4. Рекомендация Комитета министров Совета Европы Rec(2004)5 государствам-членам по вопросу контроля за соответствием проектов законов, действующих законов и практики их применения стандартам, закрепленным в Европейской конвенции по правам человека (принята Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-й сессии)

Перевод опубликован на сайте ОО «Сутяжник»: Изучаем Европейскую конвенцию [Электрон, ресурс].

Комитет министров в соответствии со статьей 15.Ь Устава Совета Европы,

учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами и что одним из самых важных методов, посредством которого будет достигаться данная цель, поддержание и дальнейшая реализация прав человека и основных свобод;

подтверждая свое убеждение, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) должна оставаться основополагающим документом по защите прав человека в Европе, и напоминая о своем обязательстве принимать меры по обеспечению долгосрочной эффективности системы контроля, установленной Конвенцией;

учитывая субсидиарный характер контрольного механизма, установленного Конвенцией, что в соответствии со статей 1 Конвенции означает, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, должны быть защищены в первую очередь на национальном уровне и применены национальными органами власти;

приветствуя в связи с этим то, что Конвенция в настоящее время стала составной частью правовой системы всех государств-участни-

www.sutyajnik.ru/rus/echr/school

140

Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России

Приложения

141

ков, и отмечая в этом отношении важную роль, выполняемую национальными судами;

учитывая, что согласно параграфу 1 статьи 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского суда по правам человека (далее — Суд) по всем делам, в которых они являются сторонами;

учитывая тем не менее, что государствами-участниками должны быть предприняты дальнейшие меры для придания Конвенции полной силы, в частности с помощью постоянного приведения национальных стандартов в соответствие со стандартами Конвенции в свете практики Суда;

будучи уверенным, что проверка соответствия проектов законов, действующих законов и правоприменительной практики Конвенции является необходимым вкладом в дело предотвращения нарушений прав человека и сокращения числа обращений в Суд;

подчеркивая важность проведения консультаций с разными компетентными и независимыми органами, включая государственные институты развития и защиты прав человека и неправительственные организации;

учитывая разнообразие практики в государствах-участниках относительно осуществления контроля соответствия,

рекомендует государствам-участникам принимать во внимание примеры положительной практики, представленные в Приложении:

I.

II. обеспечивать существование механизмов контроля, где это не обходимо, за соответствием действующих законов и правопримени тельной практики, включая практику выраженную в распоряжени ях, приказах и циркулярах;

III. обеспечивать своевременное изменение законов и правоприме нительной практики с целью предотвращения нарушений Конвенции.

Генеральному секретарю Совета Европы обеспечить доступ к необходимым средствам для надлежащего содействия государствам-участникам, которые просят помочь в реализации этой рекомендации.

Приложение к Рекомендации Rec(2004)5

Введение 1.

Несмотря на проведенную в соответствии с Протоколом № 11 реформу системы контроля, установленную в соответствии с Евро пейской конвенцией по правам человека (далее — Конвенция), коли чество обращений в Европейский суд по правам человека (далее — Суд) постоянно возрастает, что приводит к серьезным задержкам в рассмотрении дел. 2.

Данное преобразование отражает более свободный доступ к Суду, а также постоянное улучшение защиты прав человека в Евро пе, но в то же время нельзя забывать, что в соответствии с принци пом субсидиарное™ именно стороны Конвенции остаются основны ми субъектами, гарантирующими права, закрепленные в Конвенции. В соответствии со статьей 1 Конвенции «Высокие Договаривающие ся Стороны обеспечивают каждому находящемуся под их юрисдик цией права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвен ции». Таким образом, наиболее эффективная и непосредственная за щита прав и свобод, гарантированных Конвенцией, должна быть обеспечена именно на национальном уровне. Данное требование ка сается всех государственных органов, в особенности судов, исполни тельных и законодательных органов власти. 3.

Необходимое условие эффективной защиты прав человека в Европе с помощью Конвенции состоит в том, что государства при меняют Конвенцию в своих правовых системах, как она понимается в практике Европейского суда.

Данная рекомендация направлена на поощрение государств разработать механизм, предназначенный для осуществления контро ля за соответствием проектов законов и действующего законодатель ства, а также правоприменительной практики Конвенции. Примеры положительной практики приведены ниже. Применение данной ре комендации, таким образом, должно внести вклад в предотвраще ние нарушений прав человека в государствах-участниках и, как след ствие, должно помочь уменьшить количество дел, поступающих в Суд. 5.

1.

Интернет-сайт «Изучаем Европейскую конвенцию»

www.sutyajnik.ru/rus/echr/school

142 Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России

Контроль соответствия проектов законов 5.

Рекомендуется, чтобы государства-участники устанавливали систематический контроль за соответствием Конвенции проектов законов, особенно тех, которые могут касаться прав и свобод, защи щаемых Конвенцией. Ключевой момент состоит в том, что, прини мая закон, прошедший проверку на соответствие Конвенции, госу дарство уменьшает риск того, что нарушение Конвенции кроется в этом законе и что Суд обнаружит какое-либо нарушение. Более того, государство таким образом устанавливает в отношении своих власт ных органов соответствующие Конвенции правила поведения, кото рыми они должны руководствоваться при совершении действий по отношению ко всем лицам, находящимся под юрисдикцией данного государства. 6.

В определенных случаях Советом Европы может быть оказано содействие в части осуществления данного контроля. Такое содей ствие уже является доступным, в частности, в отношении проектов законов о свободе религии, об отказе от прохождения военной служ бы по убеждениям, о свободе информации, свободе объединения и т. д. Тем не менее только от государства зависит, принимать ли во внимание предлагаемые заключения.

Контроль соответствия вступивших в силу законов 7.

Контроль соответствия также должен проводиться в отноше нии вступивших в силу законов. Развивающаяся судебная практика Суда, несомненно, может иметь последствия в отношении закона, который изначально соответствовал Конвенции или который не был предметом предварительного контроля. 8.

Практика показывает, что такой контроль является особенно важным в тех областях, где имеется определенный риск нарушения прав человека, таких как деятельность полиции, уголовное судо производство, условия содержания заключенных, права иностранцев и т. д.

Контроль соответствия правоприменительной практики

9. Данная рекомендация также касается, где это необходимо, воп росов соответствия Конвенции постановлений администрации и по этому направлена на обеспечение прав человека в повседневной прак тике. Очень важно, чтобы органы, особенно имеющие полномочия ограничивать полноту реализации прав человека, обладали всеми

Интернет-сайт «Изучаем Европейскую конвенцию»

143

Приложения

необходимыми средствами для обеспечения соответствия их деятельности Конвенции.

10. Необходимо четко отметить, что данная рекомендация также касается и правоприменительной практики, которая не имеет отно шения к тексту какого-либо постановления исполнительной власти. Крайне важно, чтобы государства обеспечивали контроль за соот ветствием Конвенции действий их органов.

Механизмы, позволяющие отслеживать результаты проведенного контроля 11.

Для того, чтобы контроль имел практический эффект и не ос тавался простым заявлением о несоответствии Конвенции определен ных положений, важно, чтобы государства-участники обеспечили исполнение полученных результатов контроля. 12.

Рекомендация подчеркивает, что государствам-участникам необходимо действовать для достижения устанавливаемых рекомен дацией целей. Таким образом, после осуществления контроля госу дарства-участники должны, где это необходимо, своевременно пред принимать шаги, требуемые для изменения законов и правоприме нительной практики с целью приведения их в соответствие с Конвен цией. С этой целью и где это действительно является необходимым, государствам-участникам следует улучшить или установить опреде ленные механизмы контроля, которые использовались бы система тически и своевременно в тех случаях, когда установлено несоответ ствие положения национального законодательства Конвенции.

Данная возможность приведения в соответствие должна под держиваться и поощряться, в частности, с помощью частого и эф фективного распространения постановлений Суда среди всех орга нов, имеющих отношение к нарушению, а также посредством соот ветствующего обучения лиц, ответственных за принятие властных решений. Комитет министров посвятил данным важным аспектам две специальные рекомендации: одну по вопросу опубликования и рас пространения в государствах-участниках текста Конвенции и судеб ной практики Суда (Рекомендация Rec(2002) 13) и другую по вопросу

www.sutyajnik.ru/rus/echr/school

144

Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России

Приложения

145

изучения Конвенции в университетах и при профессиональном обучении (Рекомендация Rec(2004)4). 14.

В тех случаях, когда суд не обладает полномочиями обеспе чить необходимые изменения в связи с формулировками соответству ющего закона, определенные государства применяют ускоренные законодательные процедуры. 15.

В рамках вышеизложенного могут быть рассмотрены следую щие возможности.

Примеры положительной практики

16. Каждое государство-участник призывается предоставлять ин формацию относительно его практики и ее развития, информируя, в частности, Генерального секретаря Совета Европы. Последний, в свою очередь, должен периодически предоставлять информацию всем госу дарствам-участникам о существующей положительной практике.

I. Опубликование, перевод и распространение информации о сис теме защиты прав человека, а также обучение системе защиты прав человека

17. В качестве предварительного замечания необходимо отметить, что эффективный контроль в первую очередь требует опубликова ния и распространения Конвенции и соответствующей судебной прак тики Суда на государственном уровне, в частности с помощью элек тронных средств и на языке (языках) соответствующего государства, а также развития высшего образования и программ повышения ква лификации в области прав человека.

II. Контроль соответствия проектов законов

18. Систематический контроль за проектами законов, как прави ло, осуществляется исполнительной и законодательной властью. При этом прибегают к помощи независимых органов.

Исполнительной властью

19. Как правило, контроль за соответствием Конвенции и Прото колов к ней начинается в рамках министерства, которое иницииро вало проект закона. Более того, в некоторых государствах-участни ках специальные полномочия возложены на министерства или депар таменты, например на исполнительный аппарат главы государства, министерство юстиции и (или) министерство иностранных дел, с це лью осуществления такого контроля. Некоторые государства-участ ники наделяют своих представителей при Суде в Страсбурге, кроме всего прочего, полномочиями по поиску путей обеспечения соответ-

Интернет-сайт «Изучаем Европейскую конвенцию»

ствия национального законодательства положениям Конвенции. Всвязи с этим представитель наделяется полномочиями представлять предложения для внесения изменений в существующие законы или в предполагаемое к принятию новое законодательство.

20. Законодательство многих государств-участников закрепляет, что, когда законопроект направляется в парламент, он должен со провождаться развернутым сопроводительным письмом, которое также должно обозначить и определить возможные вопросы в соот ветствии с конституцией и Конвенцией. В некоторых государствах- участниках законопроект должен сопровождаться официальным за явлением о соответствии Конвенции. В одном из таких государств- участников министр, ответственный за представление текста зако нопроекта, должен подтвердить, что, с его точки зрения, положения законопроекта соответствуют Конвенции, или заявить, что он не обладает полномочиями прийти к такому выводу, но, несмотря на это, желает, чтобы парламент приступил к рассмотрению проекта.

Парламентом

21. В дополнение к контролю соответствия исполнительной влас тью также предпринимаются меры по осуществлению контроля юри дическими службами парламента и/или его различными парламент скими комитетами.

Другие консуль тации 22.

Другие консультации для обеспечения соответствия стандартам прав человека могут быть предусмотрены на разных стадиях законо дательного процесса. В некоторых случаях консультация является фа культативным средством. В других, в особенности если законопроект, вероятно, затрагивает основные права, консультация специализиро ванного учреждения, например Государственного совета в некоторых государствах, является обязательной в соответствии с законом. Если правительство не обратится за консультацией, как это предписывает закон, текст законопроекта будет принят с процессуальными наруше ниями. Если после получения консультации парламент решает не сле довать полученному мнению, он принимает на себя ответственность за политические и юридические последствия такого решения. 23.

Факультативная или обязательная консультация у несудебных органов, компетентных в области прав человека, также зачастую возможна. В частности, такими организациями могут быть незави симые государственные организации по содействию и защите прав человека, уполномоченные по правам человека, местные и междуна-

www.sutyajnik.ru/rus/echr/school

146

Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России

Приложения

147

родные негосударственные организации, институты и центры по правам человека, коллегии адвокатов и др.

24. Эксперты или органы Совета Европы, в особенности Евро пейская комиссия в защиту демократии с помощью закона (Венеци анская комиссия), могут получить запрос на заключение о соответ ствии Конвенции законопроектов, касающихся прав человека. Дан ный запрос о даче заключения не подменяет собой контроль соот ветствия Конвенции, осуществляемый на государственном уровне.

III. Контроль соответствия действующих законов и правоприменительной практики

25. Хотя нельзя требовать от государств систематической проверки всех действующих законов, подзаконных актов и правоприменитель ной практики, иногда это бывает необходимо — например, на осно вании опыта государства по применению закона или подзаконного акта или в связи с принятием нового постановления Суда в отноше нии другого государства-участника. В том случае, когда постанов ление касается государства непосредственно, в соответствии со ста тьей 46 государство обязано принять меры, необходимые для его ис полнения.

Исполнительной властью

26. В некоторых государствах представляющий законопроект министр также является ответственным за осуществление контроля постановлений и практики, что предполагает знание последних из менений в судебной практике Суда. В других государствах-участни ках государственные учреждения обращают внимание независимых органов, и в частности судов, на определенные изменения в судебной практике. Данный аспект подчеркивает важность начального обра зования и повышения квалификации относительно системы, закреп ленной в Конвенции. Для избежания нарушений компетентные госу дарственные органы обязаны обеспечить, чтобы ответственные лица в местных и центральных органах власти принимали во внимание Конвенцию и судебную практику Суда.

Парламентом

27. Запрос о контроле соответствия может быть сделан в рамках парламентских дебатов.

Судебными органами

28. Контроль может также осуществляться в рамках судебного рассмотрения дел, возбужденных физическими лицами, обладающи ми процессуальным статусом заявителя, или даже государственны-

Интернет-сайт «Изучаем Европейскую конвенцию»

ми органами, лицами или учреждениями, чьи права непосредственно не затрагиваются (например, Конституционным судом).

Несудебными учреждениями

29. В дополнение к другим своим функциям на национальном уровне независимые несудебные учреждения, когда к ним обращается правительство или парламент, и в частности государственные учреждения по развитию и защите прав человека, а также уполномоченные по правам человека, играют важную роль в осуществлении контроля за применением законов и в особенности Конвенции, которая является частью национального законодательства. В некоторых странах данные учреждения при определенных условиях также могут рассматривать индивидуальные жалобы и инициировать расследования по собственной инициативе. Они стремятся гарантировать исправление существующих в законодательстве недостатков и с этой целью направляют официальные обращения в парламент или правительство.