§ 2 Факторы устойчивости политического сотрудничества в контексте эволюции специализированного международного режима

Анализ формирования предметной области режима противодействия отмыванию преступных доходов указывает на существенную роль внешних факторов, а также субъективных представлений и идей, разделяемых его участниками.

В данной части исследования мы анализируем некоторые элементы режима противодействия отмыванию доходов, которые связаны с динамикой его развития. В частности, акцент будет сделан на ключевых факторах, потенциально способствующих устойчивости структурированного взаимодействия: географическом охвате режима, протяженности участия в режиме во времени, а также постепенном расширении его предметной области. По нашему мнению, данные аспекты не только смогут прояснить причины стабильности международного политического сотрудничества, но также и внести некоторые уточнения в неолиберальную гипотезу о стабильности взаимодействия в международных отношениях в целом.

Международная группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег была создана в 1989 году, по инициативе участников «Большой семерки» - Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Канады, Франции, Италии, Германии и Японии - а также Европейского экономического сообщества. Впоследствии, в первом раунде работы ФАТФ приняли участие также представители Швеции, Нидерландов, Бельгии, Люксембурга, Швейцарии, Австрии, Испании и Австралии. Таким образом, изначальными членами первого специализированного международного института в сфере противодействия отмыванию денег являлись 15 государств и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) в лице Европейской комиссии. Вовлечение Европейской комиссии представляет собой интересную иллюстрацию институционального построения работы ФАТФ, и на нем стоит остановиться более подробно.

В части отношений с третьими сторонами, не входящими в Европейское сообщество, а позднее - Европейский Союз, интеграционное объединение руководствуется так называемым принципом параллелизма. Его суть состоит в праве наднациональных органов «сотрудничать с третьими странами и международными организациями в тех областях, где действует единое регулирование внутреннего рынка ЕС и соответствующие компетенции де-факто утрачены государствами-членами»^[240]. Принцип параллелизма был закреплен в фундаментальном решении Европейского суда 1971 года относительно спора Европейской комиссии и Совета, где первая отстаивала свое эксклюзивное право самостоятельно подписывать Европейское соглашение по наземному транспорту. Так, Суд отметил: «поскольку тематика Европейского Соглашения по наземному транспорту охвачена Регламентом № 543/69, Сообщество имеет полномочия для переговоров по данному Соглашению и его заключению с момента вступления указанного Регламента в силу. Данные компетенции Сообщества исключают наличие параллельных полномочий стран-членов, поскольку любые шаги, предпринятые вне институциональных рамок Сообщества, будут противоречить цельности Единого рынка и единообразию применения права Сообщества»^[241].

Логично предположить, что схожий принцип параллелизма должен был быть реализован и при создании Международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. Согласно Единому Европейскому Акту, подписанному в 1986 году, на Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) была возложена обязанность предпринять меры к установлению единого рынка для свободного передвижения товаров, людей, услуг и капитала (статья 13)^[242]. Таким образом, борьба с трансграничной легализацией капиталов только косвенно попадала в мандат ЕЭС. Включение Европейской комиссии в состав первоначальных участников ФАТФ было также обусловлено ее участием в заседаниях «Большой семерки». В результате, мандат ЕЭС был расширен де-факто, поскольку прямо вопросы сотрудничества в сфере борьбы с наркоманией, трансграничной преступностью и взаимодействия по криминальным делам появились только в Маастрихтском договоре три года спустя^[243], при том без каких-либо существенных полномочий наднациональных органов.

Тем не менее, интерес представляет не только наличие у Европейской Комиссии мандата обсуждать вопросы, попавшие в охват ФАТФ. Первоначальный перечень участников Группы демонстрирует очевидный отход от принципа параллелизма. Исходя из последнего, существует три возможных модальности участия ЕЭС и его членов в международных переговорах. Во- первых, когда все страны представлены Европейской Комиссией, на основе эксклюзивной компетенции. В таком случае, отдельные государства не имеют права вступать международные обязательства самостоятельно, на сепаратной основе. Во-вторых, отдельные государства могут принимать участие в конкретных переговорах в собственном качестве, без привлечения Европейской комиссии - в тех случаях, когда мандат последней соответствующую предметную область не включает. Наконец, третий вариант - совместное участие Европейской комиссии и стран-членов ЕС. Данная модальность может быть актуальна для тех режимов, предметная область которых достаточно широка, чтобы включать не только эксклюзивные компетенции наднациональных органов^[244].

Однако в рамках ФАТФ не реализован ни один из описанных вариантов. Оставив за скобками вопрос допустимости участия Европейской комиссии в работе Группы, отметим, что 1990 году был фактически нарушен принцип параллелизма. Так, помимо Комиссии, к участию в обсуждениях были приглашены только некоторые члены ЕЭС. В частности, Португалия, Ирландия, Дания и Греция к разработке отчета ФАТФ не привлекались. Подобная избирательность усугубляется тем, что некоторые европейские страны, которые членами ЕЭС на тот момент не являлись, данное приглашение получили - в частности, Швеция, Швейцария и Австрия.

Спорный подход к выбору потенциальных участников ФАТФ среди европейских государств подтверждает гипотезу об особенном характере Группы, отличающей ее от классических международных организаций. По существу, она унаследовала свой «клубный» характер от «Большой семерки». Если проанализировать размер ВВП на душу населения среди стран ЕЭС (на момент 1989 года), то причины невключения Дании, Греции и Португалии в обсуждение международных мер борьбы с отмыванием денег становятся очевидны. Данные государства на тот момент имели наименьший размер ВВП (в долл. США), по сравнению с участниками первого раунда работы ФАТФ. Единственным исключением является Люксембург, который, по всей вероятности, рассматривался неотъемлемой частью группы государств с Бельгией и Нидерландами (см. Диаграмму 2). Таким образом, изначальным критерием членства в ФАТФ был уровень экономического развития, несмотря на то, что спектр рассматриваемых вопросов касался, преимущественно, борьбы с преступностью. Как будет показано ниже, данный принцип со временем претерпел незначительные изменения.

Тем не менее, состав ФАТФ сам по себе не отражает реальный охват международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов. Уже в 1970-х годах, применительно к офшорным юрисдикциям отмечается, что эффективное развитие международной финансовой системы возможно только при условии единообразного регулирования.

^[1] GDP (current US$) // The World Bank. World Development Indicators. Accessed: 11.03.2014. 19:00.

денег. В первом отчете ФАТФ 1990 года - а именно, Рекомендации 20 - указывается: «усиление борьбы с отмыванием денег в некоторых странах может привести к переносу каналов легализации в те государства, где меры по противодействию недостаточны»^[245]. Данная угроза усугубляется фундаментальной связью между «грязными» деньгами и предикатным преступлением. Для государств, эксплуатирующих разницу в регулировании, предоставление площадки для отмывания денег сопряжено с низкими издержками. Ведь основные социальные и экономические затраты от предикатных преступлений несут другие страны^[246].

Таким образом, перед первоначальными участниками ФАТФ встала дилемма. С одной стороны, их круг оставался ограничен государствами с высоким уровнем экономического развития. С другой, им было необходимо достичь определенного единообразия предпринимаемых мер, либо смириться с заведомой неэффективностью используемых инструментов. Третий гипотетический сценарий - замкнуть собственные экономики, изолировав их от «неблагонадежных» партнеров - по всей вероятности, является маловероятным.

Разрешение данной дилеммы сконцентрировалось по двум направлениям. Оба из них актуальны в контексте формирования международных политических режимов. Во-первых, ФАТФ сформулировала определенные критерии членства. Во-вторых, выстроила определенную структуру международного взаимодействия, позволившую обеспечить глобальность режима.

Изначально расширение состава режима по ПОД осуществлялось крайне неравномерно. Подписание и ратификацию Венской конвенции вряд ли можно считать полноценным признаком присоединения к режиму, поскольку он появляется с момента создания Международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, которая напрямую концентрируется на данной предметной области.

Во-первых, было обозначено ключевое требование к присоединяющимся странам - принятие Рекомендаций ФАТФ как руководящих принципов их деятельности по борьбе с отмыванием

денег. Оно не требовало и не требует подписания формальных документов и, тем более, осуществления ратификационных процедур. Признание Рекомендаций ФАТФ в первые годы существования Группы последовало от Дании, Финляндии, Ирландии, Новой Зеландии, Норвегии, Португалии и Турции. Все указанные страны являлись членами Организации экономического сотрудничества и развития, а потому формально отхода от принципа привлечения наиболее развитых стран не произошло. Первое расширение ФАТФ можно назвать, скорее, техническим, поскольку к участию был приглашен широкий круг стран (в частности, первый отчет Группы разослали по посольствам всех стран, которые были в Париже). Поэтому в 1991 году к движению присоединились, в основном, европейские государства, Новая Зеландия и Гонконг. Последующие расширения можно назвать более обдуманными и стратегическими. Они затронули крупные страны, имеющие существенное влияние в своих регионах мира (перечень участников ФАТФ с указанием года присоединения указан в Приложении 1).

Уже в 1991 году участники признали, что присоединение новых стран нецелесообразно, поскольку может негативно сказаться на эффективности Группы. Поэтому впоследствии деятельность была сконцентрирована на распространении стандартов по ПОД за пределами ФАТФ. В 1997-1998 годах Международная группа вновь возвращается к вопросу включения новых стран. В участники ФАТФ предполагалось включать не только страны, которые признали руководящую роль Рекомендаций ФАТФ, но также являются «стратегически важными» и «могут играть существенную роль в своих регионах в процессе борьбы с отмыванием денег»^[248]. Тактика соответствовала выбранной стратегии. Международная Группа приняла решение не ждать заявок, а рекрутировать новых членов самостоятельно^[249].

Представляет интерес то, что соображения стратегической роли государства в том или ином регионе начинают превалировать над уровнем экономического развития потенциальных кандидатов. Данный факт особо отмечен в отчете 2003-2004 годов, где перечислены новые страны ФАТФ с 2000-х годов (Аргентина, Бразилия, Мексика, Южная Африка, Россия). По всей вероятности, речь может идти о двух соображениях. Во-первых, подобный отход от первоначальной стратегии по привлечению индустриально развитых стран был обусловлен желанием расширить присутствие в регионах, где таких экономик может просто не быть. Во- вторых, первоначальные участники ФАТФ обеспечили необходимый уровень признания

Рекомендаций Группы. Развитие норм уже не могло быть поставлено под угрозу из-за включения стран с более низким уровнем экономического развития.

Формальные критерии членства, которыми ФАТФ руководствуется при принятии решения о присоединении нового участника, были одобрены только в 2008 году. Они разделяются на фундаментальные и технические. К фундаментальным относится размер экономики, влияние на глобальную финансовую систему, а также общая приверженность усилиям по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Согласно техническим требованиям, кандидат должен демонстрировать соответствие международными стандартам по ПОД/ФТ, а также быть активным и полным членом одной из региональных групп по типу ФАТФ^[250]. На пленарном заседании ФАТФ в июне 2014 года было достигнуто соглашение об очередном расширении Группы. Традиционно, данная информация до принятия окончательного решения остается конфиденциальной^[251] (тем не менее, известно, что ранее желание принять участие в работе ФАТФ изъявили Израиль, Ливан, Украина и Объединенные Арабские Эмираты^[252] - удовлетворение этих заявок также будет зависеть от их роли в глобальном режиме ПОД/ФТ).

Во-вторых, каждый из участников ФАТФ фактически «взял шефство» над собственным регионом. Так, в 1991 году Япония провела встречу с представителями 45 государств азиатско­тихоокеанского региона. Европейская комиссия - с Польшей, Чехословакией, Болгарией, Венгрией, Румынией и Югославией. США - с некоторыми странами Латинской Америки. Аналогичные конференции состоялись с привлечением стран Карибского бассейна, а также в Африке.

В-третьих, участниками Группы было принято решение приглашать в качестве наблюдателей международные организации. В частности, были упомянуты Международная программа ООН по борьбе с незаконным распространением наркотиков, Международный валютный фонд, Интерпол, Совет таможенного сотрудничества, Банк международных расчетов, Организация экономического сотрудничества и развития, а также Совет Европы.

Поскольку участники ФАТФ хотели сохранить основную роль за экономически развитыми государствами, но при этом сделать режим глобальным, описанные направления развивались неравномерно. В первую очередь, ФАТФ заведомо отказалась от амбиций стать крупной глобальной организацией. К 1992 году в ее составе было 28 участников, и уже тогда

Международная группа отмечает: «для организации, которая гордится неформальностью процедур и способностью быстро достигать консенсуса, такое число членов, очевидно, близко к предельно допустимому»^[253].

Компенсировать заморозку расширения ФАТФ должна была активизация региональных инициатив. Изначально она приобретает форму распространения информации о Рекомендациях. По существу, участники Группы информировали другие государства в своих регионах о ее деятельности и призывали оказать политическую поддержку данному процессу. В результате, в отчете ФАТФ 1994-1995 годов была опубликована стратегия внешних связей, которая базировалась на трех элементах^[254]:

- работа по подталкиванию различных государств к признанию Рекомендаций ФАТФ и проверке их соблюдения;

- максимально возможное сотрудничество с международными и региональными организациями;

- работа по адаптации усилий к конкретным нуждам регионов.

Активизация международного присутствия ФАТФ была одной из основных задач ее участников. Помимо специальных конференций, которые изначально носили нерегулярный характер, при активном поддержке и поощрении Группы, по всему миру постепенно создаются самостоятельные институты, которые копировали ФАТФ в отдельных регионах. Они получают название «региональные группы по типу ФАТФ» (англ. FATF-style regional bodies, FSRB). Первая из них появляется в 1992 году и объединяет страны Карибского бассейна, позднее региональные группы охватывают практически все страны мира (см. Приложение 1).

Региональные группы могут действовать в разных формах. Некоторые из них действуют на базе уже существующих международных организаций. В частности, такой способ был реализован при создании Комитета экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма (МАНИВЭЛ). Комитет был изначально закреплен в качестве одного из органов Совета Европы. А в 2010 году, после принятия собственного Устава, получил более независимый статус. Тем не менее, согласно пункту 1 статьи 1 Устава, МАНИВЭЛ продолжает оставаться одним из институтов Совета Европы^[255]. Некоторые региональные группы создавались по институциональной схеме ФАТФ: в частности, путем подписания необязывающих документов или достижения неформального консенсуса. Так, статут Азиатско­тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием денег (АТГ) описывает ее как «международную группу, неполитическую многостороннюю организацию [...] мандат которой периодически

259

подтверждается на министерском уровне»^[256].

Региональные группы также могут создаваться в качестве полноценных международных организаций. В 2004 году мандат Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) был согласован в рамках Московской декларации о ее учреждении^[257]. В 2011 году, в соответствии с решением членов Группы, ЕАГ была преобразована в «региональную межправительственную организацию»^[258]. В соответствии с внутренними процедурами, соглашение подлежало ратификации, что нетипично для большинства региональных групп и режима по противодействию отмыванию преступных доходов в целом.

Тем не менее, существенной характеристикой региональных групп по типу ФАТФ является не способ их формализации, а та роль, которая им отведена в глобальном режиме противодействия отмыванию преступных доходов.

Состав региональных групп показывает, что за каждым участником ФАТФ фактически закреплен отдельный регион мира. Хотя в большинстве случаев, такие «кураторы» являются наблюдателями, в отдельных примерах они становятся полноценными участниками региональных групп. Например, в старейшей группе в Карибском бассейне такие государства получили статус «сотрудничающих и поддерживающих стран». В эту группу вошли Канада, Франция, Нидерланды, Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Испания и Мексика. Согласно статуту Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег в Карибском бассейне (CFATF), сотрудничающие и поддерживающие страны следует отличать от наблюдателей. Первые представляют собой государства и территории, которые, в первую очередь, выразили поддержку целям CFATF (Часть IV)^[259]. Она выражается не только в политическом, но и финансовом содействии. В частности, в 2011-2012 годах Канада профинансировала некоторые поездки представителей CFATF на мероприятия ФАТФ и АТГ, Франция, Испания и Нидерланды - оказали техническую и образовательную помощь, США - поддержали модернизацию вебсайта^[260].

Таким образом, международные группы по типу ФАТФ используются в качестве дочерних институтов, обеспечивающих почти универсальное распространение норм, которые разрабатываются Международной группой при участии ведущих индустриальных стран. Подтверждает данный тезис тот факт, что почти все участники ФАТФ являются наблюдателями или членами одной или нескольких региональных групп (см. Приложение 2). Исключение составляют, в основном, те государства, у которых отсутствуют тесные исторические и культурные связи с другими регионами мира.

Помимо региональных аналогов по типу ФАТФ, значительное внимание Группа уделяла взаимодействию с международными организациями. Тем не менее, использование той же тактики было невозможно. В отношениях с отдельными государствами, она позиционировала себя как орган, находящийся на вершине иерархии режима противодействия отмыванию доходов. Отсюда введение «шефства» над конкретными регионами или понятие «спонсорства». Относительно международных организаций, ФАТФ является в лучшем случае равной своим контрагентам, а в большинстве примеров уступает им с точки зрения формальной институционализации. В связи с этим, Международная группа начала позиционировать себя как центр специализированной компетенции по противодействию легализации преступных средств. В частности, в отчете 1997-1998 годов отмечается: «успех работы ФАТФ демонстрирует, что в мире не существует альтернативной международной организации, института или органа, имеющих необходимый уровень экспертизы»^[261].

В результате, ФАТФ выступает в качестве точки центростремительного притяжения различных международных институтов, сформировав многоуровневую систему взаимоотношений со специализированными и универсальными организациями. Их можно разделить на три наиболее показательные группы.

К первой стоит отнести универсальные организации - в первую очередь, Организацию объединенных наций. По существу, именно в ООН зародились истоки международного режима по борьбе с отмыванием денег. Тем не менее, ее взаимодействие с ФАТФ носит преимущественно технический характер. Как правило, сотрудничество наиболее эффективно через специализированные подразделения ООН. В частности, Управление ООН по наркотикам и преступности, первая встреча с которым была проведена еще в 1991-1992 годах. На данный момент Управление является наблюдателем в ФАТФ. Вместе с ним со стороны ООН в этот список входят органы, созданные в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

Совет Безопасности ООН придал дополнительную легитимность Рекомендациям ФАТФ, «настоятельно призвав» все государства-члены к их соблюдению в Резолюции 1617(2005) (п.

7) ^[262]. С точки зрения ООН, ФАТФ является техническим органом. Тем не менее, подобное признание для ФАТФ особенно актуально, поскольку члены ООН, согласно статье 25 ее Устава, должны подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их^[263], что делает Совбез дополнительным инструментом диффузии «антиотмывочных» норм.

Тем не менее, мандат Совета Безопасности заведомо более широк, нежели у ФАТФ, а потому вопросы борьбы с отмыванием денег в его повестку попадают довольно редко. Упоминание работы ФАТФ здесь появляется преимущественно в контексте борьбы с терроризмом (которая появляется в мандате Международной группы в 2001 году). Это относится и к Совету Безопасности (здесь сотрудничество разворачивается только в контексте антитеррористических резолюций^[264]), и к Генеральной Ассамблее (например, в ходе обсуждения мер по ликвидации международного терроризма лишь представитель Европейского Союза прямо упомянул приверженность Рекомендациям ФАТФ^[265]).

Вторая группа представлена специализированными организациями, не имеющими регионального фокуса. К ним относится Интерпол, Международная ассоциация регуляторов страхового рынка, Всемирная таможенная организация. Мандат указанных институтов только частично пересекается с предметной областью ФАТФ. Тем не менее, Международная группа оказывает влияние на их деятельность, представляя себя как источник глобальных стандартов по противодействию отмыванию денег^[266]. Иными словами, ФАТФ не может оказать содействие в конкретных действиях, но позиционирует себя как орган, который в состоянии указать, что именно необходимо предпринять.

В третьей группе - региональные организации. В нее входят Африканский банк развития, Азиатский банк развития, Европейский центральный Банк, Европол, Евроюст, Межамериканский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития и многие другие. Даже не включая региональные группы ФАТФ, данная категория партнеров Международной группы является самой многочисленной. Причина состоит в необходимости распространять нормы за пределы круга членов ФАТФ, рекрутируя как можно большее число стран. Стоит обратить внимание, что своеобразные региональные инициативы направлены не только на регионы с развивающейся экономикой. В число наблюдателей ФАТФ входят также и Организация экономического сотрудничества и развития, Базельский комитет по банковскому надзору, Международный валютный фонд и некоторые другие институты, в которых основной контроль принадлежит индустриально развитым государствам.

Результатом увеличения числа членов ФАТФ, а также вовлечения целого ряда организаций в орбиту ее влияния стало формирование Глобальной сети ФАТФ, объединяющей через саму Группу или ее региональные аналоги, более 180 стран^[267]. В 2013 году ее называют уже Глобальной сетью по ПОД/ФТ, формально не упоминая, что доминирующую роль в ней продолжает играть Международная группа с ограниченным членством^[268].

Таким образом, из динамики расширения географического охвата режима можно сделать несколько выводов.

Во-первых, международный режим противодействия отмыванию преступных доходов имеет характеристики, которые, на первый взгляд, противоречат друг другу. В его основе лежит узкий, неформальный орган клубного типа. Но сама специфика движения капиталов требует от режима глобального охвата. ФАТФ оказалась перед специфичной для нее дилеммой. С одной стороны, ограниченный характер членства обеспечивает эффективность принятия решений и достаточную устойчивость стандартов, которые ею вырабатываются. С другой, Международная группа не могла не оказывать давления на поведение стран в глобальном масштабе, иначе все ее усилия оказались бы тщетны. Для этого ФАТФ не только встроилась в уже существующую систему международных институтов, но и создала собственные. Региональные группы по типу ФАТФ не просто объединяют страны по всему миру; каждое из государств-участников ФАТФ фактически несет шефство над своим регионом. Если изначально данное решение было выработано неформально, то сегодня членство в одной из региональных групп закреплено как один из обязательных критериев участия в работе Международной группы. Подобный подход к построению международного режима указывает на очевидную роль гегемонов, или государств, не только оказывающих давление на других, но и являющихся источником специфических норм. Подобное явление, по всей вероятности, не является уникальным. Например, Гарри Джонсон, говоря о Международном валютном фонде (МВФ) отмечает: «официальная точка зрения в Международном валютном фонде и остальной [мировой валютной] системе разделяет мир на несколько крупных государств, которые действительно важны и с которыми стоит нянчиться, и все остальные, которые значения не имеют и потому должны быть принуждены к дисциплине»^[269].

Вряд ли можно назвать глобальный режим «клубным» и утверждать, что в его рамках распределяются блага, которые не выходят за его пределы. Тем не менее, для небольших стран, у которых нет шанса присоединиться к ФАТФ в собственном качестве (например, из-за незначительного размера экономики или недостаточного политического веса), общее благо все- таки присутствует. Формально, они могут воспользоваться технической и экспертной поддержкой тех государств, которые имеют больший опыт и инвестировали больше ресурсов в разработку модельных правил противодействия отмыванию доходов. То, как данный механизм работает на практике, было показано на примере CFATF.

Во-вторых, перед исследователем встает вопрос о том, в какой степени сама ФАТФ является клубной организацией. Эволюция Международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег противоречит идее о том, что присоединение к международным институтам

- это «рынок покупателя», то есть государства сами принимают решение о том, включаться им в профильное международное сотрудничество или нет. Это, несомненно так, но это только одна часть истории. Во-первых, у большинства стран нет выбора: в силу существующего квази- санкционного режима, который будет рассмотрен в следующей части исследования, они вынуждены исполнять стандарты даже в тех случаях, когда не имеют из этого прямых выгод. Во- вторых, данный клуб предоставляет некоторые весьма специфичные блага. Помимо очевидных

- например, возможности влиять на международные стандарты по противодействию отмыванию доходов, есть и ряд иных, стратегических причин. Первая состоит в имиджевых преимуществах. ФАТФ является производной от клуба «Большой семерки», а участие в ней символизирует приверженность стандартам наиболее развитых индустриальных государств. В частности,

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), хотя и не устанавливает конкретных критериев членства, но упоминает отношение к основным международным соглашениям, приверженность базовым ценностям, а также весомость государства (то есть способность внести эффективный вклад в работу организации)^[270]. Полагаем, что участие в работе ФАТФ является, таким образом, и неотъемлемым условием вступления в ОЭСР. Подобное обстоятельство может быть актуально, к примеру, для Российской Федерации, которая начала переговоры о вступлении в данную организацию в 2007 году - согласно соответствующей Дорожной карте, приверженность обязательствам в рамках ФАТФ будет учитываться при определении готовности Российской Федерации к присоединению^[271]. Соображения престижа и возможность в той или иной степени влиять на направление развития международных норм, несомненно, является клубным благом ФАТФ.

В-третьих, особенности расширения ФАТФ иллюстрируют, что оно прямо с диффузией норм никак не связано. Международная группа, несомненно, подталкивает иные государства к соблюдению правил. Однако критерии присоединения к ФАТФ свидетельствуют о специфичных требованиях, кардинально отличающих ее от других институтов. Государства ратифицируют Венскую конвенцию 1988 года или присоединяются ко Всемирной торговой организации для того, чтобы следовать предписанным ими правилам. Совершенно иной подход реализован в ФАТФ. Следование нормам является не следствием присоединения, а его предпосылкой. Но зачем в таком случае государства вообще участвуют в ФАТФ, если в любом случае вынуждены следовать рекомендациям, а в качестве участников Группы - даже еще более дисциплинированно (поскольку она «не может требовать от других того, что ее члены не делают сами»^[272])?

Поскольку ФАТФ ставит на пути кандидатов весьма строгий фильтр, становится очевидно, что для нее увеличение числа участников - это не только возможность повысить свою легитимность, привлекая наиболее влиятельные государства. Международная группа заинтересована в сохранении институциональной легкости и гибкости: иными словами, в том, чтобы оставаться эксклюзивным клубом. Помимо прочего, те, кто уже привержен нормам режима, менее склонен к их размытию. ФАТФ защищает себя от снижения планки стандартов, ограничивая круг своих участников только теми, кто заинтересован в их постепенном ужесточении. По нашему мнению, с этим связно и еще одно клубное благо Международной группы. Соответствие критериям членства ФАТФ говорит не просто об определенном уровне экономического развития или качестве национального законодательства. Более важно, что для таких государств резко возрастают издержки фрирайда со стороны других участников международного взаимодействия. Их активная борьба с отмыванием денег приводит к выталкиванию преступных доходов в другие государства, которые могут извлечь из таких капиталов выгоду, не неся социально-экономические издержки, связанные с предикатными преступлениями. ФАТФ не просто защищает себя от размытия норм. Она рекрутирует только те страны, для которых сохранение, ужесточение и универсализация режима жизненно важны. Клубным благом для них становится защита от фрирайда со стороны несотрудничающих стран - в том числе, возможность оказывать на них давление.

По существу, в той системе, которая была сформирована ФАТФ в рамках международного режима по противодействию отмыванию преступных доходов, ее создатели попали в своеобразную ловушку. Они заинтересованы в том, чтобы нормы были устойчивыми и уже не могут отказаться от их поддержки - иначе масштабы фрирайда сведут на нет все отдельные усилия. Данный тезис находит свое подтверждение в динамике расширения предметного поля режима по противодействию отмыванию денег.

Помимо расширения охвата международного режима в горизонтальном измерении (то есть вовлечения в его состав новых участников), со временем изменялся и его охват в вертикальном разрезе. Иными словами, постепенно расширялась предметная область специализированного международного политического сотрудничества.

Как указывалось выше, основной причиной совместной борьбы с отмыванием денег в международном масштабе стала активизация наркоторговли. Причиной было не только появление новых типов наркотических веществ. Проницаемость государственных границ для капиталов позволило преступникам, по аналогии с бизнесом в официальной экономике, расширить свое присутствие на рынках, более эффективно выстраивать нелегальную деятельность.

Тем не менее, в 1980-х годах имели место не только объективные обстоятельства: специальный отчет ФАТФ по объему рынка незаконного оборота наркотических веществ не смогла дать даже его примерной оценки, варьируя ее от 60 до 85 миллиардов долларов США^[273]. Согласно отдельным исследованиям, повышение значимости наркотической проблемы во внутринациональных повестках дня было обусловлено, в первую очередь, субъективными представлениями. В частности, в 1980-х годах кампания по борьбе с наркотическими веществами приобрела форму «паники», подогреваемой некоторыми известными общественными фигурами (такими как супруга Президента США, Нэнси Рейган) и средствами массовой информации^[274]. Хотя «война с наркотиками» не была для Соединенных Штатов новым явлением, в первой половине 1980-х годов Президент Рейган переориентировал ее именно на борьбу с финансовой составляющей соответствующих преступлений^[275]. Впоследствии, именно США приписываются основные усилия по обеспечению универсальной поддержки Венской конвенции 1988 года^[276]. В Европе также росла озабоченность ростом потребления наркотиков, хотя на континенте данная тенденция к доминированию запретительной политики не привела^[277].

Тем не менее, концентрация на незаконном обороте наркотических веществ не могла не вызвать дальнейшее расширение охвата международного режима. По существу, теневая экономика по своим основным характеристикам мало отличается от легальной. Это означает, что генерация прибыли в одной сфере приводит к инвестициям в другие типы деятельности - в данном случае, также преступные. Данное обстоятельство привело к тому, что мандат ФАТФ и, следовательно, охват международного режима постепенно распространились на отмывание любых незаконных доходов.

Так, в первом отчете ФАТФ 1990 года основной акцент делается на криминализации отмывания доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков, как это предписывается Венской конвенцией 1988 года. Распространение круга предикатных преступлений на другие типы незаконной деятельности описано как одна из опций, не обязательных к реализации (Рекомендации 4 и 5)^[278]. В процессе пересмотра Рекомендаций, их охват был расширен сразу в нескольких направлениях - и по источникам преступных доходов, и по кругу субъектов, которые должны быть вовлечены в деятельность по борьбе с отмыванием денег на национальном уровне. В частности, к 2012 году ФАТФ требует криминализации отмывания любых незаконных доходов, вне зависимости от их происхождения (Рекомендация 3). А к борьбе с отмыванием решено привлекать не только банки. Требования отдельных Рекомендаций должны применяться даже к тем небанковским организациям, которые в отдельных странах не имеют специального

регулирования. К ним относят организации, которые занимаются переводом денег, обменом

282

валют, страхованием и оказанием ряда инвестиционных услуг^[279].

Впоследствии две тенденции сохранялись. После терактов 11 сентября 2001 г. в США, уже 29-30 октября ФАТФ собралась на экстренное заседание в Вашингтоне. На нем было принято решение расширить мандат Группы на борьбу с финансированием терроризма и, соответственно дополнить Рекомендации ФАТФ^[280]. С концептуально-теоретической точки зрения, данное развитие событий имело два последствия. Во-первых, ФАТФ получила возможность совместной работы с Советом Безопасности ООН, поскольку он является основным автором антитеррористических резолюций. До этого контакты Группы с ООН ограничивались Программой ООН по международному контролю над оборотом наркотиков (позднее - Управления ООН по наркотикам и преступности), что, несомненно, ограничивало ее влияние. Во-вторых, Группа была более не связана только вопросами отмывания денег. Финансирование терроризма - значительно более расплывчатый термин, поскольку охватывает изучение не только источников денег, но и их назначения. Подобная тенденция была только усилена, после добавления в мандат ФАТФ борьбы с финансированием распространения оружия массового уничтожения в 2008 году.

Примечательно, что расширение охвата рассматриваемого режима вполне соответствует разделению, предложенному Эрнстом Хаасом: на «вопросы» (issues) и «предметные области» (issue areas).

За период с 1989 года мы определенно наблюдаем увеличение числа технических вопросов, которые встают на повестку на международного политического сотрудничества в сфере противодействия легализации преступных доходов. Рекомендации ФАТФ постепенно обновлялись и на каждом новом этапе включали все больше отдельных, зачастую весьма специфичных аспектов отмывания денег. Данный процесс находит свое отражение в исследованиях типологий^[281]: в 2002-2003 гг. были подготовлены обзоры по уязвимости некоммерческих организаций, рынка ценных бумаг и драгоценных металлов; в 2003-2004 гг. - по политически значимым лицам, рынку страхования; 2004-2005 гг. - торговле людьми и нелегальной миграции, в 2006 г. - сфере торговли, 2007 г. - по незаконному использованию корпоративных структур, карусельной схеме уклонения от НДС, сектору недвижимости, в 2008 г. - новым способам платежей, роли бухгалтеров, казино, специалистов в области права, по рискам коррупции, в 2009 году - по футбольному сектору, страхованию жизни, в 2011 г. - по морскому пиратству, в 2012 г. - по торговле табаком. В феврале 2012 года была одобрена новая редакция Рекомендаций ФАТФ. Ее основными новациями стали такие технические детали как расширение требований к прозрачности компаний (в части определения бенефициарных владельцев и усиленного изучения клиентов), обязательное введение в перечень предикатных преступлений всех серьезных правонарушений (в том числе, налоговых), а также реализация в национальном законодательстве рискориентированного подхода^[282]. Несмотря на то, что данные изменения имели существенное значение, они, в сущности, укладываются в первоначальный мандат ФАТФ по борьбе с отмыванием денег. То же самое можно сказать о расширении круга субъектов, вовлеченных в «антиотмывочные» усилия. Если изначально к усилиям по борьбе с легализацией преступных доходов вовлекались только банки, то к 2014 году перечень субъектов расширился на казино, агентов по продаже недвижимости, адвокатов, нотариусов, бухгалтеров, провайдеров услуг компаний и трастов. Для их обозначения даже был выработан специальный термин - «установленные нефинансовые предприятия и профессии». Подобный процесс имеет прямое влияние на политику национальных государств. Так, в Российской Федерации субъектами «антиотмывочного» законодательства являются 16 категорий субъектов: от ломбардов до операторов сотовой связи^[283]. Расширение числа «вопросов», несомненно, приводит к рекрутированию все большего числа негосударственных акторов.

Расширению подверглась и предметная область режима. Данный процесс также продолжался почти всю историю существования ФАТФ. Изначально он выразился в постепенном отходе от предикатности, ограниченной незаконным оборотом наркотических веществ. В 2001 году мандат расширяется на борьбу с финансированием терроризма, что является проблемой, принципиально отличной от отмывания денег, хотя и связанной с нелегальными финансовыми потоками. В 2008 году мандат ФАТФ был расширен на противодействие финансированию распространения оружия массового уничтожения. В частности, было отмечено^[284]:

«12. Глобализация привела к появлению новых рисков, поскольку преступники и террористы ищут новые возможности для проникновения в глобальную финансовую систему. ФАТФ останется в центре международных усилий по защите неприкосновенности финансовой системы и будет давать ответ на существенные новые вызовы, которые связаны с ее основной деятельностью, но могут выходить за ее пределы. ФАТФ рассмотрит потенциал только ограниченного расширения своей области работы, где у нее есть возможность внести дополнительный вклад в решение проблем.

13. Финансирование распространения оружия массового уничтожения - пример области, где ФАТФ может внести вклад в усилия международного сообщества и, в соответствии с требованиями, описанными Резолюциями Совета Безопасности ООН, продолжит работу в этом направлении. В ходе данной деятельности, ФАТФ приложит усилия, чтобы работа различных институтов не дублировалась».

Динамика предметной области режима противодействия отмыванию денег подтверждает несколько гипотез, выдвинутых в рамках ряда концептуально-теоретических подходов к изучению международного сотрудничества. Она также вносит некоторые коррективы в наше понимание того, каким образом развивается специализированное взаимодействие между отдельными акторами.

Во-первых, расширение предметной области усиливало укорененность режима в системе международных институтов. Каждый этап ее развития связан с определенной международной организацией или группой организаций. Так, введение в мандат ФАТФ борьбы с терроризмом и противодействия распространения оружия массового уничтожения существенно усилило взаимодействие Международной группы с Советом Безопасности ООН. Это, в свою очередь, несомненно, повысило легитимность принимаемых ей требований - теперь они исходили не от стран, входящих в закрытый клуб, а от одного из наиболее авторитетных институтов, наделенных правом принимать обязательные для участников международных отношений решения.

В свою очередь, требование включать в перечень предикатных преступлений и те, что связаны с уклонением от налогов, тесно связано с работой Организации экономического сотрудничества и развития. В 1996 году, на саммите «Большой семерки» в Лионе страны попросили ОЭСР подготовить отчет о практиках налоговой конкуренции и уклонения от налогов в международном масштабе^[285]. Примечательно, что побудившие к этому причины были схожи с теми, что были характерны для международного сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег: свободное движение капиталов, а также наличие государств, пытающихся извлечь выгоды из фрирайда. С 2000 года ОЭСР составляет перечни налоговых гаваней^[286], а с 2004 года - проводит оценки налогового режима отдельных государств^[287]. В 2009 году под эгидой организации создан Глобальный форум по прозрачности и обмену информацией для целей налогообложения^[288], который по своим институциональным характеристикам схож с ФАТФ, за тем исключением, что создан в рамках ОЭСР.

Мы полагаем, что данные факты говорят о связи между «укорененностью» режимов и широтой их предметной области. Чем более насыщенной становится последняя, тем больше связей в рамках конкретного режима создается с различными международными институтами.

Во-вторых, расширение предметной области режима имеет последствия также и для повышения частоты и продолжительности взаимодействия во времени. Вместе с ней, фактически расширяется и целеполагание международного сотрудничества. К государствам начинают предъявляться новые требования. Это означает, что, по существу, проблемы признаются полностью не решаемыми. Следовательно, приобретает смысл бессрочное существование режима. Иными словами, ФАТФ никогда окончательно не достигнет своих целей, поскольку их перечень всегда дополняется.

В-третьих, мы отмечаем, что расширение предметной области не является лишь самостоятельной инициативой участников режима. Новые направления деятельности появляются исходя из спроса со стороны других институтов, зачастую более формализованных, но при этом не всегда эффективных. К таким, в частности, относится Совет Безопасности ООН. В своих документах Международная группа по противодействию отмыванию денег отмечает, что выполняет по отношению к Совбезу второстепенную, поддерживающую функцию. С этой точки зрения, развитие технократических институтов в существенной степени зависит от того, насколько успешно конкретная предметная область разрабатывается на других направлениях, или от ее плотности.

Однако актуальным становится и вопрос того, не приводит ли подобная плотность к конфликту институтов. Признаки, которые бы свидетельствовали о таком конфликте в рамках режима противодействия отмыванию доходов, отсутствуют. По всей вероятности, это объясняется спецификой той роли, которую играет ФАТФ. Международная группа неоднократно подчеркивала, что ставит перед собой цель оставаться своеобразной контактной группой для всех иных институтов, которые в той или иной степени вовлечены в деятельность по борьбе с отмыванием денег, финансированием терроризма, а в последнее время - и уклонением от налогов и распространением оружия массового уничтожения. По всей вероятности, к такому результату привела и особенность членства всех вовлеченных институтов. Постоянные члены Совета Безопасности ООН в полном составе представлены и в ФАТФ. Основные государства-участники Организации экономического сотрудничества и развития также играют ключевую роль Международной группе. В отсутствие данной специфики, ФАТФ может потерять своеобразную «преемственность членства», с ней и свою легитимность, рычаги для диффузии норм, а значит и эффективность.

Наконец, в-четвертых, пример международного «антиотмывочного» режима подтверждает тезис об интерсубъективности восприятия границ предметного поля. Политизированной оказалась сама борьба с незаконным оборотом наркотических веществ, которая сначала была актуализирована на национальном уровне, а впоследствии - перенесена на уровень международный. То же можно сказать о распространении мандата ФАТФ на борьбу с терроризмом, что произошло только после терактов в США 11 сентября 2001 года. Крайне политизированной является и проблема уклонения от налогов, особенно в свете мирового финансового-экономического кризиса 2008 года. Некоторые исследователи отмечают: «в ходе финансового кризиса борьба с уклонением налогов стала политическим приоритетом в богатых странах, и давление на налоговые гавани усилилось»^[289], что вылилось в активное подписание договоров о обмене налоговой информацией между государствами^[290]. Отдельные государства предприняли попытки принудить иностранные банки передавать информацию об их резидентах в соответствующие налоговые органы (наиболее известный пример - американский Закон о налогообложении иностранных счетов (FATCA)). Подобная динамика, несомненно, привела к конфликту идей. Его своеобразной «жертвой», в частности, стало наше понимание банковской тайны. Эта когда-то фундаментальная концепция, по существу, была заменена соображениями политической и экономической целесообразности.

В заключение, рассмотрим третий потенциальный фактор устойчивости международного режима - протяженность его существования во времени. Она, в свою очередь, имеет значение в контексте частоты стратегического взаимодействия. Если в каждом раунде торга распределение выгод оказывается неравномерным, то при повторении взаимодействия у акторов есть возможность перераспределять сумму издержек и выгод таким образом, чтобы в конечном итоге они были примерно одинаковы среди всего набора участников. В этом отношении вопрос протяженности сотрудничества во времени значительно более простой, нежели горизонтальное расширение. Чем дольше и активнее сотрудничают акторы, тем более устойчив режим. На наш взгляд, целесообразно разделить длительность и частоту взаимодействий.

Длительность сотрудничества, по существу, является показателем жизнеспособности режима. Как было показано выше, для основных участников международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, его устойчивость выгодна, поскольку позволяет снизить издержки фрирайда. Мы полагаем, что если режим внезапно распадется, то усилия отдельных государств по борьбе с легализацией очень скоро будут приостановлены и на первый план выйдет конкуренция за нелегальные капиталы. Такой исход в любом случае не выгоден крупнейшим экономикам мира, поскольку именно на их территории совершается значительное число преступлений, приносящий существенный доход. Данным обстоятельством, по нашему мнению, объясняется постоянное продление мандата ФАТФ, которое является логичным продолжением выгод, которые получают ее участники от сотрудничества. Одним из показательных примеров желания продолжать принимать участие в работе ФАТФ, несмотря на существующие сложности и внешние обстоятельства, является позиция Российской Федерации в 2013-2014 гг.

Согласно институциональной структуре ФАТФ, ее работу в течение года (с 1 июля по 30 июня) возглавляет Председатель, представитель одной из стран-участниц^[291]. В 2013-2014 годах этот пост впервые занял гражданин Российской Федерации, Владимир Павлович Нечаев. Согласно традиции, как минимум одно из трех пленарных заседаний в течение года проходят в стране-председательнице. В июне 2014 года такая встреча планировалась в Москве^[292]. Тем не менее, в силу изменения внешнеполитической конъюнктуры, большинство стран-участниц отказались от поездки в Россию, в связи с чем заседание было перенесено в Париж^[293]. Однако российская сторона не отказалась от участия в пленарном заседании - ни в лице тогдашнего Председателя ФАТФ, ни официальной делегации. Аргументы России очертил В.П. Нечаев: «Чтобы не идти против борьбы с такими явлениями как отмывание денег, финансирование терроризма, другими преступными проявлениями российская сторона согласилась перенести пленарное заседание ФАТФ в другое место, где мы могли бы собрать кворум. Борьба с отмыванием денег не терпит промедления»^[294]. По нашему мнению, подобная позиция не связана с нежеланием политизировать вопрос международного сотрудничества в сфере ПОД, поскольку деятельность ФАТФ политизирована по своему определению (что отмечали и сами российские представители). Скорее, российская делегация посчитала, что потери от неучастия в неформальном объединении значительно сильнее отразятся на репутации страны, нежели несогласие с очевидным (и, безусловно, политически обусловленным) давлением со стороны других участников Группы. Отметим, что такой же приверженности российская делегация не проявила в Парламентской Ассамблее Совета Европы, когда покинула ее весеннюю сессию 2014 года в знак протеста против лишения права голоса^[295].

Еще больший интерес представляет позиция отдельных стран по отношению к ФАТФ до и после их присоединения к Группе. В 2001 году Международный и валютный финансовый комитет Совета управляющих Международного валютного фонда «в целом согласился» с признанием 40 Рекомендаций ФАТФ приемлемым международным стандартом в сфере противодействия отмыванию денег^[296]. Со специальным заявлением по этому и иным вопросам, изложенным в соответствующем коммюнике МВФ, выступил Министр финансов Российской Федерации Алексей Леонидович Кудрин. В его сообщении, помимо признания деятельности ФАТФ, отмечалось следующее: «в то же время, мы активно протестуем против процедур ФАТФ, методов, которые ею используются для достижения целей. Мы убеждены, что политика конфронтации, заключающаяся в публикации «черных списков» и угрозах санкций абсолютно неприемлема. [...] Рекомендации ФАТФ не подходят всем странам одинаково. [...] Существующие недостатки ФАТФ не удивительны, принимая во внимание ее ограниченный состав. Мы полагаем, что неадекватный уровень представительства продолжит ставить под сомнение попытки повысить эффективность Группы»^[297]. Отчасти такая риторика может объясняться тем, что как раз в это время Россия находилась в «черном списке» ФАТФ. Тем не менее, схожие формулировки тогда же использовал заместитель Председателя Народного банка

Китая, чья страна с той же проблемой не сталкивалась: «40 Рекомендаций ФАТФ разрабатывались без адекватного участия большинства развивающихся стран, а потому недостаточно отражают их опасения. [...] Мы выступаем решительно против любых предложений включить рекомендации в охват мониторинга [Международного валютного фонда]»^[298]. Впоследствии, когда Россия (в 2003 г.) и Китай (в 2007 году) присоединяются к ФАТФ, их позиция кардинально меняется. В частности, Россия не призывает к приданию Группе статуса универсальной, а Китай не заблокировал включение в «черный список» нескольких развивающихся стран.

В условиях, когда для участников ФАТФ потеря контроля над формированием международных стандартов по противодействию отмыванию денег, а, следовательно, и распад соответствующего режима, невыгодны, логично, что они предпринимают усилия для сохранения последнего. Напомним, что изначально мандат Международной группы был временным и распространялся исключительно на подготовку профильного отчета. Впоследствии, ее работа продлялась ежегодно. Временный и неформализованный характер таких встреч подтверждался тем, что они разделялись на сессии: ФАТФ I, ФАТФ II, ФАТФ III, ФАТФ IV и так далее.

В 1994 году, в ходе работы ФАТФ V было принято решение о продлении деятельности ФАТФ на более длительный период - пять лет^[299]. 28 апреля 1998 года участники ФАТФ одобрили продление мандата Группы еще на пять лет: с 1999 по 2004 годы^[300]. Примечательно, что в первом отчете 1999-2000 годов, подготовленном в рамках обновленного мандата, нумерация сессий Группы использоваться перестает. Таким образом, она начинается позиционировать себя как постоянное образование, а не временное.

Впоследствии, мандат ФАТФ продлевается еще дважды. В 2004 году - уже не на пять, а на восемь лет^[301], в 2012 - еще на восемь лет, причем в форме отдельно согласованного документа, описывающего основные цели, задачи, институциональную структуру Группы^[302]. Заявление министров и представителей участников Международной группы полно упоминаний о политической приверженности ее деятельности - по существу, единственном «материале», который продолжает формально скреплять данное институциональное образование^[303].

В свою очередь, деятельность региональных групп по типу ФАТФ является зачастую бессрочной. Вне зависимости от того, формализованы они в качестве международных организаций или нет, их мандаты обычно не имеют срока действия.

То же можно сказать и о других образованиях и организациях, в той или иной степени вовлеченных в международный режим по противодействию отмыванию преступных доходов. Так, бессрочной является деятельность группы «Большой семерки», «Большой двадцатки», Базельского комитета по банковскому надзору, Организации экономического сотрудничества и развития и иных институтов.

В связи с изложенным, возникает два вопроса. Во-первых, чем обусловлена срочность стратегического взаимодействия в рамках ФАТФ? И можно ли объяснить продление ее мандата перераспределением выгод и издержек на каждом новом этапе стратегической игры?

На первый взгляд, причины, по которым мандат ФАТФ должен быть ограничен во времени, отсутствуют. Участники Группы вновь и вновь подчеркивают свою политическую приверженность целям совместной деятельности. Равно нет признаков, которые бы свидетельствовали о том, что отмывание преступных доходов уходит в прошлое. Мы полагаем, что можно говорить о двух причинах. Во-первых, данная ситуация может свидетельствовать об определенной степени институциональной инерции. Изначально работа ФАТФ была ограничена годичными и пятилетними мандатами. Ее перевод на бессрочную деятельность будет иметь существенное символическое значение. Он также будет свидетельствовать: проблемы, которые Международная группа призвана решить, полному разрешению не поддаются. По существу, логичная в таком случае концентрация на процессе, нежели результате, уже стала предметом критики ФАТФ^[304]. Если ее подход не будет изменен, то ситуация будет только усугубляться^[305].

Во-вторых, государства могут опасаться возможной неэффективности института в будущем. Бессрочная институционализация может завести страны в ловушку - даже если Группа станет неэффективной, сохранить ее будет проще, чем создавать что-то новое.

