<<
>>

§2 Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов

Концептуально-теоретические подходы к проблематике формирования, распада международных режимов и формирования их предметной области не дают полного представления о динамике отношений непосредственно в рамках структурированного взаимодействия.

Отчасти данное методологическое ограничение связано с тем, что сторонники как неореалистского[130], так и неолиберального[131] подходов фокусируют внимание на государствах как основных акторах международного взаимодействия. Государства рассматриваются как унитарные единицы, что в значительной степени упрощает динамику принятия ими решения. Акторы сводятся к набору функций, что не отражает сложных взаимоотношений, имеющих место во внутриполитических системах. Подобный подход также игнорирует постоянный процесс торга, который невозможен без формирования конкретных переговорных позиций. Рационалистские теории исходят из их априорного наличия, хотя на практике они являются результатом взаимодействия разных типов участников внутри как самих государств, так и внутри международного режима.

Второе методологическое ограничение состоит в том, что изучение принципов формирования и распада режимов не освещает вопрос их эффективности. Как рационалисты, так и когнитивисты допускают, что международные режимы могут сохраняться даже после того, как они перестали выполнять свою роль. Однако открытым остается вопрос, в чем состоит цель режима в конкретной предметной области, а также то, на каком основании следует принимать решение о его эффективности или неэффективности.

Наконец, в-третьих, анализ создания (появления) и устойчивости международных режимов оставляет за рамками конкретные формы принуждения к соблюдению норм, вырабатываемых в рамках таких режимов. Проблематика принуждения неактуальна только в тех случаях, когда акторы в любое время свободны как присоединяться, так и покидать режим, без существенных издержек.

Тем временем, на практике широко продолжают использоваться санкции, механизмы «черных списков» и прочие инструменты принуждения к соблюдению правил. Поскольку нормы и процедуры принятия решений, в соответствии с определением Стивена Краснера, являются неотъемлемыми элементами международных режимов, их изучение тесно взаимосвязано с устойчивостью и эффективностью международного сотрудничества.

В данной части исследования будут последовательно проанализированы концептуально­теоретические аспекты эффективности режимов (в том числе, факторы ее снижения и переоценки), а также основные этапы внутренней динамики международных режимов в контексте реализации норм, положенных в их основу. Рассмотрение данных вопросов позволит очертить определенный круг процессов, протекающих не во «внешнем контуре» международного режима, а внутри его.

Подходы к изучению эффективности режимов можно разделить на две группы. Первый исходит из функции режимов как инструментов, обеспечивающих сотрудничество акторов. Структурированное взаимодействие рассматривается как эффективное в тех случаях, когда помогает отдельным акторам взаимодействовать между собой, что было бы в иной ситуации слишком сложно или вовсе не возможно. Подобная точка зрения является естественным продолжением рассмотрения международных режимов и институтов как зависимых и несамостоятельных явлений. Их существование важно лишь постольку, поскольку они структурируют взаимодействие в условиях, когда за пределами режима господствует анархия, а иногда - просто предоставляют удобную площадку для переговоров. В частности, Кохейн отмечает: режимы эффективны тогда, когда они «создают возможности для заключения выгодных соглашений, достичь которых в вакууме было бы невозможно»[132]. Хасенклевер и другие несколько модифицируют этот аргумент, выделяя в качестве одного из элементов эффективности то, насколько его участники подчиняются соответствующим ему нормам и правилам[133]. Следует обратить внимание, что стандарты поведения, а также соблюдение запретов рассматриваются абстрактно, без их связи с какой-либо проблемой или предметной областью в целом.

С методологической точки зрения, при использовании такого подхода к оценке эффективности режимов стирается разница между специфическими особенностями конкретной проблематики: режим противодействия легализации преступных доходов может быть оценен по тем же критериям, что и режим нераспространения ядерного оружия или борьбы с изменением климата.

Тем временем, международные режимы появляются не в форме абстрактных форм сотрудничества, а, как отмечено в классическом определении Краснера, применительно к конкретной проблеме. Сторонники всего спектра концептуально-теоретических подходов к изучению международного сотрудничества также не отрицают роль предметной области в процессе формирования режимов. Перенос фокуса на тематическую проблематику заставляет более конкретно подходить к оценке эффективности и определяет второй подход к определению результативности взаимодействия.

Для выявления степени эффективности режима можно отталкиваться от того, достигает ли он тех целей, для которых был создан. Этому подходу симпатизирует Оран Янг, определяющий эффективность как «степень того, насколько институты формируют коллективные результаты на международном уровне»[134]. Тем не менее, определение эффектов, которые оказывают международные режимы, влечет за собой сразу несколько исследовательских проблем.

Во-первых, трудность представляет поиск ответа на самый базовый вопрос - зачем создавался тот или иной режим? Причины, побудившие к сотрудничеству могут быть различны, и они не обязательно напрямую соотносятся с наименованием организации или института. Тем не менее, такое методологическое упрощение допустимо, если руководствоваться формальным определением режима, то есть рассматривать последний как ряд правил и обязанностей, закрепленных в международных договорах. Он позволяет избежать поиска скрытых смыслов и снижает риски необоснованных выводов при анализе целеполагания действий отдельных акторов. Однако лишь глубокое понимание сути и границ предметной области может пролить свет на причины создания режимов, разделив понятие «соответствия нормам» и «эффективности» (хотя и неверно представлять их как антонимичные).

Во-вторых, неочевидным остается вопрос выявления непосредственно независимой переменной[135]. Иными словами, изучается ли влияние конкретного института или всего режима в целом, отдельного соглашения или набора специальных правил? Поскольку режим по своему определению не замыкается в одной организации, при анализе результатов непросто выявить причинную составляющую. В середине 1990-х годов Джагдиш Бхагвати сравнил многочисленные внутрирегиональные преференциальные торговые соглашения, которые по отдельности связывают несколько государств, с «миской спагетти»[136]. Политэкономисты впоследствии отмечали подобное взаимопереплетение в целом ряде других торговых международных режимов, а политологи начали использовать схожий по наполнению термин «сложности режимов» (“regime complexity”), которая возникает при формировании параллельных, пересекающихся или внутриуровневых (построенных по принципу матрешки) режимов[137]. В такой ситуации крайне сложно оказывается установить достоверность причинно­следственной связи между режимами и их эффектами. Особенно в тех случаях, когда конкретный результат влияния неочевиден.

В-третьих, даже если в процессе исследования выявлены цели создания режима и установлена причинная компонента международного взаимодействия относительно конкретной проблемы или предметной области в целом, существенную методологическую проблему представляет оценка эффекта как такового. Подобный анализ сводится, в первую очередь, к выявлению последствий возникновения режима, что тоже представляет нетривиальную задачу.

Оценка эффекта режима может быть количественной или качественной.

Безусловно, наиболее определенные результаты дает количественная оценка. Если целями режима предусмотрено снижения порогов в торговле, то рост товарооборота между его участниками будет свидетельствовать об успешном результате взаимодействия. Попытка использовать количественные методы для того, чтобы перевести эффект режимов «из плоскости возможностей в плоскость вероятностей»[138] предприняты в отношении борьбы с изменением климата.

Подобный выбор неслучаен: международные соглашения в области окружающей среды зачастую содержат не просто общие цели по снижению роли антропогенного фактора, но также и некоторые целевые показатели (например, Хельсинский протокол по снижению выбросов серы, Софийский протокол об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния[139]). Как правило, для анализа также доступна информация об изменении отдельных показателей. Тем не менее, даже такой объем данных не компенсирует серьезных методологических сложностей: выявления причинно-следственных связей, а также учета неквантифицируемых переменных (например, для оценки соотношения политических выгод и затрат на снижение выбросов)[140]. В своей чистой форме количественный анализ сводит международный режим не к структурному фактору, а к одному из инструментов, который просто используется для решения конкретной задачи.

Таким образом, количественный анализ эффективности режимов в некоторой степени упрощает роль международного взаимодействия в той форме, в которой оно обычно подвергается изучению со стороны основных парадигм в теории международных отношений. Как рационалистские, так и когнитивистские теоретические подходы полагают, что международные режимы играют роль большую, нежели решение конкретной задачи. В результате, проблема является обоюдоострой. Круг международных режимов, эффекты которых по своей природе подчинялись бы простым математическим подсчетам или имели прямолинейные квантифицируемые результаты, оказался чрезвычайно узок. Ограничения методологического и концептуального характера, в свою очередь, привели к тому, что основной акцент при оценке эффективности международного сотрудничества был сделан на качественной оценке.

Один из примеров подобного подхода - Осло-Потсдамская школа. Ее последователи выделяют два основных направления в оценке эффективности: анализ альтернативы (то есть ситуации, в которой режим бы отсутствовал)[141], а также сравнение результатов с коллективно оптимальным результатом (то есть потенциальными достижениями «идеального режима»)[142].

К сожалению, ни один из них не смог решить существенных концептуальных проблем, присущих оценке эффективности международного взаимодействия в целом. Хотя сторонники Осло- Потсдамской школы предпринимают попытки оценить альтернативные сценарии, такой подход основан на существенном числе допущений. Во-первых, подобный анализ исходит из наличия четко определенной проблемной области. Во-вторых, он подразумевает неизменность самой сути проблемы, в то время как ее статичность ранее уже ставилась под вопрос как рационалистами, так и когнитивистами. В общем и целом, те же методологические изъяны присущи и подходам к поиску коллективно оптимального результата. Например, изучение эффективности экологических режимов не дает определенного ответа ни относительно того, насколько предполагаемый результат является коллективным, ни относительно его оптимальности.

Проблема оценки эффективности усугубляется в силу приоритезации бихевиористских подходов, формализующих взаимодействия акторов и оставляющих за пределами анализа плохо квантифицируемые переменные, такие как политическая целесообразность, престиж, а также использование режимов как переговорных площадок без строгой привязки к конкретной проблемной области. В такой ситуации, наиболее распространенные подходы к изучению эффективности тяготеют к атомичному подходу, в то время как на практике имеет место целый спектр промежуточных явлений: случаев, в которых доминирует один актор, или некоторые участники формируют несколько отдельных групп (например, формально и неформально задействованных в функционировании режимов). Эффективность рассматривается постфактум, а потому выявить способы построения подлинно действенных режимов оказывается затруднительно.

По всей вероятности, применимость количественного или качественного подхода к оценке эффективности зависит от конкретного режима. Возможно, в некоторых случаях актуальным является совмещение двух решений. Однако ни тот, ни другой не может быть использован, если не до конца ясно целеполагание международного политического сотрудничества. Как было указано в первой части данной работы, концептуально-теоретические подходы к изучению режимов не смогли прийти к единому мнению относительно целей создания режимов: они могут варьироваться от решения отдельных проблем до снижения информационной асимметрии. В связи с этим, сведение эффективности режима к набору квантифицируемых переменных не всегда целесообразно, равно как не дает результатов для дальнейшего их использования в компаративных исследованиях. По всей вероятности, именно понимание целей международного взаимодействия должно быть отправной точкой в оценке его результативности.

Понятие эффективности тесно связано с внутренней динамикой международных режимов. По нашему мнению, целесообразно выделить отдельные этапы процесса, в ходе которого нормы, обусловленные целеполаганием международного режима, приводят (или не приводят) к заявленным результатам. Искажения на каждом из них могут оказывать существенное влияние на эффективность международного сотрудничества. В рамках настоящего исследования, мы выделим три промежуточные стадии, связанные с жизненным циклом международных норм или ценностей:

1. имплементацию норм, то есть способы, которыми достигается соответствие предписанным нормам и ценностям;

2. контроль имплементации, или проверку того, в какой степени участник режима следует установленным нормам и ценностям;

3. санкции, или меры принуждения, которые применяются в том случае, если актор не следует установленным нормам и ценностям.

Как видно из рис. 1, в общем смысле процесс имплементации норм и ее контроль осуществляется циклически, беспрерывно.

Рисунок 1

Соответствие установленным правилам не является достаточным и необходимым условием эффективности международного режима. Хотя, в общем смысле, более высокий уровень соответствия должен коррелировать с более высокой эффективностью, на практике режимы могут изменять поведение своих членов даже в тех случаях, когда они формально отклоняются от предписанных установлений. Тем не менее, высокая эффективность при низком уровне конформности маловероятна, если режим построен на технических нормах или в случаях, когда главная цель состоит в обеспечении униформенности (или, в терминах Ноймайера,

143\

«противодействии рассеиванию режима»[143]).

Имплементация норм может осуществляться в различных формах. Наиболее простой, но в то же время редукционистский подход к имплементации норм отражен в представлении государств как унитарных акторов. В таком случае реализация норм происходит в первую очередь на том основании, что участники режимов согласились им следовать - любые отклонения будут обоснованы преимущественно объективным нежеланием соблюдать правила. Тем не менее, на практике имплементация норм имеет значительно более сложный характер. Интернализация правил в существенной мере зависит от особенностей внутриполитических режимов и взаимодействий, которые имеют место на национальном уровне. Кортелл и Дэвис подчеркивают данную особенность, отмечая три признака, которые определяют механизм имплементации норм: появление норм во внутриполитическом дискурсе, их влияние на внутренние институты и изменение внутренней политики (в частности, законодательства)[144].

Результатом имплементации норм становится комплаенс, или полное или частичное соответствие установленным правилам. Высокий уровень соответствия может приводить к более высокой эффективности, а, значит, достижению заявленных целей. Проблема недостаточной реализации норм, в свою очередь, может быть преодолена с помощью введения мер принуждения. Слотер и Ростала выделили шесть факторов, которые могут влиять на степень комплаенса в международных режимах[145]:

- структура проблемы. Характеристика предметной области режима имеет прямое влияние на вероятность соответствия нормам. Чем больше усилий требуют условия режима (например, имплементации норм в национальном законодательстве), тем сложнее достичь единообразного, конформного поведения среди его участников;

- структура возможных решений. Возможные решения проблемы, или конкретные нормы, могут определять дискрецию участников режима. Чем большее пространство для маневра или перераспределения индивидуальных издержек и выгод дают нормы, тем более высока вероятность их корректного соблюдения;

- процесс формулирования норм. Соблюдение норм может быть связано с тем, насколько адекватен процесс их разработки, в том числе, обеспечивает ли он необходимый уровень легитимности для всех участников;

- характеристики норм. Нормы, положенные в основу режимов, могут интерпретироваться разными участниками по-разному. То, насколько единообразно нормы воспринимаются всеми акторами, в какой степени они расцениваются как эффективные и честные, может оказывать существенное влияние на качество их реализации. Интернализация норм, т.е. внедрение их во внутренние юридические и политические процессы, повышает уровень комплаенса[146];

- связи с внутренней политикой участников режима. Такие связи можно разделить на внутренние и внешние. К первым следует отнести позицию национального режима относительно соблюдения международных норм в принципе. К внешним - способность режима взаимодействовать напрямую с национальными акторами, а также менять их предпочтения в рамках предметной области;

- международная структура. В основе теории режимов лежит представление о том, что они являются промежуточной переменной между структурой международных отношений и действиями государств. В связи с этим, логично предположить и о влиянии структуры на степень соблюдения норм. Инклюзивная структура международных отношений, которая вовлекает существенное число акторов, равно как и наличие гегемона, может повышать шансы на полноценное и униформенное выполнение требований режима.

Как видно, исследователи связывают качество реализации норм не только с характером режимов или особенностями самих правил, но и с характеристиками самих государств, или тех процессов, которые имеют место на национальном уровне. В данном контексте интерес представляет изучение аспектов внутренней политики.

Классические подходы к изучению международных режимов исходят из унитарности участвующих акторов. Тем не менее, интересы государств находятся в неизбежной зависимости от ряда внутренних факторов и групп давления. Влияние внутригосударственных акторов на позицию стран в рамках режимов, а также процессы имплементации международных норм стали предметом анализа в работах Эндрю Моравчика и Роберта Путнэма, которые обратили внимание на связи между акторами на национальном уровне и динамикой самого режима.

Роберт Путнэм отмечает, что позиции государств внутри международных режимов не даны изначально, а формируются под давлением целого ряда внутренних агентов - групп давления, отдельных компаний, а также оппозиционных политических сил. Поскольку это влияние является крайне неравномерным, позиция государства как унитарного переговорщика на уровне международного взаимодействия является не статичной, но в достаточной степени гибкой. По тем же причинам, помимо своих контрагентов в на международном уровне, государство, в лице переговорщиков, должно достичь компромиссов еще и с внутренними игроками.

В результате, для национальных правительств переговоры в рамках международных отношений приобретают логику двухуровневой игры. Распределение выгод и издержек на одном уровне неизбежно влияет на позиции на другом. Так как система динамична, в некоторых случаях государство может использовать смещение интересов в свою пользу как в одной, так и в другой игре. Путнэм выделяет несколько типологических сценариев подобного манипулирования[147]. Например, требование ратификации международного договора, или необходимость «продать» достигнутый на межправительственном уровне консенсус, может не только сужать дискрецию переговорщика в рамках режима, но и быть оправданием своей неуступчивой позиции в переговорах с иностранными контрагентами. И, напротив, устойчивый консенсус на международном уровне может использоваться как инструмент давления внутри государства: особенно в случаях, когда наличие соглашения по острому вопросу лучше, чем его отсутствие. Влияние на переговорную позицию может оказать также стабильность политического положения тех, кто выступает от имени государства на международном уровне.

Логика двухуровневых игр, описанных Путнэмом, дает представление об еще одном измерении деятельности международных режимов. В их рамках могут создаваться консультативные институты, которые позволяют снизить информационную асимметрию не только между государствами, но и между двумя уровнями ведущейся в рамках торга игры. Путнэм отмечает, что подобные формы коммуникации позволяют донести до внутренних акторов то, насколько ограничены выборы государства на международном уровне[148].

Идея двухуровневой игры была развита в рамках либерального интерговерментализма, предложенного Эндрю Моравчиком. Моравчик, анализируя процесс развития Европейских сообществ, обнаруживает признаки того, что государства использовали возможность перенести рассмотрение отдельных вопросов на наднациональный уровень, чтобы снизить давление со стороны внутренних групп интересов. Хотя национальные интересы и определяют позицию государств в рамках внутрирежимного взаимодействия, инициативы, исходящие от общеевропейских институтов, в результате имеют дополнительную легитимность[149]. Конвергенция интересов между внутринациональными группами, а также неэффективность альтернатив, также могут подталкивать к более активному участию в международном сотрудничестве[150].

Логика двухуровневых игр показывает, что обсуждение и имплементация норм не замыкается в рамках межгосударственного взаимодействия. Эффективная реализация норм зависит также от позиции внутренних групп влияния. С одной стороны, они определяют степень дискреции акторов на межгосударственном уровне, ограничивая приемлемость для них тех или иных решений. С другой, международный режим может использоваться как инструмент давления на внутренних игроков, когда достижение компромисса с ними в рамках стандартной, внутриполитической процедуры либо затруднено, либо невозможно. Эмпирические исследования показывают, что сила режима оказывает консолидирующее влияние на внутриполитических акторов, формируя устойчивую общую позицию ветвей власти[151]. Исследования Моравчика и Путнэма также проливают свет на роль некоторых форм институционального сотрудничества, которые могут появляться в рамках режимов. В частности, вовлечение в переговоры частного сектора может рассматриваться как еще один вариант снижения информационной асимметрии, но не между государствами, а между самим режимом как таковым и внутренними группами влияния.

Тем не менее, имплементация норм - это только одна часть истории. Установление правил и их реализация неизбежно приводят к необходимости контроля. По существу, концептуально­теоретические подходы зачастую концентрируются лишь на вопросах того, необходимы ли процедуры мониторинга в принципе. Сведение режима к зависимой переменной в определенной степени снимает необходимость контроля: если государство не собирается соблюдать правила, то оно просто выйдет из процесса взаимодействия. Тем не менее, такой редукционистский подход не принимает по внимание информационные функции режима и проблемы неоднородного состава участников. Внезапный и безусловный отказ от сотрудничества чаще всего оказывается неприемлем или невозможен.

В рамках контроля имплементации норм, информационная роль режимов сводится к предоставлению более полных сведений о действиях контрагентов. Мониторинг также позволяет избежать проблемы фрирайда или, в более общем смысле, неуниформенной имплементации норм. Данная функция актуальна не только в случаях, когда некоторые участники пользуются необоснованными выгодами из-за создания искусственного арбитража, но и в рамках игр по типу «самого слабого звена», когда эффективность напрямую зависит от того, насколько единообразная реализация норм обеспечена всеми акторами. Тем не менее, в литературе изучение вопросов мониторинга сводится преимущественно к рассмотрению набора соответствующих инструментов, нежели совокупности теоретических гипотез. Данная проблематика оказывается вторичной и по отношению к санкциям, и по отношению к имплементации норм. В общем и целом, выделяют четыре типа мониторинга[152] - мы располагаем их по степени инвазивности по отношению к объекту мониторинга:

- направление отчетов и анализ информации. Государства на добровольной основе составляют отчеты о выполнении ими требований и направляют их в международные институты для последующего анализа;

- миссии по выявлению фактов. Согласно международным договоренностям, в государства могут направляться миссии для установления фактов, имеющих отношение к нормам режима. Миссии по выявлению фактов имеют ограниченный функционал, поскольку не вовлечены в анализ сведений за пределами «полевых исследований»;

- взаимная оценка (систематическое изучение и оценка действий одних государств другими[153]). Взаимная оценка может включать направление отчетов и полевые миссии в качестве отдельных инструментов. Ее главная особенность состоит в том, что мониторинг осуществляется не международным институтом, а другими государствами;

- судебная процедура. Вовлечение наднациональных судебных органов является крайне инвазивным, а, следовательно, редким явлением в международных отношениях. Решения такого судебного органа может быть обязательными, а сама процедура подразумевает защиту позиции, участие в прениях и т.д.

Мониторинг позволяет выявить случаи полного или частичного несоответствия правилам. Но он ограничен лишь этой целью. Сам по себе контроль не может привести к более высокой степени комплаенса, а должен быть дополнен мерами, которые позволили бы его достичь.

В международной практике применяется целый спектр разнообразных механизмов, которые могут использоваться для оказания давления на государства, не игнорирующих соблюдение согласованных правил. Тем не менее, следует отметить, что хотя международные режимы могут быть источниками самых разнообразных норм, их арсенал принудительных и при этом самостоятельных мер остается ограниченным. Государства соглашаются подчиняться нормам, которые были разработаны извне, пусть и с их участием, но они все же остаются единственными субъектами конкретных принудительных мер (поэтому по аналогии с взаимной оценкой (peer review) такие меры называются «давлением равных» (peer pressure)[154]). С точки зрения концептуально-теоретических подходов к изучению международного сотрудничества, цель данных механизмов в том, чтобы сформировать такое распределение издержек и выгод, которое бы стимулировало государства к следованию нормам и делало их несоблюдение невыгодным. Стоит выделить следующие процедуры принуждения:

- публичное осуждение[155]. Публичное осуждение тех государств, которые не исполняют нормы международного режима, может негативно сказаться на их возможностях участвовать в эффективном сотрудничестве в других предметных областях. Участники вынуждены достигать приемлемого уровня комплаенса постольку, поскольку оно воспринимается другими участниками как должное. Тем не менее, следует сделать два важных замечания. Во-первых, особенность публичного осуждения состоит в том, что оно проецируется вовне, за пределы объекта давления. Даже в тех случаях, когда государство, которое не следует нормам, их не принимает в принципе, остальные участники все равно могут рассматривать его как активного нарушителя. С другой стороны, эффективность стратегии публичного осуждения может быть ниже в тех случаях, когда участники режима уже имеют положительный опыт сотрудничества с нарушителем и хорошо осведомлены - неподчинение актора нормам в одной предметной области не означает его анархичного поведения в иных;

- изоляция[156]. В условиях возрастающей взаимозависимости, изоляция становится для государств значительной угрозой. Она фактически иллюстрирует процесс, обратный расширению режимов. Вместо того, чтобы раздвигать рамки предметного поля и увеличивать число факторов, которые могли бы быть включены в условия торга, предметная область для конкретного участника, напротив, искусственно сужается. Помимо запрета на дальнейшее расширение предметной области, государства могут быть отсечены и от уже существующих форм международного взаимодействия: например, свободного передвижения капитала или товаров (услуг);

- принуждение через судебные или квази-судебные институты. Эффективность принуждения через решения судебных или квази-судебных институтов зависит от характера стратегического взаимодействия. Если участники намерены участвовать в нем в течение длительного периода времени, то у них будет больше стимулов подчиниться решению внешнего арбитра, поскольку это сохранит их положение в рамках режима. Тем не менее, в отличие от публичного осуждения или изоляции, актор должен разделять нормы режима и согласиться подчиняться решениям стороннего института.

Все вышеперечисленные методы давления могут быть описаны широким понятием «санкций». Тем не менее, с методологической точки зрения, последнее составляет слишком широкую концепцию, которая охватывает множество типологических ситуаций одновременно. Хотя в литературе приводится много различных определений санкций, все они указывают на две существенных характеристики[157]. Во-первых, международные санкции вводятся за неконформное поведение. Во-вторых, их главная цель состоит в наказании объекта санкций, а не «чистом садизме как внешнеполитической цели»[158]. Однако следует понимать, что в конечном итоге санкции все равно направлены на перераспределение издержек: нарушать нормы должно стать невыгодно.

Сущность санкций может определяться также составом режима. В условиях наличия гегемона или групп доминирующих акторов, другие участники зачастую вынуждены следовать установленным правилам постольку, поскольку альтернативное действие или бездействие могут привести к большим издержкам, нежели соответствие предписанным нормам. Соответствующий баланс обеспечивается не только выгодами, или «общим благом» международного режима, но и увеличенными издержками от отклоняющегося поведения, так как один актор или группа акторов способны отсечь нарушителя от источника того или иного блага, которое ими

159

контролируется .

В литературе вопрос санкций тесно связан с их эффективностью, а также с принудительным соблюдением требованиям (в противовес «послушанию» вследствие интернализации норм[159] [160]). Поскольку санкции, или принуждение, являются неотъемлемой частью функционирования международного режима, то их можно назвать одной из промежуточных переменных между структурированным сотрудничеством и его результатами.

Существенный массив исследований по вопросам принуждения или наказания относится к экономическим санкциям. Как и в случае оценки эффективности международных режимов, причина состоит в том, что выявление охвата, длительности и количественного эффекта экономических санкций сопряжено со значительно меньшим числом методологических проблем, нежели определение данных параметров для хуже квантифицируемых ситуаций - например, оказания морального давления.

Тем не менее, изучение особенностей применения санкций может само по себе стать неожиданным инструментом в разрешении некоторых методологических проблем, связанных с выявлением отдельных характеристик международных режимов. Оказание принуждения и соответствующие наказания будут зависеть от того, какое поведение считается в контексте решения проблем правильным, или соответствующим нормам. Нормы, в свою очередь, связаны с целями режима. Временные рамки введения и предметная суть санкций значительно проще поддаются анализу, нежели скрытые цели режима. Данный факт, по нашему мнению, позволяет использовать обратный анализ. Рассмотрение случаев введения санкций дает возможность реконструировать признаки неконформного поведения, и на его основе - выделить реальные, а не декларируемые цели конкретного режима. Хотя заявленное целеполагание международного режима и играет существенную роль в развитии сотрудничества, оно неотделимо от механизмов обеспечения подчинения нормам, которые необязательно приводят к публично закрепленным целям[161].

Дополнительно, анализ санкций позволяет выявить границы предметного поля: в каких сферах неконформное поведение приводит к наказанию, а в каких - допускает определенную степень вариаций. Логика расширения проблематики международного режима, в таком случае, будет не только дополнительно ограничивать дискрецию государств, но и допускать применение принуждения во все большем числе случаев. Наконец, изучение применения санкций даст ответ на вопрос о «силе» режима: его способности оперативно и эффективно обеспечивать униформенное поведение по всему спектру участников.

Механизмы санкций тесно связаны и с характеристикой норм международного режима. На примере ГАТТ, Кратохвил и Рагги указывают[162], что санкции применяются ситуативно, исходя из сложившихся обстоятельств, а не автоматически. В каждом конкретном случае участники рассматривают тяжесть отступления от правил и то, насколько наказание будет заслуженным. Поскольку «понимание нарушения обязательств, взятых на себя в рамках режима, является не объективным фактом, а следствием интерсубъективной оценки»[163], случаи применения санкций будут тем более предсказуемыми, чем более технические и однозначные нормы положены в основу взаимодействия.

Субъективность применения санкций отражена также и в их классическом определении Йохана Гальтунга 1967 года: «действия, инициированные одним или несколькими

международными акторами, в отношении одного или нескольких других с одной или несколькими из следующих целей: лишить объекты санкций чего-то ценного, либо заставить соблюдать некоторые нормы, которые инициаторы считают важными»[164]. Наказание за нарушение норм может выполнять и роль предупреждения для всех, кто хотел бы отойти от установленных требований в будущем. Тем не менее, их первоначальный ожидаемый эффект - коррекция поведения конкретного актора. В этом отношении они являются продолжением и неотъемлемой частью «функционала» международного режима, который нацелен, по существу, на тот же самый результат.

Особенности введения санкций также могут оказать влияние на их эффективность. В данном аспекте существенным является круг инициаторов. Поскольку механизм принуждения подразумевает лишение его объекта чего-либо ценного, он будет тем более эффективен, чем больше полезного актива есть у его субъекта санкций. Таким образом, процедуры принуждения могут быть рассмотрены в качестве еще одного инструмента перераспределения выгод и издержек в рамках международного режима. Подобная трактовка позволяет сформулировать гипотезу о том, что эффективность принуждения будет зависеть от характера и границ предметной области. Если специфика последней подразумевает наличие ограниченного ресурса, контролируемого одним или несколькими ключевыми участниками режима, то уровень конформного поведения окажется выше. Того же эффекта следует ожидать, если взаимодействие в рамках режима носит длительный и системный характер. В обратном случае, в отсутствие существенных издержек, акторы смогут отклоняться от установленных норм по своему усмотрению.

Те процессы, которые имеют место внутри международных режимов представляют не меньший интерес, чем причины, приводящие к их появлению. Тем не менее, они тесно связаны. Во-первых, внутренняя динамика режимов зависит от условий их создания, а также специфики формирования предметной области. Международное сотрудничество не возникает в вакууме, оно направлено на достижение определенных, хотя и не всегда конкретных целей. То, каковы эти цели и в какой степени они достигаются, зависит от того, каким образом происходит реализация абстрактных норм в практической плоскости. Мы выделяем несколько последовательных этапов данного процесса: имплементацию норм, контроль соответствия, меры принуждения. Изучение механизмов каждого из этих этапов позволит не только составить представление о факторах эффективности, но также решить некоторые методологические проблемы. Анализ того, в каких случаях применяются меры принуждения (а в каких - нет), может пролить свет на реальные цели режима, а также разделить понятия «комплаенса» и «эффективности». Дополнительно, подобное исследование поможет выявить то, в какой степени акторы рассматривают свое участие в режиме как долгосрочное и перспективное, а в какой - вынуждены следовать его нормам под внешним давлением.

Во-вторых, степень комплаенса будет зависеть от характера норм режима, допустимости двойного толкования, арбитража (или политически обусловленной предвзятости) в рамках процедур мониторинга. Так, в условиях игр по типу «самого слабого звена», основные усилия будут направлены на обеспечение униформенности интерпретации и имплементации норм.

В-третьих, существенную роль будет играть особенность предметной области. Ее характеристики могут как способствовать эффективности мер принуждения, так и делать их бесполезными. Расширение предметной области, в частности, может повышает эффективность применения санкций, поскольку не только увеличивает поле для торга, но и увеличивает набор благ, доступ к которым в ходе введения мер принуждения может быть ограничен.

В-четвертых, внимание должно быть уделено внутренним процессам в отдельных государствах. Правительства в рамках обсуждения норм, их имплементации и планировании санкций вынуждены принимать во внимание интересы групп давления. С одной стороны, наличие влиятельных внутринациональных акторов может усиливать переговорную позицию в рамках режима. Тем не менее, с другой стороны, активное участие в международном режиме, напротив, может использоваться в качестве инструмента давления на внутренние группы интересов.

В-пятых, особенности норм, предметной области и установленных процедур принуждения могут фактически приводить к распространению требований даже на тех акторов, которые формально участниками режимов не являются. Это относится как к внутригосударственным группам интересов, которые оказываются перед необходимостью соблюдать нормы, возможно, разработанные без их участия, так и к неприсоединившимся государствам. Эффект режима, таким образом, может распространяться за пределы его формального членства. Подобную ситуацию логично ожидать в таких случаях игр по типу «слабого звена», где ограниченный ресурс контролируется одним или несколькими участниками-ключевыми акторами режима, а потому сотрудничество в долгосрочной перспективе оказывается выгоднее, чем несотрудничество (либо будущее скрыто завесой неопределенности, а потому взаимодействие продолжается в силу опасений потенциальных долгосрочных издержек).

<< | >>
Источник: ШУСТ ПАВЕЛ МИХАИЛОВИЧ. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ отмыванию доходов и финансированию ТЕРРОРИЗМА. Диссертация, СПбГУ.. 2014

Еще по теме §2 Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов:

  1. ЗАПАДНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ XX в.
  2. § 3. Политическая культура адвоката: ретроспектива проблемы и современность
  3. Интерес как теоретико-правовая категория
  4. 1.5. Особые правовые режимы как юридическая основа национальной безопасности
  5. Глава 2 РЕАЛЬНОСТЬ ПРАВА И ПРАВОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ
  6. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. 2. ДИССИДЕНТСКОЕ И ПРАВОЗАЩИТНОЕ ДВИЖЕНИЕ В 60-х — НАЧАЛЕ 80-х гг.
  8. III. Литература
  9. 1.2 Теория секьюритизации и конструктивистский подход к проблеме энергетической безопасности
  10. §1. Исследования политической культуры и культурологическая теория политики как основание аксиологического поворота
  11. Введение
  12. §1 Теория режимов как концептуальная основа изучения международного сотрудничества
  13. §2 Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов
  14. § 1 Формирование режима в контексте международного политического сотрудничества
  15. § 2 Факторы устойчивости политического сотрудничества в контексте эволюции специализированного международного режима
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -