ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ ПРОТИВ ДИКТАТУРЫ ПРАВА

Критическая черта — переход... к совместной работе (бюрократов и экспертов из независимых организаций) над решениями и контролем их выполнения.

Бюрократия готова допустить институт гражданской экспертизы, но только в двух ролях: В роли аппаратного консультанта, обслуживающего закрытый процесс подготовки законодательных и административных актов; В роли бессильного внешнего критика — «эксперта свершившихся фактов».

...Российские СМИ, по скудости немассовых изданий, затрудняют публичную профессиональную коммуникацию независимых экспертов...

Главной проблемой гражданского общества является его неспособность к эффективной экспертной конкуренции с некомпетентной бюрократией.

...Российская бюрократия относительно компетентна в режимах чрезвычайного реагирования. В режиме повседневного управления, то есть в режиме партнерского сотрудничества с обществом, российская бюрократия, как правило, некомпетентна.

Конституционно понимаемая «диктатура закона» неосуществима теми кадрами, которые заполняют нынешнюю «вертикаль власти».

...Пора говорить о формировании нового постиндустриального гражданского сектора, потенциально способного конкурировать с аппаратно-бюрократическими силами по своим организационным, профессиональным и научно-технологическим критериям.

...Разработка организационно-правовых и финансовых форм свободного развития и государственного усиления открытой экспертной среды России — один из главных пунктов повестки дня дискуссий... Г ражданского форума...».

С точки зрения рядового члена политической аудитории, выступление Павловского представляет собой очень нечеткую, неясную речь. «Цель Форума... представляет собой экспертно квалифицированный,

реализуемый продукт» — в таком стиле написана вся статья.

В этом выступлении нет ярких риторических приемов, образов, восклицаний. Зато графические выделения, которыми автор активно пользуется, довольно разнообразны и чрезвычайно многочисленны. Примерно треть текста выделена курсивом, полужирным шрифтом или полужирным курсивом, что говорит о потенциальной насыщенности текста акцентами и нежелании автора искать собственно риторические или стилистические способы акцентуации.

Автор назвал этот текст тезисами, т.е. декларативными положениями. Павловский описывает свое видение определенного круга проблем, дает оценку этих проблем и намечает пути их решения.

Убеждающая функция этого текста основана главным образом не на рациональных аргументах, а на утвердительной, декларативной интонации и на риторических приемах, например нескольких ценных образах, имеющих отчетливые положительные и отрицательные смыслы: «некомпетентная бюрократия», «партнерство», «постиндустриальный гражданский сектор», «аппаратно-бюрократические силы».

Мобилизационная составляющая, на первый взгляд, невелика: вот, например, как автор кончает свои тезисы: «Итогом Форума может явиться не “палата при властях”, а открытая независимая межотраслевая экспертная система разработки и коррекции основных направлений внутренней и внешней политики государства».

«Может явиться», а может и не явиться, и тогда получится как раз «палата при властях ».

Максимальный уровень риторической мобилизации виден из двух примеров: «Довольно этих трех причин для того, чтобы добиваться усиления роли экспертной компоненты...»; «Необходима реальная, недемонстративная способность общественных сил находить внутри себя и предъявлять стране новые профессиональные экспертные кадры».

В первом примере отсутствует субъект действия: кто будет добиваться? Цель действия выражена на профессиональном сленге: «усиление роли экспертной компоненты».

Во втором примере типичный мобилизационный прием — «необходимо... » обращен не на субъект действия, а на наличие качества. Это не призыв и не мобилизация на действие, а констатация необходимости обладания определенными качествами.

Однако невысокая мобилизационная составляющая тезисов соседствует с попыткой завлечь, соблазнить руководство неправительственных организаций возможностью сотрудничества и, что важнее, влияния на власть. Автор намекает на возможную замену бюрократии самими экспертами, обещание важной роли в ходе разработки основных направлений «внутренней и внешней политики».

Посмотрим, как Г. Павловский описывает отношения власти (государства) и общества: «общественно-государственное партнерство», «в режиме партнерского сотрудничества с обществом российская бюрократия, как правило, некомпетентна».

Партнерские отношения — это лишь одна из нескольких парадигм отношений власти и общества. Партнерские отношения с властью могут возникать только у той части общества, которая полностью поддерживает власть и полностью ей доверяет, у тех, кто рассматривает победы власти как свои победы, и поражения — как свои поражения, у тех, кто категорически против любых попыток поставить под сомнение любые действия власти, кто потенциально готов разделить с властью всю ответственность за возможные (а с их точки зрения — невозможные) злоупотребления. Понятно, что с такой парадигмой отношений согласно совсем не все общество, а лишь очень небольшая его часть. Остальная часть общества воспринимает власть через другие образы-парадигмы — например парадигмы «единства» или наемного работника, требующего внимательного присмотра.

Посмотрим, насколько важным для видения конкретных проблем гражданского общества, проблем деятельности экспертов и бюрократов, является общая парадигма видения отношений общества и власти как партнерских.

Для начала ответим на несколько вопросов.

Каковы основные проблемы гражданского общества, с точки зрения Павловского?

Основная проблема гражданского общества — «его неспособность к эффективной экспертной конкуренции с некомпетентной бюрократией», т.е. главная проблема та, что неправительственные организации — плохие эксперты (а не, скажем, низкая активность общества, неумение отстаивать свои интересы). Но совсем не все неправительственные организации занимаются экспериментами или претендуют

на роль экспертов. Большинство их занято не экспертизой, а вполне конкретными делами: помощью неимущим, больным, защитой животных, парков, строительством детских площадок, организацией обучения детей чеченских беженцев и т.д., и т.п. Но автор из каких-то своих соображений всю огромную сферу самостоятельной и самодеятельной активности сводит к экспертной деятельности. Для таких функций, как оппонирование, отстаивание интересов отдельных граждан и групп населения, как разнообразная независимая деятельность в рамках предложенной им программы, места нет. В желании видеть в деятелях гражданского общества прежде всего хороших экспертов есть своя логика, суть которой мы постараемся понять.

Какова, собственно, роль экспертов в обществе, описанном Павловским? Как описаны два типа отношений экспертов и бюрократии?

Автор утверждает, что сегодня у экспертного сообщества есть две роли:

«Бюрократия готова допустить институт гражданской экспертизы, но только в двух ролях: аппаратного консультанта, обслуживающего закрытый процесс подготовки законодательных и административных актов; бессильного внешнего критика — «эксперта свершившихся фактов».

...Экспертное сообщество... не может развиваться и неизбежно стагнирует. Дополнительный факт его деградации...»

Павловский предлагает российским общественным организациям не просто быть экспертами в общепринятом смысле, т.е. консультантами, предлагающими определенную программу действий, а затем анализирующими и оценивающими, во что вылились предпринятые действия.

На самом деле эти две важнейшие роли по существу исчерпывают все отношения экспертов и власти в демократическом государстве. Власть приглашает экспертов, обычно идейно и политически близких, для внутренней экспертизы, в то время как оппозиционные эксперты точат зубы и становятся критиками принятых решений, обсуждают их, и как правило, без всяких специальных механизмов давления на власть в дополнение к уже существующим. Это обычный расклад,

который не мешает властям прислушиваться к мнениям экспертов «недружественных» институтов, а идейно близким экспертам — к тиковать предпринятые властью шаги.

Павловский же стремится дискредитировать эти привыч функции экспертов, вводя в их описание крайне негативные об“ стагнации и деградации. Это те роли, к которым «бюрократия г допустить институт гражданской экспертизы». Внутренний эксп «аппаратный консультант», а экспертиза — «закрытый процст Внешняя критика действий правительства осуществляется «бесс ным критиком свершившихся фактов ». Бессильной критика дейс правительства может казаться только тем, кто видит политич- процесс как монолитный, где нет места оппозиции, борьбе па~ Именно в таком обществе мнение человека, выраженное постф является «бессильным», т.е. уже неспособным повлиять на реш В обществе же, где идет политическая борьба, любая критика пр маемых властью решений — это потенциальная позитивная прогрг будущих действий. Ведь влияние эксперта на политический про в демократическом государстве состоит не в том, что его слушает и шается власть (именно это обещает Глеб Павловский лидерам неп~ тельственных организаций), а в том, что к его мнению прислуш либо общество в целом, либо квалифицированная его часть.

Как описана «бюрократия» у Павловского? Куда направлен вектор отношений между экспертным сообществом и бюрократией?

Бюрократия «некомпетентна» — это повторено нескол раз.

Полную некомпетентность бюрократии скоро «ощутит ка гражданин». И вот тут на помощь гражданам (и бюрократии!) д ны прийти эксперты. Они смогут «оценивать уровень решений стадии (их) выработки», предотвращать и, таким образом, с последствия полной некомпетентности бюрократии. Павловский лагает российским общественным организациям «совместную (вместе с бюрократией) над решениями и контролем их выпол- В его терминологии эта совместная работа называется «партне сотрудничеством». Но бюрократия, по Глебу Павловскому, не хочет понимает, как могут эксперты контролировать выполнение реш

Автор утверждает, что эксперты из неправительственных организаций в перспективе должны заместить бюрократию: последняя просто не сможет функционировать в рамках строгого выполнения

законов.

Теперь вернемся к тому, как видение отношений общества и власти в рамках парадигмы «партнерства» влияет на трактовку других проблем, в частности на проблему отношений экспертов и бюрократии.

В обществе, возникающем из описания Павловского, бюрократия принимает решения политического свойства, она может допустить, а может не допустить экспертов к контролю за ходом выполнения принятых решений; она имеет монопольное право заказчика экспертных и даже «интеллектуальных услуг». Бюрократия в этом обществе является субъектом политики.

Экспертное сообщество, с одной стороны, противопоставляется бюрократии, а с другой, оно должно помочь бюрократии избежать слишком серьезных последствий из-за полной ее некомпетентности. В идеале не бюрократия должна разрабатывать основные политические решения, а «независимая... экспертная система» будет заниматься «разработкой и коррекцией основных направлений внутренней и внешней политики государства», т.е. эксперты заменят бюрократию в качестве субъекта политики.

Власть не направляет бюрократию в ее деятельности, а лишь формирует общие правила деятельности. («Путинское... лидерство привело к ситуации, когда бюрократический аппарат присвоил себе право заказчика...»). Власть не обладает возможностями реального управления, реального проведения определенной политической линии, принятия решений. Проблемы, возникающие в обществе в ходе его жизнедеятельности, — не от власти, а от бюрократии, и выход заключается в передаче функций бюрократии по принятию решений экспертам.

Идея Павловского — превратить внутреннюю, внутрибюрократи- ческую экспертизу во внешнюю открытую экспертизу, когда «экспертная система» будет заниматься выработкой важнейших политических Решений. Эта идея предполагает, что есть какая-то единственная Истинно правильная политика. И «экспертная система» неким единым голосом будет определять и политику, и направление движения, и Шаги по ее осуществлению. Автор говорит о « политизации» экспертной деятельности как о «деградации». Получается, что настоящие эксперты свободны от партийных пристрастий, они всегда смогут ВыРаботать единую верную политику.

Суть идеи «партнерства» гражданского общества (читай: экспертов) с властью — в реальности существования единственно правильной политики и осуществления этой политики с помощью экспертной системы, корректирующей бюрократию и фактически правящей (хотя и не принимающей собственно решения).

Насколько это видение совпадает с аксиомами демократического процесса? В демократическом обществе победившая во время выборов власть приходит со своей программой и реализует ее.

В реальности всегда есть несколько точек зрения на проблемы, стоящие перед обществом, всегда есть несколько подходов и решений проблем. Даже само видение социальных, экономических вопросов как проблем тоже зависит от позиции наблюдателя, его взглядов, партийной ориентации. Нет и не может быть единственно правильных решений и даже решений, удовлетворяющих все общество. Часть общества, в том числе экспертного, поддерживает проводимую политику, часть настроена критически и занимается критическим анализом, разоблачением проводимой политики.

Эксперты в демократическом обществе часто различаются по своим подходам, причем различия основываются на принципиальных, базисных положениях. Даже на такие очевидные проблемы, как проблемы экологии, у разных экспертов есть разные точки зрения, которые влекут за собой совершенно разные подходы к решению проблем. Нет единого, « правильного» решения даже самой очевидной проблемы. Показателен недавний пример: консультантом-экспертом демократического кандидата в президенты США Джона Керри был крупнейший американский инвестор, один из самых богатых людей Америки Уоррен Баффет, а программа демократической партии — в достижении большей справедливости, в более активном перераспределении доходов. Финансовая политика республиканцев, от которой лично Уоррен Баффет как раз выиграл бы, представлялась ему неправильной.

Экспертный процесс идет параллельно в открытом режиме: внешние эксперты обсуждают на форумах, в прессе, по телевидению мероприятия власти, как уже принятые, так и только намечаемые, и в закрытом режиме, когда обсуждение тех же проблем ведется специально приглашенными властью экспертами.

Бюрократия в рамках демократического процесса не является субъектом принятия решений, она не определяет политику. Это всегда прерогатива более высоких сфер власти — победившей политической партии, формирующей верхушку бюрократии и руководства. f

А бюрократия — это машина проведения в жизнь определенной политики. Решения, которые она принимает, — это лишь воплощение в жизнь определенной политики, этих самых важнейших решений, которые выработаны высшей властью. Поэтому бюрократия и не должна быть компетентна в политике, ее задача быть компетентной в выполнении решений, в знании механизмов функционирования власти. «Некомпетентность» бюрократии может возникнуть только при смене режима осуществления власти, при смене правил. Но это проблема переобучения, обучения новым умениям и освоения новых правил.

Тот факт, что общество из-за неких сбоев, например: из-за нереа- листичности программы, экономически неоправданных решений, политических рисков, возникающих в ходе принятия решений властью и осуществления бюрократией этих неправильных решений, — идет к кризису, это нормальный результат осуществления неверной политики. В демократическом обществе это обычно влечет не коррекцию первоначально неправильных решений на правильные с помощью «экспертной системы», а кардинальную смену власти, сопровождаемая иногда обновлением бюрократического аппарата. Но это обычный выход для общества, где отношения с властью понимаются как отношения с наемным рабочим. В обществе, где они понимаются как партнерские, обновления не происходит, политика не меняется, квалифицированные эксперты корректируют решения бюрократии, ошибки накапливаются и рано или поздно ведут к коллапсу.

Еще раз повторим: в демократическом обществе нет противопоставления экспертов и бюрократов. Бюрократ — не эксперт; он прежде всего — специалист, знающий процедуру. Это грамотный исполнитель, а не носитель идей; знает, как нужно делать, а не что нужно делать. Вопрос о том, что нужно делать, решает власть, конкретное наполнение политики цифрами и мерами обсуждается экспертами, а бюрократы выполняют поручения. (А оппозиция критикует и политику, и конкретные решения.) Эксперт и бюрократ — это не две противоположные силы, а две составляющие политического процесса.

Противопоставление бюрократа эксперту, корректировка курса экспертом как политический принцип — это попытка замены политической борьбы, состязательности разных видений общества и его проблем, разных идеологий, разных политических партий идеей партнерства. Власть в демократическом государстве — это скорее не партнер, а наемный работник. А за наемным работником нужен, как уже говорилось, тщательный присмотр. Уйти от проблемы конкуренции/>

партий, от проблемы легальности политической борьбы и легальн деятельности оппозиции — в этом суть идеи партнерства. Партне не предполагает борьбы и состязательности. По существу идея нерства — это подправленная и приспособленная к современным лиям уже встречавшаяся нам идея единства власти и общества.

Вернемся к предложенному Глебом Павловским пониманию данского общества прежде всего как экспертизы. Гражданское ство в том виде, в котором оно существует в демократии США и н торых стран Западной Европы, — это прежде всего самодеятел- активность граждан, направленная на удовлетворение их собств нужд. И если эти нужды оказываются в противоречии с инте государства или других слоев общества, возникает необходим в их защите, в противостоянии, в борьбе. Идея же партнерства ется всю оппозиционную деятельность втянуть в сферу деятельн правящей власти, например в качестве эксперта, корректирую неверные политические решения. Идея партнерства — это обьг тактический ход любой демократической процедуры, стремл принять во внимание интересы оппозиционных слоев. Прим может служить экспертно подкрепленная попытка республикан администрации США перетянуть традиционно демократиче электорат — выходцев из Латинской Америки — путем взвеше учета их интересов, например частичной легализации нелега эмигрантов. Однако есть грань сотрудничества и учета инте за которую без измены политическим принципам и, как след утраты своего электората не могут перейти ни политики, ни гражданского общества. И в этом смысл демократической бор Компромисс власти с политической оппозицией никогда не пре' щается в партнерство.

Кроме идеологической парадигмы, обуславливающей опред ный взгляд на общество, за рассуждениями Павловского стоит ственно политическая стратегия: решение проблемы управляем неправительственного сектора, попытка выстроить государств политику по отношению к нему.

Организаторам Гражданского форума удалось поставить см эксперимент, который дал хорошие результаты. Жесткая пол в отношении прав и свобод граждан сопровождалась идеоло кой кампанией по пропаганде новых парадигм отношений вл и общества. Кульминацией эксперимента стало согласие сомн* щихся принять участие в форуме, а торжественной развязкой — Гражданский форум.

Каковы же итоги? Если в 2000 г. буквально все независимые организации и их лидеры слова доброго для Путина и его политики найти не могли, говорили исключительно о противостоянии, наступлении на права человека и свободу слова, то примерно с лета 2001 г. лидеры правозащитного движения заговорили на языке, предложенном командой Павловского: партнерство с властью, единение, диалог, возможность совместной работы над решением проблем.

Некоторых деятелей из неправительственных организаций удалось привлечь обещанием государственных заказов на экспертизу, обещанием содействия и поддержки, государственных субсидий. Инструментарий Глеба Павловского более тонкий и, как показал форум, более действенный. Ведь опасность для власти представляют не те, кого легко купить, а независимые и активные деятели, организации, отстаивающие либеральные идеи, прагматичные и активные идеалисты. В наших гражданских организациях идеалистов мало (они-то и есть самые опасные), но зато много сознательно работающих под лозунгом либеральных идей, защиты прав человека, окружающей среды и т.д. И подступаться к ним легче не с рублем на ладони, а как- то обернув его симпатичным лозунгом или обратившись к амбициям лидеров.

В тезисах Павловского и была озвучена часть его проекта, касающаяся того, как направить амбициозных лидеров общественного сектора на совместную с властью созидательную работу.

Автор тезисов знает настроения российской интеллигенции и стремится нейтрализовать деятельность неправительственных организаций попыткой соблазнить часть руководителей этих организаций, играя на постепенно уходящих в прошлое стереотипах.

Посмотрим, кто же оказался среди врагов, какие институты мешают осуществлению «партнерского сотрудничества (власти) с обществом». Это — СМИ, которые оказываются виновны в «скудости немассовых изданий» и в том, что экспертам негде публиковаться. Мы не будем входить в детали странного, на первый взгляд, обвинения. При чем здесь средства массовой информации, если желание общества познакомиться с «экспертными оценками» не простирается Дальше любопытства? Отметим лишь объект обвинений — средства массовой информации. Автор обвиняет российские массовые издания втом, что они якобы не дают места серьезным экспертам и тем самым поощряют «грубую политизацию и вульгаризацию» экспертизы. Еще °Дин враг — это бюрократия. Бюрократия пытается не допустить общественные экспертные организации к принятию решений, она

некомпетентна (в отличие от независимых экспертов), «диктатура закона» неосуществима теми кадрами, которые заполняют нынешнюю исполнительную вертикаль. Власть — это «партнер общества», а бюрократия — это узурпатор полномочий[69].

Отделить «власть» от бюрократии — одно из стратегических направлений в создаваемой Павловским идеологической конструкции. Вернее, он пытается актуализировать очень старые представления: царь — хорош, да вот слуги его, чиновники, бюрократия — плохи. Власть (читай — Путин) хорошая, бюрократия плохая, с ней надо бороться гражданскому обществу. Власть хочет осуществлять «партнерские» отношения, бюрократия этому противится. Но «гражданское общество» может конкурировать с бюрократией, если заставит ее поступиться своей «бюрократической логикой» и вмешается в процесс принятия решений. Более того, поскольку осуществить путинскую «диктатуру закона» с помощью тех кадров, которые заполняют нынешнюю исполнительную власть, невозможно, в дальнейшем желательно и вытеснить эту бюрократию.

Проблема власти и некомпетентной бюрократии в разных странах разрешается по-разному: либо снимают одних бюрократов и нанимают новых (в том числе и президентов, как в США), либо стараются готовить хорошо патентованных бюрократов, как во Франции, но нигде для управления не призывали общественные организации в дополнение к бюрократам или вместо бюрократов. Как можно вытеснить бюрократию, во что тогда превратится институт исполнительной власти и управления? Павловский не утруждает себя объяснением. И в самом деле, он ведь не теоретические дебаты ведет, ему нужно соблазнить лидеров гражданского сообщества. И этой цели он успешно достигает. «Коммерсант» цитирует слова директора Института прав человека Валентина Гефтера: «Путину не хватает административного ресурса, и он пришел за поддержкой. Чтобы мы давили на чиновников»[70].

Павловский и честные посредники пытаются провести идею: повседневная работа администрации — это «режим партнерского сотрудничества с обществом». Хотя идея партнерства кажется очень заманчивой, но смысл всякого партнерства — в разделении ответ

ственности за принятые решения, а это не совместимо с демократическим устройством[71]. В демократической стране общество может поддерживать правительство и тем самым облегчать его деятельность, например, оказывая давление на оппозицию, облегчить прохождение законов через парламент. В чрезвычайных обстоятельствах, обычно на очень короткий срок, может произойти объединение, но не власти с обществом, а самого общества. Когда Мэдлин Олбрайт, госсекретарь в администрации президента Клинтона, сказала 12 сентября: «Мы все выстраиваемся за президентом», — имелось в виду не объединение демократов с президентом-республиканцем, а то, что в обществе на время должна прекратиться политическая борьба — хотя бы на словах. Само общество объединяется, конгрессмены-демократы, чувствуя давление избирателей, идут на уступки; владельцы роскошных ресторанов Манхеттена закрывают их и начинают обслуживать пожарных и спасателей. Но никто и никогда в Америке не объединялся с властью вообще, даже стараясь преодолеть последствия 11 сентября. Популярность одних управленцев растет, других — падает. С первых же дней после трагедии администрацию стали обвинять в том, что она не оперативна, в стремлении ограничить свободы и т.д. Демократическая власть всегда отвечала и будет отвечать за все свои действия и за все то, что общество сочтет ошибочным в ее действиях. «Партнерские» же отношения делают такую ответственность крайне затруднительной.

Последнее замечание Павловского о финансировании «свободного развития и государственном усилении открытой экспертной среды » — это, при всей туманности, все тот же рубль, но красиво обернутый.

Что нужно Павловскому — очевидно: он нейтрализует потенциально опасную силу. Неправительственные организации — это десятки тысяч организаций. Они оперируют десятками миллионов долларов, неподконтрольных властям. Их деятельность, помощь затрагивает сотни тысяч, может быть, миллионы людей. Ведь это сила может со временем найти нужные подходы и получить поддержку населения. Чтобы этого не произошло, нужно попытаться замкнуть их на власть, а не на общество, именно на власть: давайте вместе вырабатывать

решения, влиять на важнейшие направления политики, замещать некомпетентную бюрократию. Сотрудничество с властью-партнером даст неправительственным организациям некоторую иллюзию влияния, часть чиновничества получит дополнительный источник доходов, а власть в целом будет более спокойной относительно потенциально деструктивной оппозиции.

Представители гражданского общества откликнулись на предложение «соединиться», на предложение прямого диалога. Желание «единства» с властью, вера в возможность воплощения мечтаний советского человека, в то, что советские лозунги обещали, но не выполнили, оказались сильнее стремления к независимости и самостоятельности.