§ 2. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, НЕПОСРЕДСТВЕННО ПОРОЖДАЮЩИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО, ИСПОЛНЕНИЕ КОТОРОГО СВЯЗАНО С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ ДОГОВОРА
Некоторые акты государственного управления непосредственно, порождают для определенных лиц гражданские права и ооязанности, осуществление которых требует заключения этими лицами договора на установленных актом условиях. Основным видом таких актов являются государственные планы железнодорожных, морских и речных перевозок и индивидуальные акты, издаваемые на основании этих планов. Выше мы останавливались на вопросе о договорном характере железнодорожной^ перевозки. Договорный характер морской, речной, воздушной перевозки не вызывает сомнений. Каково же в этом случае соотношение индивидуальных актов государственного управления, регулирующих отношения перевозки и договоров перевозки? Вопросы планирования и выполнения плана перевозок имеют огромное народнохозяйственное значение. Еще в 1931 г. в резолюции «Железнодорожный транспорт и его очередные задачи» Пленум ЦК ВКП(б) признал необходимым: «б) Обязать ЦК нацкомпартий, обкомы и крайкомы взять под особое наблюдение выполнение установленных планов перевозок (своевременная погрузка, разгрузка, подвоз, вывоз грузов и т. д.), а также составление правильных и своевременных планов перевозок для областей и районов. в) Предложить СНК провести необходимые мероприятия, усиливающие материальную и судебно-административную ответственность как хозорганов, так и транспорта и их ответствен- 144 . ных работников за нарушение установленных планов перевозок и условий использования подвижного состава»136. Важнейшее значение имеют планирование и точное выполнение плана перевозок и на водном транспорте. Взаимная увязка планов основных видов транспорта, рациональное распределение грузов между ними — все это имеет огромное значение для всего социалистического хозяйства в целом. Исходя из народнохозяйственного значения деятельности транспорта и ее специфики, советский закон связывает с актами планирования перевозок особые правовые последствия. Лица, виновные в нерациональном использовании транспорта, подлежат уголовной или дисциплинарной ответственности137. Подлежат уголовной ответственности и лица, виновные в представлении заведомо преувеличенных заявок или в последующем отказе от погрузки, вследствие преувеличенных заявок138. Помимо уголовной и дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нерациональном использовании транспорта и в предоставлении заведомо преувеличенных заявок, закон устанавливает и гражданско-правовые санкции за неподачу вагонов или тоннажа под погрузку в соответствии с утвержденным планом и графиком и за неиспользование поданных вагонов или тоннажа, или за отказ от назначенных по плану вагонов или тоннажа 139. Вопрос о правовых последствиях утвержденного плана перевозок в отношении железнодорожных перевозок подробно рассмотрен В. Н. Изволенским, к точке зрения которого можно в основном присоединиться. В. Н. Изволенский считает, что обязательства железной дороги по предоставлению предусмотренных планом перевозочных средств и грузоотправителя по наиболее рациональному их использованию вытекают непосредственно из месячного плана перевозок140. Содержанием обязательства является предоставление железной дорогой грузоотправителю вагонов под погрузку в количестве, установленном планом, и использование грузоотправителем подъемной силы и вместимости предоставленных вагонов для погрузки грузов, предусмотренных государственным планом. Это обязательство снабжено и гражданско-правовой санкцией — штрафом, взыскиваемым за невыполнение указанных действий. Из утвержденного плана вытекает также и обязательство заключить до1 овор железнодорожной перевозки. Автор различает обязательственные отношения, возникающие непосредственно из плана перевозки (обязанность дороги подать вагоны под погрузку; обязанность отправителя надлежащим образом использовать эти вагоны), и обязательственные отношения, возникающие из договора перевозки груза (обязанность железной дороги перевезти груз на станцию назначения и выдать его получателю, обязанность отправителя уплатить провозную плату)141. Эти положения, высказанные автором применительно к железнодорожной перевозке, могут быть полностью распространены и на отношения перевозки по внутренним водным путям. Здесь также, на основании месячного плана перевозки, возникает обязательство пароходства предоставить отправителю перевозочные средства или средства тяги для буксировки плотов и обязательство отправителя предъявить груз к перевозке в соответствии с планом. В связи со спецификой различных видов транспорта, отдельные нормы, регулирующие обязательство транспортной организации предоставить перевозочные средства или тягу и обязательство отправителя — использовать их, в некоторых отношениях различаются. Так, при железнодорожной перевозке заявки отправителя о погрузке внутри месяца в соответствии с планом представляются по пятидневкам142, при перевозке по внутренним водным путям — по декадам143. Различно исчисляется и штраф, взимаемый стороной в случае неисполнения обязательства контрагента: при железнодорожной перевозке штраф взимается, исходя из твердой суммы, за каждый вагон, платформу или цистерну. Штраф за недогруз, по вине дороги или клиента, таких грузов, как металл, уголь, флюс, кокс, руда, зерновые хлебные грузы и соль, взимается, исходя из твердой суммы с каждой тонны груза. При неподаче вагонов под маршруты и недогрузе маршрутов с виновной стороны взыскивается дополнительный штраф, также в твердой сумме, за срыв маршрута144. При перевозке по внутренним водным путям, в случае; непредъявления отправителем груза к перевозке* и;,и предъявления его в меньшем количестве, нежели предусмотрено планом, отправитель обязан уплатить пароходству провозную плату в размере 50% за всё венредъявленное количество груза. Если пароходство не подало перевозочных средств для перевозки грузов или тяги для перевозки плотов, то оно обязано уплатить грузоотправителю штраф в размере 50% провозной платы за все подготовленное к отправке, но не принятое к перевозке количество грузов или плотов, предусмотренных планом‘ Однако отдельные, частные различия в порядке и размерах ответственности отправителей и транспортных органов при железнодорожной и водной перевозке не касаются основного и существенного — установления планом перевозок самостоятельного обязательства транспортной организации и отправителя'— обязательства, снабженного гражданско-правовой санкцией. На положении о том, что план перевозки непосредственно порождает гражданско-правовое обязательство, независимо от наличия договора между сторонами, основывается и судебная практика. Так, Камское речное пароходство предъявило иск к Грузмясомолснабу о взыскании 57 960 руб. штрафа за невыполнение государственного плана перевозок. Верховный суд Грузинской ССР отказал в иске пароходству по тем мотивам, что между пароходством и ответчиком не было заключено договора о перевозке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда СССР отменила решение Верховного суда Грузинской ССР, указав, что оплата грузоотправителем пароходству провозной платы за груз, не предъявленный к перевозке, представляет собой штрафную ответственность за невыполнение плана перевозок, независимо от заключения договора. Взыскание пароходствами провозной платы за груз, не предъявленный к перевозке в соответствии с планом, ни в каком случае не следует рассматривать как покрытие убытков, причиненных непредъявлением груза. Взыскание такой платы представляет собой именно штрафную санкцию и может иметь место независимо от того, были или не были причинены убытки пароходству непредъявлением груза. В этом отношении показательно определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда СССР от 13 января 1947 г. по иску Ленского речного пароходства к воинской части 78727-к о взыскании 197 520 руб. штрафа за невыполнение плана перевозок. В этом определении очень четко сформулирована основная мысль о том, что оплата отправителем провозной платы за груз, не предъявленный к перевозке, представляет собой именно штрафную санкцию. В определении сказано: «...суд должен руководствоваться положением о взаимной ответственности органов водного транспорта и клиентуры за невыполнение государственного плана перевозки грузов (СЗ 1934 г., № 35, ст. 281), которым установлена специальная ответственность за невыполнение плана, а не правилами ГК об убытках, ибо в результате непредъявления груза к перевозке согласно плану пароходство может и не иметь убытков, но план перевозки останется невыполненным без всяких последствий для неисправной стороны»г. Действия, составляющие содержание гражданско-правового обязательства, непосредственно вытекающего из плана перевозок, точно определены законом: транспортная организация обязана предоставить предусмотренные планом транспортные средства под погрузку или для буксировки; отправитель обязан надлежащим образом, в соответствии с техническими показателями, использовать эти средства. Судебная практика именно так толкует вопрос об обязательствах сторон, возникающих из утвержденного плана перевозок. Так, в определении по иску Торгового управления «Холбос» к Ленскому речному пароходству, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда СССР, отвергая ссылку ответчика на то, что пароходство должно быть освобождено от уплаты штрафа, если оно приняло груз к перевозке, хотя бы фактически суда, согласно плану, поданы не были и груз не был погружен, указала: «... Пароходство обязано было к уплате штрафа не за непринятие планового груза к перевозке, а за неподачу перевозочных средств под погрузку, согласно плану* 145. В связи с определением действий, составляющих содержание обязательства транспортных организаций и отправителей, возникающего из утвержденного плана перевозок, встает вопрос о том, каковы основания ответственности клиентов за представление уменьшенной по сравнению с планом пятидневной заявки на подачу вагонов. Является ли обязанность представления отправителем заявки о подаче ему вагонов на пятидневку самостоятельным обязательством, либо она поглощается обязательством отправителя использовать надлежащим образом предоставленные ему транспортные средства? Нам представляется, что нет никаких оснований рассматривать обязанность отправителя представлять заявку на потребное количество вагонов на пятидневку в отрыве от обязательства использовать надлежащим образом предоставленный транспорт. Ст. 62 Устава железных дорог говорит о штрафе за непогрузку поданных вагонов или отказ от назначенных по