Заключение

Появление новых и активизация уже существующих трансграничных угроз привели к необходимости усиления специализированного международного сотрудничества для борьбы с некоторыми из них.

Цель настоящего исследования состояла в выявлении специфичных характеристик международного политического сотрудничества в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, являющихся причиной его глобального характера и формальной эффективности. Для достижения данной цели были решены следующие задачи:

- детально рассмотрены концептуально-теоретические подходы к изучению международного политического сотрудничества. Проанализированы подходы к описанию процессов формирования режимов, а также гипотезы о причинах их устойчивости во времени. Также подробно рассмотрена внутренняя динамика международных режимов - аспекты формирования внутрирежимных норм, их исполнения, мониторинга и принуждения.

- во второй главе проанализирована динамика формирования режима по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма. Были рассмотрены формирование и эволюция его предметной области. Проанализирована роль интерсубъективного восприятия отдельных глобальных проблем, а также требований о распределении выгод и издержек в контексте развития международного режима и обеспечении его устойчивости. Выявлено, в какой степени актуальным является расширение режима по нескольким направлениями - числу акторов, предметной области и частоте взаимодействия.

- третья глава посвящена рассмотрению внутренней динамики рассматриваемого режима. В частности, проанализирована цепочка «формирование норм» - «имплементация норм» - «контроль исполнения требований» - «наказание за нарушение требований».

На основе изложенного, диссертант пришел к следующим выводам.

Международное политическое сотрудничество в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма возникает, подтверждая идеи Стивена Краснера, в силу сочетания «спроса» и «предложения» на формирование международного режима. Тем не менее, и тот, и другой фактор были замкнуты на крупнейшие индустриальные государства. Спрос на запуск эффективного международного политического сотрудничества проистекал от тех государств, которые несли (и продолжают нести) существенные социально-экономические издержки от преступлений, сопряженных с извлечением значительной прибыли, что подтверждает неолиберальный тезис об актуальности соотношения выгод и издержек при принятии решений о вступлении в международное взаимодействие. Для таких стран борьба с отмыванием денег была изначально более актуальна, нежели для других - их издержки не могли быть компенсированы выгодами от введения «грязных» денег в экономику. Небольшие государства по определению несут меньшие потери от генерирующих прибыль преступлений. В то же время, они могут (теоретически) извлечь выгоды от привлечения нелегальных капиталов. Тем не менее, существование международного режима в значительной мере изменило соотношение выгод и издержек для большинства таких государств, выводя за границы оценки принципиальную необходимость бороться с отмыванием денег и финансированием терроризма. Данные страны оказываются перед менее фундаментальным, но более принципиальным выбором. Для них актуальным становится вопрос того, подчиниться ли нормам, которые преимущественно разрабатываются без их участия, или пойти по пути автаркии, лишившись преимуществ участия в мировых экономических отношениях, одновременно получив статус юрисдикции, вольно или невольно участвующей в отмывании денег и финансировании терроризма.

Таким образом, крупные государства к созданию режима подтолкнула собственная калькуляция выгод и издержек - для них актуально достижение абсолютных выгод, в частности, создание условий, которые бы делали совершение преступлений невыгодным (в силу невозможности использовать полученные доходы). Они же сместили соотношение выгод и издержек для иных акторов. Небольшие государства, в свою очередь, руководствуются соображениями относительных потенциальных выгод от привлечения нелегальных капиталов, поэтому странам, составляющим «ядро» режима, пришлось оказывать на них целенаправленное давление. Именно поэтому круг основоположников режима не случаен: все они, в силу своих экономических и политических возможностей, способны налагать эффективные ограничения на развитие национальных экономик несотрудничающих государств. В результате, стратегическое взаимодействие в рассматриваемой сфере приобретает черты игры по типу «слабого звена». Единственным способом обеспечить эффективность в таких ситуациях является придание режиму статуса глобального. Если в мире появляется хотя бы одно государство, предъявляющее к капиталам более мягкие требования, «грязные» деньги перетекут в соответствующую юрисдикцию. Обратное означало бы отказ от свободного движения капитала и противоречило современному устройству мировой экономики.

Таким образом, перед участниками международного политического взаимодействия встает существенная дилемма: с одной стороны, существует очевидное разделение на государства, которые имеют прямую необходимость в запуске профильного сотрудничества, и те, что, по существу, вынуждены принимать в нем участие. С другой - для обеспечения его эффективности требуется участие - при этом не формальное, а активное - обеих групп. Решением этой дилеммы стало установление жесткого разделения на две неравнозначные группы государств. В обратном случае, в силу противоречия интересов их представителей, придание им одного статуса могло бы привести в лучшем случае к размытию норм, а в худшем - к полному прекращению сотрудничества.

Именно этими причинами обусловлена двухуровневая структура международного режима по ПОД/ФТ. В его центре располагаются государства, которые по определению заинтересованы в сотрудничестве в соответствующей сфере. На периферии - страны, которые являются преимущественно объектами распространения норм. Менее многочисленная группа «ядра» концентрирует максимум рычагов влияния. Страны, которые в совокупности не способны оказывать существенное влияние на поведение контрагентов, напротив, составляют более многочисленную группу.

Подобное разделение поддерживается институциональной структурой, по факту являющейся значительно более формальной и жесткой, нежели представляется изначально. Сама Международная группа по разработке мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), равно как и региональные группы по ее типу имеют собственную бюрократию, которая поддерживает жизнеспособность и устойчивость сформировавшейся структуры. Она же в известной степени позволяет оказывать давление на несотрудничающих контрагентов. Подобная ситуация опровергает тезис Амитая Этциони о том, что наиболее эффективные формы международного сотрудничества будут сведены к «организациям без адреса». У эффективных режимов может быть адрес, своя институциональная структура - но она должна прямо выделять страны, которые одновременно заинтересованы в продолжении сотрудничества и имеют возможности принудить других к участию в нем. Бюрократия также способна сделать такое, в известной степени, элитарное, разделение менее заметным, поскольку призывы, требования и запросы будут исходить от нее, а не от «гегемона» (или группы «гегемонов»). В то же время, отсутствие хоть какой-либо институциональной структуры и приоритет двухстороннего давления может быть оптимальным решением лишь в краткосрочной перспективе, поскольку скорее вызовет недовольство стран, не входящих в «ядро» режима.

Тем не менее, подобная двухуровневая структура обеспечивает стабильность взаимодействия между двумя вышеуказанными группами государств. Устойчивость сотрудничества в конкретной сфере в целом дополнительно обуславливается иными факторами, среди которых можно выделить четыре наиболее существенных.

Во-вторых, устойчивость режима во времени обеспечивается постоянным расширением его предметной области. Причина существенности данного фактора, по нашему мнению, состоит в том, что изначальная предметная область (борьба с отмыванием преступных доходов) является крайне размытой, что подтверждается отсутствием точной оценки размера нелегальной экономики, равно как и реальной эффективности разрабатываемого в рамках режима инструментария. Таким образом, продолжение сотрудничества постепенно оправдывается включением в предметную область все новых аспектов - финансирования терроризма, распространения оружия массового уничтожения.

Расширение предметной области объясняется и некоторыми концептуально-теоретическими соображениями. Секьюритизация проблематики отмывания доходов от нелегального оборота наркотиков привела к последующему расширению границ этого явления на все более широкий перечень предикатных преступлений. В начале 2000-х годов на первый план вышли соображения борьбы с терроризмом, а потому представлялось логичным предпринимать экстренные и чрезвычайные меры для противодействия всем аспектам этого явления. В результате, международный режим фактически отходит от своих принципиальных истоков - в силу расширения предметного поля, теперь специализируясь не только на придании незаконным доходам видимости законных, но и на незаконном использовании легитимных средств.

В-третьих, существенным фактором является повышение частоты взаимодействия в рамках режима. Она уменьшает информационную асимметрию, а также делает более устойчивыми связи между «ядром» режима и региональными группами и внутри каждого из уровней режима. Повышение частоты взаимодействия требует формирования определенной институциональной структуры, которая будет отвечать за координацию обмена информацией, а также организацию соответствующих встреч. В связи с этим, специфика институциональной структуры является одним из существенных элементов протяженного во времени сотрудничества. Отказ от создания устойчивой структуры может приводить к издержкам, не сопоставимым с преимуществами, сопряженными с отсутствием необходимости финансировать сопряженную бюрократию или приобретением ею определенной степени самостоятельности. Взаимодействие может принимать самые различные формальные формы - пленарные заседания, рабочие группы, семинары по повышению потенциала, учебные мероприятия и тому подобное. Тем не менее, все они направлены на установление как можно более тесных связей и отношений между техническими специалистами: сотрудниками правоохранительных и надзорных органов государств. По существу, наивысшим проявлением такой динамики является создание неформальных объединений подразделений финансовой разведки - в первую очередь, группы Эгмонт. Наличие у последней своего, хоть и небольшого секретариата, свидетельствует об отсутствии очевидного противоречия между наличием институциональной структуры и неформальным характером взаимодействия. В данном случае неформальность является не самоцелью, а основой для тесного (и более частого) взаимодействия.

В-четвертых, существенной для формирования устойчивого режима является секьюритизация соответствующей проблематики. Тем не менее, неверно было бы представлять, что данный фактор играет самостоятельную, независимую роль. Пример глобального режима по ПОД/ФТ показывает, что секьюритизация отдельных вопросов, одновременно с техническим характером режима приводят, в первую очередь, к искажению двухуровневых игр, которые ведутся на национальном и международном уровням. На международном уровне разночтения национальных делегаций минимальны, поскольку последние представлены специалистами, которые заинтересованы в максимальном усилении борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. На национальном уровне внедрение национальных стандартов встречает незначительное сопротивление по трем причинам. Во-первых, соответствующая проблематика, как правило, секьюритизирована, а значит допускает введения любых, в том числе, экстренных мер. Во-вторых, национальные акторы имеют возможность ссылаться на то, что международные стандарты уже согласованы всеми странами и отказ от них будет означать не только неэффективность национального режима по ПОД/ФТ, но также и приводить к потенциальному введению санкций. В-третьих, в эту двухуровневую игру включен частный сектор, который, как правило, несет наибольшие издержки, связанные с имплементацией международных стандартов, но при этом почти не участвует в их выработке. В такой ситуации международное сотрудничество становится самоподдерживающимся - в нем отсутствуют акторы, которые одновременно несут существенные затраты, и при этом могли бы реально повлиять на интенсивность и охват разрабатываемых и внедряемых норм.

Тем не менее, устойчивость режима прямо не свидетельствует об его реальной эффективности. По всей вероятности, этот аспект является одним из слабых элементов рассматриваемой области международного политического сотрудничества. Поскольку в основе глобального режима по ПОД/ФТ лежит логика стратегической игры по типу «слабого звена», его основной целью становится обеспечение униформенности применяемых стандартов, нежели их реальной, кванитифицируемой эффективности. С этой точки зрения, рассматриваемая структура взаимодействия крайне хорошо адаптирована для внедрения глобальных стандартов, что, по всей вероятности, стоит принимать во внимание при создании аналогичных режимов в будущем. Тем не менее, вопросы реальной эффективности разрабатываемых стандартов должны быть выделены в отдельный трек и изучены дополнительно.

Проведенное исследование также свидетельствует о том, что технический, или узкоспециализированный, характер режима по ПОД/ФТ (и, по всей вероятности, аналогичных ему) не делает его менее политизированным. Поэтому критика его растущей политизированности не вполне обоснована: режим по ПОД/ФТ имел соответствующий характер с самого момента его создания и именно ему он обязан своей стабильностью. Участники ФАТФ для сохранения своего статуса внутри режима должны использовать именно политические инструменты. Данное обстоятельство ставит перед исследователями и лицами, принимающими решения, вопрос о принципиальной возможности поддержания максимально неполитизированного сотрудничества в рамках противодействия глобальным вызовам и угрозам.

Второй практический вывод состоит в том, что реализация международных стандартов ФАТФ не является достаточной для обеспечения эффективности усилий по борьбе с отмыванием денег или финансированием терроризма. Их цель - в обеспечении единого подхода среди всех стран мира, а само наполнение стандартов учитывает интересы «ядра» режима, почти полностью игнорируя позицию стран с меньшим политическим и экономическим влиянием.

Нам представляется, что именно режимы со структурой, схожей с рассмотренным, могут стать моделью для выработки и распространения международных стандартов в будущем. Тем не менее, следует отметить, что их создание возможно только в тех областях, где небольшая группа государств имеет существенное влияние. Одним из самых очевидных кандидатов является регулирование Интернета. Большинство сервисов в глобальной сети имеет конкретную географическую привязку и централизованы, а значит отдельные юрисдикции могут быть от них успешно отключены. Равно, мы наблюдаем появление в Сети очевидного юрисдикционного арбитража (владельцы сайтов выбирают хостинг в странах с самым мягким регулированием), а также государств, тяготеющих к «сетевой» автаркии (например, Корейской народно­демократической республики, где доступ в зарубежные сегменты Интернета существенно ограничен).

В качестве тезиса, требующего дополнительной дискуссии и изучения, следует заметить, что успешность режимов, подобных рассмотренному, ставит под сомнение перспективность формирования многополярной системы международных отношений. В подобной системе существующие центры с большой долей вероятности будут не сотрудничать в целях искоренения общей угрозы, а пытаться извлечь из себя выгоды от неравномерного применения мер. В случае борьбы с отмыванием денег - конкурировать за нелегальные капиталы. Подобное обстоятельство имеет существенную роль при выстраивании стратегии внешней политики Российской Федерации. Построение многополярного мира требует выработки альтернативных форм сотрудничества, которые бы базировались на принципиально иных основаниях. Принимая во внимание фундаментальные политические факторы, поиск таких альтернатив представляет собой нетривиальную задачу.

По нашему мнению, сделанные в настоящем диссертационном исследовании выводы могут быть полезны для дальнейшего изучения модальностей международного политического сотрудничества - в особенности, относящихся к техническому регулированию и имеющих глобальный характер. Результаты исследования также допустимо использовать для анализа эффективности специализированного международного сотрудничества, выявления определяющих ее факторов и поиска инструментов ее повышения.

Вместе с тем, некоторые аспекты, затронутые в диссертационном исследовании, требуют дальнейшего изучения. Во-первых, исследовательский интерес представляет роль частного сектора в выработке международных стандартов. Во-вторых, малоизученным остается вопрос того, какая внутриполитическая динамика наблюдается в тех странах, которые оказались объектом санкций по решению ФАТФ. Является ли главным стимулом для изменения ситуации стремление уменьшить экономические издержки, которые несет частный сектор и экономика в целом, или просто желание избавиться от отрицательного имиджа? В-третьих, существенный интерес представляет моделирование схожих режимов в ряде иных типологических ситуаций - например, в сфере регулирования Интернета и ей подобных. Такие исследования могут пролить свет на будущее глобального стратегического взаимодействия и указать на возможные пути повышения его эффективности, с учетом потребностей и интересов акторов, которые по объективным причинам не составляют «ядро» соответствующих международных режимов.