В-третьих, речь может идти об обычной инерции в принятии решений и желании сохранить технический характер Группы как экспертной площадки. Превращение ее в постоянно действующее образование поставит ФАТФ в один ряд с клубом «Большой двадцатки» и аналогичными институтами, с которыми она не может конкурировать из-за узости своей предметной области.

Нам представляется, что после 2020 года ситуация не изменится и мандат ФАТФ будет вновь продлен на некоторый ограниченный срок. Несмотря на то, что подобный подход очевидно посылает иным странам смешанные сигналы (особенно, на фоне бессрочности деятельности региональных групп), он обоснован с точки зрения достижения эффективности. Если ФАТФ будет институционализирована в качестве организации с мандатом без ограничения длительности, у ее контрагентов возникнут обоснованные сомнения относительно ее правомочия на установление глобальных стандартов по ПОД/ФТ. В то же время, ограниченный мандат придает Международной группе неформальный и технический характер, который сложнее подвергнуть сомнению. Примечательно, что хотя ФАТФ сохраняет столь много черт от «Большой семерки», ее деятельность до сих пор не подверглась критике со стороны антиглобалистов.

Продление мандата ФАТФ в прошлом и, потенциально, в будущем, может также говорить об определенном перераспределении выгод и издержек в рамках постоянного взаимодействия. Хотя государствам-участникам приходится выполнять требования, в разработке которых они участвуют только частично, они могут быть уверены в том, что на те страны, которые пожелают играть на юрисдикционном арбитраже, будет оказываться международное давление. В то же время, для государств, не входящих в ФАТФ, данные выгоды не актуальны. Для них исполнение требований Международной группы является зачастую единственным способом защититься от санкций со стороны экономически развитых государств.

Во-вторых, для режима по противодействию отмыванию преступных доходов характерен целый спектр различных стратегических игр по типу «слабого звена». По существу, именно эти соображения - о том, что система сильна лишь настолько, насколько силен самый слабый из ее участников - лежит в основе всего специализированного сотрудничества в целом. И с этой точки зрения, важны не столько динамические выгоды, сколько достижение униформенности исполнения правил всеми странами мира. Актуальны, на наш взгляд, три случая игр по типу «слабого звена». Первый - когда одно государство, в силу объективных причин, не может следовать предписанным стандартам^[306]. В таком случае, режим обеспечивает необходимые инструменты технического содействия (как правило, через региональные группы по типу ФАТФ). Второй - когда некоторые страны не следуют стандартам намеренно, рассчитывая извлечь из своего поведения дополнительную выгоду. Для таких случаев в арсенале ФАТФ присутствует квази-санкционный режим и инструменты политического давления. Важно, что применительно к проблеме отмывания денег, фрирайд сам по себе является довольно выгодным, так как «слабое звено» в данном случае может получить доступ к инвестициям, вытолкнутым из других юрисдикций, и при этом не нести издержки, связанные с совершением предикатных преступлений на их территории. Совершенно иная ситуация складывается применительно к третьей ситуации - финансированию терроризма. Фрирайд в данном случае значительно менее привлекателен: государства, через которые осуществляется финансирование терактов, могут извлечь из этого определенные финансовые выгоды, но они в равной степени подвергают опасности мир и стабильность в глобальном масштабе, а значит и самих себя^[307]. То же самое можно сказать и о финансировании оружия массового уничтожения. В свете этих фактов, теория игр позволяет рассматривать расширение предметной области не только как фактор устойчивости режима, но и как способ снизить привлекательность фрирайда и вероятность универсального следования международным стандартам. Примечательно, что борьба с фрирайдом и «слабыми звеньями» прямо поименована в приоритетах австралийского председательства в ФАТФ на 2014-2015 годы: «борьба с юрисдикционным арбитражем - по существу, главный смысл деятельности ФАТФ»^[308].

Анализ трех направлений эволюции международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма дает основания сделать несколько выводов.

1. Режим по ПОД/ФТ, несомненно, можно назвать глобальным. Тем не менее, он основан не на глобальном членстве в конкретной организации или неформальном институте. Тезис о «вовлеченности в проблему», сформулированный Коременосом, Липсоном и Снидалом, в рассматриваемом режиме реализован путем введения, по существу, двухуровневой системы контроля. Основным автором международных стандартов становится клуб наиболее развитых государств, большинство из которых являются своеобразными «кураторами» в своих регионах. Участники ФАТФ выработали систему правил, которая обеспечит сохранение такой модели в дальнейшем. На втором уровне действуют региональные группы по типу ФАТФ. В них основную роль вновь играют участники самой Международной группы, которые направляют своих контрагентов по пути соблюдения установленных на первом уровне требований. Тем временем, сами небольшие страны имеют крайне ограниченное влияние на деятельность ФАТФ, а де-факто зачастую не обладают им вовсе.

2. Все задействованные в режиме акторы дополнительно связаны многочисленными обязательствами, которые лишь косвенно относятся к противодействию «теневой» экономике. Сюда входят, в первую очередь, международные соглашения - Конвенция Организации объединённых наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, Конвенция Организации объединенных наций против транснациональной организованной преступности 2000 года, Конвенция Организации объединенных наций против коррупции 2003 года. Во-вторых, это целая совокупность резолюций Совета Безопасности ООН, которые устанавливают санкционный режим в отношении террористических групп и некоторых государств. Дополнительно отдельные государства связаны обязательствами в рамках Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного таможенного союза и иных. Таким образом, мы можем с уверенностью констатировать наличие «миски спагетти»^[309], описанной Бхагвати: режим в целом представлен многочисленными институтами с пересекающимся членством. Тем не менее, отличие, например, от режимов свободной торговли состоит в том, что взаимосвязь между ними является многоуровневой, с центростремительной динамикой. Продолжая метафору Бхагвати, речь может идти, скорее, о «спагетти, накрученных на вилку».

3. Эволюция международного режима противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма очевидно демонстрирует разделение на «вопросы» и «предметные области», которые выделяет Эрнст Хаас. При этом развитие каждого из данных направлений имело разные последствия. Появление новых «вопросов», или технических аспектов решения проблемы, очевидно усиливает плотность режима. Насыщенность международных стандартов усиливается, к государствам предъявляются новые требования. Таким образом, расширение числа вопросов способствует внутренней когерентности режима. В свою очередь, увеличение количества или площади предметных областей работает на укорененность режима в системе международных отношений, вовлекая в его орбиту разнообразные институты, соглашения и договоренности.

4. Как появление, так и последующая эволюция режима по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма демонстрируют существенную роль интерсубъективности восприятия отдельных явлений. Усиливает значение идей и убеждений то, что у отдельных государств есть больше рычагов влияния на выработку общих стандартов, чем у (более многочисленных) иных. Представляется, что данное обстоятельство не только будет определять дальнейшее развитие режима, но также может иметь и определенное значение для его эффективности. Помимо распространения технических стандартов, перед участниками ФАТФ будет стоять сложная задача по диффузии субъективных идей среди всех стран мира. Международная группа не сможет избежать постепенной трансформации от технократического института к центру выработки идеологии в сфере ПОД/ФТ.