§ 3. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ПОРОЖДАЮЩИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ОПРЕДЕЛЕННЫХ ЛИЦ ЗАКЛЮЧИТЬ ДОГОВОР НА УСЛОВИЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ АКТОМ
Акты государственного управления, обязывающие определенных лиц заключить договор на заранее установленных условиях, представляют собой наиболее распространенный вид индивидуальных административных актов, регулирующих гражданско-правовые отношения. Сущность возникающих при этом отношений заключается в том, что веление компетентного государственного органа, издавшего акт, воплощается в жизнь через волеизъявление лиц и организаций, призванных выполнить это веление. Важнейшее место среди рассматриваемых актов занимают акты распоряжения фондируемой и планируемой продукцией. Они регулируют широчайшую сферу экономического оборота СССР: распределение средств производства, продвижение товаров народного потребления от производителя к потребителю. Вопрос о правовой природе и последствиях акта распоряжения фондируемой и планируемой продукцией, о соотношении этого акта и договора довольно подробно освещался в советской юридической литературе. Однако не выработалось еще единой, общепризнанной точки зрения по этому вопросу. Среди различных мнений, высказывавшихся в советской правовой науке по этому важному и актуальному вопросу, можно наметить следующие основные направления: 1. Акт распоряжения продукцией непосредственно порождает гражданско-правовое обязательство поставки. Договор только конкретизирует взаимные обязательства сторон, которые возникли и существуют помимо договора. Именно административный акт, а не договор, является юридическим фактом, на основании которого возникает обязательство сторон. Эта точка зрения высказана Н. Г. Александровым в упоминавшейся выше статье «К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений». Различая договор как юридический факт, порождающий правоотношение, и договор как способ конкретизации прав и обязанностей сторон, автор пишет: «Административный акт, предписывая сторонам вступить в обязательственное отношение, замещает договор лишь в той его роли, где он выступает только как юридический факт; вторая же роль договора (конкретизировать правомочия и обязанности сторон, не предусмотренные императивными нормами) не замещается административным актом. Поэтому, если правомочия и обязанности сторон не конкретизированы в необходимой мере императивными нормами, то административный акт будет нуждаться в дополнении таким договором, который бы уточнял правомочия и обязанности сторон (ассортимент, сроки поставки и т. д.), хотя в общих чертах они уже возникли у сторон в силу административного акта»148. Таким образом, роль договора сводится только к конкретизации уже существующего гражданско-правового обязательства. Если плановое задание достаточно конкретно, то, повиди- мому, никакой надобности в договоре нет. Это положение ни в какой мере нельзя считать приемлемым. Автор в подтверждение его не ссылается на нормы действующего права. Да это и понятно, так как ни в одном нормативном акте нельзя найти подтверждения этой точки зрения. Наоборот, и партийные директивы, и законодательство, и подзаконные нормативные акты настойчиво указывают на важнейшее значение договора в отношениях между социалистическими организациями. Так, в обращении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 октября 1931 г. «О новых мероприятиях по внедрению хозяйственного расчета» указывалось, что на основе решений Центрального Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР проводился «...переход хозяйственных органов на договорные отношения, задача которых заключается в обеспечении выполнения установленных партией и государством хозяйственных планов»2. В постановлении СНК СССР от 20 марта 1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах» указано: «Государственные, хозяйственные и кооперативные органы и предприятия в пределах плановых заданий устанавливают свои взаимоотношения по поставкам товаров, производству работ и оказанию услуг путем заключения договоров и дачи заказов и несут за их выполнение законом установленную ответственность»1. Ни в одном акте не говорится о том, что договор лишь конкретизирует уже существующее обязательство, что на основании планового задания возникает гражданско-правовая ответственность сторон друг перед другом. Наоборот, приведенные выше указания закона свидетельствуют о том, что взаимоотношения сторон не порождаются непосредственно плановым заданием. В советской цивилистической литературе точка зрения Н. Г. Александрова подверглась критике, в частности указывалось на то, что при такой точке зрения недооценивается роль договора2. 2. Наиболее распространенной до недавнего времени в советской цивилистической литературе являлась точка зрения, согласно которой административный акт создает не только обязательство вступить в договор, но и другие, существующие помимо и до заключения договора гражданско-правовые обязательства. Эта точка зрения имеет различные оттенки. Выдвигавшие и поддерживающие ее цивилисты расходятся в вопросе о том, какое именно гражданско-правовое обязательство, кроме обязательства вступить в договор, возникает из административного акта. Но все сходятся на том, что административный акт порождает между указанными в нем сторонами обязательство заключить договор и возникающее непосредственно из плана гражданско-правовое обязательство совершить еще некоторые действия. Эта точка зрения была впервые выдвинута и подробно разработана М. М. Агарковым, который указал на специфические особенности договора поставки в советском обороте и впервые детально проанализировал соотношение планового акта п возникающего на его основе договора. Заслугой автора является то, что он поставил вопрос о значении планового акта для договорных отношений, указал на неразрывную связь планового акта и договора, на обусловленность договора плановым актом. «Заключение договора,— писал автор,— будет не только исполнением обязательства сторон, но исполнением их обязанности перед государственной властью»3. 1 СЗ СССР, 1931, № 18, ст. 166. 2 См. 3. И. Ш к у н д и н. Обязательство поставки товаров в советском праве. Юриздат, М., 1948, стр. 162—165; И. Б. Новицкий и Л. А. Л у н ц. Общее учение об обязательстве. Госюриздат, М., 1950, стр. 81—82; Л. А. Инсарова. Влияние актов планирования на возникновение, изменение и прекращение обязательств поставки. Автореферат диссертации. М., 1950, стр. 8—9. 8 М. М. Агарков. Обязательство по советскому гражданскому праву. Юриздат, М., 1940, стр. 122. isa Однако в настоящее время не все выводы автора^могут быть приняты. Считая, что основанием возникновения обязательства по поставке продукции является одновременно и административный акт и договор, М. М. Агарков пишет: «...наряд, выданный на основании плана, утвержденного Экономсове- том при СНК СССР, и заключенный на основании его договор представляют собой единое целое, систему юридических действий, направленных на одну цель — выполнение планового задания. Вместе с договором наряд представляет собой единый сложный фактический состав, порождающий взаимные обязательства сторон по поставке»149. Из этого автор делает вывод, что поскольку договор обязательно должен быть заключен, то стороны должны принять все меры, необходимые не только для его заключения, но и для обеспечения его исполнения, т. е. для осуществления планового задания. Если по тем или иным причинам задержалось заключение договора, то ввиду того, что он все-таки должен быть заключен, стороны обязаны сделать все от них зависящее, чтобы он был не только /заключен, но и надлежащим образом исполнен150. Таким образом. из наряда возникает обязательство заключить договор и одновременно обязательство сделать все необходимое для исполнения договора. В подтверждение этого положения автор у приводит ряд решений органов арбитража и примеры из прак- ‘ гпки хозяйственных наркоматов. Точка зрения М. М. Агаркова была широко воспринята советской цивилистической наукой. Она приводится в учебниках гражданского права и в монографиях по вопросам обязательственного права151. Некоторые частные изменения и уточнения, которые вносились в нее отдельными авторами, не меняют ее основных черт. Д. М. Генкин в рецензии на книгу 3. И. Шкундина «Обязательство поставки товаров», критикуя формулировку М. М. Агаркова ЕГ3. II. Шкуидпна, согласно которой стороны, на основании планового задания, помимо заключения договора, обязаны «сделать все необходимое для выполнения», указывает, что сторона, «...не дожидаясь заключения договора, обязана приступить к самому выполнению планового зада! ия, пбо спор по заключению договора не должен задержать выполнения плана»152. Таким образом, соглашаясь в общем с точкой зрения М. М. Агаркова и 3. И. Шкундина, Д. М. Генкин лишь предлагает пначе сформулировать то гражданско-правовое обязательство, которое возникает из планового акта помимо обязательства заключить договор 153. В подтверждение рассмат- I рпваемои точки зрения авторы, выдвигавшие ее, ссылались / главным образом на арбитражную практику. В нормативных актах, регулирующих отношения по поставке, мы не найдем указаний на то, что непосредственно из актов планирования возникают взаимные обязательства сторон по поставке продукции. Наоборот, все эти акты подчеркивают, что отношения сторон по поставке продукции и оказанию услуг должны строиться только на основе договора. Постановление ЦИК п СНК СССР от 18 февраля 1931 г. «Об ответственности за невыполнение заказов и поставок по договорам для обобществленного сектора народного хозяйства» устанавливает: «...2. В случае невыполнения илп ненадлежащего выполнения хозяйственными органами принятых на себя обязательств по договорам заказов и поставок для государственной промышленности, обобществленного сектора сельского хозяйства, а также для других отраслей обобществленного сектора народного хозяйства — директора заводов и другие должностные лица, ответственные за выполнение данного заказа или поставки, привлекаются к ответственности, как за должностное преступление*)154. Из текста постановления видно, что в законе имеется в виду именно поставка по договорам, что закон не допускает внедо- говорных поставок. Впоследствии была установлена в отношении весьма ограниченного круга видов продукции бездоговорная форма поставки. Однако хозяйственная практика пошла гораздо дальше, допуская внедоговорную поставку1 п той продукции, относительно которой не было указания в нормативных актах* Органы арбитража в некоторых случаях взыскивали пени и неустойку за недопоставку продукции и при отсутствии договора поставки, заключенного сторонами, основываясь только на плановом акте. Эта практика хозяйственных организаций и органов арбитража, несомненно, оказала влияние на столь широкое распространение в советской цивилистиче- ской литературе точки зрения, согласно которой на основании планового акта между сторонами возникает не только обязательство заключить договор, но и еще какие-то взаимные гражданско-правовые обязательства, существующие до и помимо заключения договора: обязательство «сделать все необходимое для исполнения договора», «приступить к исполнению» или просто — обязательство поставки. В настоящий период с особой остротой встали вопросы об укреплении хозрасчета, росте накоплений, снижении себестоимости, повседневном повышении качества продукции, мобилизации внутренних ресурсов, ускорении оборачиваемости оборотных средств, эффективном использовании основных средств. XIX съезд партии в числе других мероприятий, направленных на выполнение задач пятого пятилетнего плана, указал на необходимость: «мобилизовать внутрихозяйственные источники для дальнейшего роста социалистического накопления, добиваясь строгого соблюдения государственной дисциплины и выполнения каждым предприятием производственного плана в установленном для него ассортименте»155. Директивы XIX съезда обязывают также: «неуклонно проводить на всех больших и малых участках хозяйственного строительства режим экономии, повышать рентабельность предприятий. Хозяйственники должны искать, находить и использовать скрытые резервы, таящиеся в недрах производства...»156 В осуществлении этих задач большую роль может играть и играет договор, значение которого существенно возрастает. Как указывает И. Баранов, «в результате неправильной практики Госарбитража возникли серьезные препятствия I заключению договора, создавалась почва для бездоговорных отношений»157. Практика Государственного арбитража, не разбиравшего преддоговорных споров между хозорганами по ряду важнейших вопросов, в том числе споров, вызванных уклонением хозорганов от заключения договоров, была осуждена. Указав на особо важное значение хозяйственных договоров в послевоенных условиях, правительство отменило порядок бездоговорных поставок некоторых видов продукции, которые были допущены прежними нормативными актами. Действующая в настоящее время система договорных связей социалистических организаций усиливает ответственность каждого хозоргана за соблюдение договорной дисциплины, устанавливает ответственность вышестоящих организаций за своевременное доведение плановых заданий до исполнителей (представление спецификаций, выдачу нарядов п т. п.)? за своевременное заключение нижестоящими организациями договоров со своими контрагентами и т. д. Исходя из этой роли договора, из задач, выполняемых договорной формой отношений, рассматриваемая точка зрения по вопросу о соотношении административных актов и договора не может быть признана приемлемой. Действительно, если считать, что из административного акта, независимо от обязательства заключить договор, возникает и гражданско-правовое обязательство «приступить к исполнению», «сделать все необходимое для исполнения» и т. п., если признать, что задержка в заключении договора не должна отражаться на его исполнении и что контрагент, не заключив договор, может требовать осуществления поставки и даже взыскивать санкции за недопоставку,— то каковы же стимулы для заключения договора? Если покупатель уверен в том, что, / независимо от заключения договора, он все равно получит причитающуюся ему по плановому акту продукцию, если он имеет право ее получить, если это его право снабжено гражданско-правовой санкцией, то вряд ли он будет заинтересован в своевременном заключении договора. Наконец, если покупатель может требовать исполнения обязательства поставки и до заключения договора, то очевидно, что поставщик, не заключивший договор, может требовать оплаты продукции, поставленной им на основании плана без заключения договора. Таким образом, создается широкая почва для бездоговорных отношений; договор в отношениях сторон не получает того значения, которое он должен иметь в соответствии с законом. Авторы, придерживающиеся рассматриваемой точки зрения, часто ссылаются на необходимость того, чтобы задержка в заключении договора не отражалась на выполнении плана. Но с этим никак нельзя согласиться. Система управления социалистическим хозяйством, весь механизм хозрасчетных отношений создают ряд возможностей воздействия на социалистические организации с целью обеспечения выполнения ими установленных планов. Гражданско-правовая санкция обязательства, возникающего помимо договора, совершенно ненужное и вредное в этих случаях средство. Вредное именно потому, что оно расшатывает договорную дисциплину^ создает круг гражданско-правовых отношений, которые по закону должны регулироваться договором, но в действительности им не регулируются, создает возможность обхода положений закона об обязательности договорного оформления отношений социалистических организаций по поставке товаров и оказанию услуг. «Проблема» задержки в заключении договора, помимо других причин, возникает и потому, что возможность получить исполнение и без договора не стимулирует его своевременного заключения. Такая возможность воспитывает пренебрежительное отношение к договору. Создается порочный круг: возможность получить исполнение по обязательству поставки без заключения договора воспитывает пренебрежительное отношение к договору, способствует задержкам кв его заключении; слабая договорная дисциплина, систематические задержки в заключении договоров служат обоснованием того, что из планового акта возникает гражданско- правовое обязательство, помимо обязательства заключить договор. Таким образом, попытка освободить стороны от невыгодных последствий несвоевременного заключения договора приводит к тому, что несвоевременное заключение договора входит в привычку, становится повседневным. г Какие же обязательства в действительности возникают из акта государственного управления, регулирующего отношения поставки? I Как и каждый административный акт, плановые акты, регулирующие отношения поставки, создают для органов, ! к которым они направлены, обязанность выполнить предпи- f сание, в них содержащееся. Это — обязанность административно-правовая. Она возникает у той социалистической организации, к которой направлен административный акт, и перед той компетентной организацией, которая акт издала. Эта обязанность заключается в том, чтобы поставить установленному в акте потребителю установленную актом продукцию в определенном количестве, в срок и т. д. Но для того чтобы выполнить возникшее из планового задания обязательство поставки, социалистическая организация должна вступить в договорные отношения с указанными в акте контрагенте ми- потребителями. Закон требует договорного оформления отношений поставки- Из этого вытекает, что гражданско-правовое обязательство поставки не возникает непосредственно из адми- /нистративного акта. Это обязательство может возникнуть только 1 из основанного на административном акте договора158. Из адми нистративного акта, кроме указанного выше административноправового обязательства, возникает гражданско-правовое обязательство заключить договор с контрагентом на условиях, указанных в акте. Именно это обязательство снабжено гражданско-правовой санкцией. Стороны, указанные в акте, могут через арбитраж требовать осуществления этого обязательства — заключения договора. Основанием иска об обязании заключит!, договор является а дмини стративи ый акт. Основ и ы е уел овия поставки, утвержденные Советом .Министров СССР, а также те основные условия, которые принимаются но соглашению министерств и ведомств, предусматривают санкции в виде штрафа за каждый день просрочки в заключении договора. Таким образом, на основании административного акта, кроме административно-правового обязательства, возникает снабженное гражданско-правовой санкцией обязательство одной стороны заключить договор с контрагентом на условиях, установленных актом, и право этой стороны требовать заключения такого договора. Кроме этого, из административного акта не возникает никаких иных гражданско-правовых обязательств сторон друг перед другом. Ни одна из сторон не может требовать поставки только на основании планового акта, без заключения договора. Покупатель, не заключивший договор, не может требовать отгрузки ему продукции; поставщик, отгрузивший продукцию на основании планового задания без заключения договора, не может требовать ее приема и оплаты потребителем. Это положение, непосредственно вытекающее из закона, строго проводится в арбитражной практике последних лет. Арбитраж не выносит решений о возмещении убытков и не применяет санкций за недопоставку, если стороны не заключали договора и основывали свои требования лишь на плановом акте. Следует указать, что в 1950 и 1951 гг.обращений с такими исками в арбитраж почти не было. Но, как наследие практики бездоговорных поставок, во многих случаях поставщики на основании плана отгружали продукцию без договора и, в случае отказа фондодержателя от получения и оплаты товара, предъявляли иски в арбитраже о взыскании стоимости отгруженных товаров. Во возникавших поэтому поводу спорах арбитраж обычно отказывал истцу в требовании оплатить продукцию, поставленную без договора. В многих случаях поставщики привлекали к делу в качестве соответчиков организации, выдавшие разнарядку или фондовое извещение. Однако арбитраж, как правило, не взыскивал стоимости продукции и с соответчиков, обязывая истца распорядиться продукцией159. Эта твердая практика арбитража, несомненно, способствует укреплению договорной дисциплины, своевременному заключению договоров, надлежащему правовому оформлению хозяйственных связей социалистических организаций. Должна быть проведена еще очень большая работа для того, чтобы договор в отношениях социалистических организаций занял то место, которое предназначено ему законом, чтобы полностью были реализованы те возможности воздействия на экономику, которые содержатся в этой правовой форме. До сих пор в практике некоторых социалистических организаций и даже ведомств не изжиты еще бездоговорные поставки, формальный подход к заключению договора. В практике до сих пор еще бывают случаи, когда поставщик на основании планового задания, без заключения договора отгружает продукцию фондодержателю, и последний принимает и оплачивает ее. Сторонники точки зрения, согласно которой из планового задания возникает не только обязательство заключить договор, но и гражданско-правовое обязательство поставки, пытаются в этом случае увидеть подтверждение своей точки зрения. По их мнению, обязательство возникло, было исполнено и прекратилось на основании планового акта. Однако с этим утверждением никак нельзя согласиться. Если два предприятия, не оформив своих отношений договором, как этого требует закон, выполняют плановое задание, если одно из них поставляет на определенных условиях продукцию, а другое ее принимает, то эти отношения между ними основываются на их соглашении, на совпадении их волеизъявлений. Их соглашение не облечено в требуемую законом формуй поэтому, в случае спора между ними, социалистическое государство может не снабдить это соглашение санкцией государственного принуждения, но основанием отношений сторон было именно их соглашение. Ведь если бы не было совпадения волеизъявления сторон, если бы не было их соглашения, а был только плановый акт, то без договора не имело бы места и отношение поставки. Если бы поставщик не желал по- # ставить продукцию, то фондодержатель не мог бы принудить его к бездоговорной поставке; он мог бы требовать только заключения договора. Если бы фондодержатель не желал принять продукцию, то поставщик не мог бы его заставить принять и оплатить продукцию, поставленную без договора. Точка зрения, согласно которой основанием обязательства поставки между социалистическими организациями (кроме случаев, специально предусмотренных законом) является основанный на плане договор, единственным гражданско-правовым обязательством, возникающим из плана, является обязательство заключить договор,— ни в какой мере не может означать умаления значения плана. Наоборот, лишь эта точка зрения помогает понять действительное соотношение плана и договора, помогает превратить договор в действенное орудие выполнения плана. Каждая организация, к которой обращено плановое задание, обязана перед своей вышестоящей организацией, перед социалистическим государством выполнить это задание. В соответствии с условиями последнего она обязана перед указанным в плановом акте контрагентом заключить с ним договор в сроки, установленные законом. Договор, выражающий волю сторон, направленную на наилучшее выполнение планового задания, регулирует их отношения во всех деталях и частностях, создает систему глубокого и всестороннего взаимного контроля. Как же претворяются в жизнь при заключении договора условия, установленные планом? Каково соотношение между плановым актом и заключенным на его основании договором? Плановое задание, как акт государственного управления, является основным, определяющим для возникновения договора и для установления его условий. Особенное значение это имеет для договоров поставки фондируемой и планируемой продукции. Такие договоры, заключенные без планового акта, недействительны160, они действительны только в том случае, если имеется соответствующее плановое задание компетентного органа. Плановое задание и порояеденное им административноправовое обязательство являются определяющими для гражданско-правового обязательства. Если нет административноправового обязательства, порожденного плановым актом, то нет и гражданско-правового обязательства заключить договор. Так, если орган, распределяющий фонды, включает в число фондодержателей организации, не входящие в его систему, или организации, планирование деятельности которых не входит в его компетенцию, то из такого планового акта для этих организаций не возникает обязательства заключить договор. Это можно подтвердить следующим примером из практики. Заключая генеральный договор, заготовительная организация указала в числе локальных поставщиков свои конторы, а в некоторых областях, где таких контор не было, указала, в качестве поставщиков, конторы другой заготовительной организации, входящей в другое министерство. Однако при заключении локальных договоров, конторы второй заготовительной организации отказывались от заключения договора, ссылаясь на то, что они не входят в систему министерства, которому подчиняется первая заготовительная организация, и его распоряжения для них не обязательны. Государственный арбитраж предложил ответчику — первой заготовительной организации— в десятидневный срок указать поставщиков по локальным договорам на сдачу всего количества товаров по плану, включив в число поставщиков только свои конторы. Можно было бы привести множество подобных решений, подтверждающих стабильность практики арбитража по этому вопросу. Плановый акт является определяющим и в отношении основных условий договора. Однако положение об определяющей роли плана в установлении основных условий договора поставки в практике некоторых хозяйственных организаций извращалось и превращалось в полное отрицание роли договора в установлении взаимных обязательств сторон161. Это нашло свое яркое отражение как в практике бездоговорных поставок, так и в формальном отношении к заключению договоров. Эта порочная практика до сих пор не изжита в работе отдельных хозяйственных организаций. Вопреки прямому требованию закона, указывающего, какие условия должны быть предусмотрены генеральными, локальными и прямыми договорами, многие хозяйственные организации до сих пор вместо установления основных условий договора о количестве, ассортименте и сроках поставки, ограничиваются в договоре простой отсылкой: «в соответствии с утвержденными планами». Это является грубейшим нарушением закона. Закон устанавливг|?%» что в генеральных договорах предусматриваются количество п групповой ассортимент подлежащей поставке продукции, распределение ее между поставщиками и ротребителями на весь год, а в соответствующих случаях и по кварталам; в локальных и прямых договорах должно быть предусмотрено точное количество подлежащей поставке продукции, сроки поставки, качество продукции, а в соответствующих случаях — ее комплектность и ассортимент, цена продукции и общая сумма поставки. Все эти условия должны основываться на плане, но они должны быть договорными условиями; они должны быть определены при заключении договора. Отказ от установления этих условий договором, замена их отсылкой к плану чаще всего прикрывают недостатки планирования. Некоторые поставщики и их вышестоящие организации желают оставить себе возможность перекраивать утвержденный годовой план, «срезать» фонды отдельным потребителям, «подбрасывать» другим потребителям или тем же потребителям, «когда выяснится», и т. д. Но ведь закон требует точного установления в договоре основных обязательств сторон по количеству, срокам и ассортименту поставки. Благодаря этому договор служит средством для улучшения качества планирования, средством контроля над выполнением планов. Как же можно посредством договора контролировать выполнение плана, если в договоре нет точных, основанных на утвержденном плане условий? Если в договоре, в соответствии с требованиями закона, установлено годовое количество и сумма поставки, то это определенным образом обязывает вышестоящие организации поставщика и покупателя при составлении квартальных планов придерживаться данных годового плана, не жонглировать плановыми заданиями, не перекраивать план на протяжении всего года. Отказ от точного установления количества и суммы поставки при заключении договора приводит к той неопределенности в отношениях сторон, к тому ослаблению договорной дисциплины, которые были сурово осуждены162. Несмотря на категорическое требование закона устанавливать в прямых и локальных договорах точное количество и общую сумму поставки, некоторые хозорганы пытаются уклониться от выполнения этого требования. Иногда пункт о количестве и сумме поставки содержит формулу: «в соответствии с выделенными фондами», иногда указываются количество и сумма поставки лишь на первый квартал и т. п. Практика арбитража, требующая установления в договоре точного количества и суммы поставки, несомненно, способствует укреплению договорной дисциплины, возрастанию значения договора в отношениях между социалистическими организациями. Следует высказать лишь следующие пожелания: 1. Во всех тех случаях, когда возможность последующего уточнения условий договора относительно количества, сроков, ассортимента и общей суммы поставки не предусмотрена нормативным актом, всякие оговорки о последующем уточнении этих условий не могут быть допущены, поскольку они существенно снижают значение тех условий договора, к которым они относятся163. Эти оговорки вводятся для того, чтобы снять ОТВ?Т- ственность со сторон в случае невыполнения договора, связанного с изменением плана. Но ведь закон, требуя точного указания в договоре количества и общей суммы поставки, требует тем самым, чтобы были зафиксированы и приняты как основание для гражданско-правовой ответственности сторон предписания, содержащиеся в годовом плане. Устанавливая твердые сроки заключения договоров, закоЁРТребует, чтобы в эти сроки все планово-регулируюзцие звенья закончили свою работу по детализации плана, по доведению его до конкретных исполнителей, причем плановое задание должно быть доведено до конкретного исполнителя не формально, не наспех, не «ориентировочно», а глубоко продуманно, с учетом всех конкретных обстоятельств и с полной ответственностью. Нельзя в договоре оставлять лазейки для обхода требований закона, для того чтобы можно было впоследствии без надлежащего оформления «кроить» и «перекраивать» план. При разрешении преддоговорных споров следует требовать точного указания условий договора, не допуская никаких оговорок, снижающих установленную законом ответственность за выполнение условий договора. 2. Арбитраж должен требовать от сторон установления в договоре точного количества и суммы поставки и пе только по требованию одной из сторон, но и по собственной инициативе. В некоторых случаях может возникнуть обоснованная серьезными экономическими причинами необходимость внесения тех или иных изменений в утвержденное на год плановое задание. Означает ли это соответствующее механическое изменение договорных обязательств сторон? До сих пор практика отвечает на этот вопрос в основном утвердительно. Но такое решение вопроса, по нашему мнению, не соответствует требованиям закона. Действительно, договор должен быть основан на утвержденном плане; изменение плана должно влечь за собой и сооаветствующее изменение договорного условия. Однако такое изменение не может иметь места механически, в результате распоряжения вышестоящей организации одной из сторон. Выше мы установили, что плановое задание по поставке продукции непосредственн ^ не порождает гражданско-правового обязательства поставки, а порождает обязательство заключить договор на основе плана. Почему же изменение планового задания, которое имеет место гораздо реже, нежели доведение планового задания до конкретного исполнителя, должно непосредственно порождать гражданско-правовые последствия? Если мы обратимся к действующему нормативному материалу, то убедимся, что в ряде Основных условий поставки указывается, в каких случаях может быть изменено распределение фондов и разнарядки, и устанавливается, что па основании всех этих изменений должны быть заключены дополнительные соглашения сторон. Таким образом, изменение выделенного фонда не должно механически изменить договорное обязательство, а должно лишь служить основанием для дополнительного соглашения сторон об изменении условий договора. Такое разрешение вопроса способствовало бы тому, что изменения в выделенные фонды вносились бы лишь в случае необходимости и в строгом соответствии с законом, и исключило бы возможность хотя и редко, но всё же наблюдающихся случаев, когда вышестоящая организация изменением планового задания пытается покрыть невыполнение договора одной из сторон, помочь ей избежать установленной законом и договором ответственностиг. Возможность изменения договорных обязательств актом вышестоящей организации или непосредственно самим контрагентом (если одна из сторон в договоре — Главснаб или Главсбыт министерства, а другая — одно из предприятий того же министерства) создает возможность обхода требований закона об обязательности заключения договоров поставки. Обязательность заключения дополнительного соглашения между сторонами во всех случаях изменения планового задания, рассмотрение споров, возникающих в связи с этим в арбитраже, несомненно способствовали бы скорейшему раскрытию отдельных фактов недопустимого, антигосударственного подхода к делу. В главе I настоящей работы мы указывали на то большое значение, которое имеет договор в деле улучшения качества продукции, ассортимента, учета требований потребителя. Значение договорных условий об ассортименте поставляемой продукции очень ярко и наглядно раскрыто в речи тов. Орджоникидзе на первой всесоюзной конференции работников социалистической промышленности. Громя очковтирательскую практику некоторых хозяйственников в швейной промышленности, которые для показного снижения себестоимости шили одежду на «карликов», тов. Орджоникидзе заявил: «Это не будет иметь места, если швейная промышленность обязана будет сдавать в кооперацию по договору такое-то количество платья, таких-то размеров, тут и на великанов, и на карликов, и на мальчиков, и на девочек. Я, заказчик, говорю: «ты, швейная промышленность, даешь мне такого-то числа такого-то месяцатакое-токоличество платья, штанов, рубах, пальто таких-то размеров; сдаешь по договору, и за это я тебе плачу столько-то. Как вы думаете, если ты мне, представителю Центросоюза, дашь платье не те» размеров и качества, о которых мы уговорились, я его приму? Конечно, не приму. Ты можешь мне сказать, что я останусь без платья. Но если я останусь без платья, то ты останешься без денег и ты завтра не сможешь платить рабочим, не сможешь пустить промышленность, да еще за то, что ты нарушил договор, я тебя притяну в советский суд, и тебя, молодчика, за это в тюрьму посадят»164. Очень наглядно и образно здесь показано, что договорные отношения доляшы способствовать контролю над ассортиментом выпускаемой продукции, учету требований потребителя. Это относится не только к товарам широкого потребления. Г. К. Орджоникидзе приводит примеры, показывающие, как договорная форма отношений способствует учету требований потребителей металла и других видов продукции. ^ Групповой ассортимент продукции, подлежащей поставке, устанавливается в генеральных договорах. Развернутый ассортимент изделий устанавливается локальным или прямым договором. Многие Основные условия поставки предусматривают ежеквартальное уточнение развернутого ассортимента. Положение Основных условий о порядке согласования ассортимента связано со спецификой тех или иных видов продукции. Поэтому существуют различные способы согласования сторонами по локальному или прямому договору развернутого ассортимента: ежеквартальное согласование, высылка заявок, заказов и т. д. В зависимости от вида продукции изменяются и сроки согласования ассортимента, сроки, на которые даются заявки или заказы (подекадно, по пятидневкам, на месяц и т. д.). В Основных условиях поставки товаров широкого потребления предусматривается включение в ассортимент товаров новых образцов (новинки), согласованных сторонами. Особое значение учет требований потребителя имеет в отношении товаров народного потребления. Постановления Совета Министров СССР и ЦК КПСС, направленные на расширение производства товаров народного потребления и на дальнейшее развитие советской торговли, требуют, чтобы торгующие организации, изучая спрос населения, воздействовали на промышленность в деле увеличения выпуска и улучшения качества товаров, требующихся населению. . В борьбе за повышение качества и улучшение ассортимента продукции социалистических предприятий и особенно товаров народного потребления, должна быть со всей полнотой использована и система договорных связей социалистических организаций. Большую роль может сыграть в этом и рассмотрение в арбитраже споров об ассортименте поставляемой продукции. В ряде случаев при заключении годовых договоров выявляется, что потребители единодушно требуют определенного ассортимента товаров от того или иного поставщика, в то время как поставщик, ссылаясь на утвержденный план, этих требований не удовлетворяет165. Мы считаем, что в этих случаях Госарбитраж не должен ограничиваться отсылкой к утвержденному плану выпуска продукции поставщиком. Госарбитраж должен помочь тому, чтобы были учтены требования потребителя, чтобы выпускалась продукция, наилучшим образом удовлетворяющая потребности социалистических предприятий и граждан. Для этого Госарбитраж в каждом конкретном случае спора должен разбирать вопрос по существу, исходя из необходимости максимального удовлетворения требований потребителя. А. И. Микоян в своем докладе на Всесоюзном совещании торговых работников 17—20 октября 1953 года сказал: «Необ ходимо покончить с практикой принудительной поставки товаров в ассортименте, не требующемся торгующим организациям». Разрешая преддоговорные споры по ассортименту поставки, органы арбитража не должны допускать навязывания потребителю ненужного ему ассортимента. При разрешении таких споров органы арбитража должны привлекать и вышестоящие планово-регулирующие организации поставщика. Такое решение вопроса во многом способствовало бы улучшению качества планирования, лучшему удовлетворению спроса потребителя. Таким образом, договорное обязательство не просто фиксирует, не механически воспроизводит условия, содержащиеся в плановом акте, а обогащает их, способствует наиболее полной реализации плана, максимальной инициативе в его выполнении. Из плановых актов, порождающих обязательство заключить договор, мы остановились на актах планирования поставки продукции, поскольку' они порождают круг отношений наиболее широкий, наиболее распространенный в практике. К актам, порождающим обязательство заключить договор, относятся и утвержденные планы строительства. На основании утвержденных планов строительства заключаются генеральные договоры между подрядчиками и заказчиками; в соответствии с объемом работ, утвержденных на каждый данный год, заключаются годовые договоры. Утвержденный план строительства порождает обязательство подрядчика, на которого возложено строительство данного объекта, и заказчика — организации, для которой ведется строительство, заключить договор на условиях, содержащихся в утвержденном плане, и в соответствии с утвержденной технической документацией (проектом, сметой). Права и обязанности сторон, порядок заключения договора, порядок расчетов, санкции и т. д. по договору капитального строительства и договору поставки существенно различаются, но в рассматриваемом нами вопросе о соотношении планового задания и возникающего на его основе гражданско-правового обязательства существенных отличий нет. Из утвержденного плана строительства возникает гражданско-правовое обязательство подрядчика и заказчика заключить договор капитального строительства. Подрядчик обязан в течение пяти дней со дня получения извещения о включении данного объекта в его план направить заказчику проект договора. Заказчик в течение десяти дней должен либо подписать договор безоговорочно, либо приложить к нему протокол разногласий. Если подрядчик в течение десяти дней с момента получения договора с протоколом разногласий не заявил о своих возражениях и не обратился к своей вышестоящей организации, то договор считается принятым в редакции заказчика. Если же подрядчик в течение десяти дней не урегулировал разногласий с заказчиком и обратился к своей вышестоящей организации, то последняя в течение трех дней должна урегулировать вопрос с главком заказчика. Если спорные вопросы между главками не урегулированы, то спор передается на рассмотрение арбитража166. Таким образом, из утвержденного плана строительства возникает гражданско-правовое обязательство указанных в плане подрядчика и заказчика заключить договор капитального строительства в соответствии с планом. Соблюдение этих обязательств обеспечивается установленным порядком заключения договора и возможностью обратиться в арбитраж для того, чтобы принудить заключить договор сторону, уклоняющуюся от его заключения. Из утвержденного плана строительства не возникает непосредственно гражданско- правового обязательства одной стороны перед другой осуществлять строительство. Более того, закон запрещает финансирование строительства при отсутствии договора между подрядчиком и заказчиком.