

Несмотря на то, что в действующем законодателвстве имеется достаточно обилвный переченв нормативно-правовых актов, регулирующих отделвные аспекты доступа к информации, законодателем были приняты специализированные законы, регулирующие отношения в сфере доступа к информации о деятелвности органов власти. Такими законами явилисв Федералвный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственных органов и органов местного самоуправления»^[245] и Федералвный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности судов в Российской Федерации»^[246].

Способы предоставления информации раскрываются в ст. 6 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственных органов и органов местного самоуправления», к ним относятся: обнародование (опубликование); размещение в сети «Интернет»; ознакомление через библиотечные и архивные фонды; присутствие физических и юридических лиц на заседаниях коллегиалвных государственных органов; предоставление полвзователям информацией по их запросу и др.

В соответствии с и. 4 ст. 1 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления», запрос - «это обращение полвзователя информацией в устной (в том числе по телефонам справочник служб) или писвменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятелвности этого органа».

Наиболее распространенной формой реализации доступа к информации является запрос информации, который можно отнести к разновидности классического заявления.

Под «заявлением» в тексте Федералвного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», понимается «обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации и законодателвством Российской Федерации».

Запрос информации обладает всеми признаками «классического» заявления: форма (ч. 4 ст. 1 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления»); требования к содержанию (ч. 2 ст. 18 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления»); сроки регистрации, рассмотрения и перенаправления (ч. 5, 4, 7 ст. 18 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления»); возможности направления запроса через представителя (ч. 1 ст. 18 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления»),

В положениях ведомственного нормативно-правового регулирования органов исполнителвной власти устанавливаются дополнительные требования к запросам информации. Впрочем, данные требования носят уточняющий характер и никаких существенных различий с «классическими» обращениями не привносят. Так, в и. 4 Приказа Федералвной налоговой службв1 от 06.03.2012 г. № ММВ-7-6/1411 имеется требование указв1ватв в запросе информации предпочтительный способ ее получения (непосредственно через уполномоченного представителя, по почте, в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет).

Тем не менее спорным - с точки зрения конституционных основ - видится указание в п. 123 Приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22.12.2005 № 803 «Об утверждении регламента федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека» возможности отказать в

предоставлении информации, если запрос содержит вопросы правовой оценки актов, принятых данной службой или аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией^{[247] [248].}

Так, Конституционный Суд РФ, основываясь на установлениях статей 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, констатирует недопустимость ограничения прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом, в качестве основной цели возможного ограничения права на доступ к информации Конституционный Суд РФ выделяет защиту основ конституционного строя, нравственности, здороввя, прав и законник интересов других лиц, обеспечения оборони: странв1 и безопасности государства^[249].

Более того, в hhbix постановления Конституционный Суд РФ неоднократно указвкал, что возможные ограничения прав и свобод должнв1 6bitb определенв1 положениями закона, в которых формулировки правовик норм не должнв1 способствоватв их произволвному толкованию, а ясно устанавливатв пределв1 ограничений и степени усмотрения исполнительных органов. В противном случае нарушается принцип верховенства закона, закрепленный в ст. 76, ч. 3 ст. 90, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ^[250].

Бесспорно, функциональное содержание государства по своей природе диалектично, так, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ, «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», но согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституция РФ содержит несколько базовых элементов, обеспечивающих сбалансированность между личностью, обществом и органами государственной власти в реализации своих интересов.

Доступ к информации является не просто формой реализации человеком и гражданином конституционного права на информацию, но еще и предстает одним из основных способов участия граждан в управлении государством. И в этом аспекте проявляется базовая проблема конституционного права: соотношение прав и свобод человека и гражданина и деятелвности государства.

Согласимся с В. В. Киреевым, который рассматривал социалвную ценноств государства в выражении народных интересов: «Главенство народа в отношениях «народ - государство» является конституционным и попросту рациональным императивом. В связи с этим государство может быть по- настоящему эффективным только в тех условиях, когда существует подлинное народовластие, а народ стремится к таким целям, для реализации которых нужна эта власть»^[251].

Данный баланс возможно соблюсти только путем закрепления на уровне федерального законодательства условий ограничений прав и свобод граждан, которые не должны выходить за рамки международных стандартов. Поэтому в одном из своих определений Конституционный Суд РФ охарактеризовал право на информацию как самостоятельное право, соблюдаемое и защищаемое государством наряду с другими правами. Конституционный Суд РФ обозначил, что положения ст. 29 Конституции РФ корреспондируют требованиям ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которыми «признается право каждого на свободу выражения мнений, включающее в себя свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ, а также установил, что его осуществление может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями и санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия»^[252].

В данном контексте представляется необоснованным подход законодателя, установившего в ч. 2. статьи 2 Федерального Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» возможность предоставления отдельных видов информации с учетом «особенностей», регламентированных как федеральными законами, так и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На практике это приводит к многочисленным судебным разбирательствам по факту необоснованного ограничения права на доступ к информации^[253].

Как указывает Конституционный Суд РФ, подобные «особенности» предоставления отдельных видов информации предполагают, что указанные в них нормативные правовые акты могут содержать нормы, конкретизирующие применительно к отдельным видам такой информации способы и формы их предоставления, а также перечень сведений, которые относятся к информации ограниченного доступа. Таким образом, оспариваемые положения как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования, не могут рассматриваться как позволяющие отказывать в предоставлении информации только по причине отсутствия в законодательстве норм, прямо закрепляющих обязанность органов публичной власти предоставить гражданам и их объединениям конкретный вид информации о своей деятельности^[254].

Таким образом, правовые пределв1 реализации конституционного права на получение информации о деятелвности государственник органов и органов местного самоуправления, в том числе гарантии и ограничения рассматриваемого права, не должны содержатв неопределенности препятствоватв доступу граждан к любой информации о деятелвности данных органов за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа. Органы исполнительной власти не должны злоупотреблять возможностью ограничения права на доступ к информации, исходя из своей «ведомственной заинтересованности», в противном случае нарушается конституционно установленный баланс интересов отдельного гражданина, общества и государства.

Нельзя не отметить, что в ряде случаев право на обращение выступает способом ограничения доступа к информации. Например, в ч. 1 ст. 15.2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указано, что в случае обнаружения в информационно - телекоммуникационных сетях объектов авторских и (или) смежных прав, которые распространяются без его разрешения или иного законного основания, правообладатель вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации с заявлением о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такие объекты или информацию.

Несомненно, право на обращение выступает необходимым условием реализации права на доступ к информации в заявительном порядке. Однако любопытными представляются научные подходы, согласно которым правомочия права на доступ к информации становятся идентичны праву на обращение. Например, В. А. Копылов указывает, что поиск и получение (в том числе и по запросу) информации тождественно праву обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ^{[255] [256]. Схожей точки зрения придерживается И. Л. Бачило: «Поиск информации - понятие, которое можно раскрыть как обращение лица (физического, юридического, уполномоченных субъектов органа государственной власти и местного самоуправления, субъектов, представляющих другие формы организаций) к органу, организации или другим субъектам за получением необходимой информации» , а также 3. Р. Гаджиева, относящая право на обращение к одному из правомочий права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления наряду с правомочиями по поиску и получению информации[257]. Кроме того, считаем интересной позицию С. А. Майорова о том, что если рассматривать обращение в общем виде, то оно представляет собой информацию, интерес к которой вызван необходимостью обретения или защиты какого-либо блага[258]. Таким образом, при реализации конституционного права на обращение информация как объект правоотношения имеет двуединую структуру: содержится как в волеизъявлении инициатора, так и в ответе адресата.}

Вышеуказанные позиции представляются спорными, но закономерными. Очевидно, что смешение правомочий логически приводит к «размыванию» самостоятельных субъективных прав на обращение и доступ к информации в заявительном порядке.

По верному замечанию В. В. Комаровой, «осуществление права на информацию о деятелвности органов публичной власти сегодня, вероятно, уже невозможно без исполвзования сети «Интернет»: это и официальные сайты, официальное опубликование посредством размещения в сети нормативных документов, он-лайн заседания и др»^[259]. Тем не менее, именно при анализе официальных сайтов органов исполнительной власти в сети Интернет, особенно наглядна существующая путаница при разграничении права на обращение и права на доступ к информации в заявительном порядке, приводящая к их смешению как для авторов запросов, так и для адресатов.

Отметим, что Интер нет-среда полностью подчиняется нормативноправовому регулированию, в том числе и конституционному, без каких-либо изъятий и исключений.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» органы исполнительной власти обязаны создать в сети «Интернет» свои сайты и адреса электронной почты. Однако какого-либо дополнительного регулирования доступа к информации в сети Интернет данный закон не содержит, оставляя его на усмотрение самих органов исполнительной власти (за исключением требования о необходимости размещения в сети Интернет установленных форм обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами)^[260].

В связи с этим уместно отметить Постановление Правительства от 24 ноября 2003 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о

деятельности»^[261], предметом которого стал перечень информации, необходимой для размещения на официальных сайтах органов исполнительной власти. К сожалению, в указанном постановлении урегулированы вопросы размещения информации на соответствующих сайтах, при этом особенности реализации доступа к информации в заявительном порядке в сети «Интернет» так и остались неохваченными.

Таким образом, непосредственного указания на внедрение разделов о запросах информации в заявительном порядке не имеется ни в ведомственных актах, ни в федеральном законодательстве. Преодолевая этот пробел, граждане направляют запросы о предоставлении информации через ресурсы «классических» видов обращений. В целом, этот подход можно считать уместным, однако, как поступать заявителям, если существует непосредственное указание на то, в рамках какого федерального закона будет рассмотрено поступившее обращение. Например, на официальном сайте Росгвардии^[262] не предоставляется возможности составить и направить запрос о доступе к информации, а в разделе «Прием обращений» прямо указано, что обращение в форме электронного документа будет рассмотрено в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что исключает возможность подачи запроса о доступе к информации в порядке Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Более того, во многих органах власти размещается информация о недопустимости злоупотреблением правом на обращение и предусмотренную законодательством ответственность в этой сфере общественных отношений. Между тем практически невозможно найти информацию на официальных сайтах о мерах ответственности, которые применяются к органам и должностных лицам за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, что нельзя признать допустимым^[263].

На официальном сайте Федеральной службы судебных приставов вообще не представилось возможным найти отдельную ссылку по вопросам работы с обращениями граждан. При этом в центральной части сайта расположен раздел «Вопрос - ответ»^[264] в рамках которого граждане направляют свои волеизъявления (которые, однако нельзя считать обращениями в юридическом смысле, поскольку у таких он-лайн волеизъявлений отсутствуют

законодательно установленные реквизиты). С одной стороны, этот вариант является более оперативной альтернативой получения заявителем ответа. С другой стороны, в случае если ответ так и не поступил, на должностных лиц не будет распространяться ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений, предусмотренная федеральным законодательством.

Схожая ситуация прослеживается при направлении запроса о доступе к информации через официальные электронные адреса органов исполнительной власти.

Далеко не в каждом ведомственном акте урегулированы вопросы подачи и рассмотрения «классических» обращений посредством официальных сайтов, а аспекты подачи и рассмотрения запросов информации вовсе не представилось возможным найти в действующих ведомственных актах органов исполнительной власти.

Редкими примерами актов, подробно регламентирующих работу с обращениями, поступающими на электронную почту, являются соответствующие приказв1 Ространснадзора^[265], Росрезерва^[266] и Ростехнадзора^[267]. В этих приказах имеется указание на конкретные адреса электронной почты: head@rostransnadzor.gov.ru, roscomr@msk.rsnet.ru, rostehnadzor@gos.ru. Представляется, что подобная практика должна 6bitb заимствована и другими органами исполнителвной власти для создания дополнительных гарантий реализации конституционного права на обращение и права на доступ к информации в заявительном порядке в сети Интернет.

Одним из наиболее востребованных министерств для направления обращений является МВД России, так, в 2016 г., в адрес МВД России и его руководства поступило 123 348 письменных обращений граждан,

общественных объединений и юридических лиц, в том числе: 65 206 заявлений; 53 470 жалоб; 3 365 предложений; 1 307 запросов информации^[268].

Именно по этой причине, в целях эмпирической апробации были направлены 3 обращения посредством официального сайта МВД России: «ЫйрзУ/мвд.рф/». Следует отметить, что на указанном сайте в разделе «Прием обращений» указываются ссылки на нормы только Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В данном разделе и на сайте в целом не удалось найти отсылочных положений к

Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации». Для того чтобы определить подход правоприменителя к запросам информации, было направлено электронное обращение в Департамент информационных технологий, связи и защиты информации с использованием раздела «Прием обращений». Поскольку функцией выбранного департамента, в частности, является реализация государственных и ведомственных программ в области информатизации ОВД России, организаций и подразделений, созданных МВД России.

После заполнения реквизитов, связанных с биографическими данными заявителя, его гражданстве и месте жительства, появляется окно, позволяющее проверить корректность предоставляемых данных и получить код подтверждения электронной почты.

Затем предоставляется ГО код обращения, состоящий из шести цифр и код проверки статуса обращения из комбинации буквенных и числовых символов, посредством которых можно отслеживать стадию работы с обращением.

Аналогичным способом были направлены еще два обращения: в ФКУ «Главный информационно-аналитический центр» МВД России и Договорноправовой департамент МВД России.

Отметим, что ответы на данные обращения поступили в адрес электронной почты спустя 15-20 дней со дня направления обращения и имели вполне содержательный ответ.

Иная ситуация характерна для 7 обращений, направленных по адресам электронной почты территориальных органов МВД России. При таком способе подачи электронного обращения какой-либо ГО код либо код проверки статуса обращения не предоставляется. Отсутствует возможность формирования «личного кабинета» с целью последующего контроля за процессом рассмотрения обращения. Думается, именно по этой причине ответы на данные обращения так и не были получены.

Для преодоления этой негативной практики следует урегулировать вопрос подачи обращений через интернет-сайты территориальных органов МВД России, прямо прописав на уровне подзаконных актов их доменные имена.

Таким образом, несмотря на достаточно подробную регламентацию предоставления информации органами исполнительной власти в сети «Интернет», раздел о доступе к информации в заявительном порядке не имеется ни на одном из официальных сайтов соответствующих органов. Это наводит на мысль о том, что запрос о предоставлении информации может быть направлен в рамках подачи «классических» видов обращений. Однако и эта возможность зачастую перекрывается указанием на рассмотрение обращения исключительно в порядке Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». В связи со схожестью права на доступ к информации в заявительном порядке и права на обращение представляется необходимым определить точки их размежевания в рамках соответствующих правоотношений. За основу предлагается взять модель правоотношения в сфере доступа к информации в заявительном порядке и правоотношения в сфере обращений граждан на основании Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с целью сопоставления структурных элементов правоотношений и последующей выработки их оптимальной законодательной конструкции.

Это возможно, поскольку в исследовании характеристики и формы содержания правоотношения ключевую роль играет установление необходимой модели данного отношения во взаимосвязи со всей совокупностью актов поведения его регулирующих. Последние могут быть выявлены при сопоставлении прав и обязанностей, установленных «привязкой» нормы к конкретным отношениям и теми актами реального поведения, которые составляют отношение во всей его полноте^[269].

Моделирование представляет собой материальное или мысленное имитирование реально существующей (натуральной) системы путем специального конструирования аналогов (моделей), в которых воспроизводятся принципы организации и функционирования этой системы^[270]. В теории права моделирование отождествляется с абстрагированием - логическим приемом познания, позволяющим формулировать научные понятия и категории, а правовые модели, соответственно, с абстракциями - понятиями и категориями, отражающими обобщенные свойства исследуемых явлений и процессов^[271].

Рассматривая субъектный состав вышеобозначенных правоотношений, скажем, что в ч. 3 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (аналогично Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации») в качестве инициатора обращения (пользователя информации) указываются: граждане; организации; общественные объединения. Однако, в соответствии с указанной нормой, к пользователям информации относятся также государственные органы и органы местного самоуправления.

Казалось бы, дополнение существенное и принципиально разводит правоотношения в сфере доступа к информации и обращений граждан. Но это не совсем так.

В сферу регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» частично попадает переписка государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Так, согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», адресат: «Запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалв1 в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварителвного следствия». Приведенная норма не декларативна, так как закон содержит процедурный механизм рассмотрения данных обращений: «...обязаны в течение 15 дней предоставлятв документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федералвным законом тайну».

Можно предположитв, что именно эту «переписку» и регулирует Федералвный закон «Об обеспечении доступа к информации», однако в п. 3 ч. 5 ст. 2 этого закона указано, что его действие не распространяется на «порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятелвности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий». Эта формулировка отсекает регулирование подынститута переписки государственных органов, в резулвтате чего (исходя из п. 1 ст. 1 Федералвного закона «Об обеспечении доступа к информации о деятелвности государственных органов и органов местного самоуправления») государственный орган вправе получить от иного государственного органа лишь поступившую к нему информацию и информацию о законах и нормативных правовых актах.

По данному поводу М. В. Алексеева считает, что информационное взаимодействие органов государственной власти не распространяется на сферу действия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (п.З ч.5 ст.2) в силу того, что оно основано не на «возможности поиска и получения информации», а на «сборе и предоставлении информации», т.е. на иной форме права на информацию^[272].

Неоднозначноств ситуации усугубляется еще и тем, что государственные органв1 должнв1 обладатв правами на доступ к информации наравне с иными полвзователями информации и не обязанв1 обосновв1ватв перед владелвцем этих ресурсов необходимоств ее получения.

Значительным упущением является отсутствие в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» таких субъектов как организации, реализующие публично-значимые функции, которые введены в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 1).

О том, что на руководителей предприятий и организаций различных типов собственности нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не распространяются, писала С. А. Куликова: «Значительная часть жалоб связана с тем, что руководители организаций, занимающихся обслуживанием жилищного фонда, не отвечают на обращения и запросы граждан и не предоставляют информации о своей деятельности»^[273].

Вопрос об объекте права является наиболее сложным, в силу неоднозначности его понимания в теории конституционного права. На сегодняшний день сложились две основные концепции объекта правоотношения: монистическая (единственным объектом правоотношения является поведение человека) и плюралистическая (под объектами правоотношений понимаются различные социальные блага, представляющие ценность для субъектов)^[274].

Некоторыми авторами предлагается рассматривать в качестве объекта конституционного права на обращение определенное состояние, достигаемое при взаимодействии человека и гражданина с органами публичной власти: состояние защищенности, состояние свободы - в зависимости от удовлетворяемого интереса посредством обращения^[275].

Изложенное мнение спорно, ведь правовое состояние - это разновидность социального состояния, способ юридического бытия субъектов, объектов или общественных отношений в определенный момент времени и в определенном пространстве, закрепленный в законодательстве^[276], т. е. правовое состояние отражает специфику правоотношений с усилением пространственно-временной характеристики, включая в орбиту своих элементов объект правового отношения. Более уместно говорить о том, что через реализацию права на обращение осуществляются те или иные юридические состояния.

По мнению А. В. Савоськина, конституционное право на обращение не имеет самостоятельного объекта. Он связывает это с тем, что право на обращение не является самодостаточным правом, не может реализоваться в отрыве от иных субъективных прав и в этом смысле не может называться субъективным правом в чистом виде, поскольку без иных субъективных прав оно лишается всякого смысла^[277].

Указанная точка зрения небезосновательна, но спорна, так как отсутствие объекта права приводит к распаду конструкции субъективного права на обращение. Более того, при этом подходе возможность подачи обращения предстает не субъективным правом, а юридическим фактом: жизненным

обстоятельством, с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что самостоятельным объектом правоотношения в сфере конституционного права на обращение является результат его рассмотрения (решение по обращению), который не всегда связан с реализацией иных субъективных прав. Например, в случае получения гражданином ответа о передаче обращения по компетенции в другой орган власти или должному лицу. Здесь достаточно интересным видится мнение О. Е. Кутафина, который считал обращение (заявление) самостоятельным объектом конституционных правоотношений: «В

правоотношении, возникающем в связи со вступлением в российское гражданство, объектом является заявление о приеме в российское гражданство»¹. Очевидно, он подразумевал под заявлением как объектом конституционного правоотношения форму блага, выраженного в материальной форме - документе.

Как уже было отмечено, для целей исследования выбрана плюралистическая концепция объекта правоотношения, где последний рассматривается как явления материального и нематериального мира, по поводу которых возникает правоотношение и на которые направлены субъективные права и юридические обязанности. Поэтому информация как объект правоотношения может быть статична (объектом выступает определенное явление - конкретный вид информации) и динамична (объектом являются различные манипуляции с информацией: распространение,

предоставление, неразглашение и т. д.).

Так, в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» объектом правоотношения выступает любая информация. То есть объект правоотношения определен максимально широко, что более соответствует положениям ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, нежели ч. 2 ст. 24

Конституции РФ (объектом может быть любая информация, а не только та, которая непосредственно затрагивает права и свободы заявителя).

Информация как объект правоотношения, в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», представляет собой обширную категорию, ограниченную лишь признаком полномочий адресата.

Существенным признаком объекта правоотношения - запрашиваемой информации - является ее предметность. По мнению Л. Г. Лаппо, предметность информации обусловлена тем, что информация реально или теоретически известна некоему субъекту, представляет для него определенную субъективную ценность. Предметность информации заключается в том, что она представляет собой сведения о чем-либо конкретном^[278].

Этот признак позволяет разграничивать объекты рассматриваемых правоотношений. Иначе любой результат рассмотрения обращения (в том числе и «классического») приходилось бы относить к правоотношениям в сфере доступа к информации.

Различия в объекте правоотношения, несомненно, отражаются в содержании «классического» обращения и запроса информации. Если у «классических» обращений содержание может касаться неограниченного круга вопросов, то для запроса информации - только предоставление информации (созданной органом власти или поступившей в него).

Это ставит под сомнение позицию В.В. Андриановой, которая пишет: «Во-первых, при реализации доступа к информации в заявительном порядке в обращении не должно содержаться каких-либо фактов (проблем), требующих проверки органа власти, а направлено исключительно на раскрытие информации. Во-вторых, при реализации права на доступ к информации пользователь не должен обосновывать причину своего интереса, как это происходит при направлении «классических» обращений граждан»^[279].

Данные доводы являются не вполне убедительными, а такой вид «классического» обращения как предложение может не содержать указания на какие-либо проблемы.

Сталкиваясь с проблемой разграничения субъективного права на доступ к информации от иных субъективных прав, А. С. Агеев предлагает последовательно разграничить по двум основаниям: 1) для обладания им не требуется предпосылок в виде особых юридических фактов; 2) оно не предполагает указания на специфику информации, находящейся в распоряжении государственных органов в совокупности с процедурными особенностями доступа к такой информации. В иных случаях, по мнению А. С. Агеева, имеют место специальные правомочия, предполагающие доступ к информации^[280], что не разрешает вопроса о разграничения права на доступ к информации в заявительном порядке и права на обращение.

Таким образом, информация является объектом правоотношения в сфере доступа к информации в заявительном порядке. Ее сущностными признаками выступают источник предоставления и предметность.

Содержанием правоотношений в сфере доступа к информации в заявительном порядке является возможность обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом как непосредственно, так и через своего представителя. Данной возможности коррелирует обязанность адресата рассмотреть поступивший запрос и принять по нему мотивированное решение: либо предоставить запрашиваемую информацию, либо отказать в ее предоставлении на основаниях, установленных законодательством (ст. 20

Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Содержание правоотношения в сфере доступа к информации в заявительном порядке идентично содержанию правоотношений в сфере обращений граждан. Тождественны друг другу обязательные и дополнительные процессуальные стадии рассмотрения волеизъявлений граждан. Более того, нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» фактически дублируют положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» в части процедурных аспектов рассмотрения волеизъявления гражданина: требований к форме заявления; сроков его регистрации; сроков рассмотрения запроса; сроков переадресации запроса (ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Рассмотрев юридическое содержание правоотношений, можно отметить, что круг прав и обязанностей инициаторов обращений в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» схож. Существенным недостатком Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является тот факт, что перечень прав инициаторов связан исключительно с процедурными аспектами получения информации и не определяет правомочий по ее поиску и использованию, поэтому он не привносит особой новизны в содержание данных правоотношений.

Принципиальным отличием юридического содержания является лишь возможность не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации (ч. 3 ст. 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), которая тем не менее не презюмирует ее получение в случаях истребования информации ограниченного доступа.

На основании проведенного сравнительного анализа структурных элементов правоотношений в сфере доступа к информации в заявительном порядке и правоотношений в сфере обращений граждан (основываясь на модели соответствующих правоотношений, содержащихся в Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), удалось установить, что юридическое содержание этих правоотношений схоже.

Практически идентичен и их субъектный состав, где исключение составляют такие адресаты обращений как организации, осуществляющие публично-значимые функции, которые прямо предусмотрены Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и выходят за орбиту адресатов рассмотрения заявлений о доступе к информации государственных органов и органов местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации

0 деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Поэтому можно прийти к выводу, что доступ к информации в заявительном порядке является примером пересечения двух правоотношений: правоотношения в сфере доступа к информации и правоотношения в сфере обращений граждан^[281].

Разграничить рассматриваемые правоотношения возможно на основании объекта правового регулирования. При доступе к информации в заявительном порядке объектом правоотношения выступает информация. Ее сущностными признаками выступают: источник предоставления, предметность, зависимость от спектра полномочий адресата. В результате - у «классических» обращений содержание может касаться неограниченного круга вопросов, у запроса о доступе к информации - только предоставление конкретной информации (созданной органом власти или поступившей в него).

При этом, не отрицая зависимость права на обращение от иных субъективных прав, исключать его самодостаточность не совсем допустимо. Поскольку волеизъявление гражданина - это юридический факт, без которого невозможно возникновение правоотношения, а содержание правоотношения в сфере обращений представляет собой ряд последовательных действий (процессуальных стадий). Поэтому самостоятельным объектом правоотношения, его благом является результат рассмотрения обращения (на стадии принятия решения по обращению), который не всегда связан с реализацией иных субъективных прав. Например, в случае получения гражданином ответа о передаче обращения по компетенции в другой орган власти или должному лицу; решения о безосновательности очередного обращения; уведомления о том, что ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Конечно, при получении такого ответа гражданин не достигает желаемого блага, но и говорить о том, что он не реализовал право на обращение тоже невозможно. Следуя этой логике, в случае, когда принятое по обращению решение позволяет получить заявителю желаемое благо, связанное с иными субъективными правами, можно говорить о двойственности объекта правоотношений в сфере обращений граждан: первым (основным) благом будет являться результат рассмотрения обращения - принятие решения по обращению, вторым (дополнительным) - различные социальные блага, связанные с иными субъективными правами.

Учитывая схожесть сопоставляемых правоотношений, отметим, что запрос о предоставлении информации является разновидностью классического запроса. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не вводит каких-либо существенных дополнений в процессуальные аспекты работы с запросами информации. В практической деятельности органов исполнительной власти запросы о предоставлении информации направляются через Интер нет-ресурсы «классических» обращений, что не привносит препятствий к их рассмотрению. Поэтому думается, что в п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» следует оставить нормативное определение термина «запрос информации», но распространить на процессуальные аспекты его рассмотрения отсылочные нормы к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан в российской Федерации», объектом регулирования которого являются:

1. Законы и иные нормативно-правовые акты, деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, социально- экономическая и иные сферы деятельности государства и общества, общественные отношения (возможность совершенствования).

2. Конституционные права и свободы, права и свободы других лиц (реализация); реализация права на доступ к информации.

3. Права и свободы заявителя, права и свободы других лиц (защита), нарушенные права, свободы и законные интересы, а также права, свободы и законные интересы других лиц (защита и восстановление).

4. Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (сообщение о недостатках в их работе, критика)^[282].

Для этого, с позиции юридической техники, требуется сделать перечень обращений, регулируемых Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в российской Федерации» открытым.

Эта мера позволит не перегружать систему нормативно-правовых актов в сфере обращений граждан, а также устранит дублирующее нормативноправовое регулирование в сфере запросов о предоставлении информации, а также станет дополнительной гарантией рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.

Раскрывая связь конституционного права на обращение с правом на доступ к информации о деятельности государственных органов, нельзя не отметить, что информационное обеспечение и информационные права заявителей являются основой предоставления государственных услуг, что предопределяет более углубленное изучение теоретических и практических аспектов реализации права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации.