§1 Роль отдельных групп акторов в выработке глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма

В предыдущей главе работы были рассмотрены особенности институционального построения международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Ключевые гипотезы, актуальные для настоящей части исследования, можно сформулировать следующим образом.

Во-первых, на процесс формирования и имплементации норм оказывают влияние разнонаправленные интересы трех типов акторов. Взаимодействие между ними принимает форму весьма специфичной двухуровневой игры, в которой гомогенность позиций среди национальных делегаций существенно усиливает их влияние на национальном уровне, что дополнительно способствует устойчивости режима.

Во-вторых, режим противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма характеризуется квази-санкционным режимом, в основе которого лежит существенная централизация мировой финансовой системы. В отсутствие подобной централизации, столь высокий уровень соответствия международным стандартам среди государств был бы вряд ли

возможен.

В-третьих, политизация, положенная в основу международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, имеет существенное влияние на расширяющееся разделение между «соответствием нормам» и «эффективностью».

Ключевыми нормами, которые вырабатываются Международной группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, являются Рекомендации ФАТФ. Иные документы Группы - отчеты и руководства - носят, в первую очередь, информационный и методологический характер. Полагаем, что Рекомендации следует относить к категории «мягкого права». В частности, они соответствуют следующим его характеристикам, выделяемым М.Ю. В елижаниной^[310]:

1. Отсутствие юридической силы. Само наименование документа свидетельствует о его формальной необязательности. ФАТФ требует только «политической приверженности» Рекомендациям, ее мандат не предусматривает их де-юре императивного характера ни для стран-участниц, ни, тем более, для иных акторов;

2. Нормы «мягкого права» создаются международными организациями, государствами и иными субъектами «мягкого права». Международную группу можно отнести к последней категории, поскольку она не институционализирована. В то же время, отдельные государства источником Рекомендаций не являются;

3. Волеизъявление государств касается только соглашения по поводу содержания норм «мягкого права», но не признания за ней обязательной силы. В рамках борьбы с отмыванием денег, государства реализуют требования ФАТФ в своем внутреннем законодательстве, только выражая политическую приверженность Рекомендациям;

4. Норма «мягкого права» может распространять свое действие на участников международного общения, отличных от государств и международных межправительственных организаций. То же справедливо и для Рекомендаций ФАТФ, за тем исключением, что их фактический охват еще шире. Международные стандарты по

ПОД/ФТ, будучи воплощены в национальном законодательстве, могут оказывать влияние и на частные компании, не имеющие международного присутствия.

Хотя концепция мягкого права продолжает быть объектом академических дискуссий^[311], его рассмотрение было бы неполным без использования модели, предложенной Кеннетом Эбботом и Дунканом Снидалом в 2000 году. Авторы исходят из того, что мягкое право в ряде случаев может быть более привлекательным, поскольку позволяет снизить транзакционные издержки, связанные с достижением юридически обязывающих соглашений. Эббот и Снидал выделяли четыре преимущества, которые в то или иной степени применимы и к режиму по ПОД/ФТ^[312]:

Во-первых, «мягкое право» характеризуется более низкими транзакционными издержками, поскольку государства склонны инвестировать существенные ресурсы, преимущественно, при обсуждении юридически обязывающих документов. Данное соображение справедливо и для Рекомендаций ФАТФ, которые не требуют ратификации и принимаются консенсусом. Собственно, именно подобное обстоятельство обусловило появления режима ПОД/ФТ в целом, так как сроки вступления в силу Венской конвенции 1988 года, не говоря о ее глобальном охвате, не соответствовали ожиданиям крупных государств.

Во-вторых, «мягкое право» должно оказывать значительно меньшее давление на национальный суверенитет государства. Будучи необязательными, его нормы предоставляют определенный уровень дискреции и формально не заставляют правительства подчиняться навязанным требованиям. Данная характеристика применима к международному режиму по ПОД/ФТ лишь отчасти. Фактический уровень обязательности Рекомендаций ФАТФ довольно высок из-за разнообразия инструментов, которые могут применяться к нарушителям, что является их специфической особенностью. Тем не менее, они устанавливают некоторый уровень дискреции, который может использоваться отдельными юрисдикциями в свою пользу. Широта подобной дискреции является крайне нестабильной и определяется самой ФАТФ, а потому пониженное давление на национальный суверенитет является формальной характеристикой, зависимой от степени политизации режима.

В-третьих, Эббот и Снидал отмечают, что «мягкое право» лучше адаптировано к эволюционирующим проблемам и ситуациям с высокой степенью неопределенности, поскольку «жесткие» соглашения мало адаптивны.

Рекомендации легко поддаются коррекции, изменения не требуют дополнительного согласования на национальном уровне. Хотя в большинстве случаев, их обновлению предшествовала существенная методологическая работа, это не является правилом. Так, дополнительные девять Рекомендаций, посвященные борьбе с финансированием терроризма, были одобрены кратчайшие сроки, менее чем через два месяца после терактов в США 11 сентября 2001 года.

Наконец, в-четвертых, «мягкое право» упрощает достижение компромиссов между различными категориями акторов, вне зависимости от их размера, политического веса и прочих характеристик. К сожалению, у нас нет возможности верифицировать данный тезис применительно к международному режиму по ПОД/ФТ, так как эволюция Рекомендаций ФАТФ протекает в рамках закрытого клуба государств, заведомо заинтересованных в их развитии. Остальные страны представлены региональными группами, причем только в статусе наблюдателей. Включение в этот клуб новых участников происходит на основе их приверженности глобальным усилиям по ПОД/ФТ и ряде других, четко описанных характеристик, а потому гетерогенным его состав назвать нельзя. Тем не менее, в данном случае «мягкое право», как будет показано ниже, определенно может упрощать достижение компромисса между различными категориями акторов в рамках ведущихся двухуровневых игр.

Таким образом, Рекомендации ФАТФ подтверждают некоторые гипотезы, которые выдвигаются исследователями «мягкого права». Вместе с тем, примечательно, что они одновременно воспринимаются большинством участников режима как де-факто обязательные. По всей вероятности, причина состоит в специфике процедур выработки норм, позволяющих совместить ограниченный состав авторов с их универсальной применимостью. Ключ к пониманию механизмов и структуры международного политического сотрудничества по данному вопросу, по нашему мнению, лежит в наличии как минимум трех групп акторов, для которых характерны различные приоритеты и специфика взаимодействия.

К первой группе следует отнести те страны, которые являются участниками ФАТФ, или входящие в соответствующий клуб. Их стимулы к выработке и сохранению международных стандартов по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма описаны в предыдущей части работы. В рамках игры по типу «слабого звена» они наименее заинтересованы в том, чтобы профильные нормы размывались. Такой подход приведет к арбитражу, где небольшие государства будут извлекать пользу из нелегальных капиталов, не неся при этом социально-экономических издержек от сопутствующих предикатных преступлений.

Тем не менее, примечателен не только круг акторов в лице государств, которые вовлечены в разработку Рекомендаций ФАТФ, но также и состав конкретных делегаций. Исторически, Международная группа позиционирует себя как площадка технических специалистов. В ее встречах участвуют эксперты «различных министерств, правоохранительных органов, надзорных и регулятивных органов банковской отрасли»^[313]. На практике, национальные делегации представлены сотрудниками ведомств, для которых постепенное ужесточение требований к ПОД/ФТ является основным приоритетом деятельности. Например, в 2013 году^[314], делегация Соединенных Штатов Америки была представлена девятью сотрудниками отделов Федерального казначейства по борьбе с финансовыми преступлениями, пятью представителями Госдепартамента, тремя сотрудниками Департамента юстиции, а также служащими Министерства внутренней безопасности и Федеральной резервной системы. Китай был представлен шестью сотрудниками профильных подразделений Народного Банка Китая, а также служащим Комиссии по регулированию банковского рынка. Такой же акцент на представителях правоохранительных и регулирующих органов сделан и в России^[315]. В Российскую делегацию входят: семь представителей Федеральной службы по финансовому мониторингу (основное ведомство, уполномоченное утверждать указания делегации), пять представителей Администрации Президента, сотрудники Министерства внутренних дел (4 человека), Министерства юстиции (3 человека), Министерства финансов (4 человека), Министерство иностранных дел (2 человека), Федеральной службы безопасности (2 человека), Банка России (4 человека), аппарата Правительства, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Прокуратуры и Роскомнадзора - по одному представителю^[316].

Подобное обстоятельство, несомненно, оказывает влияние на специфику двухуровневой игры, которая описана Робертом Путнэмом. Поскольку участники руководствуются одними и теми же соображениями - в данном случае, необходимостью усилить борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма - то национальные правительства имеют все меньше влияния на их действия. Йоргес и Нейер, описывая весьма схожую ситуацию с техническими комитетами в Европейском Союзе отмечают, что их делегаты не просто пользуются дискрецией, а «используют обладание уникальной информацией, чтобы оказывать влияние на то, как их правительства воспринимают собственные интересы»^[317]. В результате, разночтения между отдельными делегациями на уровне ФАТФ сводятся к минимуму. Ни одна из них не заинтересована в том, чтобы смягчать принимаемые нормы или даже задерживать достижение соглашений. В большинстве случаев, от этого зависит само существование подразделений, департаментов и институтов, которые представляют индивидуальные делегаты (этим же предсказуемо объясняется постепенное расширение предметной области режима^[318]). При этом даже неэффективность предпринимаемых мер выступает аргументом для «активизации усилий, увеличения бюджетов и расширения законотворческих полномочий для профильных

агентств»^[319].

Усиливает эффект интерсубъективного восприятия целей режима тенденция к формированию своеобразных эпистемных сообществ - профессиональных объединений сотрудников подразделений финансовых разведок. У данного процесса есть объективная причина: Рекомендации ФАТФ, равно как и практика расследования финансовых преступлений требуют активного трансграничного сотрудничества и постоянного обмена информацией. В силу того, что одним из залогов эффективности является оперативность, неформальные взаимоотношения позволяют снизить существующие бюрократические процедуры. Наиболее показателен пример неформального объединения подразделений финансовой разведки - Группы Эгмонт. Группа была создана в 1995 году и на момент 2014 года объединяет более 130 институциональных участников. Ее главные цели включают в себя упрощение обмена информацией, содействие в повышении квалификации, взаимную методологическую и техническую помощь^[320]. В рамках Группы Эгмонт действует защищенная система связи Egmont Secure Web, для обмена зашифрованными сообщениями, как более безопасная альтернатива обычной электронной почте^[321]. Примечательно, что «неформальная» группа имеет собственный

секретариат в Торонто, бюджет, несколько рабочих групп, а также согласованную участниками

325

институциональную структуру^[322].

Второй группой акторов, которые могут принимать участие в разработке норм по ПОД/ФТ, в частности, Рекомендаций ФАТФ, являются государства, не входящие в Международную группу. Формально, почти все страны мира входят в ту или иную региональную группу по типу ФАТФ, которые являются ассоциированными членами ФАТФ. Тем не менее, из-за того, что «малые» группы создаются по региональному признаку и, как правило, многочисленны и гетерогенны по составу, достичь в их рамках согласованной позиции, которую можно было продвигать в рамках ФАТФ, практически невозможно. Хотя «Принципы высокого уровня и цели для ФАТФ и региональных групп по ее типу» устанавливают право последних принимать участие в мероприятиях Международной группы, выступать они могут только от имени своей региональной группы^[323]. Пленарное заседание- основной орган ФАТФ, принимающий решения, состоит только из участников самой Международной группы, другие страны и организации голоса на них не имеют^[324]. Небольшие экономики неоднократно указывали, что «так называемые глобальные стандарты все чаще продвигаются небольшим числом государств, в институтах которых больше сходств, нежели различий. Они делают это напрямую или через такие организации как ОЭСР, которые позиционируют себя как открытые, но в действительности подконтрольны тем же самым государствам»^[325].

Потенциальное участие небольших государств, не входящих в ФАТФ, имеет двоякую природу. С одной стороны, нельзя определенно утверждать о том, что нормы, в случае если бы к их разработке более активно привлекались страны за пределами ФАТФ, были бы более размыты. Ведь работа региональных групп построена по тому же образцу, что и в Международной группе. Там так же представлены сотрудники институтов, заинтересованных в активизации противодействия отмыванию доходов, для которых борьба за получение финансирования еще более актуальна, нежели для их коллег в странах с развитой экономикой. С другой стороны, интерес к размыванию норм может быть актуален для небольших государств, которые извлекают выгоду из арбитража, и где до того систем по ПОД/ФТ не было - тем не менее, обнаружить такое отклонение в официальной риторике крайне сложно: подобные заявление на международном уровне были бы приравнены к открытой поддержке международных преступных групп и террористов.

Наконец, третью группу акторов составляют частные компании. В данном исследовании мы будем обозначать их как «частный сектор» - то есть совокупность отдельных финансовых организаций, установленных нефинансовых предприятий и профессий, а также их профессиональные объединения (ассоциации, фонды, федерации, гильдии и пр.). Большинство Рекомендаций ФАТФ прямо или косвенно затрагивают именно обязанности частного сектора. Из восьми разделов Рекомендаций, только раздел «Международное сотрудничество» не предполагает введение к нему новых требований. Примечательно, однако, что для отдельных компаний Рекомендации ФАТФ прямо не применимы. В их положениях описываются только некоторые общие направления, по которым должно развиваться национальное законодательство.

Тем не менее, Международная группа признает, что частный сектор оказывается на переднем фронте борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, поскольку без него выстроить систему ПОД/ФТ невозможно. В 1996 году был проведен первый Консультативный форум с частным сектором, где были затронуты четыре широкие темы: новые тенденции в отмывании денег, получение финансовыми учреждениями обратной связи по сообщениям о подозрительных операциях, взгляды частного сектора на 40 Рекомендаций и влияние развития технологий на содержание Рекомендаций^[326]. Впоследствии такие мероприятия стали проводиться ежегодно.

Поскольку деятельность частного сектора направлена, по определению, на извлечение прибыли, то для него последствия глобального распространения стандартов по ПОД/ФТ имеет, в первую очередь, экономическую коннотацию. Исследование международного консалтингового агентства KPMG указывает на постоянный рост затрат компаний на соблюдение требований национальных «антиотмывочных» требований, причем с каждым годом темпы увеличения издержек растут и составляют от 45% до 60% ежегодно^[327]. Для банков соответствующие расходы могут составлять 0.005% до 0,4% активов финансового учреждения (в абсолютных цифрах - от 200 000 долл. США до 15 млн. долл. США)^[328]. Абсолютные цифры по отдельным государствам трудно поддаются подсчету, но некоторые исследования указывают на большие издержки,

которые понесли, в первую очередь, компании в небольших странах (данные на 2002-2005 гг.): на Барбадосе и Маврикии ежегодные совокупные расходы частного сектора составляют порядка 10 млн. долл. США, на Вануату - 1,5 миллиона долларов США ежегодно^[329].

С другой стороны, частный сектор может также нести издержки, связанные с недостаточным соблюдением требований национального законодательства. Они могут выражаться в целом спектре действия со стороны регулятора: от отзыва лицензии до штрафов. Согласно оценкам, в 2012 году общая сумма взысканий, наложенных только на банки в США, выросла по сравнению с 2011 г. в 131 раз^[330]. Тенденция к активному наказанию банков отмечается и в России. Здесь, согласно годовому отчету регулятора, в 2013 году Банк России возбудил в отношении 415 банков (что составляет 45% от всех действующих в стране кредитных организаций^[331]) 1 233 административных дела, связанных с нарушениями «антиотмывочного» законодательства, у восьми банков по этим основаниям была отозвана лицензия (в 2012 г. - только у одного)^[332].

Понимая, что с экономической точки зрения дополнительные требования для частного сектора являются, скорее, обузой, ФАТФ предприняла попытки дополнить систему стимулов абстрактными, менее квантифицируемыми, благами. В частности, Международная группа отмечает, что одной из причин, почему необходимо следовать международным стандартам - это требование сохранять хорошую репутацию^[333]. Но подобные репутационные издержки трудно поддаются оценке. Тем более, что угрозу репутации может наносить не только явное поощрение нелегальной финансовой деятельности со стороны кредитной организации, но и технические нарушения законодательства, которые зачастую никак не связаны с криминальной активностью банка или его клиентов. В связи с этим, репутационные издержки фактически связаны с действиями регулятора (Джэки Харви подтверждает данный вывод, ссылаясь на опыт Великобритании^[334]). Как отметил топ-менеджер одного российского банка, ссылаясь на значительное число административных дел, возбуждаемых в отношении крупных российских кредитных организаций, может возникнуть впечатление, что чем больше банк, тем более он вовлечен в незаконную финансовую деятельность^[335].

Принимая во внимание данные обстоятельства, частный сектор должен выступать в качестве актора, который стремится снизить обязательность, охват и детальность Рекомендаций ФАТФ. Тем не менее, его влияние на выработку норм минимально. С одной стороны, Международная группа проводит регулярные встречи с частным сектором. Но реальный масштаб того, насколько национальные делегации руководствуются соображениями отраслевых ассоциаций, оценить невозможно. Тем более, что состав частного сектора по своему определению неоднороден. Так, в 2014 году в консультация участвовали как отдельные компании (Western Union, SWIFT, PayPal, MasterCard Worldwide и др.), так и профессиональные объединения (Банковская ассоциация Южной Африки, Американский совет страхователей жизни, Американская ассоциация юристов, Европейская банковская Ассоциация, Российская Ассоциация «Электронные деньги» и пр.). Подобная неоднородность приводит к невозможности выработать единую позицию по большинству вопросов. Реакция ФАТФ на предложения частного сектора, высказанные в ходе пересмотра Рекомендаций в 2012 году, показывает, что Международная группа готова идти на уступки только по некоторым техническим вопросам, но не по принципиальному содержанию стандартов^[336].

С другой стороны, национальный частный сектор мог бы оказывать влияние на формирование стандартов, корректируя позицию национальных делегаций. Тем не менее, в данном случае двухуровневая игра, как она описана Путнэмом, не дает его представителям дополнительных преимуществ. У официальных делегаций оказывается значительно больше рычагов для продвижения собственных интересов. На национальном уровне органы государственной власти не склонны удовлетворять интересы частных компаний, поскольку могут сослаться на то, что их внутренняя политика продиктована ФАТФ. В то же время, перед ними не возникает проблемы внутриполитической оппозиции к принятым решениям - Рекомендации ФАТФ не требуют ратификации, а их нормы в значительной степени имеют интерсубъективную значимость. Так, российские политики неоднократно обосновывали ужесточение законодательства требованиями ФАТФ, используя упоминание Группы как отсылку к последней инстанции^[337].

Частные компании оказываются акторами, которые несут существенные издержки не только в рамках игр по типу «слабого звена», но также и в тех ситуациях, когда отдельные государства, в отсутствие глобальных стандартов, прибегают к реализации политики, которая даст им некоторую степень независимости или конкурентные преимущества. Подобная динамика отмечается, в частности, в рамках создания национальных платежных систем. В ряде государств - том числе, Франции, Дании, Китае - на политический уровень вышли вопросы платежной безопасности, или возможности обеспечить переводы денежных средств внутри страны без привлечения компаний и инфраструктуры, расположенных за рубежом. Данный, на первый взгляд, экономический вопрос, приобрел существенный политический окрас, по аналогии с продовольственной безопасностью. Для обеспечения независимости в области розничных платежей государства прибегали к различным методам ограничений, налагаемых на национальные компании и иностранных юридических лиц. Выбор предпочтительного механизма был во многом обусловлен политическими факторами, что подтверждается примером Российской Федерации. В России идея создания национальной платежной системы, замкнутой в рамках национальных границ, была в той или иной степени воплощена на практике только после введения санкций со стороны Соединенных Штатов Америки в конце марта 2014 года. С концептуально-теоретической точки зрения примечательно, насколько вопросы обеспечения независимости от давления со стороны других государств тесно переплетены с аспектами имплементации глобальных стандартов^[338]. В частности, санкции, которые были введены США, заставили американские компании отказать в обслуживании ряду российских банков на основании принципа бенефициарного владения, с которым на площадке ФАТФ согласились не только США, но и Российская Федерация. В данном случае государства оказываются перед принципиальной и зачастую трудноразрешимой дилеммой: необходимостью обеспечить сохранение суверенитета и высокий уровень соблюдения глобальных стандартов. Отчасти данная проблема может быть нивелирована путем вовлечения в их круг организаций частного сектора.

В результате взаимодействия трех групп акторов, хотя и неоднородных, мы можем выделить некоторые особенности тех двухуровневых игр, которые ведутся в рамках выработки международных стандартов по ПОД/ФТ, и стимулов, что определяют позицию отдельных типов игроков в рамках данного процесса.

Пожалуй, самую сильную переговорную позицию предсказуемо имеют национальные делегации в ФАТФ. Формально, их можно приравнять к позициям государств-участников ФАТФ, но это, на наш взгляд, не вполне корректно. В силу технократического характера Международной группы, скорее сами делегации, представленные в ней, больше влияют на позицию внутриполитических акторов, чем наоборот. Представители правоохранительных органов почти не встречают никаких разночтений на площадке самой ФАТФ, поскольку ведут переговоры со своими коллегами из других стран, столь же заинтересованных в продолжении усиления требований к деятельности по ПОД/ФТ, как и они сами. В теории, чрезвычайное ужесточение международных стандартов может быть невыгодно и самим участникам ФАТФ - например, в тех случаях, когда возрастает нагрузка на экономику страны в целом. Но подобные случаи крайне сложно зафиксировать, так как обсуждение в рамках Международной группы ведется в закрытом режиме. Тем не менее, мы можем предположить, что случаи неисполнения международных требований являются результатом неудачи национальной делегации доказать необходимость исполнения Рекомендаций ФАТФ на государственном уровне, нежели отстоять национальные интересы на площадке Международной группы. Показателен в этом отношении пример Аргентины (которая является участником ФАТФ с 2000 года). В 2013 году власти этой страны обсуждали проект налоговой амнистии, который бы позволил гражданам инвестировать незадекларированную валюту в национальную экономику, что фактически открывало возможности для легализации доходов, вне зависимости от того, каким образом они были получены. В рамках принятия аналогичного закона в 2009 году были уволены некоторые несогласные с ним сотрудники налогового органа, ответственного за финансовый мониторинг. В 2013 году основными оппонентами законопроекта стали представители оппозиции и лично бывший руководитель Центрального банка Аргентины Альфонсо Прат-Гей (Alfonso Prat-Gay)^[339]. Подобная ситуация показывает, насколько существенным может быть конфликт между представителями институтов, которые заинтересованы в реализации международных стандартов по ПОД/ФТ, и теми внутриполитическими акторами, для которых основных приоритетом являются показатели экономического роста. Случаи, когда такой конфликт переходит в открытую фазу, крайне редки. Отчасти это происходит по той причине, что отсылки к ФАТФ и международным стандартам являются достаточно эффективным инструментом избегания прямого противостояния и методом принуждения контрагентов к ужесточению «антиотмывочной» политики.

Национальные делегации могут использовать тактику отсылки к неуступчивости национальных акторов. Но подобные заявления - исключительно декларативны. На практике те решения, которые принимаются на уровне ФАТФ не требуют ратификации, хотя и могут нуждаться в дополнительной законотворческой работе. Однако здесь делегации вновь оказываются защищены: как правило, вопросы борьбы с отмыванием денег и борьбы с терроризмом во внутриполитическом дискурсе секьюритизированы и редко встречают существенное противодействие.

Последняя редакция Рекомендаций ФАТФ 2012 года требует от государств внедрения рискориентированного подхода - то есть соответствия предпринимаемых мер реальным угрозам. Подобный механизм должен ограничивать потенциально негативное влияние непропорционального законодательства по ПОД/ФТ на национальную экономику. Однако его эффективность пока не известна. Хотя рискориентированный подход постепенно внедряется в некоторых юрисдикциях, национальные акторы продолжают обладать абсолютной дискрецией при оценке риска. Что может быть источником проблем, особенно принимая во внимание отсутствие до сих пор надежных данных относительно реального объема теневой экономики или финансовых потоков, связанных с террористической деятельностью.

Страны за пределами ФАТФ оказываются в более двусмысленном положении. Их национальные делегации также, в целом, могут быть заинтересованы в ужесточении стандартов по ПОД/ФТ. Но от предыдущей группы акторов их позиция отличается по трем причинам. Во- первых, у государств вне ФАТФ, по существу, нет возможностей влиять на содержание международных стандартов. Для них отстаивание своей позиции на переговорах затруднительно и зачастую просто невозможно. Во-вторых, они могут сталкиваться с дополнительным давлением со стороны своих контрагентов в рамках региональных групп по типу ФАТФ. В- третьих, в данном случае может быть более актуально сопротивление следованию международных стандартов на национальном уровне, поскольку для государств вне закрытого клуба имплементация строгого законодательства может приводить к издержкам, более высоким, нежели потенциальные выгоды. Даже если бы государства вне ФАТФ предприняли попытку противостоять ужесточению Рекомендаций Группы, то потерпели бы неудачу. Их оппозиция была бы минимизирована сразу на уровне соответствующей региональной группы - соответствующими «кураторами» (т.е., экономически развитыми государствами-участниками ФАТФ) и голос против вряд ли был бы услышан на пленарном заседании ФАТФ. Но даже и в этом случае его влияние было бы минимально - принимать его во внимание нет ни формальных (процедурных), ни принципиальных причин (адаптация позиции крупных государств к позиции небольших маловероятна).

Для частного сектора условия двухуровневой игры, пожалуй, наименее выгодны. У него почти нет возможности влиять на выработку международных стандартов. Он также крайне ограничен в средствах влияния на ФАТФ или отдельные национальные делегации. В известной степени и те, и другие выступают на переговорах единым фронтом. У Международной группы в целом отсутствуют стимулы к учету интересов частного сектора, это выходит за пределы ее мандата. Для ФАТФ неважно, какое влияние на отдельные частные компании оказывают антиотмывочные требования. Взаимодействие с бизнесом может интересовать ее только в контексте повышения осведомленности о Рекомендациях (то есть, более полном исполнении стандартов). В свою очередь, национальные правоохранительные органы и регуляторы используют требования ФАТФ в качестве рычага для оказания дополнительного давления на финансовые и нефинансовые организации. Подобное давление, особенно, если оно подкреплено правом отзыва лицензий или возможностью наложения штрафов, оказывается крайне существенным. Исключением могут стать только те случаи, когда издержки, сопряженные с соблюдением международных стандартов, имеют существенное негативное влияние на экономику государства в целом. Это, в частности, подтверждает аргумент о том, что национальные делегации небольших государств, в особенности, финансовых центров скорее склонны занимать более настороженную позицию в отношении требований ФАТФ. Для некоторых из них благоприятный налоговый режим, развитый финансовый сектор, а также строгие требования к сохранению банковской тайны являются одним существенных из источников благосостояния.

Мы также должны отметить возможность использования международных стандартов как инструмента конкуренции. Крупные частные игроки финансового рынка, поощряя (или не препятствуя) ужесточению стандартов, могут получать дополнительные преимущества, поскольку пусть и высокие для них, соответствующие затраты на исполнение требований являются потенциально непосильными для небольших компаний. В таком случае они могут даже формировать коалицию с правоохранительными и регулирующими органами.