вагонов. В распоряжении НКПС от 31 октября 1939 г. До в—2493/Ц3 «Об ответственности грузоотправителей за недозаявки на вагоны по утвержденному государственному плану перевозок»146 указано, что в случае представления отправителями развернутых планов на меньшее число вагонов (тонн) против выделенных наркоматами лимитов, необходимо передавать материал прокурорам для привлечения к ответственности лиц, виновных в представлении преувеличенных заявок, и взыскивать с отправителей штраф за все количество вагонов, не включенных в развернутый план. Однако представление уменьшенной по сравнению с планом заявки на подачу вагонов вызывает применение санкций не само по себе, а лишь потому, что в результате этого не выполняется план перевозок. Действительно, если бы не было Положения о штрафе за представление заниженной против плана заявки, отправители легко бы могли избегнуть ответственности за невыполнение плана перевозок, за неиспользование предоставленного им транспорта, подавая заранее заниженные против плана заявки, исходя из своих фактических возможностей отгрузки. Положение об ответственности за представление заниженной против плана заявки имеет целью возложить на отправителя материальную ответственность во всех случаях невыполнения им плана перевозок, независимо от того — предупреждал лп он заранее о неиспользовании предназначенного ему по плану транспорта или не использовал уже поданные вагоны147. Поэтому если, несмотря на представление уменьшенной по сравнению с планом заявки на подачу вагонов, месячный план перевозок отправителем выполнен, то нет оснований взыскивать с него штраф за самый факт представления уменьшенной заявки. С этой точки зрения интересно определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда СССР по иску Управления Юговосточной железной дороги к конторе Заготзерно о взыскании штрафа занедозаявку вагонов по плану. Указав на то, что впоследствии ответчик представил дополнительные заявки, которые были приняты дорогой безоговорочно, Судебная коллегия указала, что решение суда об удовлетворении иска железной дороги о взыскании с ответчика штрафа за недозаявку вагонов против плана перевозок при том положении, когда фактически план перевозок выполнен, следует признать неправильным и не отвечающим требованиям ст. 62 Устава железных дорог. Таким образом, обязанность представления заявок на использование транспорта в соответствии с планом перевозок по пятидневкам (для железной дороги) и по декадам (для пароходства) возлагается на отправителей законом, однако она не составляет самостоятельного гражданско-правового обязательства, являясь частью обязательства клиента использовать надлежащим образом предоставленные ему транспортные средства. Установление ответственности за представление плановой заявки свидетельствует о том особом значении, которое имеют планирование работы транспорта и точное выполнение его планов как органами транспорта, так и клиентурой. Особый значением четкого и оперативного планирования работы транспорта следует объяснить и то, что именно акты планирования перевозок порождают непосредственно гражданско-правовое обязательство с определенным содержанием (помимо обязательства вступить в договор) и с определенной гражданско- правовой санкцией. Исполнение обязательства, непосредственно порожденного актом планирования перевозок, неразрывно связано с заключением договора перевозки между транспортной организацией и грузоотправителем. В этом смысле можно говорить о том, что акт планирования перевозок порождает обязательство заключить договор3-. Действительно, для исполнения возложенного на них планом обязательства стороны обязаны заключить договор перевозки. Конечно, подача вагонов транспортной организацией и загрузка их отправителем не является самоцелью. Конкретная цель — осуществление перевозок определенных грузов в определенном направлении. Для надлежащего правового оформления отношений, возникающих в связи с этой перевозкой, необходимо заключение договора. Таким образом, обязательство заключить договор перевозки также возникает из акта, устанавливающего план перевозок. Однако это обязательство не снабжено самостоятельной санкцией. Да в этом и нет никакой надобности. Санкция гражданско-правового обязательства, возникающего непосредственно из утвержден- ного плана перевозок, является вместе с тем и санкцией обязательства заключить договор перевозки. Стороны не могут выполнить обязательство, возникающее непосредственно из плана перевозки, не заключив договор перевозки. Таким образом, в случае невыполнения обязательства, санкции, возлагаемые на сторону, виновную в неисполнении обязательства, являются вместе с тем и санкциями за незаключение договора. В случае исполнения обязательства, подача транспортной организацией вагонов или тоннажа (или тяги) под погрузку (или для буксировки) и использование отправителем этих транспортных средств в соответствии с планом неразрывно связаны с заключением договора перевозки. Это обеспечивается тем, что договор заключается одновременно со сдачей груза отправителем транспортной организации для перевозки.
Еще по теме § 2. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, НЕПОСРЕДСТВЕННО ПОРОЖДАЮЩИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО, ИСПОЛНЕНИЕ КОТОРОГО СВЯЗАНО С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ ДОГОВОРА: