§ 1 Формирование режима в контексте международного политического сотрудничества

Тем не менее, примечательно, что в 1970-х годах подобный юрисдикционный арбитраж некоторыми внутриполитическими акторами рассматривался как нормальная, само собой разумеющаяся практика. Так, федеральный судья США Лернерд Хэнд отмечал: «любое лицо может выстраивать свои дела таким образом, чтобы как можно эффективнее минимизировать свои налоги. Лицо не обязано выбирать схему, которая будет наиболее удобна Казначейству; в этом нет никакого патриотического долга»¹'⁹.

Следующий комплекс событий, приведших в конечном итоге к формированию международного режима можно отнести к концу 1980-х годов. В этот период отсылки к легализации преступных доходов были обусловлены не ростом криминогенной обстановки в целом или опасениями неравномерного налогового режима в разных юрисдикциях, а проблемой незаконного оборота наркотиков. Период 80-90 гг. 20 века характеризовался резким ростом производства сразу нескольких типов наркотических веществ. Во Всемирном докладе Организации объединенных наций о наркотиках 1998 года, отмечалось, что за 13 лет с 1985 года производство опиумного мака почти утроилось, с 1985 по 1994 года удвоилось выращивание листьев коки, в девять раз вырос объем конфискации новых для того времени стимуляторов амфетаминового ряда^[180]. С середины 1980-х годов резко возросли объемы конфискованного кокаина - преимущественно в Южной и Северной Америке^[181].

Проблема распространения наркотических веществ также стала острым элементом внутриполитической повестки дня. Например, в США в период с 1980 по 1990 год бюджет Федерального управления по борьбе с наркотиками вырос с 206,6 до 769,2 млн. долларов, а число задействованных агентов - с 1 941 до 3 191 человека^[182].

Поскольку распространение наркотиков является вызовом очевидно трансграничного характера, первые международные усилия по минимизации его влияния были сконцентрированы в рамках Организации объединенных наций (ООН). В частности, в форме Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года (с Протоколом 1972 года о поправках к ней), Конвенции о психотропных веществах 1971 года. Тем не менее, упомянутые международные документы прямо вопросов незаконно приобретенных доходов не касались. В данном контексте, их стороны только брали на себя обязательство признавать наказуемыми деяниями совершение финансовых операций в связи с производством, транспортировкой и реализацией незаконных веществ и средств (Статья 22, часть 2, пункт «а», подпункт «ii» Единой конвенции 1961 г.^[183], и Статья 36, часть 2, пункт «а», подпункт «ii» Конвенции 1971 г.^[184]). Ко второй половине 1980-х годов стало очевидно, что данные усилия не могут решать весь спектр сложных проблем, которые создает международный трафик наркотиков^[185]. Иными словами, указанные международные соглашения концентрировались исключительно на проблеме производства, транспортировки и реализации незаконных веществ, в то время как торговля ими, безусловно, стала не просто источником преступного дохода. Экономическая выгода превратилась в существенный стимул все более активного распространения наркотиков по всему миру^[186] и стала поощрять к вовлечению в эту деятельность все большее число лиц и организаций.

Первая прямая отсылка к финансовой стороне незаконного оборота наркотиков появляется в Нью-Йоркской деклараций о борьбе против незаконного оборота и использования наркотиков от 1 октября 1984 г. В ее преамбуле, в частности, отмечалось: «транспортировка наркотиков - криминальная деятельность, которая планируется и осуществляется в международном масштабе, через организации, обладающие значительными финансовыми ресурсами, техническими и современными транспортными средствами». В основной части подписанты указывали: «[нижеподписавшиеся] предпримут совместные усилия для того, чтобы призвать Организацию объединенных наций в самое ближайшее время созвать конференцию для рассмотрения соответствующих институциональных и юридических проблем и принятия плана действия против незаконного оборота наркотиков. [...] Данная конференция должна привести к созданию институциональных и финансовых механизмов для совместных усилий, соответствующих масштабу криминальной системы по незаконному обороту наркотиков»^[187]. Тем не менее, Декларация имела сугубо региональный характер и стала инициативой ряда латиноамериканских государств: Аргентины, Бразилии, Эквадора, Венесуэлы, Боливии, Колумбии и Перу. Аналогичные отсылки к борьбе с любой деятельностью, которая в той или иной степени связана с оборотом наркотиков содержались и в Декларации Кито против незаконного оборота наркотиков от 11 августа 1984 года^[188].

По результатам подготовки и обсуждения текста нового, более эффективного и всеобъемлющего документа в 1984-1988 годах, в 1988 году была принята Конвенция Организации объединённых наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года (Венская конвенция)^[189]. Принятие документа окончательно выделило финансовые аспекты в отдельную составляющую проблемы наркотрафика. Так, уже в преамбуле отмечаются три существенных элемента проблемы:

- существует взаимосвязь между незаконным оборотом [наркотиков] и другими связанными с ним формами организованной преступности;

- большие прибыли, генерируемые незаконным оборотом [наркотиков], являются одной из основных коренных причин злоупотребления наркотиками;

- необходимо лишить лиц, занимающихся незаконным оборотом [наркотиков], доходов, получаемых от преступных деяний, устранив основной мотив для данной деятельности.

В основном тексте Венской конвенции 1988 года государства вновь берут на себя обязательство признать уголовно наказуемыми ряд предикатных преступлений. Тем не менее, в этот раз их спектр значительно шире и включает в себя организацию, руководство или финансирование любых правонарушений, связанных с производством, транспортировкой, хранением, покупкой, предложением, распространением и продажей наркотических средств и психотропных веществ (Статья 3, часть 1, пункт «а», подпункт «v»). Уголовное преследование должно распространяться и на основные элементы легализации доходов (хотя данный термин в Конвенции 1988 года не используется): конверсию и перевод собственности, полученной в результате совершения преступлений, сокрытие или утаивание подлинного характера такой собственности, приобретение или владение собственностью, заведомо полученной в результате совершения преступлений (Статья 3, часть 1, пункт «b»). Большой интерес представляют положения о конфискации незаконно полученных доходов: положения о банковской тайне, в соответствии с частью 3 статьи 5 Конвенции более не должны быть препятствием для предоставления или ареста банковских, финансовых или коммерческих документов. Следует обратить внимание, что все вышеупомянутые преступления относятся только к незаконному обороту наркотиков, и не касаются иных видов противоправной деятельности.

Венская декларация была открыта для подписания 20 декабря 1988 года и вступила в силу 11 ноября 1990 года, на девяностый день после сдачи на хранение Генеральному секретарю ООН двадцатой ратификационной грамоты (статья 29, часть 1). Тем не менее, укоренение проблемы отмывания денег с 1988 года перестает развиваться линейно; появляются параллельные треки ее обсуждения.

На 15-м заседании стран «Большой семерки» в Париже в июле 1989 года (то есть более чем за год до вступления в силу Венской конвенции 1988 года), государства приняли экономическую декларацию, отдельная часть которой была посвящена проблеме незаконного оборота наркотиков. Здесь впервые используется термин «отмывание» - государства призвали «присоединиться к их усилиям [...] по борьбе непосредственно с незаконным оборотом наркотиков, а также отмыванием доходов от него»^[190] (п. 52), заключить многосторонние и двусторонние соглашения и поддержать сотрудничество в применении мер по выявлению, отслеживанию, блокировке и конфискации доходов от незаконного оборота наркотиков (п. 53).

Помимо общих пунктов декларации, в которых вновь признается существование отдельной проблемы отмывания доходов, страны «Большой семерки» постановили создать международную группу из представителей участников саммита и иных, заинтересованных в указанных проблемах государств. Мандат группы должен включать оценку результатов международного взаимодействия, направленного на противодействие использования банковской системы и финансовых институтов для целей легализации преступных доходов, и предложить дополнительные меры. Отчет заседания Группы должен был быть подготовлен к апрелю 1990 года.

Еще один параллельный трек появляется на площадке Базельского комитета по банковскому надзору. Комитет был создан в феврале 1975 года, в ответ на возросшие риски в мировой экономике^[191]. Изначально в сферу интересов управляющих центральных банков одиннадцати государств (Бельгии, Канады, Франции, Италии, Японии, Нидерландов, Великобритании, США, Швеции, Германии, Швейцарии) вопросы легализации преступных доходов не попадали. Только в 1988 году Комитет принял Заявление о принципах относительно предотвращения использования банковской системы для целей отмывания денег^[192]. Первоначально документ имел довольно широкий для того времени охват, поскольку не связывал нелегальные доходы исключительно с незаконным оборотом наркотиков. Тем не менее, под давлением позиций отдельных государств, в финальной версии документа, подготовленной Соединенными Штатами Америки^[193], многие формулировки были смягчены. В частности, в качестве предикатных преступлений были обозначены «уголовные преступления», вместо «нелегальных действий», что позволило исключить из данного перечня уклонение налогов и некоторые другие противозаконные деяния. Изменилось и наименование документа - вместо изначального «Кодекса поведения» было выбрано более нейтральное «Заявление о принципах»^[194]. Данная коррекция позволила существенно снизить его обязательность, сделав текст, в лучшем случае, рекомендательным. Наконец, представители регуляторов отметили, что некоторые элементы борьбы с отмыванием выходят за пределы их компетенции, а потому эффективность подобного заявления от имени Базельского комитета представляет сомнения^[195].

Таким образом, формирование проблематики по ПОД/ФТ находилось под влиянием трех неравнозначных групп акторов. Самую многочисленную и представительную составляли подписанты Венской конвенции 1988 года. Пожалуй, наиболее существенным вкладом Конвенции стало признание вопросов легализации преступных доходов как неотъемлемой части более широкой проблематики международной преступности. Тем не менее, охват документа был ограничен вопросами противодействия незаконного оборота наркотических средств и не включал иные типы предикатных преступлений. Процесс вовлечения столь широкого круга акторов также требовал длительного времени. Таким образом, ООН, скорее, придала процессу выделения отдельной предметной области дополнительную легитимность, но по своей природе не могла обеспечить необходимого уровня гибкости и эффективности.

Более существенный стимул к формированию международного режима был придан главами государств «Большой семерки». Они не только особенно отметили проблему легализации, но также призвали к постепенной институционализации сотрудничества в этой сфере. По всей вероятности, шаги Базельского комитета 1988 года свидетельствовали о интересе крупных экономик мира к противодействию отмыванию денег, который пока не мог быть переведен в практическую плоскость. Дополнительно, представители центральных банков не имели достаточных полномочий для того, чтобы инициировать действительно последовательное устойчивое международное сотрудничество в этой сфере. Таким образом, позиция представителей монетарных властей стран Базельского комитета явно свидетельствовала о том, что, хотя общая идея к более прозрачному финансовому сектору разделялась всеми участниками, выработка эффективных механизмов представляла собой существенную проблему. Национальные регуляторы воспринимали угрозу как относящуюся к ним лишь косвенно. По их мнению, борьба с отмыванием денег в их основные задачи - обеспечение роста экономики и реализацию предсказуемой монетарной политики - не входила.

Кульминацией развития разных направлений предварительного налаживания международного политического сотрудничества в сфере ПОД стало создание в 1989 году Международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ, англ. Financial Action Task Force, FATF). К участию в работе Группы были первоначально приглашены не только страны «Большой семерки» (Соединенные Штаты Америки, Япония, Германия, Франция, Великобритания, Италия, Канада) и Комиссия Европейских Сообществ, но также и Швеция, Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Швейцария, Австрия, Испания и Австралия. Результатом их совместной работы стал первый отчет ФАТФ 1990 года. Некоторые из его положений представляют особый интерес для анализа данного этапа международного политического сотрудничества в сфере ПОД.

В первую очередь, страны ФАТФ признали роль Венской конвенции^[196] (Financial Action Task Force, 1990 p. 10). Тем не менее, они одновременно подчеркнули необходимость постепенно выходить за пределы тех обязательств, которые ею предусмотрены. Очевидно, проблема легализации преступных доходов окончательно становится самостоятельной: в докладе отмечается, что специфика Венской конвенции 1988 года (а именно ее фокус на проблематике незаконного оборота наркотиков) может препятствовать ее ратификации (Рекомендация 3). Данная сложность, по мнению стран ФАТФ, не должна останавливать от реализации специфических «антиотмывочных» мер. Тот же подход принят и к Заявлению Базельского комитета от 1988 года - ФАТФ предложила странам гармонизировать даже те практические аспекты регулирования, которые в Заявлении описаны только в самых общих формулировках (Рекомендация 3). Несмотря на то, что по тексту рекомендаций ФАТФ даются отсылки к противодействию незаконному обороту наркотиков, участники Группы призвали признать предикатными не только те преступления, что связаны с наркотическими веществами, но также все серьезные преступления или преступления, генерирующие значительные доходы (Рекомендация 5).

Впоследствии Отчет ФАТФ 1990 года был одобрен министрами стран, участвовавших в работе Группы. На очередном саммите стран «Большой семерки» в Хьюстоне было также принято решение продолжить работу Группы на второй год^[197]. К участию были вновь приглашены те же государства, а также «страны [Организации экономического сотрудничества и развития] ОЭСР и финансовые центры, которые присоединятся к Рекомендациям» (п. 78). По результатам второго раунда встреч Международной группы, были сформированы основные институциональные параметры сотрудничества в рамках ФАТФ^[198]:

- делегации приняли решение продлить работу Г руппы на следующие пять лет;

- установлена процедура получения отчетов государств о признании и реализации требований, описанных в Рекомендациях;

- закреплена процедура взаимной оценки участников ФАТФ;

- решено продолжить работу над рекомендациями и контрмерами, а также обмениваться информацией о подходах к борьбе с отмыванием преступных доходов;

- при необходимости - поощрять сотрудничество между организациями и между государствами в рамках противодействия отмыванию денег;

- участники пришли к предварительному согласию относительно создания самостоятельного секретариата, на базе Организации экономического сотрудничества и развития, а также проработали иные вопросы постепенной институционализации Группы (в частности, членства в ФАТФ, председательства и прочие аспекты).

Впоследствии, Международная группа постепенно становится все более самостоятельной и фактически дистанцируется от «Большой семерки». В 1991 году саммит «Большой семерки» в Лондоне только поддержал «согласие относительно проведения взаимной оценки качества имплементации Рекомендаций ФАТФ», а также одобрил «решение продолжить работу на продолжительной основе, с секретариатом на базе ОЭСР» (п. 61(а))^[199].

Таким образом, за десятилетие с 1980 года международное политическое сотрудничество в сфере противодействия отмыванию денег прошло от второстепенного вопроса, который обсуждался в контексте некоторых диспропорций развития мировой экономики, до полноценного международного структурированного и частично институционализированного сотрудничества, сконцентрированного на вопросах легализации доходов как отдельной, самостоятельной проблематике. В связи с этим стремительным развитием актуальны несколько концептуально-теоретических вопросов. Во-первых, можно ли назвать сложившуюся к началу 1990-х годов систему международного политического сотрудничества международным режимом? Если да, то почему он сформировался именно в этот период времени, в то время как аналогичные попытки в прошлом оказались безуспешными?

Поскольку «формальный подход»^[200] предъявляет к сотрудничеству наименее строгие требования, чтобы считаться международным режимам, целесообразно начать анализ именно с него. Сформировавшаяся к началу 1990-х годов система взаимодействия определенно устанавливает правила к участникам. Хотя изначально они имели только рекомендательный характер и их значимость даже была искусственно снижена (как в случае Заявления о принципах Базельского комитета), со временем Рекомендации ФАТФ стали фактически обязательными для тех государств, которые к ним присоединились. Процедуры и механизмы взаимной оценки, а также добровольных отчетов в существенной степени повысили значимость норм по противодействию легализации денег. В то же время, особенной характеристикой режима стало то, что при фактической обязательности, в его рамках не принимались формально обязывающие к действиям документы. Определенные обязательства устанавливаются Венской конвенцией 1988 года, но ее охват применительно к отмыванию денег весьма незначителен. В то же время, Рекомендации ФАТФ 1990 года были только формально одобрены сначала государствами- участниками Группы, а потом - странами «Большой семерки». Ни под одним отчетом не стоят подписи официальных представителей государств, они также не подлежали ратификации. Более того, в первом отчете ФАТФ указано, что некоторые рекомендации «отражают мнение только большинства делегатов», поскольку иначе они были бы сведены «к самым слабым решениям»^[201]. Мнение меньшинства по некоторым вопросам и вовсе кардинально отличалось от изложенного в отчете. С этой точки зрения, формальный подход к выявлению международного режима обладает крайне ограниченным объяснительными потенциалом: отсутствия формального закрепления обязательств не означает их отсутствия. В рамках международного сотрудничества по ПОД, в свою очередь, основную роль играла политическая, неформальная приверженность рекомендациям - ФАТФ изначально формируется в качестве политической организации, как с точки зрения ее практик, так и членства^[202].

Значительно более сложную задачу представляет анализ международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег путем сопоставления его элементов с классическим определением Краснера. Как уже указывалось в предыдущей части данного исследования, наибольшую сложность представляет собой методологические разделение принципов, норм, правил и процедур принятия решений, описанных в его работе 1982 года. С учетом уточнений, данных Краснером позднее^[203], в режиме противодействия отмыванию денег в начале 1990-х годов можно выделить следующие элементы.

Принципы. К началу 1990-х годов среди государств «Большой семерки», а равно и за ее пределами сложился консенсус относительно того, что доходы от нелегальной деятельности являются не только негативным следствием существования международной преступности, но также и причиной ее устойчивости. Особое внимание на комплексный подход к решению проблемы незаконного оборота наркотиков (то есть его финансовую сторону) Генеральную Ассамблею ООН государства Южной Америки призвали еще в Нью-Йоркской декларации 1984 года^[204]. То, что во внутриполитическом дискурсе отдельных государств борьба с легализацией преступных доходов рассматривалась как обоснованная и целесообразная, по нашему мнению, также не вызывает сомнения. Причем данная тенденция отмечалась как странах социалистического блока, так и в капиталистических государствах. Например, в Советском Союзе формирование «системы противодействия легализации преступных доходов»^[205] было начато с принятием постановления Совета Министров РСФСР от 22 июля 1986 г. «О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами». В том же году в Соединенных Штатах Америки был принят Акт о борьбе с отмыванием денег, а в 1990 году - создано профильное подразделение Федерального казначейства^[206]. Тогда же (в 1990 г.) было создано французское подразделение финансовой разведки Tracfin^[207].

Позднее признание соответствующих принципов происходит и на международном уровне. Заявления о неприемлемости и угрозе легализации доходов включаются в документы ФАТФ. В частности, в первом отчете Группы 1990 года содержится призыв к «быстрым, жестким и практическим мерам»^[208]. Страны «Большой семерки» особенно отмечают: «проблема

распространения наркотиков достигла ошеломляющих масштабов. Мы подчеркиваем экстренную необходимость предпринять решительные действия, как на национальном, так и международном уровне»^[209]. Таким образом, хотя само по себе отмывание денег имеет относительно долгую историю, в качестве точки приложения правоохранительных усилий на национальном и международном уровне она укореняется значительно позже, предваряя создание режима.

Все это свидетельствует о том, что «убеждения относительности факторов, причинно­следственных связей и правильности» борьбы с отмыванием денег были изначально укоренены во внутриполитических повестках, а впоследствии, со второй половины 1980-х годов перенесены на международный уровень.

Нормы и правила. Сформировавшаяся к началу 1990-х годов система международного политического взаимодействия по вопросам борьбы с легализацией преступных доходов не только укрепила уже существующие стандарты поведения, но и установила некоторые новые запреты и предписания для действий.

В соответствии со вторым отчетом ФАТФ (сессия 1990-1991 годов), к 1990 году значительная часть стран-участниц уже реализовала большинство рекомендаций в своих национальных правовых системах^[210]. Поскольку во втором отчете ФАТФ установила процедуры взаимной оценки и добровольной отчетности своих участников, то очевидно, что дальнейшая работа по приведению законодательства государств в соответствие с Рекомендациями была одним из ее приоритетов. В частности, именно в тот период времени в режиме противодействия отмыванию были зафиксированы такие краеугольные принципы как запрет на ведение анонимных банковских счетов, международное сотрудничество по расследованию случаев легализации преступных доходов (на основе двусторонних или многосторонних соглашений), а также призыв к признанию как можно более широкого круга преступлений предикатными. Хотя некоторые из данных требований были закреплены и ранее - в рамках конвенций ООН - окончательное и полное оформление они получили именно в Рекомендациях ФАТФ. По нашему мнению, именно Рекомендации являются основным источником стандартов поведения, определенных в форме прав и обязанностей, то есть норм в рамках международного режима. Они же устанавливают правила - запреты и предписания для действий. Данную гипотезу подтверждает также анализ квази-санкционного режима, который описан в следующем разделе настоящего исследования.

Процедуры принятия решений. Процедуры принятия решений в рамках международного политического сотрудничества были обусловлены международно-политическими усилиями в этой сфере до 1990 года. Принятие Венской конвенции на сессии одноименной конференции ООН в 1988 году характеризовалось наиболее высоким уровнем институционализации. Конвенция принимается консенсусом, вместе с резолюциями отдельных государств, которые оставляют за собой право не применять некоторые из ее положений (всего таких резолюций насчитывается 43^[211]). Для вступления документа в силу в целом и для каждой конкретной юрисдикции, требуется его ратификация. Данный процесс может занимать продолжительное время. По всей вероятности, именно задержки процедурного характера стали одним из стимулов к тому, чтобы перенести некоторые вопросы антиотмывочного сотрудничества на другие, менее формализованные площадки. Основной из них стали саммиты «Большой семерки», решения на которых тоже принимаются коненсусом, но значительно более узким и однородным (в первую очередь, по уровню экономического развития) кругом стран. Впоследствии развитие международного политического сотрудничества в рассматриваемой сфере продолжалось в рамках Международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. В рамках Группы решения также принимаются консенсусом. Тем не менее, в Рекомендации попадали не «наименьшие общие частные», а указывались наиболее строгие требования, с оговорками о несогласии некоторых участников Группы. Как отмечалось в первом отчете ФАТФ 1990 года, подобный подход должен был обеспечить защиту от неоправданного снижения стандартов^[212]. Таким образом, справедливо отметить, что практики достижения и реализации коллективного выбора, или процедуры принятия решений, сыграли одну из ключевых ролей в формировании режима. Страны «Большой семерки» были озабочены эффективностью существовавших на конец 1980-х годов механизмов международного сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег. Повышение действенности предпринимаемых мер потребовало отхода от принципов максимального представительства государств на дискуссионных площадках и требования безусловного консенсуса в вырабатываемых документах. Данные процедуры, по существу, составляют концептуальную особенность международного режима по ПОД/ФТ и определяют его самостоятельное развитие с конца 1980­х годов.

Суть деятельности ФАТФ также демонстрирует одно из преимуществ концепции международных режимов. В соответствии с классическим подходом, формирование последних не требует создания специальной международной организации. В равной степени, существование подобной организации не означает возникновения режима. Случай международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег является иллюстративным примером данной гипотезы.

ФАТФ не является в полной мере международной организацией, у нее отсутствует Устав, а секретариат находится в ведении ОЭСР и не имеет какой-либо степени формальной самостоятельности. Статус Группы с юридической точки зрения остается неясным. Впервые вопрос институциональной структуры ФАТФ был поднят в отчете Группы за 1990-1991 годы. Тогда страны высказались за то, чтобы она «продолжала функционировать в форме специальной группы (англ. ad hoc group - прим. авт.) [...] она должна оставаться такой же гибкой и неформальной, какой является сейчас»^[213]. Как и было оговорено в 1991 году, через три года участники вернулись к вопросу официальной институционализации их сотрудничества. Тем не менее, их решение осталось тем же: ФАТФ было решено сохранить как «отдельно стоящую специальную группу»^[214]. Через четыре года было принято продлить мандат Группы еще на пять лет (с 1999 г. по 2004 г). Тем не менее, в соответствующем годовом отчете за 1997-1998 гг. ФАТФ уже не называется «специальной группой», а только подчеркивается, что она не является «постоянной международной организацией»^[215]. Та же формула используется при следующем продлении мандата ФАТФ в 2004 году, когда существование Группы было впервые одобрено на последующие восемь, а не пять лет - «для большей стабильности и постоянства работы

ФАТФ»^[216]. Комментируя продление мандата ФАТФ в 2004 году, ОЭСР обозначает Группу как

«независимый международный орган»^{[217] [218]. В новейшем мандате ФАТФ на 2012-2020 годы,}

действующем на момент проведения данного исследования, Группа названа

2 10

«межправительственным органом»²¹⁰.

Перечень вышеприведенных обстоятельств является ограниченным, поскольку охватывает ту конфигурацию международного политического сотрудничества в сфере борьбы с отмыванием, которое сложилось на момент начала 1990-х годов. Он не вполне учитывает динамику процессов, проходящих внутри контура межгосударственных взаимодействий и развивавшихся со времени создания ФАТФ. Тем временем, даже в этот период указанные характеристики позволяют нам утверждать, что к концу 1980-х - началу 1990-х годов в секторе ПОД сложился международный режим, демонстрирующий устойчивые характеристики, актуальные для данного типа структурированного взаимодействия.

Тем не менее, почему международный режим по борьбе с отмыванием появился именно в этот период времени? Несмотря на то, что легализация преступных доходов насчитывает многовековую историю, международное политическое сотрудничество активизируется только в конце 1980-х - начале 1990-х годов. По всей вероятности, роль сыграло сразу нескольких факторов, при этом их значение может объясняться различными теоретическими подходами к изучению режимов.

Во-первых, к концу 1980-х годов трансформируются внешние обстоятельства. В частности, существенно возрастают объемы трансграничного движения капитала. В данных обстоятельствах повышается актуальность борьбы с фрирайдом. Появление юрисдикций, предъявляющих более мягкие требования к капиталу (в частности, особенно низкие налоги, режим строгой банковской тайны и прочие) неизбежно приводит к перетеканию активов в данные государства, что усиливает отток капитала из иных стран. Свободное движение денег приводит и к опасениям государственных органов относительно уклонения от налогообложения. В дополнение к этому, в указанный период существенно возрастают объемы трансграничного наркотрафика. Причем он относился не только к «традиционным» наркотическим прекурсорам (например, опиумному маку или листьям коки), но и к тем, что едва в тот момент появлялись - амфетаминам, для изготовления которых не требовалось растительного сырья.

Таким образом, к концу 1980-х годов формируется комплекс проблем, который характеризуется определенной степенью связности, или «плотности»^[219]. В определенной степени, отражением данного процесса стало постепенное увеличение числа международных инициатив в сфере противодействия отмыванию денег. Все они не только стали основой зарождающегося режима, но также способствовали его «укорененности» в системе международных отношений.

Во-вторых, рассматриваемый международный режим демонстрирует существенную степень «укорененности». По всей вероятности, успеху режима противодействия легализации преступных доходов способствовало в том числе и то, что его корни возникли в рамках Организации объединенных наций - самой представительной международной политической площадки в мире.

Международный «антиотмывочный» режим не формируется внезапно, его появление по существу обусловлено недовольством в эффективности существовавших международных инициатив по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Фактически, до создания Международной группы по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег, соответствующий режим был лишь одним из элементов глобальной борьбы с наркотиками - и при этом не самым значимым. Реализовав предложения Нью-Йоркской деклараций о борьбе против незаконного оборота и использования наркотиков от 1 октября 1984 г. и Декларации Кито против незаконного оборота наркотиков от 11 августа 1984 года, авторы Венской конвенции расширили охват режима борьбы с наркотрафиком. Тем не менее, укорененность режима, хотя и стала залогом его легитимности, не могла сама по себе обеспечить эффективности.

В-третьих, динамика становления структурированного сотрудничества в контексте рассматриваемой проблематики указывает на роль ряда государств, которые выступили в роли гегемонов. Тенденции развития международного политического режима по противодействию отмыванию преступных доходов показывают, что его «укорененности в международном обществе»^[220] оказалось недостаточно. К формированию устойчивого режима не смогло привести и заявление Базельского комитета по банковскому надзору само по себе. Хотя в Комитете представлены монетарные власти наиболее экономически развитых стран, формулировки документа были смягчены под давлением некоторых участников, в том числе, в связи с недостаточным политическим весом и спецификой их мандатов на национальном уровне.

Параллельно стало затягиваться вступление в силу Венской конвенции; не в последнюю очередь из-за того, что текст требовал ратификации в национальных парламентах. Поэтому формирование режима потребовало определенного вмешательства со стороны групп государств, которых в его контексте в общей совокупности можно назвать гегемонами. Решение глав государств «Большой семерки» не требовало ратификации, поскольку всего лишь призывало к созданию неформальной группы для обсуждения проблемы отмывания денег. Тем не менее, вес данных стран и их влияние в мировой экономике сделало ФАТФ основным элементом возникающего режима. Группа начала выработку ряда рекомендаций, внедрение которых было направлено на повышение эффективности международных мер по борьбе с отмыванием денег. Хотя в своих документах она продолжает упоминать Венскую конвенцию, темпы ратификации последней уже не имели для режима, в сущности, никакого значения.

Тем не менее, стоит отметить, что доминирование стран «Большой семерки» не является универсальным залогом формирования международного режима. Согласно экономической декларации саммита «Большой семерки» в Хьюстоне от 11 июля 1990 года, главы государств постановили создать для предотвращения утечки прекурсоров и ключевых химикатов для нелегального производства наркотиков «международную группу, аналогичную ФАТФ»^[221] (п.79). Позднее был подготовлен отчет Международной группы борьбы с неконтролируемым распространением химикатов (Chemical Action Task Force, CATF). Год спустя, на саммите в Лондоне отчет CATF был одобрен и подчеркнута необходимость институционализации ее работы^[222]. Тем не менее, впоследствии никаких действий предпринято фактически не было. Ни рекомендации, ни отчет CATF не получили существенного, самостоятельного развития. Сравнение путей развития FATF и CATF показывает, что влияние ведущих индустриальных стран является важным, но в самостоятельном качестве недостаточным стимулом для инициализации международного режима. Мы видим две возможные причины для неудачи CATF. Во-первых, крупные индустриальные страны не являлись одновременно центром производства прекурсоров, а, скорее, были их «импортерами». Таким образом, их усилия должны были быть безусловно поддержаны основными государствами-производителями прекурсоров. В контексте международных финансов вес индустриальных государств оказался значительно более существенным. Они сами являются основными центрами мировой экономики, а значит обладают рычагами давления на ее остальных участников. Во-вторых, мандат CATF явно дублировал основные положения Венской конвенции. В то время как ФАТФ расширяла ее охват, формально создавая параллельный трек международного сотрудничества.

Впоследствии степень укорененности международного режима по противодействию отмыванию только возрастает - благодаря активному сотрудничеству с международными организациями, прежде всего, в сфере финансов.

Наконец, в-четвертых, предыстория появления международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов демонстрирует черты постепенного конструирования проблемы легализации денег и существенную роль идей в этом процессе. Соответствующая динамика будет рассмотрена в контексте формирования «запретительных» международных режимов по Надельманну^[223].

Согласно методологии Итена Надельманна, в некоторых случаях идеи и отношения к определенной политике проходят несколько стадий трансформации и могут приводить к формированию запретительных режимов. Изначально определенная деятельность может рассматриваться как легальная. Отдельные государства зачастую поддерживают ее, в том числе, исходя из соображений политической целесообразности. Например, в XVI веке пиратство не только спонсировалось европейскими правительствами, но и приносило им существенный доход, а также повышало политическую мощь^[224]. Те же тенденции, по существу, имели место и в конце двадцатого века применительно к сокрытию источника денег. В 1970-х годах, с ростом темпов движения капитала, в мире формируются так называемые «международные финансовые центры», или офшоры - юрисдикции с облегченным режимом налогообложения и зачастую пониженными или даже отсутствующими требованиями к «чистоте» импортируемого капитала. Их появление обусловило и возникновение явления, впоследствии получившего название «налоговой оптимизации» - то есть механизмов, позволяющих минимизировать налоговое бремя благодаря различному регулированию в разных странах. Примечательно, что и в Соединенных Штатах Америки, где уже поднимаются вопросы противодействия отмыванию денег на национальном уровне, отсутствовал консенсус относительно приемлемости увода капитала за рубеж. Более того, некоторые примеры свидетельствуют о прямой поддержке офшорных юрисдикций со стороны развитых стран. Например, Великобритания поощряла свои заморские территории к тому, чтобы становиться «налоговыми гаванями» - это позволяло снизить их финансовую зависимость от Лондона^[225]. Хотя для Панамы или Каймановых островов, в отличие от европейских государств XVI века, политика своеобразной эксплуатации юрисдикционного арбитража не была источником политического влияния, она, несомненно, являлась экономически выгодной.

На втором этапе формирования запретительного режима, эпистемные сообщества - ученые, религиозные и видные общественные деятели выступают за делегитимизацию определенной деятельности. В случае противодействия легализации доходов, роль эпистемных сообществ сыграли некоторые государства, а также внутринациональные акторы. Так, Нью-Йоркская декларация о борьбе против незаконного оборота и использования наркотиков от 1 октября 1984 г. и Декларация Кито против незаконного оборота наркотиков от 11 августа 1984 года были инициированы рядом южноамериканских государств. Еще раньше к проблеме легализации преступных доходов обратились страны-члены Совета Европы, которые были озабочены ростом преступности в регионе. Окончательно делегитимизация была закреплена в Венской конвенции, которая призвала криминализовать предикатные преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков. Соответствующие положения стали ответом на призывы к повышению эффективности международных усилий по борьбе с наркотрафиком. Примечательно, что одним из основных инструментов повышения такой эффективности становится именно борьба с отмыванием денег.

В случае международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов, третий и четвертый этап формирования запретительного режим происходят одновременно. Задействование гегемона, оказание дипломатического, экономического давления в данном случае является не столько предпосылкой, сколько следствием его формирования. По нашему мнению, причина такого положения дел состоит в том, что ФАТФ, ставшая основой режима по ПОД, не получила формального закрепления в качестве международной организации, равно как и не привела к согласованию профильного международного соглашения. В результате, лоббирование, по существу, и становится главной целью Международной Группы. В частности, в третьем годовом отчете ФАТФ отмечается: «у иных организаций могут быть структура и ресурсы для распространения лучших практик, в то время как у ФАТФ - возможность направлять политику, которая получила политическое одобрение на высоком уровне от национальных правительств, встреч министров стран ОЭСР и саммита глав государств «Большой семерки»^[226].

Окончательное закрепление запретительного режима знаменуется прямым признанием деятельности по легализации преступных доходов незаконной. В частности, путем уточнения понятия предикатности. Согласно первой редакции Рекомендации 4, «каждое государство должно предпринять необходимые, в том числе, законодательные меры, для того, чтобы сделать отмывание доходов от незаконного оборота наркотиков уголовно наказуемым деянием»^[227]. Соответствующий запрет, как и постулируется Надельманном^[228], координируется через институты - в данном случае, основным из них является ФАТФ.

Динамика формирования международного «антиотмывочного» режима показывает, что его становление соответствует примерам запретительных режимов, которые возникали и ранее. Подтверждая гипотезы Итена Надельманна, здесь присутствует процесс постепенного признания легальной деятельности в качестве нелегальной, а также отчетливо выражено влияние в этом процессе гегемона или нескольких наиболее развитых государств. Пример ФАТФ также иллюстрирует роль политического веса и политических идей на формирование предметной области режима. Тем не менее, режим противодействия легализации преступных доходов имеет и несколько специфических черт.

В первую очередь, мы наблюдаем существенную степень укорененности режима в более широкой системе международных отношений. Изначально профильная проблематика является только одним из направлений политики борьбы с незаконным оборотом наркотиков и выделяется в отдельный режим только позже, после вовлечения ведущих индустриальных государств. В отличие от пиратства, в борьбе с легализацией преступных доходов значительно хуже прослеживается поддержка отдельных государств на самых первых этапах формирования запретительного режима. Она характерна преимущественно для небольших акторов, которые могут получить выгоды от фрирайда, выражающегося в регуляторном арбитраже по отношению к движению капиталов. В свою очередь, в иных странах речь может идти, скорее, не о поддержке, сколько об отсутствии консолидированной внутригосударственной позиции относительно приемлемости, или легальности, той или иной деятельности.

В формировании запретительных режимов важную роль играют идеи и восприятия относительно конкретной проблематики. То же актуально и для режима противодействия легализации преступных доходов. Интерес представляет способ формирования идей, по классификации Коверта и Легро. Они, в частности, выделяют три возможных, но и не взаимоисключающих способа: экологический, социальный и внутренний^[229].

История возникновения международного «антиотмывочного» режима демонстрирует черты, в первую очередь, характерные для экологического типа формирования норм. Коверт и Легро отмечают, что наиболее существенными для него являются два обстоятельства: определенная степень двусмысленности, допускающая пространство для маневра, и наличие внешнего шока, или резкого изменения окружающей среды. Двусмысленность норм позволяет распространить их среди большего числа акторов, поскольку не обязывает к строго определенным конкретным действиям. Внешний шок, в свою очередь, заставляет пересмотреть политику или отношение к проблеме, которая ранее в качестве актуальной не рассматривалась. В той или иной степени, в случае международного режима по ПОД имело место и то, и другое.

Положения Венской конвенции изначально предусматривают определенное пространство для маневра. Они закрепляют обязанность криминализовать некоторые типы преступлений, связанные с наркотрафиком, а также содержат общие подходы к ограничению защиты банковской тайны в случае расследования преступлений. В дополнение к этому, сам процесс подписания и ратификации конвенции позволяет отказаться от применения некоторых ее положений в одностороннем порядке.

В свою очередь, изменение окружающей среды выразилось в экономическом кризисе 1970­х годов, а также повышении уровня преступности: в первую очередь, росте объема незаконного оборота наркотиков. Собственно, именно неэффективность действующего режима борьбы с наркотрафиком становится главным стимулом к расширению охвата соответствующего режима. Рост преступности также обозначается как основная причина принятия Рекомендации Комитета Министров Совета Европы о мерах противодействия переводу и сохранению средств, полученных преступным путем.

Тезис об экологическом типе процесса формирования идей подтверждается и его аналогией с системным процессом создания идентичности. В частности, Вендт выделяет, во-первых, расширение взаимозависимости в форме «усиления «динамической плотности» взаимодействий» или появления «общего другого» - как в терминах внешнего агрессора, так и «абстрактной угрозы»^[230]. Мы определенно наблюдаем усиление взаимодействий между отдельными международными акторами с начала 1970-х годов. Согласно статистике

Организации экономического сотрудничества и развития²³¹, объем международной торговли (в ценах 2005 года), за пять лет с 1980 года вырос на 27%. В 1985-1990 годах - уже на 40%, а в следующие пять лет - еще на 42%. Всего за период 1980-1995 годов объем международной торговли вырос более чем в 2,5 раза (см. Диаграмму 1).

Свободное движение капитала имело не только положительные последствия для международной торговли. Одновременно его преимуществами стали пользоваться и преступники. Проницаемость границ стала эффективным инструментом сокрытия источников преступных доходов и придания им легитимного вида. Хотя тезис о том, что возникновение международного «антиотмывочного» режима было бы невозможно без процесса глобализации, кажется спорным, нет сомнений, что его появление является следствием возрастающей взаимозависимости государств²³². Обратим внимание, что аргумент о повышении динамической плотности взаимодействий в конкретной области (в нашем случае - международных финансов) не всегда равнозначен универсальному принятию конкретных норм среди всех акторов. Тем не менее, он может быть одним из факторов, способствующих диффузии норм.

Во-вторых, повышение взаимозависимости проявляется и в форме «общего другого». Однако такой «другой» сформировался не в терминах иных государств (хотя появление группы

^[1] World trade in goods and services (volume) s.a., in billions of 2005 US dollars // OECD.Stat. Accessed 15 February 2014. 20:00.

^[1] Alldridge, P., Money Laundering and Globalization // Journal of Law and Society. Vol. 35. No. 4. 2008. Pp. 455-456.

оффшорных государств, несомненно, изначально шло именно по этому пути), а в противопоставлении деятельности, которая начинает восприниматься как незаконная и опасная в самостоятельном качестве. Государства - в первую очередь, страны «Большой семерки», или наиболее развитые индустриальные акторы, начинают дистанцировать себя от нелегальных финансов. Иными словами, «белая» экономика стала активно противопоставлять себя «серой».

Становление международного режима по противодействию легализации преступных доходов иллюстрирует и второй системный процесс, описанный Вендтом - транснациональное сближение внутригосударственных норм^[231]. Подобная конвергенция заложена в Рекомендациях ФАТФ с самой первой их редакции. Призыв к криминализации основных преступлений, которые приносят существенный доход есть не что иное как указание на изменение внутреннего законодательства. Отсутствие униформенного подхода к решению поставленной странами «Большой семерки» задачи - устранению деятельности по отмыванию денег - может, в свою очередь, приводить к существенному снижению эффективности предпринимаемых действий.

Рассматриваемый международный режим демонстрирует и некоторые признаки распространения норм в процессе стратегического взаимодействия. Так, Вендт отмечает: «сотрудничая с контрагентами, актор постепенно меняет свои представления о том, кто он есть, интернализируя для себя новую идентичность. Научая других и самих себя сотрудничеству, акторы одновременно учатся идентифицировать себя с другими - то есть, рассматривать себя как «мы», связанные определенными нормами»^[232] и имеющими «общие ожидания относительно надлежащего поведения»^[233]. В стратегическом отчете Государственного департамента США по вопросам международного контроля за оборотом наркотиков отмечается, что первый отчет ФАТФ рассматривается представителями США как «представляющий существенный прогресс в вопросе общего представления о международном сотрудничестве в сфере противодействия отмыванию денег»^[234]. Там же, касательно обсуждений глав государств «Большой семерки» в Париже в 1989 году, указывается: «в своих дискуссиях, лидеры [...] отметили, что страны G-7 доминируют на рынках международного капитала, а значит обладают особой позицией для борьбы с отмыванием денег»^[235]. Таким образом, индустриально развитые страны не только изначально пользуются своим активным влиянием на международную экономику для построения «антиотмывочного» режима. Они также, по существу, конструируют себя как отдельную группу. Все, кто в нее не входят, по определению получают статус отстающих и менее развитых государств. Данную логику усиливает и квази-санкционный режим, который реализуется на площадке ФАТФ. В 1999 году Международная группа создала специальную рабочую группу для разработки шагов, которые могут предприниматься в отношении юрисдикций, которые получили наименование «несотрудничающие». Подобный ярлык, с точки зрения распространения и формирования норм, неслучаен. Акцент делается не на несоблюдении или отклонении от правил, а на факте сотрудничества, или готовности сотрудничать со странами- участницами ФАТФ. Соответственно, им противопоставляются те страны, которые к сотрудничеству готовы. В данной трактовке особенно важно, что признание норм не требует формального членства - достаточным условием является неформальная готовность к диалогу.

Тезис о существенном влиянии интерсубъективного восприятия подтверждается и обратной аргументацией. На рынке различных государств продолжают появляться совершенно новые технологии, которые в существенной степени меняют бизнес-практики или саму суть финансовых услуг. Подобные технологии развиваются настолько стремительно, что общие представления относительно их потенциальных рисков или возможностей эксплуатацией преступниками не успевают формироваться. В отсутствие единого подхода, международный режим по ПОД/ФТ фактически оказывается неспособен распространить единые нормы среди всех участников. Данную проблематику демонстрирует пример децентрализованных криптовалют. Децентрализованные криптовалюты представляют собой одну из наиболее значительных финансовых инноваций начала XXI века. Впервые в истории, была разработана технология выпуска частной валюты, которая не требует единого эмиссионного центра, и может генерировать самими пользователями. Подобная ситуация ставит перед регуляторами и правоохранительными органами проблемы нового порядка. Глобальные стандарты по ПОД/ФТ исходят из наличия институтов, которые подлежат регулированию в силу имеющихся у них контроля над тем или иными финансовыми операциями. В случае децентрализованных криптовалют подобные институты отсутствует, что делает контроль их неправомерного использования крайне затруднительным. Вторая сложность в формировании эффективных мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма в данной сфере состоит в том, что среди государств отсутствует единое понимание рисков, которые характерны для указанных инновационных инструментов. Правоохранительные и регулирующие органы в различных государствах не могут к 2014 году, через пять лет после появления первого проекта децентрализованного криптовалют, не смогли прийти к единому пониманию относительно необходимых действий. В отсутствие единых представлений о рисках криптовалют, государства занимают различные позицию относительно возможных минимизации возможных рисков

ПОД/ФТ^[236]. В частности, подходы варьируются от полного отсутствия надзора (как это происходит в Канаде) или попыток полного запрета (соответствующие инициативы обсуждаются в Российской Федерации). На момент проведения настоящего исследования, подобная дифференциация продолжает быть актуальной и не приводит к замечаниям со стороны ФАТФ. Тем не менее, она, несомненно, способствует возникновению арбитража - одних юрисдикций, где рынок криптовалют может развиваться более активно, нежели в других. С точки зрения международного политического сотрудничества, международный режим оказывается, по существу, недейственным и не достигает своих целей. Представляется, что интересным для дальнейшего изучения будет процесс постепенного формирования единого представления о рисках криптовалют. Предыдущий опыт развития режима показывает, что решающую роль в данном процессе будут играть наиболее влиятельные государства ФАТФ, которые смогут распространить собственные подходы среди иных стран, в форме лучших практик.

Таким образом, принципы, на которых был изначально построен международный режим противодействия отмыванию преступных доходов, в значительной степени определяются распространением и диффузией норм. Их влияние оказывается значительно более существенным, нежели формально закрепленные обязательства. По всей вероятности, формирование запретительного режима - лишь одно из следствий диффузии норм. Интерсубъективность при восприятии проблемы и очерчивании предметной области оказала значительное влияние и на эволюцию режима. Тем не менее, рассмотренные в настоящей части факторы имеют преимущественно внешний характер и дают только частичное объяснение тому, что происходит после формирования международного «антиотмывочного» режима, и каким образом ему удалось достичь устойчивости.