НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ ПО МНОГОМАНДАТНЫМ ОКРУГАМ
В последние месяцы я с большим вниманием следил за дискуссией, развернувшейся в прессе Советской Эстонии по поводу многоман датной системы выборов. В связи с этим мне, как специалисту в области избирательных систем, хотелось бы высказать некоторые соображения по поводу происходящих в СССР перемен в области избирательной практики. Оговорюсь сразу же: я не выдвигаю априорно какую-либо избирательную систему в качестве «наилучшей», поскольку оценка системы как «лучшей» зависит от тех целей, которые Советское руководство желает достичь. Но следует, но крайней мере, указать, к каким желательным или нежелательным последствиям может привести тот или иной избирательный закон, будь он принят. Этот вопрос отнюдь не тривиален. Такое уже случалось, и случалось неоднократно, что нации принимали избирательные законы, которые приводили к неожиданным и неприятным последствиям. В данной статье можно попытаться коснуться тех вариантов избирательной системы, которые могут быть использованы для многомандатных выборов в условиях однопартийной политической системы. Но разделяя в целом коммунистическом идеологии, я том но мепое считаю вопросом профессиональной чести изложит!, спои соображения возможно болео объективно. 1. Темпы внедрения многомандатных выборов. Многомандатные выборы должны внедряться относительно медленно и постепенно, не менее чем в течение 5 лет. История развития избирательных систем знает множество примеров, когда выборы с несколькими кандидатами были введены без подготовки и столь же немедленно привели к разочаровывающим результатам, так как ни избиратели, ни кандидаты, ни официальные лица просто не знали того, как действовать в новой ситуации. Итогом такого положения явились неразбериха, анархия, народное разочарование в многомандатных выборах и даже военные перевороты. Для того чтобы люди поняли преимущества многомандатных выборов, требуется время. Лучше всего мы учимся на собственных ошибках.Это означает, что людям должна быть предоставлена Примечание редколлегии. Предлагаемая вниманию читателей статьи профессора Калифорнийского университета (США) Рейна Таагеиера подготовлена на бане доклада, сделанного им на научно-теоретической конференции в Тарту в иные 1987 г. Хотя не со всеми положениями статьи можно согласиться, думаем, что она представляет известный интерес для советских исследователей, отражает растущее внимание со стороны научной общественности Запада к идущему в ССОР процессу демократизации. возможность голосовать и за сомнительных кандидатов. Если последние оказываются избранными и не оправдают возложенных на них надежд, избиратели извлекут из этого для себя полезный урок для следующих выборов. И все же — в самом начале избиратели могут на самом деле совершить уж слишком много ошибок. Например, они могут забаллотировать всех опытных специалистов, ибо те неизбежно должны были принимать и непопулярные решения. На их место неопытные избиратели могут избрать кандидатов, обещающих сделать больше, чем это вообще под силу человеку, но не способных выполнить на деле даже самую обычную политическую работу. Том не менее такие кандидаты не должны устраняться. В противном случае избиратели даже не смогут начать свою политическую учебу. При этом нельзя считать целесообразным проведение многомандатных выборов одновременно во всех избирательных округах или в пределах больших территориальных единиц. В таком случае исключается возможность забаллотирования всех компетентных специалистов одновременно. Жители других округов будут в таком случае наблюдать и учиться на ошибках своих соседей, имеющих уже многомандатную систему выборов. Это время необходимо и для вновь избранных неопытных кандидатов, для приобретения ими необходимых навыков. Таким образом, избиратели со временем научатся различать реальные и нереальные обещания кандидатов, даваемые в ходе предвыборной кампании. Они постепенно придут к пониманию, что все кандидаты являются просто людьми и, следовательно, определенный процент некомпетентности, ошибок и даже коррупции просто неизбежен. После неоднократных выборов по многомандатной системе в отдельных избирательных округах большинство избирателей научится вести себя надежно и будет отдавать предпочтение на самом деле наиболее достойным кандидатам. Очень важной частью политической культуры является способность судить относительно допустимой степени неудач политического деятеля. Эта способность приобретается лишь постепенно, и процессе аккумуляции опыта, приобретаемого в ходе многомандатных выборов. Избиратели начинают постепенно замечать, что большинство их новых избранников не могут достичь большего, чем их предшественники. В течение этого же времени официальные лица постепенно учатся доверять избирателям даже в случае, когда последние допускают иногда «ошибки», ибо официальные лица со временем приходят к пониманию того, что отдельные и случайные «ошибки» не ведут к каким-либо катастрофическим последствиям. Но для всего этого требуется время. 2. Социальные характеристики кандидатов. Во многих предвыборных выступлениях, опубликованных в эстонской печати, принималось как само собой разумеющееся то, что все претендующие па данный пост кандидаты должны обладать очень схожими социальными характеристиками. Если бы это было на самом деле так, то лучшими кандидатами были бы однояйцовые близнецы. Но зачем в таком случае заносить в бюллетень их обоих? Вполне хватило бы и одного, и мы вновь вернулись бы к голосованию за одного кандидата. Многомандатные выборы имеют смысл лишь при условии, если между кандидатами существуют достаточно значимые различия. Со временем избиратели научатся путем проб и ошибок понимать, кто способен лучше служить их интересам — молодые или пожилые депутаты, рабочие или руководители, те, кто обещают реформы, или те, кто заверяют обеспечить стабильность. В течение этого же периода высшие руководители впервые смогут уяснить для себя, какого типа кандидаты предпочитаются различными категориями избирателей. Эта информация крайне полезна, и ее не могут передать никакие опросы общественного мнения: опросы всегда кажутся немножко игрой, а выборы всегда воспринимаются серьезно. Какова допустимая степень различий в социальных характеристиках и предвыборных платформах кандидатов? После того когда уровень политической культуры избирателей и представителей власти достигнет значительного уровня, общество может позволить конкурировать представителям очень разных направлений, ибо в большинстве случаев избиратели не голосуют за кандидатом, представляющих те или иные крайние течения. Более того, «крайние» кандидаты, оказавшись избранными, как правило, подстраиваются под свою новую роль и отказываются от экстремизма под влиянием тех реальностей, в условиях которых им теперь приходится принимать и проводить свои решения. Для начала тем не менее вариативность кандидатов может быть ограничена, например, до той степени, какую мы наблюдаем в современной Венгрии, но не более. Если степень различия кандидатом будет строго ограничена административными мерами, мы вновь вернемся к случаю с близнецами и миогомандатпость выборов станет бессмыслицей. До тех пор пока проведение многомандатных выборов ограничено лишь несколькими округами, не следует, пожалуй, вообще исключать кого бы то ни было из кандидатов, ибо «неправильный» выбор будет иметь здесь определенное «воспитательное» значение, а его негативные последствия могут быть сведены к минимуму. Людям необходимо дать возможность для развития политической культуры путем совершения ошибок и извлечения из них необходимых уроков. Но вот вопрос: каким образом добиться того, чтобы «воля избирателей» формировала бы представительный орган с такой социальной структурой, которая соответствует социальной структуре всего общества? Этот вопрос нередко задают советские исследователи. Когда я ложусь в больницу, я надеюсь, что меня направят к врачу, а не к профессору социологии. Если бы мне пришлось пойти с моим делом в суд, я хотел бы, чтобы мои интересы представлял юрист, а не человек с моим образованием. Надо ли в таком случае мне желать быть представленным в ассамблее другим социологом? «Воля народа», очевидно, не обязательно означает пропорциональное представительство в выборном органе всех социальных классов и слоев. Рабочие и крестьяне могут нередко считать, что их интересы лучшим образом представляют в парламенте администраторы, управляющие или даже профессор. Точно гак же как люди могут специализироваться на врачевании, судебном представительстве или профсоюзной работе, они вполне могут специализироваться и на представлении политических интересов тех социальных групп, к которым они сами не принадлежат. И если они делают это плохо, их в следующий раз уже просто по выберут. К тому же существуют и некоторые косвенные способы стимулировать избрание рабочих и крестьян, не ущемляя при этом других кандидатов. Например, хорошо известно, что избиратели склонны гораздо чаще, чем этого можно было бы ожидать, отдавать свои голоса за тех кандидатов, чьи имена вынесены на верхнюю строчку в бюллетене. Тем самым существует возможность слегка помочь кандидатам из числа рабочих и крестьян, поместив их имена в начале списка, приведенного в бюллетене. Таких возможностей множество. 3. Форма бюллетеня. До сих пор в ходе выборов в СССР на бюллетень заносилось одно имя. Избирателям предоставлялась возможность либо согласиться с представленной кандидатурой — в таком случае на бюллетене никакой отметки не делалось, или же, и случае несогласия, зачеркнуть занесенное в бюллетень имя. По материалам прессы ЭССР можно судить, что некоторые специалисты считают нужным сохранение такого же механизма голосования и при многомандатной системе выборов. В последнем случае избирателям предстоит зачеркнуть некоторые из внесенных в бюллетень имен. Но следует иметь в виду, что зачеркивание многих имен не только относительно трудоемко, но и психологически неудобно (поскольку может рассматриваться как акт явной недоброжелательности) и, таким образом, малоприемлемо для многих избирателей. Поскольку такой вопрос был в ходе подготовки к выборам поднят, на него следует дать ответ. Более удобным для заполнения и психологически более приемлемым был бы такой бюллетень, в котором против каждого имени был бы нарисован квадратик; избирателю в таком случае следовало бы отметить крестиком квадрат того кандидата, за кого он голосует, и оставить пустыми все другие. В связи с ограниченным объемом статьи все прочие вопросы, связанные с формой бюллетеня, здесь не рассматриваются. 4. Одномандатные или многомандатные округа? Ответ на этот вопрос зависит от того, насколько разнообразным желает общество видеть свой представительный орган. Поясню это примером. Допустим, что единственным критерием, важным для избирателей, является возраст кандидата. В действительности, разумеется, значимым оказывается сложный конгломерат характеристик, таких, как возраст, пол, профессия, национальность, отношение к политической линии, предвыборная программа, и т. п. Но пример с возрастом иллюстрирует положение, складывающееся относительно любого из перечисленных параметров. Допустим теперь, что 60 % избирателей предпочитают более пожилых, а 40 % — более молодых депутатов. Даны 3 избирательных округа, в каждом из которых избирается один депутат, т. е. дапы 3 одномандатных округа. Далее допустим, что в каждом из этих округов выдвинуто по одному пожилому (П) и одному молодому (М) кандидату. Довольно типичным результатом голосования можно считать, например, такой: П 65 - М 35 / П 60 - М 40 / Г1 55 - М 45. Это означает, что ни один из молодых кандидатов не оказывается избранным. Представительство складывается окончательно в пропорции: П 3 — М 0. Изменим теперь условия и объединим три одномандатных округа в один трехмандатный, т. е. округ, который посылает в ассамблею трех депутатов. Вполне возможно, что теперь будет выдвинут лишь один или два молодых кандидата и достаточно вероятно, что один из них будет избран. (Механизм заполнения мест депутатов я рассмотрю несколько ниже.) Распределение мандатов будет в таком случае П 2 — М 1. Такое представительство, разумеется, более разнообразно по сравнению с предыдущим П 3 - М 0. Меня в данном случае не интересует вопрос о том, какому результату отдать здесь предпочтение. Я хочу лишь указать на то, что характер, качественный состав представительства зависят от количества мандатов в округе. Это нашло свое подтверждение не только в теории, но и в мировой избирательной практике. Если общество желает представить в ассамблее большее разнообразие мнений и большее количество социальных групп (женщин, защитников окружающей среды, различные этнические группы, крестьян, профессоров и т. д.), оно должно прибегать к многомандатным округам, в которых в одном округе могут избираться даже 14 депутатов, как, например, в Финляндии. Если же предпочтение отдается относительно более гомогенному представительству (например, состоящему в основном из более пожилых мужчин- менеджеров), то это может быть обеспечено одномандатными округами. Такого рода представительный орган может в меньшей мере отражать интересы различных групп, но он может в то же время быть более решительным, поскольку большинству его членов легче будет найти общий язык. Учредив одномандатные округа, надо быть готовым к относительно быстрым и крутым изменениям в характере большинства данной ассамблеи. Если, например, избиратели — сторонники реформ составляют 55 % против 45 % избирателей, настроенных консервативно, то, согласно теории и мировой политике, ассамблея будет на деле на 70 % реформистской. Если же теперь лишь 10 % избирателей переменят свои взгляды таким образом, что консерва- горы приобретут 55 % голосов, то доля реформистов в представительном органе упадет сразу же с 70 до 30 %. С другой стороны, в случае проведения выборов по многомандатным округам соотношение депутатских мест будет более адек- нитно соотношению поданных голосов. Возвращаясь к последнему примеру, можно сказать, что реформисты изначально имели бы лишь 55 % всех мандатов и после новых выборов — 45 %. Таким образом, изменение политики после новых выборов было бы здесь менее резким. Итак, если отдается предпочтение многомандатным округам, то сколько должно быть мандатов, данных на один округ? Практика очень различна — в Японии и Ирландии используются 4 мандатные округа, Нидерланды же составляют в целом лишь один округ с 150 мандатами. Если бы мне была предоставлена иозможность, я бы рекомендовал избирать 3 депутатов по одному округу. Этот вариант был бы близок к нынешней советской системе (где до сих пор практиковались лишь одномандатные округа), по давал бы в то же время достаточную вариативность представительства. 5. Правила назначения — одномандатные округа. Если имеются лишь два кандидата, то действует простое правило: кандидат, получивший большее число голосов, побеждает. Но если кандидатов больше и если ни один из них не получает более 50 % голосов, дело усложняется. Допустим, что мы имеем трех кандидатов: пожилого (11), средневозрастного (С) и молодого (М). Предположим, что голоса разделились между ними следующим образом: II 35; С 25; М 40. В такой ситуации существуют различные способы определения победителя. 1) Плюральный метод. Побеждает кандидат, получивший наибольшее количество голосов. В данном случае побеждает М. Этот метод используется, например, в Великобритании. 2) Двухраундовый метод. Примерно через неделю проводится иторой раунд выборов, и теперь в качестве кандидатов выставляются лишь два получивших наибольшее число голосов на нервом голосовании (т. е. П и М в нашем случае). Те, кто в первом раунде отдали свои голоса за С, могут теперь проголосовать за П, и результат во втором раунде может быть, например, таким: П 55 и М 45. В таком случае избранным считается П. Этим методом часто пользуются во Франции. 3) Взвешенное голосование с элиминацией. Здесь голосующие отмечают на бюллетене свои предпочтения, указывая ранжир каждого кандидата. Например, избиратель, который предпочитает П и который ставит на второе место С, делает в бюллетене следующую отметку: Кандидат, получивший наименьшее количество первостепенных голосов (в нашем случае это С) исключается и его второстепенные голоса прибавляются к первостепенным голосам П и М. Результат может здесь быть таким же, как и при голосовании в двух турах: П 55 и М 45, в таком случае избранным считается П. Такой метод применяется в Австралии. 4) Взвешенное голосование с кумуляцией. Вместо исключения кого-либо из кандидатов все второстепенные голоса считаются как полголоса. Поскольку С может считаться вторым по значению кандидатом для всех голосовавших за П и М, результат может сложиться таким образом: 11еркп С, 2Г> М 7i0 Второстепенные голоса 1120/2 С 7Г>/2 М Г>/2 Сумма IM5 ('П2,Г) М При таком раскладе побеждает С. Этот метод пока еще не используется ни в одной стране. Все четыре метода кажутся нам разумными, но кто окажется избранным — П, С или М, может зависеть от принятых правил определения победителя даже в случае, если мнения избирателей будут приняты за константу. Четвертый метод отдает предпочтение так называемому «кандидату согласия», т. е. тому, кто менее всего нежелаем, хотя он и может получить весьма малую прямую поддержку. Правило № 1 благоприятствует кандидатам, пользующимся активной поддержкой значительного числа избирателей, но которые могут быть пожелаемы большинством избирателей. Правила № 2 и № М являются в этом отношении промежуточными. Может показаться, что проще было бы допустить к выборам лишь двух кандидатов: все приведенные проблемы в таком случае отпали бы. Однако кому предоставить право выбора этих двух кандидатов в случае, если желающих участвовать в борьбе за голоса избирателей оказалось больше? Исключение «лишних» кандидатов административными методами было бы недемократичным. Принимая во внимание длительные перспективы политического развития, все же следует помнить обо всех приведенных выше методах и выбрать между ними, допустив к участию в выборах всех кандидатов, пожелавших это (‘делать. 6. Определение победителей: многомандатные округа. В условиях однопартийности или внепартийности не действуют многие широко распространенные правила определения представительства, так как они связаны с распределением мест между многими партиями и группировками. Но существуют, по крайней мере, два правила, не требующих многопартийности. 1) Отдельный непереводимый голос. Допустим, что округ обладает тремя мандатами и кандидатов выставлено более трех. Каждый избиратель голосует за одного кандидата, и трое, получившие большее количество голосов, становятся избранными. Такой метод используется в Японии. Однако здесь возникает проблема, которую мы можем проиллюстрировать таким примером. Допустим, что пыставлены следующие кандидаты: два пожилых, один средне- иозрастной и три молодых — и голоса распределились следующим образом: П1 18 — П2 17 — С 25 — Ml 16 - М2 11 - М3 13. Та ким образом, хотя около 40 % избирателей предпочитают молодых кандидатов, ни один из них не получает мандата, потому что молодых кандидатов слишком много и голоса разбавляются между ними. Депутатские места здесь получают С, П1 и П2. 2) Отдельный переводимый голос. Этот способ является аналогом австралийской взвешенной системы, приспособленным для многомандатного округа. Избиратели ранжируют кандидатов но своему усмотрению. Для того чтобы быть избранным, кандидату требуется получить «квоту» голосов, которая определяется но формуле: 100% : (М+1), где М является числом мандатов п округе. Если М=3, квоту составляют 25 %. В приведенном выше примере квоту набрал только кандидат С. Затем элиминируется самый слабый из кандидатов (М2) и второстепенные голоса, поданные за него, отдаются другим кандидатам. Если большинство из них переходят к Ml, то он может уже набрать и необходимую квоту. Процедуры элиминации проделываются до тех пор, пока все мандаты не будут розданы. Достаточно вероятно, что их получат С, М1и Г11. Этим методом пользуются в Ирландии и на Мальте, и о нем отзываются положительно многие специалисты в области избирательных систем. Дело в том, что при такой системе определения победителей наиболее вероятно, что каждый избиратель будет представлен в ассамблее депутатом, которым он в достаточной мере доволен. В целом, конечно, система назначения сложнее, чем это было здесь описано, но она вполне осуществима. Что касается избирателей, то для них сама процедура ранжирования (придания веса) достаточно проста. 7. Июньские выборы 1987 г. в СССР. Информация, которой и располагаю относительно многомандатных выборов, проведенных и СССР в конце июня 1987 г., весьма фрагментарна. Насколько я понимаю, такие выборы были проведены в одном районе каждой области или республики, близкой по своей величине области. В Эстонской ССР такие выборы были проведены в Хаапсалуском районе. Мне говорили, что в округе с 6 мандатами было зарегистрировано 7 кандидатов. При определении победителей использовался метод, как я понял, аналогичный японской системе отдельного непереводимого голоса. Я не хочу высказать никаких критических замечаний относительно принятой процедуры проведения многомандатных выборов. Главное заключается в том, что была создана психологическая обстановка, которая являлась новой как для избирателей, так и для представителей власти. Кое-кто из граждан СССР говорил мне, что многомандатные выборы представляются ему лишь игрой, которая, если даже играть ее до конца, ни коим образом не влияет на основы процесса принятия решений в стране. Я, конечно, согласен с тем, что еще в течение многих лет это останется во многом просто игрой, и тем не менее пусть это будет именно так. Ведь общепризнано, что игры детей не являются лишь простым времяпрепровождением, а представляют собой неизбежную подготовительную ступень в процессе их становления взрослыми. По этим же причинам советским гражданам следует «поиграть» на многомандатных выборах, перед тем как они научатся выражать свою волю таким образом, что это будет действительно влиять на принимаемые решения. Первое, чему должны научиться как избиратели, так и официальные лица, заключается в том, что демократические процедуры намного медленнее административных. Демократические процедуры требуют большого терпения, терпимости и труда. Следует искать компромиссы с теми, чьи взгляды отличны от собственных. Чтобы была возможность идти на компромисс, необходимо воспринимать взгляды других как своего рода рекомендации, а не как проявление враждебности. Такое новое понимание не приобретается моментально даже тем, кто предпочитает демократические методы правления администрированию. Заключение. Из сказанного ясно, что избирательные системы и правила, на которых мы остановили свое внимание, довольно мало связаны с социально-экономической структурой общества. Некоторые правила способствуют более широкому представительству тех категорий населения, которые обычно тяготеют к недопредставленности (женщины, крестьяне, некоторые национальные и возрастные группы и т. п.) Другие правила ведут к формированию более решительной ассамблеи с относительно меньшими внутренними различиями, так как она состоит в основном из людей с близкими социальными характеристиками (например, из более пожилых руководителей — мужчин той национальности, которая доминирует в большинстве регионов). Некоторые правила помогают фиксировать и второстепенные пожелания-предпочтения избирателей и позволяют победить «кандидатам общественного согласия». Некоторые правила предпочитают кандидатов, очень любимых одной частью избирателей и ненавидимых другой частью. Любое общество должно выбрать среди этих правил свои. И не имеет принципиального значения, является ли это общество марксистским, капиталистическим или каким-нибудь третьим. Я не знаю, какой должна быть степень различия, степень согласия или степень решительности общества. Но я могу дать совет относительно тех вариантов, между которыми придется выбирать, когда общество вознамерится перейти к множественности кандидатов на выборах. И если общество определило для себя, какой набор результатов выборов для него наиболее желателен, я могу дать совет, как этого достичь, — какими должны быть величины округов и какие правила определения победителей следует применять. Если же будут приняты некие иные правила, то, видимо, я могу подсказать, к каким непредвиденным и, возможно, нежелаемым результатам это может привести. То, что было здесь представлено, — это меню. Выбор блюда — дело клиента.