§ 4. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, УСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ОДНОЙ ИЗ СТОРОН ВСТУПИТЬ В ДОГОВОР ПО ТРЕБОВАНИЮ ДРУГОЙ
~ Некоторые индивидуальные акты государственного управления устанавливают обязанность одного определенного лица по требованию другого, указанного в акте лица вступить в договор на условиях, изложенных в акте. Такие акты, будучи обязательными для одной стороны, не являются таковыми для другой. На одну из сторон акт возлагает обязанность вступить в договор по требованию другой; этой последней он предоставляет право вступить в договор и право требовать заключения договора обязанной стороной. Вместе с тем, акт государственного управления устанавливает условия, на которых должен быть заключен договор. Эти условия также не являются равно обязательными для обеих сторон. Актом управления устанавливается предел требований управомоченной стороны в отношении условий договора. Управомоченная сторона может потребовать заключения договора на условиях, устанавливающих меньший объем ее прав, нежели пред усмотрено в акте. Однако она не может требовать установления по договору большего объема прав, чем указано в акте. Акт управления устанавливает максимум, предел возможных требований управомоченной стороны в отношении условий заключаемого договора. Примером таких актов могут служить лимитные извещения Государственного банка СССР о кредитовании товароматериальных ценностей. Такое извещение, основанное на утвержденном кредитном плане, создает обязательство Государственного банка СССР выдать ссуду указанной в извещении хозяйственной организации в пределах установленной в лимитном извещении суммы. Помимо субъектов отношения и размеров кредита, в лимитном извещении устанавливаются также основные условия выдачи ссуды: вид товаро-материальных ценностей, на сверхнормативное накопление которых выдается ссуда, сроки погашения ссуды и т. д.167 На основании этого извещения Государственный банк обязан вступить в договор с указанной в нем хозяйственной организацией, если та этого потребует. Лимитное извещение не обязывает хозяйственную организацию заключить договор и получить кредит; оно дает ей лишь право требовать от Государствённого банка заключения договора и предоставления кредита. Вместе с тем, оно является необходимой плановой предпосылкой заключения договора. Без соответствующего лимитного извещения договор о предоставлении данного вида кредита не может быть заключен. Условия кредитования, установленные в лимитном извещении, обязательны для сторон. Так, стороны не могут по своему соглашению изменить объект кредитования, т. е. те товаро-материальные ценности, на сверхнормативное накопление которых выдается ссуда, не могут изменить норматив по кредитуемому объекту, покрываемый за счет собственных средств хозоргана, и т. д. Однако некоторые условия могут рассматриваться как предел возможных требований одной из сторон. Так, сумма выдаваемого кредита может быть меньше, нежели сумма, установленная лимитным извещением. Срок, на который выдается ссуда, может быть короче и т. д. Последствия, порождаемые лимитным извещением, определяются спецификой экономического содержания отношений, регулируемых этим видом плановых актов. Кредитование, т. е. временное предоставление денежных средств социалистическим хозяйственным организациям на определенные цели и на определенный срок, представляет собой одну из основных хозяйственных функций Государственного банка СССР. Эта деятельность осуществляется им на основании плана. Плановый акт, предусматривающий кредитование той или иной организации на определенную сумму и на определенный срок, обязывает тем самым Государственный банк оказать этот кредит на установленных актом условиях. Для Государственного банка указания планового акта обязательны. Из этого, конечно, ни в какой мере не следует делать вывод, что наличие лимитного извещения само по себе является достаточным основанием для кредитования хозоргана. Это — условие необходимое, но не достаточное. Банк не выполняет механически предписание, содержащееся в лимитном извещении. Прежде чем выдать ссуду по требованию клиента, банк тщательно и всесторонне должен проверить — соответствует ли фактическое положение дел хозоргана условиям, содержащимся в лимитном извещении и в нормативных актах, регулирующих кредитные отношения: имеется ли соответствующее накопление товароматериальных ценностей, определяется ли оно причинами, указанными в лимитном извещении, обеспечено ли надлежащее хранение этих ценностей, наделена ли организация собственными оборотными средствами в пределах установленных нормативов, рентабельно ли она работает и т. д. Так, если лимитное извещение предусматривает кредитование сверхнормативных запасов сырья на данном предприятии в связи с усиленным сезонным завозом сырья, а Государственный банк обнаружит, что сверхнормативные запасы сырья на этом предприятии связаны не с усиленным завозом, который еще не начался, а с невыполнением производственной программы, банк должен отказать в выдаче ссуды. Проводя эту тщательную и всестороннюю проверку, Государственный банк осуществляет важнейшую функцию контроля рублем. Если • фактическое положение хозоргана, требующего кредита, полностью соответствует условиям, установленным лимитным извещением, банк обязан заключить договор займа, хозорган — вправе требовать предоставления ссуды. В этом смысле лимитное извещение создает обязательство для банка вступить в договор по требованию хозоргана. Иное положение в этих отношениях занимает хозорган, которому предоставляется возможность получения кредита. Банковский кредит — один из источников покрытия его оборотных активов. Этот кредит предусматривается финансовым планом. Но из этого не следует, что использование кредита в пределах плана обязательно для хозоргана. Хозорган может за счет ускорения оборачиваемости оборотных средств, за счет сверхплановых накоплений или иных законных источников обойтись без использования запланированного для него кредита. Оперативная самостоятельность социалистических организаций—одно из основных условий хозрасчета—проявляется и в том, что организация сама решает вопрос о том, использует ли она полностью, частично или совсем не использует возможность получения запланированного для нее банковского кредита. Конечно, здесь речь идет о тех случаях, когда социалистическая организация не использует или неполностью использует банковский кредит за счет * мобилизации внутренних ресурсов, ускорения оборачиваемости средств и т. д. Неиспользование банковского кредита вследствие привлечения незаконных источников покрытия (завышенные нормативы оборотных средств, кредиторская задолженность и т. п.) является нарушением финансовой дисциплины и влечет за собой ответственность хозоргана, допустившего такие антигосударственные действия. Но нарушением финансовой дисциплины является не неиспользование кредита само по себе, а привлечение незаконных пассивов для покрытия тех затрат, которые могли бы быть покрыты за счет планового кредита168. Действующая на началах хозрасчета социалистическая организация, в пределах предоставленных ей прав, свободно маневрирует закрепленными за ней оборотными средствами. Она сама решает, использовать ли, в каких размерах и на какой срок банковский кредит. Поэтому лимитное извещение, обязывающее банк предоставить кредит той или иной социалистической организации на определенных условиях, обязывает банк, но не обязательно для социалистической организации, которой кредит должен быть предоставлен. Является ли обязательство банка заключить договор о выдаче ссуды, возникающее на основании лимитного извещения, обязательством гражданско-правовым? Ответ на этот вопрос вызывает известные затруднения. Возникающее на основании планового акта обязательство банка заключить договор о выдаче ссуды по требованию хозоргана, указанного в акте, не снабжено гражданско-правовой санкцией. Хозорган не может через суд или арбитраж требовать заключения договора в том случае, когда для этого имеются все установленные планом предпосылки. Закон не устанавливает также никаких санкций в случае отказа банка заключить договор на основании лимитного извещения и при условии соблюдения всех предпосылок, ( установленных актом. Таким образом, обязательство банка заключить договор о выдаче ссуды, возникающее из планового акта, не снабжено гражданско-правовой санкцией. De lege lata хозорган, имеющий право требовать заключения договора на основании этого акта, может добиваться осуществления своего права, лишь обращаясь к вышестоящему органу банка с жалобой на незаконный отказ в предоставлении кредита. Однако по своему содержанию это обязательство входит в круг отношений, регулируемых гражданским правом. Кредит представляет собой одну из важнейших отраслей социалистического хозяйства. Выдача ссуды тому или иному хозоргану представляет собой непосредственную оперативную деятельность Государственного банка, деятельность, в которой он выступает как юридическое лицо — участник хозяйственного оборота. Незаконный отказ в выдаче кредита, предусмотренного соответствующим плановым актом, может причинить ущерб хозоргану, у которого этот кредит предусмотрен планом как источник покрытия тех или иных активов. Исходя из этого de lege ?егеш!а,было бы целесообразно установить гражданско- правовую санкцию этого обязательства. Такая санкция усилила бы ответственность банка за свои действия перед кредитуемыми им хозяйственными организациями. Вместе с тем она наиболее полно обеспечила бы осуществление прав социалистических организаций на получение кредита в том случае, когда ими соблюдены все установленные законом и плановым актом условия \ К рассматриваемой нами группе актов государственного управления относится и ордер на жилую площадь. При существенном различии экономического содержания лимитного распоряжения и ордера на жилую площадь правовые последствия этих актов во многих отношениях совпадают. Ордер на жилую площадь представляет собой акт распоряжения жилой площадью, входящей в государственный жилищный фонд, компетентным государственным органом. Ордер на жилую площадь обязывает организацию, к которой он обращен (домоуправление, административно-хозяйственный отдел министерства или ведомства), заключить договор жилищного найма с лицом, указанным в ордере, и на условиях, установленных последним. Этот акт, однако, не обязывает лицо, которому предоставлена жилая площадь, заключить договор жилищного найма. Закон предоставляет ему право требовать заключения договора на основании ордера, но не обязывает к этому. Общее, что позволяет отнести рассматриваемые нами акты управления к одному виду, заключается в том, что одной из сторон предоставляется возможность по своему усмотрению решить вопрос о заключении или отказе от заключения договора; для другой же стороны, для которой заключение договора является формой, опосредствующей осуществление ее хозяйственных функций, плановый акт создает обязательство заключить договор. Обязательство домоуправления заключить договор жилищного найма с лицом и на условиях, установленных в ордере на жилую площадь, снабжено гражданско-правовой санкцией. В случае отказа домоуправления от заключения договора, управомоченное лицо может обратиться в суд с требованием обязать домоуправление заключить с ним договор жилищного найма.