§ 2 Реализация глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма: подходы к обеспечению эффективности

Имплементация норм представляет собой значительно более унифицированный процесс и существенные различия между указанными группами акторов отсутствуют. И в странах- участницах ФАТФ, и за ее пределами, инкорпорация международных стандартов проходит, по большей части, в схожих обстоятельствах.

Секьюритизации проблематики отмывания денег и финансирования терроризма способствовала сама ФАТФ. В ходе эволюции политического сотрудничества в рамках Международной группы, стороны постепенно стали приносить незыблемые ранее принципы в жертву требованиям деятельности по ПОД/ФТ. Одним из них стала концепция банковской тайны.

Схожие примеры секьюритизации наблюдаются и применительно к финансированию терроризма. Как отмечает Эрик Гувин, в США ужесточение «антиотмывочного» законодательства до 2001 года сталкивалось с противодействием со стороны защитников гражданских свобод. После терактов 11 сентября 2001 года, пакет законопроектов, получивший название «Патриотического Акта», был принят практически без обсуждений, а у некоторых конгрессменов даже не было времени ознакомиться с их содержанием^[346].

Секьюритизация проблематики отмывания денег и финансирования терроризма подтверждается и речевыми практиками. Так, тема жизненной необходимости борьбы с отмыванием денег звучит в выступлениях руководителя подразделения финансовой разведки в Соединенных Штатах Америки - FINCEN.

Во внутриполитическом дискурсе также активно используется и риторика, сочетающая в себе отсылки на третью сторону - так, в том же заявлении Директора FINCEN, указывалось, что законодательство, аналогичное американскому, есть «практически во всех странах мира»^[349]. В России авторы пакета «антитеррористических» законопроектов, которые в частности, подразумевали существенное ужесточение требований к безналичным переводам, ссылались на опыт Германии и других стран^[350].

Имплементация мер, выработанных в рамках международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, имеет две особенности. Во-первых, одобрение международных стандартов на политическом уровне не требует их ратификации. Однако наличие политической приверженности является дополнительным стимулом для разработки национального законодательства. По существу, в рамках взаимодействия между национальными ведомствами, законодательными органами власти и частным сектором ведется торг не по поводу того, стоит ли придерживаться Рекомендаций ФАТФ, а о том, каким образом следовать им более эффективно.

В этом отношении показательно принятие профильного федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в Российской Федерации. При его рассмотрении депутаты Государственной Думы отмечали, что законопроект устанавливает излишне широкие требования, предусматривает сбор массива информации, анализ которой будет затруднен и неактуален для борьбы с финансовыми преступлениями; не проработаны, а, значит, потенциально неадекватны поставленной задаче, были полномочия создаваемого подразделения финансовой разведки. В ходе прений депутат Государственной Думы Павел Алексеевич Медведев отметил: «Закон вовсе не о противодействии легализации доходов, полученных незаконным путем или даже преступным путем, а о регистрации денежных потоков. [...] Если бы мы хотели парализовать борьбу с легализацией грязных денег, мы должны были бы предложить именно такой закон и утопили бы в мутной воде необозримых потоков информации все сведения о легализации»^[351]. Тем не менее, закон был принят; и во многом из-за давления, которое оказывалось в рамках двухуровневой игры.

Однако недостаточно имплементировать нормы, необходимо осуществить контроль над тем, как они реализованы на национальном уровне. В рамках международного режима по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма используются все из описанных Фабрицио Пагани методов мониторинга, кроме судебной процедуры: направление отчетов и анализ информации, миссии по выявлению фактов и взаимная оценка (последние два механизма - совместно).

Самостоятельное направление отчетов - это наиболее старая процедура контроля в рамках ФАТФ. Согласно решению, принятому еще в 1990-1991 годах, среди стран-участниц распространялись вопросники о степени соответствия национального законодательства Рекомендациям ФАТФ. Примечательно, что такая процедура самооценки изначально касалась только тех стандартов, которые не относятся к обязанностям участников частного сектора^[352]. Подобное ограничение может подтверждать тезис о преимущественной значимости двухуровневой игры с частными компаниями, нежели между национальными делегациями в ФАТФ и местными политическими акторами. Изначально частный сектор имел некоторое влияние на развитие характеристик режима, но с последующей секьюритизацией соответствующей проблематики его практически утратил.

Самооценка стран как внутри ФАТФ, так и за ее пределами ставит два вопроса. Во-первых, чем можно объяснить готовность государств самостоятельно сообщать о том, выполняют они или нет требования Международной группы. Во-вторых, насколько эффективна такая процедура в целом?

Мы полагаем, что есть три причины, по которым страны-участницы ФАТФ изначально согласились проводить самооценку на предмет полноты реализации международных стандартов по ПОД/ФТ. В первую очередь, данная процедура отвечает одной из целей создания международного режима - снижению информационной асимметрии. Государства в рамках закрытого клуба по доброй воле предоставляют сведения о своем соответствии согласованным требованиям, полагая, что то же самое сделают их контрагенты. Таким образом, они могут быть (но лишь в некоторой степени, поскольку самооценка не является объективным средством контроля) уверены в отсутствии фрирайда, в данном случае выражающегося в юрисдикционном арбитраже. Снижение информационной асимметрии также крайне актуально для режимов, специализирующихся на технических вопросах. Раскрытие информации не просто способствует прозрачности, но также позволяет выявить существующие проблемы.

Вторая причина связана с логикой двухуровневых игр. Оценка соответствия международным стандартам, несомненно, необходима. Но если она проводится только для внутренних целей и остается секретной внутри страны, то правоохранительные органы теряют аргумент о давлении со стороны международного сообщества. Поскольку ответы на опросник доступны участникам ФАТФ, то делегации могут сообщать национальным акторам о том, что недостатки национальной системы известны в рамках международной группы и потому требуют принятия дополнительных, зачастую экстренных, мер.

Наконец, для тех стран, которые приняли участие в самооценке одними из первых, стимулом была также возможность стать одними из авторов наилучших практик. Поскольку Рекомендации ФАТФ допускают некоторый уровень дискреции, а формат опросника подразумевал предоставление неформализованных комментариев, то их содержание, несомненно, отражало прочтение норм отдельным государством. Данное преимущество, однако, актуально только для первых участников процедуры самооценки. Важно отметить, что сама по себе она крайне субъективна - национальные правительства могут несколько исказить действительность.

Поэтому результаты самооценки работают, скорее, на формирование интерсубъективного восприятия отдельных вопросов, нежели на отражение реальной ситуации в отдельных государствах. Именно по этой причине эффективность такого инструмента мониторинга вызывает сомнения. У государств слишком много стимулов для обмана или приукрашивания реальной ситуации. Возможно, именно этим объясняется высокий уровень комплаенса в рамках первого раунда самооценки^[353].

Сама по себе самооценка не могла обеспечить эффективный механизм контроля ни в рамках ФАТФ, ни тем более за ее пределами. В связи с этим, были установлены более инвазивные методы контроля - взаимные оценки.

Процедура взаимных оценок, подразумевающих визиты экспертов непосредственно в государства для проведения встреч со всеми заинтересованными лицами, к 2012 году стала многоступенчатой. Она включает предварительную самооценку, подготовку нескольких проектов финального отчета, а также постоянный контакт группы оценщиков, Секретариата ФАТФ и самой оцениваемой страны. В общей сложности, процесс может занимать более 49 недель^[354]'.

Следует выделить несколько особенно актуальных характеристик взаимной оценки:

- страны-участницы ФАТФ, которые являются членами одной из региональных групп по типу ФАТФ, подвергаются оценке со стороны обоих данных институтов одновременно (в рамках совместной миссии);

Подобное требование повышает плотность режима, усиливает связи между ФАТФ и ее региональными аналогами. Поскольку региональные группы также проводят взаимные оценки своих членов, это усиливает униформенность и единство используемых процедур.

- для государств подобная процедура является крайне инвазивной^[355]. Участники миссий, которые исследуют состояние национальной системы ПОД/ФТ, имеют право проводить встречи с одними органами государственной власти, не допуская на них других. То же относится к встречам с представителями частного сектора, которые могут проходить за закрытыми дверьми.

Примечательно, что организационными вопросами в стране, которая подвергается оценке, занимается подразделение финансовой разведки или аналогичный орган. Несомненно, он заинтересован в ее положительном исходе и в некоторых случаях может быть настроен по отношению к деятельности оценщиков осторожно.

- ФАТФ требует, чтобы до проведения взаимной оценки все документы (нормативные акты и иные материалы) были переведены на английский язык.

Подобная работа, несомненно, положительно сказывается на работе оценщиков, которые не обязаны владеть языком государства, где проводится оценка. Но она также актуальна в контексте снижения информационной асимметрии: каждая страна может самостоятельно убедиться в том, что ее контрагенты ввели в действие соответствующее законодательство.

Тем не менее, изначально взаимная оценка в рамках ФАТФ затрагивает только страны- участницы, что противоречит идее глобального характера режима. Безусловно, в такой форме она способствует снижению информационной асимметрии и повышает доверие между контрагентами. Но подобная ограниченная процедура не решает задачи контроля за глобальным исполнением норм. Данная цель достигается за счет двух инструментов: привлечения региональных групп и выборочной оценки государств.

В рамках процедур мониторинга региональные группы играют ту же роль, что при распространении норм - они фактически просто реплицируют процедуры, которые установлены ведущими индустриальными государствами. Примечательно, что и в данном случае страны за пределами ФАТФ почти не имеют дискреции в своих действиях. Для того, чтобы процедуры взаимной оценки были признаны на глобальном уровне, а не были самодеятельным мероприятием отдельной группы государств, они должны проводиться в соответствии со всеми руководящими документами ФАТФ, в то время как сама Международная группа фактически оставляет за собой право одобрять или не одобрять отчеты о взаимной оценке: «ФАТФ не хочет продолжать создавать неверное впечатление о том, что она одобряет все отчеты, вне зависимости от их соответствия Рекомендациям ФАТФ или процедурам оценки»^[356]. Но даже и в этих случаях взаимные оценки не проводятся автономно: как указывалось выше, членство одной из участниц ФАТФ в региональной группе является не просто универсальным явлением, но одним из условий признания данных организации со стороны Международной группы.

Тем не менее, это не означает, что проведение мониторинга полностью передано на своеобразный аутсорсинг. Участники ФАТФ оставляют за собой право самостоятельно выбирать объекты оценки, которая в таком случае вряд ли может называться «взаимной». В годовом отчете Международной группы 1995-1996 гг. впервые упоминается об оценке государств, которые участниками ФАТФ не являются. В 2000 году данная работа получила практическое выражение, в форме процедуры по выявлению «несотрудничающих государств и территорий».

Отдельные характеристики процедуры выявления несотрудничающих государств и территорий вновь подтверждают тезис о том, что динамика международного режима по ПОД/ФТ определяется преимущественно участниками ФАТФ. Так, они оставляют за собой право самостоятельно выбирать юрисдикции для проведения оценки на предмет соответствия требованиям Международной группы, руководствуясь следующей размытой процедурой: «на основании финансовых факторов, а также информации по типологиям и данных правоохранительной деятельности, члены ФАТФ приглашаются к упоминанию юрисдикций, где в недавнем прошлом были отмечены сложности, с указанием природы таких сложностей»^[357]. Дополнительно устанавливается некоторый набор критериев, по которым должны оцениваться усилия страны по борьбе с отмыванием денег; в их числе и те, которые находятся за пределами государственного контроля (например, необходимость предоставить административным и судебным органам ресурсы, которых в стране просто может не быть). Страны в преддверии такого мониторинга пытаются выполнить требования хотя бы формально, чтобы «подготовиться к процедуре»^[358]. Сам механизм оценки не носит взаимного характера, так как юрисдикция может быть никак не вовлечена в работу ФАТФ, не обязательно участвует в оценочных миссиях и только имеет право давать ответы на запросы Международной группы^[359]. Таким образом, ФАТФ несколько выходит за пределы того, к чему ее призывают такие группы как «Большая двадцатка»^[360], отмечающие необходимость именно взаимных процедур.

По нашему мнению, методологически выявление несотрудничающих государств и территорий следует отнести, скорее, к мерам принуждения, нежели мониторинга. Данная процедура не имеет систематического характера и по своей природе носит политизированный характер. Ее главная цель состоит не столько в выявлении соответствующих юрисдикций, поскольку сам механизм их отбора для изучения заведомо предполагает осуждение. По всей вероятности, процедура является технической и, в первую очередь, предоставляет формальное основание для инициации мер принуждения.

Мониторинг выполнения глобальных стандартов по ПОД/ФТ вновь подтверждает крайнюю степень централизации международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма. В то же время нельзя не отметить эффективность этого процесса. Участники ФАТФ фактически передали на аутсорсинг проведение мониторинга в большинстве стран мира, что для них самих было бы непосильной задачей ни с ресурсной, ни с политической точки зрения. И вместе с тем они оставили за собой почти полный контроль над своими агентами: начиная от своеобразного «лицензирования» региональных групп по типу ФАТФ и заканчивая возможностью отвергнуть те отчеты, которые они готовят. Потому неудивителен приоритет на развитие региональной компоненты режима^[361]. Примечательно, что в региональных группах реплицируются те же процессы, что и в самой ФАТФ - приоритет деятельности по ПОД/ФТ и сопряженные с внедрением стандартов двухуровневые игры. В такой трактовке существование дополнительного инструмента в форме выявления несотрудничающих государств и территорий логично. Он является экстренным механизмом, который позволяет миновать «региональных агентов» и оказывать влияние напрямую. Данное обстоятельство соотносится с логикой секьюритизации вопросов отмывания денег и финансирования терроризма - подобный чрезвычайный инструмент действительно оказывается крайне политизированным и в то же время субъективным по своей природе.

Тем не менее, политическая роль мониторинга не отвечает на вопрос о том, что происходит в тех случаях, когда государство намеренно или ненамеренно не следует международным стандартам по ПОД/ФТ. Обычного признания негативного эффекта от отмывания денег и финансирования терроризма оказалось недостаточно, поскольку у государств могут быть различные взгляды на методы решения проблемы. В ситуации, когда международный режим нацелен на достижение униформенности, данное развитие событий крайне неблагоприятно. В связи с этим, был сформирован квази-санкционный режим, эффективность которого, во-первых, вновь подтверждает центральную роль индустриальных государств, а во-вторых, указывает на то, что в рамках поставленных задач это решение является одним из наиболее действенных и вряд ли имеет адекватные аналоги.

Подтверждая тезис о том, что международные стандарты по ПОД/ФТ представляют собой пример мягкого права, меры принуждения к исполнению норм располагаются по всему спектру возможных решений от политического давления до квази-санкций. Тем не менее, у всех них есть одна общая черта: их эффективность обусловлена ролью индустриальных государств.

Самой первой формой принуждения к соблюдению международных стандартов по ПОД/ФТ стало публичное осуждение. Причины такого выбора очевидны. Моральное, политическое давление не требует институционализации и согласованного подхода всеми без исключения участниками режима. Политическое влияние за время существования Международной группы оказывалось на значительное число государств. Так, в 1995 году Президент ФАТФ направил нескольким турецким министрам письмо о необходимости усилить деятельность по ПОД/ФТ (в частности, разработать «антиотмывочное» законодательство), в 1996 г. страны Международной группы составили миссию высокого уровня для личной встречи с членами правительства Турции^[362]. Дипломатическое давление было оказано и на Сейшеллы, где в 1996 году был принят Акт об экономическом развитии, который предоставлял крупным инвесторам возможность получить гражданство, дипломатический иммунитет и защиту от судебного преследования за преступления, совершенные за пределами страны^[363]. Тем не менее, подобное давление имело ограниченный эффект само по себе, так как и Турция, и Сейшелы не выполнили требования ФАТФ сразу же. Им понадобилось для этого несколько лет и дополнительный стимул в форме попадания в «серый список» Международной группы.

С точки зрения неолиберального подхода, само по себе использование политического давления приводит к эффективным результатам только при определенных обстоятельствах. Такое воздействие должно влиять на распределение выгод и издержек в спектре возможных действий акторов - от полного подчинения до отказа следовать международным нормам. Несотрудничество должно приводить к издержкам большим, нежели возможные выгоды от фрирайда или аналогичного отхода от требуемого поведения. В рамках предметной области режима по ПОД/ФТ политическое давление вряд ли может привести к существенному изменению соотношения выгод и издержек. Ухудшение отношений с контрагентами имеет своим следствием ухудшение имиджа государства или снижение сотрудничества по линии правоохранительных органов. Но ни то, ни другое для несотрудничающих государств неактуально. ФАТФ не смогла единолично добиться существенного изменения общественного отношения к несотрудничающим государствам; определенная виктимизация офшорных юрисдикций была предпринята Организацией экономического сотрудничества и развития, но следует помнить, что некоторые из них находятся в юрисдикции индустриальных государств, а потому имеют некоторую степень иммунитета от такого типа влияния. В то же время снижение уровня сотрудничества и вовсе является незначительным стимулом: неготовность передавать информацию иностранным правоохранительным органам зачастую как раз и является причиной для признания отдельных юрисдикций несотрудничающими.

Еще одним признаком того, что политическое давление оказывается не всегда эффективным, является наличие иных мер влияния. В случае международного политического сотрудничества в сфере ПОД/ФТ, дополнительное принуждение является зачастую полным аналогом изоляции.

Применение контрмер было закреплено в самой первой редакции Рекомендаций ФАТФ (Рекомендации № 21, с 2012 г. - № 19), которая требовала от финансовых институтов уделять особое внимание операциям, совершаемым субъектами из стран, которые не следуют международным стандартам. С 2009 года требование было расширено и подразумевает применение «контрмер» к тем государствам, которые продолжают уклоняться от полного соответствия Рекомендациям ФАТФ^[364]. Пояснительная записка к Рекомендации 19 уточняет, в чем именно они могут заключаться. На практике контрмеры варьируются от дополнительного уточнения цели каждой конкретной финансовой операции перед ее проведением до разрыва корреспондентских отношений и ограничения делового сотрудничества с финансовыми организациями из несотрудничающего государства.

Предлагаемый список контрмер почти полностью отражает неолиберальную логику принуждения. Повышенное внимание к операциям организаций из несотрудничающих стран делает их обработку более затратной, в связи с этим растет стоимость обслуживания, а значит и издержки субъектов экономической деятельности в таких государствах. Это не только снижает материальную выгоду от фрирайда, но также может рассматриваться как своеобразный «налог на отмывание» - на экономику несотрудничающего государства налагаются издержки, которые она в другом случае бы не несла, поскольку социально-экономические потери от совершенных преступлений, как указывалось выше, ложатся на плечи крупных государств.

Такие контрмеры имеют признаки санкций, поскольку используются для наказания за «неверное» поведение и как инструмент принуждения. И они также схожи с некоторыми шагами, которые уполномочен применять Совет безопасности Организации Объединенных Наций в случае возникновения угрозы миру (в частности, полный или частичный перерыв экономических отношений) (статья 41)^[365]. Однако, в отличие от Совета Безопасности ООН, ФАТФ формальным правом на введение санкций не обладает. Выход из такой ситуации основан на самой сути международных норм по ПОД/ФТ. Международная группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег позиционирует ограничение взаимодействия с несотрудничающими государствами как всего лишь одно из требований к национальному законодательству. Формально любое государство может отказаться вводить контрмеры. Но тогда оно само станет объектом санкций, поскольку подобное поведение станет противоречить Рекомендациям ФАТФ, которые принимаются и применяются пакетно, не допуская отдельных изъятий. В связи с этим, неизбежно возникает вопрос о том, действительно ли все страны мира одинаково добровольно ограничивают экономические отношения с некоторыми своими контрагентами. Ведь если для крупных экономик рациональная логика такого поведения очевидна, то для небольших государств подобные меры могут серьезно усложнить отношения со своими важными экономическими партнерами. По нашему мнению, объяснение этому явлению состоит в том же, почему государства в принципе соглашаются следовать международным стандартам. В первую очередь, они боятся сами стать объектами санкций. Во-вторых, конформное поведение позволяет им избежать ассоциации с отмыванием денег, а с 2000-х годов еще и финансированием терроризма и распространением оружия массового уничтожения. Если до 2000 года такой имидж имел лишь ограниченные экономические коннотации, то после терактов 11 сентября 2001 года в Соединенных Штатах Америки - далеко идущие политические последствия. Но почему государства опасаются подобного квази-санкционного режима, источником которых является ограниченное число стран, участвующих в неформальном объединении в форме ФАТФ, и которые вводятся по результатам оценки, проведенной их же экспертами?

Уильям Кемпфер и Антон Ловенберг в своей работе 1999 года отметили, что многосторонние санкции, хотя и эффективны экономически, не всегда достигают своих политических целей - то есть ограничены в изменении поведения других акторов. Авторы отмечали, что избранные односторонние санкции значительно более результативны, так как могут затронуть культурные и политические связи, а также стратегические отношения. В то же время действенность многосторонних санкций снижена в связи со «сложностями достижения сотрудничества внутри многостороннего альянса [вводящих их стран]»^[366]. Пример международного режима по ПОД/ФТ частично подтверждает данный тезис, поскольку по факту основным источником санкций является ограниченный круг индустриальных государств, которым значительно проще достичь консенсуса по причинам, уже описанным в данном разделе исследования. Международные экономические отношения являются достаточно централизованными. Даже в тех случаях, когда государство ведет торговлю со своими близкими контрагентами, они зачастую вынуждены использовать корреспондентские счета в американских и европейских банках. Крупные индустриальные государства также являются источником заемного капитала. Поэтому санкции со стороны США или Европейского Союза эффективно отсекают почти любую национальную экономику от мировой финансовой системы, что имеет как внешнеэкономические, так и внутриэкономические последствия. Высокую степень централизации продемонстрировали санкции, введенные Соединенными Штатами Америки против нескольких российских банков в апреле 2014 года. В результате, последние были отрезаны не только от глобальных рынков, но также и от услуг, которые предоставлялись американскими компаниями - в частности, обслуживанию транзакций, совершенных по банковским картам платежных систем Visa и MasterCard. В такой ситуации для любой юрисдикции логично искать способы снизить зависимость от внешнего воздействия; то же произошло и в России, где в ускоренном режиме началась работа по созданию национальной системы платежных карт. Подобный вывод подтверждает гипотезу Кемпфера и Ловенберга о том, что экономические санкции могут служить фактором внутриполитической консолидации. Но подобные меры имеют естественный предел - достижение автаркии для большинства государств просто недопустимо и означает полный передел экономики. Этот факт демонстрирует перечень государств, против которых на данный момент введены вводятся контрмеры со стороны ФАТФ. Так, Международная группа предписывает «защитить международную финансовую систему» от рисков отмывания денег и финансирования терроризма, проистекающих только из двух юрисдикций: Ирана и Корейской народной демократической республики, которые уже давно являются объектом критики мирового сообщества и потому вряд ли могут сильно улучшить свое положение, только следуя Рекомендациям ФАТФ. Их экономика в той или иной степени уже адаптирована к вынужденной или добровольной автаркии и способна существовать в условиях ограниченных внешних взаимодействий. Оба эти государства находятся в соответствующем списке с февраля 2011 года^[367]. Остальные страны, в той или иной степени сотрудничают с ФАТФ, хотя и не полностью выполняют ее требования^[368]. Тем не менее, в большинстве случаев контрмеры оказываются в значительной степени эффективными. Это хорошо демонстрирует пример Российской Федерации.

В 2000 году ФАТФ призвала государства уделять особое внимание транзакциям и клиентам, которые имеют российское происхождение, тем самым повысив издержки финансового сотрудничества с Российской Федерации, в том числе усложнив привлечение инвестиций и взаимодействие с международными фининститутами^[369]. Но важными оказались не только экономические, но и политические издержки. В начале 2000-х годов Россия активизировала работу по присоединению к формальным группам наиболее развитых стран. В частности, во второй половине 1990-х годов представлена заявка на вступление, подписан Протокол об учреждении Комитета по связям между Россией и ОЭСР. В 2000 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подтверждает курс на вступление Российской Федерации в организацию, в 2001-2003 гг. учащаются встречи российских представителей с сотрудниками ОЭСР^[370]. Тогда же российское руководство придает новый импульс переговорному процессу по вступлению во Всемирную торговую организацию^[371]. Ассоциация с незаконными финансовыми потоками и даже финансированием терроризма могла крайне негативно сказаться на достижении поставленных на внешнеполитическом направлении целей. В связи с этим, российское правительство провело форсированную работу по имплементации требований ФАТФ и уже в 2002 году была исключена из черного списка ФАТФ^[372], а в 2003 году - даже стала участницей Международной группы^[373].

В связи с этим, возникает вопрос о том, является ли централизация единственным залогом эффективности предпринимаемых контрмер? Предположим, что если в мире сложатся несколько относительно независимых финансовых центров, есть как минимум три причины, почему такое развитие событий поставит под угрозу действенности мер принуждения, а значит и режима ПОД/ФТ в целом. Во-первых, гипотеза Кемпфера и Ловенберга указывает на то, что достижение консенсуса между неоднородными группами будет затруднено. С момента создания глобального режима по противодействию отмыванию преступных доходов группа крупных индустриальных стран в ее рамках является достаточно однородной. Это, как было указано выше, обусловлено секьюритизацией угроз отмывания денег и финансирования терроризма в этих государствах и заметными социально-экономическими последствиями роста нелегальной экономики. Однако, в отсутствие единого «сообщества», а значит и угрозы действенных, централизованных контрмер, у ряда государств может возникать больший интерес к получению дополнительных выгод из-за несоблюдения международных норм. В то же время, достижение политического консенсуса между двумя или несколькими глобальными центрами экономической силы представляется затруднительным, поскольку они с большой вероятностью будут конкурентами - в том числе, и за капиталы. Следовательно, во-вторых, конкуренция между несколькими центрами может приводить к постепенному размытию норм, в то время как именно единообразие является главной целью международного режима по ПОД/ФТ. Примечательно, что такое размытие может начаться не только со стороны небольших государств, но также и с самих гегемонов. Так, например, именно в Соединенных Штатах Америки начался масштабный процесс по постепенной декриминализации некоторых типов рекреативных наркотических средств. Это вызвало крайне негативную реакцию со стороны экспертов в других странах, которые обвинили США в том, что они пытаются извлечь выгоду из явно незаконной деятельности - путем получения налогов от бизнеса по производству и продаже каннабиса^[374]. Приведет ли данный процесс к размытию норм? Подобное развитие событий возможно, если в США не произойдет обратного отката к криминализации наркотических веществ. Но даже и в этом случае коррекция норм будет проходить в контролируемом режиме и вряд ли само по себе приведет к распаду международного политического сотрудничества. Подобная ситуация демонстрирует очевидную неоднородность и неравенство участников режима. Декриминализация производства наркотиков в небольших государствах куда менее вероятна, так как они, в отличие от Соединенных Штатов, могут быть объектами санкций. Но поскольку именно в США начинается процесс секьюритизации соответствующих вопросов, логично предположить, что здесь же проявятся тенденции к их десекьюритизации. И тогда отход от норм приведет не к активизации мер принуждения, а к постепенному их пересмотру.

Причины, по которым ФАТФ призывает вводить контрмеры, также подтверждает, что целью режима является, скорее, единообразие предпринимаемых государствами мер по ПОД/ФТ, нежели их реальная эффективность. Данный тезис иллюстрирует отчет о взаимной оценке Российской Федерации, где отмечается отсутствие некоторых положений законодательства, но, по существу, нет никакой оценки реальной эффективности национального режима по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма^[375]. Некоторые меры на национальном уровне могут приниматься только как ответ на требования Международной группы, без реальной оценки их действенности. Следование стандартам рассматривается как «техническое соответствие». С 2012 года ФАТФ принимает решение оценивать не только его, но также и реальную эффективность соответствующих норм. Тем не менее, успешность такого подхода еще необходимо доказать, поскольку оценщики ограничены в инструментах анализа. Как правило, эксперты ФАТФ обращают внимание на количество возбужденных дел или количество сообщений о подозрительных операциях, полученных от кредитных организаций^[376]. Однако следует понимать, что ни то, ни другое о реальной эффективности предпринимаемых мер говорить не может: данные показатели почти невозможно соотнести с фактическим уровнем преступности или масштабами отмывания денег и финансирования терроризма в конкретном государстве.

Подтверждает тезис о том, что фактором эффективности глобального режима является униформенность предпринимаемых различными государствами мер, и позиция его ведущих участников. Эмпирические данные показывают, что зачастую именно крупные индустриальные государства нарушают некоторые требования ФАТФ. Стать объектами санкций они не могут, поскольку в мире нет экономик, которые могли бы их применить. Подобный дисбаланс наблюдается почти с первых лет существования режима, поскольку целый ряд офшорных юрисдикций (о-в Мэн, Гибралтар и другие) находились под той или иной формой контроля крупных экономик. Позднее исследования указывают на то, что уровень выполнения норм в странах ОЭСР иногда ниже, чем в развивающихся экономиках - это относится в первую очередь, к сфере создания фиктивных, анонимных фирм^[377]. Степень выполнения норм Соединенными Штатами Америки в ходе третьего раунда взаимной оценки является неожиданно низкой^[378], хотя именно США, по большей части, и были авторами этих норм. В то же время, государства, которые более озабочены экономическими и (или) политическими последствиями санкций со стороны ФАТФ, показывают более высокий уровень соответствия. Примером является Россия, которая испытала на себе последствия включения в список несотрудничающих государств. За короткое время, прошедшее с момента присоединения Российской Федерации к ФАТФ, внутри страны был реализован почти полный комплекс мер, направленный на реализацию Рекомендаций ФАТФ. В результате, к 2013 году она была переведена на упрощенный режим мониторинга, который пока недоступен даже для Японии, США, Австралии и некоторых других

ТОО

государств^[379].

Еще одним примером влияния глобальных стандартов по ПОД/ФТ на обеспечение единообразия среди государств, вне зависимости от их специфики. В частности, Рекомендации

ФАТФ (в частности, Рекомендация 10) требуют от финансовых организаций изучать клиентов перед принятием их на обслуживание. В частности, устанавливать в отношении физических и юридических ряд сведений, а также проверять их достоверность. Сравнительный анализ подходов к надлежащей проверке клиента в России, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе указывает на единообразие механизмов и процедур, несмотря на существенные различия в перечне документов, которые в принципе используются в различных странах. Практика, принятая финансовыми организациями, полностью укладывается в требования Рекомендаций ФАТФ. Данное соответствие глобальным стандартам выражается не только в процедурных аспектах, но также отражает расширение круга субъектов, на которых распространяется их требования. В частности, в осуществление механизмов оказываются вовлечены не только финансовые учреждения, но и почтовые организации, агенты и некоторые другие типы акторов. Некоторые государства предпринимают попытки к тому, чтобы воспользоваться некоторым уровнем дискреции, которые предоставляют стандарты. Тем не менее, их возможности в этом отношении ограничены, поскольку существенная дифференциация может привести к перетеканию клиентов в страны с более мягкими требованиями к идентификации.

Таким образом, хотя главной целью режима становится достижение единообразия законодательства в различных странах мира, гомогенным сам по себе он не является. Подобная ситуация в некоторой степени напоминает режим нераспространения ядерного оружия, где прямо описаны государства, у которых есть право иметь подобные вооружения. За исключением стран ядерного клуба, владение ими незаконно. Но, как и в режиме ПОД/ФТ, степень принуждения политически детерминирована. Например, владение ядерным оружием Индией или

- предположительно - Израилем не привело к изоляции, схожей с той, в которой оказалась Корейская народная демократическая республика.

Рассмотрение роли политического взаимодействия в жизненном цикле международных норм

- от их формирования до наказаний за недостаточную имплементацию - подтверждает некоторые выводы, сделанные в предыдущих частях работы, а также позволяет сформулировать несколько новых.

Во-первых, подтверждается высокая степень политизации международного режима по ПОД/ФТ. Она является следствием того, что инициатива, формально ставшая глобальной, зиждется на деятельности ограниченного круга государств - в данном случае индустриальных стран. Одна из наиболее показательных иллюстраций данного тезиса - право ФАТФ проводить оценку государств, которые не входят в состав ее участников. По существу, обвинения в нарушении норм могут быть предъявлены любому государству в мире. Но это, однако, не означает их безусловной эффективности, о чем свидетельствуют выводы относительно динамики распределения издержек и выгод.

Во-вторых, именно подобная дифференциация подтверждает неолиберальную логику о балансировке издержек и выгод от следования норм. Готовность государств по всему миру следовать требованиям ФАТФ обусловлена тем, что у ведущих экономик мира есть возможность сделать несотрудничество крайне невыгодным. Но она не делает его невозможным. Государства, сталкиваясь с контрмерами со стороны ФАТФ, вынуждены калькулировать издержки частичной или полной экономической автаркии, а также политического остракизма. Данный вывод крайне важен в контексте жизнеспособности режима. Мы полагаем, что формирование в глобальном масштабе нескольких относительно независимых финансовых центров, где приоритизация борьбы с отмыванием денег будет различна, сильно снизит способность участников режима по ПОД/ФТ к принуждению, а значит и его эффективность.

В-третьих, в рамках режима по ПОД/ФТ имеет место двухуровневая игра, но в форме, отличной от классической. Торг с акторами на национальном уровне играет в формировании норм ограниченную роль, поскольку они преимущественно представлены участниками частного сектора, которые по определению находятся в подчиненном положении. В то же время, национальный законодатель не склонен выставлять жесткие требования к национальной делегации. Вопросы ПОД/ФТ внутри государства уже, как правило, секьюритизированы - что особенно актуально для тех стран, которые участвуют в ФАТФ и хоть в какой-то степени могут влиять на наполнение требований Международной группы. В свою очередь, у государств, где угроза, проистекающая от отмывания денег и потенциального финансирования терроризма, не приоритизируется, возможности влияния на Рекомендации ФАТФ сильно ограничены. Еще один актуальный вывод состоит в том, что формат участия национальных делегаций в ФАТФ по своей сути защищает нормы от размытия, поскольку объединяет экспертов, заведомо признающих не только необходимость борьбы с отмыванием денег, но и солидарных в используемых инструментах.

Наконец, в-четвертых, в аспекте принуждения вновь проявляет себя двухуровневая структура международного режима по ПОД/ФТ. Региональные группы по типу ФАТФ играют роль не только в распространении норм. Они также используются как инструмент принуждения к их соблюдению и проведению взаимных оценок стран. Международная группа не просто оставляет за собой право признавать или не признавать проведенные оценки, но также и задействует своих участников как агентов влияния в рамках региональных групп. Диффузия норм, которые, в свою очередь, отражают постепенно расширяющееся предметное поле режима, продолжается на каждом из этапов их жизненного цикла. Таким образом достигается

необходимая устойчивость международного политического сотрудничества. Тем не менее, основная характеристика режима состоит не в том, что он является устойчивым, а в том, насколько его структура является самоподдерживающейся. Нам представляется, что самостоятельность международного режима по ПОД/ФТ ограничена. Без поддержки крупных индустриальных государств он будет стремительно терять эффективность. На момент 2014 года признаков детериорации режима не наблюдается - за исключением некоторых тенденций по легализации отдельных типов наркотических веществ в Соединенных Штатах Америки. Но перед ним стоят новые вызовы: необходимость перехода к оценке эффективности

международных стандартов по ПОД/ФТ и ухудшение политических отношений между государствами (в первую очередь, в контексте политики в отношении России) внутри прежде гомогенной ФАТФ. Представляется, что в период 2014-2020 годов исследователи получат весьма ценный эмпирический материал, проливающий свет на динамику развития «технократических» режимов в условиях потенциального снижения их легитимности, десекьюритизации ряда вопросов, положенных в их основу, и детериорации политических отношений в целом.