РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИП ДЕЛЕГИРОВАНИЯ (к истории вопроса)
Одним из важнейших направлений перестройки советского общества является политическая реформа. Поэтому сейчас в преддверии революционных преобразований следует обратиться к незаслуженно забытым механизмам демократии, выработанным в ходе революции 1917 г. Дестабилизация систем власти и аппарата насилия в ходе февральской революции поставила вопрос о принципах комлек- тования новых органов власти. Параллельно с традиционными «демократическими» институтами (Временный комитет Государственной думы и образованное им правительство, земства) стали формироваться органы общественной самоорганизации — Советы, основанные на постоянной взаимосвязи избирателя и депутата. В условиях нараставшего хозяйственного кризиса такая взаимосвязь между системой власти и населением была жизненно необходима, и от быстроты ее формирования зависели перспективы предотвращения катастрофы. Реально Советы создавались по трем основным принципам. Некоторые возникали как центры координации революционных действий произвольного состава, которые затем стремились установить контроль над движением на местах. Впоследствии такие Советы обычно превращались в представительные органы, хотя господство первоначального ядра в исполнительных органах могло сохраняться. Более распространены были выборы в Советы, но и они производились по-разному. Меньшевики и эсеры отстаивали парламентский принцип выборов, при котором рабочие должны были непосредственно избирать как местные, так и городские центры своей самоорганизации, не выделяя делегатов от отдельных предприятий. В то время как на заводах уже выбирали делегатов в городской Совет, меньшевики призывали только готовить выборы ,8. Только 27 февраля организовавшийся из левых думских и кооперативных деятелей, а также рабочей группы Центрального военно-промышленного комитета временный исполком Совета рабочих и солдатских депутатов отказался от подготовки единых выборов в Петро- совет. С этого момента укрепился принцип делегирования в Совет представителей от нижестоящих организаций: «Всем перешедшим на сторону народа войскам немедленно избрать своих представителей по одному на каждую роту. Заводам избрать своих представи- |н См.: Гапоненко Л. С. Рабочий класс н России н 1917 г. М., 1970. С. 151. тл телей по одному на каждую тысячу. Заводы, имеющие менее тысячи рабочих, избирают по одному депутату». Как видим, это распоряжение временного исполкома закрепляло неравенство в представительстве различных социальных групп. Впоследствии эта практика приведет к серьезным деформациям в системе советской власти 29. Конечно, процесс утверждения делегирования от нижестоящих организаций был постепенен, на периферии Советы часто выбирали общим голосованием всего населения, и все же этот процесс был закономерен, так как принцип делегирования исходит из учета недостатков принципов буржуазного парламентаризма. Действительно, избрание депутата большим количеством почти ничем по связанных между собой людей, проживающих на территории избирательного округа, ставит избирателя в полную зависимость от механизмов предвыборной кампании. Манипулирование информацией, осуществляемое соревнующимися средствами массовой информации, находящимися под контролем различных кандидатов, обычно отдаляет избирателя от компетентной оценки последних. Распыленность избирателей делает невозможным и отзыв депутата в случае нарушения им предвыборных обязательств — для этого необходимо снова собрать всех избирателей, что в состоянии сделать только какой-либо вышестоящий орган, избираемый в условиях парламентаризма так же, как и «неудовлетворительный» депутат. Отсутствие реальной возможности отзыва депутата до истечения срока его полномочий по инициативе снизу делает его совершенно независимым от выборов до выборов в отношении своего избирателя. Это создает предпосылку для формирования в недрах органов власти общего социального интереса, противостоящего интересам избирателя. Делегирование было направлено в первую очередь против независимости вышестоящих органов от избирателя. Оно подразумевало комплектование Советов из представителей нижестоящих организаций, что делало возможным отзыв делегата в любое время, а следовательно, и императивный мандат, т. е. регулярные обязательные наказы делегату пославшего его коллектива. Повышалась и компетентность выборов — делегат завода был в большей степени известен па своем предприятии, чем любой человек в масштабах всего города. При этом делегирование не отрицало позитивный потенциал правовой и политической культуры, накопленный парламентаризмом (например, механизмы организации разработки конкретных вопросов в комиссиях, опыт контроля различных органов друг перед другом и т. д.). Укрепление позиций Советов требовало создания органов самоуправления на предприятиях. В первые дни революции это признавал и столичный Совет. Но господство меньшевиков и эсеров в Советах тормозило развитие делегирования в низовых организациях, чго затрудняло перевыборы депутатов Совета и ослабляло связь с трудящимися. Укреплению позиций меньшевиков и эсеров в руководящих органах Советов способствовало и недостаточно последовательное проведение делегирования в советском строительстве: руководящие органы, как правило, не составлялись из представителей групп делегатов, а избирались на их общем собрании, что позволило компактному и информированному исполкому быстро подчинить многочисленное и потому неспособное к самостоятельному руководству собрание делегатов; часто нарушалась и компетенция секций, которым исполком предоставлял дополнительные функции за счет других, неравномерное представительство рабочих и солдат иногда приводило к игнорированию интересов рабочих исполнительными органами 30. Торможение создания цельной системы Советов от цехов до масштабов всей страны было преодолено путем создания фабзавко- мов — органов самоуправления предприятий, руководящих выдвижением кадров в Советы. Фабзавкомы приступили к организации областных бюро — органов нового уровня, способных осуществлять координацию органов самоуправления в масштабе областей. Новые формы демократии (конференции, съезды Советов и фабзавкомов) также были основаны на делегировании. Таким образом, в масштабах всей страны складывалась единая гибкая система Советов, опиравшаяся на фабзавкомы и достаточно живо реагировавшая на изменение настроений населения, о чем говорит частичная большевизация Советов в августе—сентябре 1917 г. На повестку дня вставал вопрос о скорейшем переходе власти в руки этой более передовой формы демократии. Но необходимость передачи власти Советам порождала чрезвычайно серьезное противоречие. Дело в том, что система Советов еще не стала всеобъемлющей. Советы еще не получили распространение во многих сельских областях, слабо был отработан и сам механизм делегирования. Таким образом, немедленный переход к Советской власти мог нарушить взаимосвязь ее структур со значительными слоями населения, прежде всего крестьянства, которые еще не были вовлечены в сферу советской демократии. В качестве переходного механизма к советской системе большевиками первоначально предлагалось Учредительное собрание, а некоторыми даже и однородное социалистическое правительство. Возможно, они могли бы обеспечить координацию интересов различных социальных групп в условиях хозяйственного кризиса, но, как показывает опыт Германской революции, подобные органы способны стать оплотом контрреволюции и парализовать неокрепшую советскую систему. К сожалению, оптимальный механизм согласования социальных интересов, прежде всего интересов пролетариата и крестьянства, в этот период найти не удалось. Попытка решить сложные продовольственные проблемы за счет крестьянства в одностороннем порядке (введение продовольственной диктатуры) толкнула широкие массы крестьян в ряды контрреволюции, что расширило масштабы гражданской войны. Это обстоятельство крайне затруднило развитие советской системы и привело к нарастанию явлений, в конечном итоге парализовавших делегирование. Моментом наивысшего развития делегирования в нашей политической системе стало принятие первой Советской Конституции. Конституция определяла, что волостные съезды Советов созываются из делегатов сельских Советов, уездные — тоже из делегатов сельских, а не волостных съездов; губернские (окружные) — из делегатов волостей и городов, а не уездов; областные — из делегатов городов и уездов. Как видим, делегирование так и не приняло своей наиболее последовательной формы (комплектование вышестоящих органов из непосредственно нижестоящих), что делало Советы слишком громоздкими, чтобы быть реально работающими органами 31. Конституция закрепляла неравное представительство рабочих и крестьян, что затрудняло процесс политического диалога. И все же Конституция закрепляла основные принципы, выработанные практикой делегирования к началу гражданской войны, — механизм самосозыва съездов Советов, соответствующую практику первичных выборов 32. К этому времени делегирование господствовало в практике комплектования Советов в городах. «Всюду проявилась одна особенность: повсеместно рабочие выбирали не по территориальному, а по производственному принципу, по хозяйственным и профсоюзным организациям», — пишет советский исследователь Е. Г. Гимпельсон 33. Но это была не особенность, а необходимое условие осуществления советской демократии в условиях диктатуры пролетариата, поскольку рабочий класс был объединен и организован именно по производственному принципу и мог посылать в Совет своих представителей, выдвинутых производственными и профессиональными организациями. В сельской местности делегирование осуществлялось с опорой на территориальное, традиционное для крестьянства общинное самоуправление. Волостные Советы составлялись из представителей деревень (сходов) или избирались на собраниях делегатов деревень, если таковых было слишком много. Однако обострение и расширение масштабов гражданской войны оказывало все более существенное влияние на структуру Советской власти, разрушая механизмы делегирования усилением органов, основанных на кооптации. Административные органы получают чрезвычайные полномочия, властно вмешиваются в сферу компетенции советских органов и производственного само управления. Этому способствует и политика «военного коммунизма», направленная на усиление центральных исполнительных органов во всех сферах жизни. «Приостановка проведения в жизнь каких-либо из распоряжений отдельных народных комиссариатов допустима только в исключительных случаях», — санкционирует VIII съезд Советов24. Казалось, всемерная централизация поможет с честью выйти из состояния гражданской войны, совершить скачок к социализму. Между тем аппарат центрального управления показывал свою крайнюю неэффективность и враждебность интересам не только крестьянства, но и рабочего класса. Вот несколько свидетельств газеты «Правда» только за первую половину марта 1919 г.: «Из Симбирской, Самарской и Саратовской губернской организации сообщают — закупающие ненормированные продукты везут мерзлый картофель и разные овощи. В то же время станции Самаро-Златоустовской и Волго-Бугульминской железных дорог завалены хлебом в количестве свыше 10 млн пудов, который за отсутствием паровозов и вагонов продорганам не удается вывезти в потребляющие районы и который начинает уже портиться. . .»; «В то время как в частных предприятиях нам (речь идет о комиссии по охране труда. — А. Ш.) удалось многое провести, в национализированных и общественных предприятиях „кто-то“ и ,,что-то4‘ мешает нам»; «Если управители госконтроля лучшие специалисты и более надежные партийцы, чем инженеры и рабочие, выбранные по соглашению ВСНХ с профсоюзами, то пусть чиновники контроля возьмут и всю ответственность за управление. (Этот ,,совет“, кстати, будет в конечном итоге реализован. — А. Ш). Но беда еще в том, что основная масса служащих государственного контроля по всей России — это ведь просто бывшие царские чиновники, совершенно не имеющие представления о промышленной жизни. . .» 25. Получая все большие права и обязанности, административная система разрасталась, комплектуя сама себя. При этом чиновники обычно заботились не об интересах дела, а о своих собственных, кастовых интересах, так как контролировать их снизу в этот период было чрезвычайно сложно. Система, основанная на назначенстве — кооптации, стала обрастать привилегиями («каждое учреждение, естественно, склонно защищать своих служащих») 26, откачивать на себя значительную часть прибавочного продукта, получаемого с крестьян, вбирая в свои ряды не наиболее авторитетные, как в условиях делегирования, а наиболее карьеристские элементы «старой» интеллигенции и партийных кадров. «Провинция обезлюдела. Наблюдаются такие явления, что из провинции боятся командировать в центр, ибо как только товарища командируют, товарищ идет в ЦК, представляет свои соображения относительно 2/1 Декреты Советской пласт и. М., 198(i. Т. 12. С. 94. и Правда. 1919. 1, 4, 12 марта. 2ь Там же. 1919. 1 марта. того, что ему необходимо остаться в центре, и его там оставляют», — говорил на X съезде ВКП(б) делегат Скворцов34. Административно-бюрократическая система и ее социальный носитель бюрократия не останавливались и перед разгоном Советов, пытавшихся противостоять нарастанию произвола, односторонним волюнтаристским решениям. Эта антисоветская деятельность часто опиралась на экстремистские элементы в комитетах бедноты. Характерно, что беднота оставалась беднотой и после раздела помещичьих земель и инвентаря, и после перераспределения в ее пользу еще 50 млн га кулацких земель. Чистка Советов некоторыми комбедами и тщательный контроль за составом делегатов и депутатов со стороны комбедактива и вышестоящих органов во время перевыборов декабря 1918 г. привели к распространению принципа подбора кадров сверху и на Советы 35, к господству в новых Советах бывших активистов комбедов 36. Нарушение конституционных механизмов согласования социальных интересов рабочего класса и крестьянства в конечном итоге толкнуло значительные массы последнего к вооруженной борьбе за свои интересы, за новую экономическую политику, способную заменить «военный коммунизм». Это привело к тяжелейшему кризису Советской власти. «. ..В 1921 году, после того как мы преодолели важнейший этап гражданской войны, и преодолели победоносно, мы натолкнулись на большой, и полагаю на самый большой, внутренний политический кризис Советской России. Этот внутренний кризис обнаружил недовольство не только значительной части крестьянства, но и рабочих. Это было в первый, и, надеюсь, в последний раз в истории Советской России, когда большие массы крестьянства не сознательно, а инстинктивно по настроению были против нас», — писал В. И. Ленин37. Политическая мудрость, проявленная X съездом ВКП(б), позволила найти выход из кризиса в нэпе. Но проблема усиления административно-бюрократических структур оставалась. Об этом свидетельствуют последние письма и статьи В. И. Ленина. Касаясь вопросов развития государственного аппарата, В. И. Ленин пишет: «Он у нас, в сущности, унаследован от царского режима, ибо переделать его в такой короткий срок, особенно при войне, при голоде и т. п., было совершенно невозможно» 38. Аппарат «переделывает» в соответствии с собой и вливающихся в него трудящихся: «Рабочие, входящие в ЦК, должны быть, по моему мнению, преимущественно не из тех рабочих, которые прошли длинную советскую службу (к рабочим в этой части своего письма я отношу всюду и крестьян), потому что у этих рабочих уже создались известные традиции и известные предубеждения, с которыми именно жела тельно бороться» 32. Он сохраняет старую в принципе своем структуру, пытается навязать свою идеологию: «Говорят, что требовалось единство аппарата. Но от кого исходили эти уверения? Не от того ли самого российского аппарата, который, как я указал уже в одном из предыдущих поморов своего дневника, заимствован нами от царизма и только чуть-чуть подмазан советским миром» 33. Таким образом, к 1923 г. осталась невыполненной одна из важнейших задач пролетарской революции: «Рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания, не оставят от него камня на камне, заменят ('го новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры, подробно разработанные Марксом и Энгельсом: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все время становились „бюрократами1* и чтобы поэтому никто по мог стать ,,бюрократом “» . Первое и третье условия возможны лишь при делегировании, которое обеспечивает реальный механизм отзыва делегатов, второе условие крайне затруднительно без пего, так как консолидировавшийся аппарат всегда «найдет пути к удовлетворению своих интересов». «Замораживание» механизмов делегирования в период «военного коммунизма», непоследовательность в проведении рожденных в 1917 г. политических принципов не позволили решить эти задачи эволюционным путем, предотвратить бюрократическую реакцию, которая разразилась в 30-е годы. Наиболее яркое последствие господства административной системы — развитие механизмов социального паразитизма в условиях независимости управляющих от управляемых. В аппарате управления сложились социальные слои чиновников, обладающих властью, но неподконтрольных снизу, — слои бюрократии. Прямым следствием этого стало отчуждение части прибавочного продукта, выделяемого трудящимися на общественные нужды, в пользу этих бюрократических слоев. Складывание системы узаконенных привилегий и коррупции, особенно интенсивно проходившее в 70-е годы, сопровождалось укреплением связи бюрократических слоев с аппаратом принуждения, который начал использоваться в целях защиты системы социального паразитизма, подавления попыток контроля и критики35. Социальный интерес бюрократии оказался достаточно сильным, чтобы свести на нет реформы 1957 и 1965 гг. Подбор кадров сверху привел к крайней некомпетентности аппарата управления, а следовательно, и Там же. С. 348. Там же. С. 357. Ленин В. И. Государство и революция. М., 1985. С. 110—111. См.: Сов. Россия. 1978. 8 авт.; Лит. газ. 1987. 5 авг., 28 окт. к гигантским непроизводственным растратам средств, к сохранению отсталых технологий и условий труда. Одним из методов размывания бюрократических структур несомненно является делегирование. Использование этого революционного принципа в перестройке Советов и органов управления (координации) может обеспечить постепенное преодоление отрыва интересов различных государственных органов от интересов трудящихся (ведомственность, местничество), обеспечить гармоничное сочетание социальных интересов социалистического общества. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ И ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