Власть, институты и политическая модернизация

Чтобы успешно справляться с модернизацией, система должна быть в состоянии, прежде всего, обновлять свою политику, т.е. проводить социальные и экономические реформы усилиями государства.

Каковы политические условия или, более конкретно, условия организации власти, благоприятные для проведения политических инноваций в обществах, осуществляющих модернизацию? В достаточно сложных системах, как свидетельствует большинство данных, благоприятным для обновления политики оказывается распределение власти, которое не характеризуется ни слишком сильной концентрацией, ни слишком широким рассредоточением. Попытавшись обобщить данные, содержащиеся в литературе по проблемам инновации в организациях, Джеймс Уилсон пришел к выводу, что частота инновационных предложений прямо пропорциональна диверсифицированности организации, тогда как частота принятия инновационных идей обратно пропорциональна диверсифицированности организации1.

зумевает сложность организации и сложность ее системы поощрений. Применительно к крупным политическим системам «диверсифицирован- ность» можно грубо отождествить с рассредоточением власти. В таком модифицированном и расширительном понимании вывод Уилсона будет тогда означать, что в политической системе, где власть децентрализована, будет много предложений, но лишь немногие из них будут приниматься, тогда как в системе с централизованной властью будет мало предложений, но доля принимаемых будет больше. Процессы политических инноваций в США и СССР, видимо, приближенно соответствуют этим моделям2. Как, однако, указывает Уилсон, само по себе это двойное утверждение ничего не говорит о том, при каком уровне диверсификации или децентрализации власти будет достигаться наивысший уровень инноваций; можно разве что предполагать, что в крайних точках распределения — там, где власть полностью сосредоточена в одном центре или же где она полностью рассредоточена, — он будет ниже, чем в середине континуума.

Отправляясь от этой теории мы, однако, можем попытаться выделить некоторые факторы, которые позволят связать вероятность инноваций с распределением власти. Проблема инноваций в процессах политической модернизации к настоящему времени хорошо изучена. Существенно, вероятно, что в странах, где модернизация происходила раньше — Великобритании, Северной Европе, США, — власть была более децентрализованной, чем в странах, где процесс модернизации осуществлялся позднее. Первоначально то множество разнообразных инноваций, которые вместе составляют модернизацию, могло быть выдвинуто только в обществах, где возможность инициативы принадлежала многим группам. Общества, осуществлявшие модернизацию позднее, не нуждались в такой степени диверсификации или рассредоточения влияния для выдвижения инноваций. По существу, минимальным требованием является осведомленность по меньшей мере некоторых групп в обществе о модернизации, которая уже осуществлена на Западе.

Таким образом, в обществах, где модернизация происходит позднее, критическим этапом в осуществлении инновации становится процесс принятия, а не процесс предложения. Эти общества отличаются от США числом и влиятельностью источников сопротивления модернизаци- онным реформам. Факторами такого сопротивления становятся традиционные общественные силы, интересы, обычаи и институты. Изменение или сокрушение этих традиционных сил требует концентрации власти в руках агентов модернизации. Модернизация связана с существенным перераспределением власти внутри политической системы: разрушением местных, религиозных, этнических и других центров влияния и сосредоточением власти в общенациональных политических институтах. Племенные и деревенские общности с более централизованными властными структурами легче и быстрее воспринимают инновации, чем те, где власть больше рассредоточена3. В маленьких и больших городах быстрый экономический и демографический рост бывает связан с концентрацией власти в руках небольшой предпринимательской элиты. Снижение темпов гражданского развития аналогичным образом связано с распределением власти между большим числом групп, и много обсуждавшиеся различия между Атлантой и Нью-Хейвеном оказываются, таким образом, зависящими от времени, а не от метода. В США социальные изменения, такие, как преодоление сегрегации, легче и быстрее осуществляются, по-види- мому, в тех ситуациях и организациях, где власть централизована, а не там, где она рассредоточена4. Разумно, таким образом, заключить, что в модернизирующемся обществе уровень политических инноваций более или менее прямо связан с уровнем централизации власти в политической системе этого общества.

Преодоление сопротивления традиционных сил часто требует мобилизации в политику новых общественных сил, и потому вторым ключевым требованием к модернизирующейся системе является ее способность инкорпорировать порождаемые модернизацией общественные силы.

Ассимиляция новых групп в состав политической системы означает, по существу, расширение влияния этой политической системы. Как богатство в экономической сфере, так и власть в сфере политической существуют в двух измерениях. Власть не только может централизоваться и рассредоточиваться, но и пределы власти могут расширяться и сокращаться. Власть, как писал Парсонс, «приходится делить и распределять, но ее еще нужно создавать, и она имеет не только распределительные, но и собирательные функции. Это способность мобилизовать ресурсы общества для достижения целей, в пользу которых высказалось или может высказаться «общество». Это, прежде всего, мобилизация лиц или групп на действия, мобилизация, которая оказывается для них обязательной в силу их положения в обществе»5.

Здесь опять-таки существует важное различие между американским и коммунистическим подходами к политическому развитию. Американцы обычно склонны мыслить о власти в терминах игр с нулевой суммой:

Таблица 3.1. Политические системы и конфигурации власти

увеличение влияния какого-то одного лица или группы должно уравновешиваться утратой влияния другими лицами или группами.

Модернизация, таким образом, связана, как утверждает Фрей, с изменениями как в распределении власти внутри системы, так и в количестве власти, присутствующей в системе6. С точки зрения логики изменение одного из этих параметров не обязательно связано с изменением другого параметра. Но вполне возможно, что они связаны исторически. Рост богатства в обществе связан с распределением богатства в этом обществе. В бедных странах обычно существуют крайности роскоши и нищеты. На ранних этапах стадиях экономического роста богатство еще в большей мере сосредоточивается в немногих руках. На позднейших же стадиях экономический рост делает возможным более широкое распределение материальных благ. В самых богатых странах, как правило, устанавливается и наиболее равномерное распределение богатства. В каком-то смысле аналогичное соотношение между концентрацией власти и ее расширением существует в процессе политической модернизации. На ранних стадиях модернизация требует изменений в традиционных социальных, экономических и культурных представлениях и формах поведения; отсюда — инновационные изменения в политике и, следовательно, концентрация власти. Разрыв между могущественными и слабыми увеличивается. В то же время социальные и экономические изменения, вызванные к жизни изменившейся политикой, побуждают новые группы требовать доступа в политическую систему и способствуют расширению системы. В третьей фазе, много позднее, расширение системы может сделать возможным новое рассредоточение власти в рамках системы.

Таким образом, в зависимости от выбранного угла зрения можно считать, что политическая модернизация предполагает или концентрацию власти и ее расширение, или ее рассредоточение, и примечательно, что политологами предлагались все три эти описания политической модернизации. На том или ином отрезке истории страны «модернизация» может быть тем, другим или третьим, и каждый из вариантов, в свою очередь, может оказаться испытанием адаптивности политической системы. Первое, чего в типичном случае требует модернизация от плюралистической, слабо оформленной и организованной традиционной системы феодального типа, это концентрации власти, необходимой для осуществления изменений в традиционных обществе и хозяйстве. Второй проблемой является последующее расширение власти в системе для ассимиляции новомобилизо- ванных и политически активизировавшихся групп, порождающее, таким образом, систему современного типа. Именно этот фактор является преобладающим в сегодняшнем модернизирующемся мире. На позднейших этапах система сталкивается с притязаниями политически активных групп на более равномерное распределение власти и на создание механизмов взаимного ограничения и контроля для всех политически активных групп и институтов. Многие из коммунистических государств Восточной Европы сталкиваются с проблемами адаптации к тому давлению, которое на них оказывают группы, требующие своей доли в распределении власти.

Политические системы, таким образом, различаются по количеству власти, присутствующей в системе, и по распределению власти в системе. И что еще более важно, с точки зрения обновления политики и инкорпорирования групп политические системы различаются в отношении их способности сосредоточивать власть и расширять пределы власти. Эти возможности системы прямо зависят от природы ее политических институтов. Преторианские системы, в которых отсутствуют эффективные институты, не способны ни к устойчивой концентрации власти, необходимой для проведения реформ, ни к устойчивому расширению власти, которое требуется для идентификации новых групп с данной системой. И концентрация, и расширение власти возможны здесь лишь на временной основе. Типичны для таких систем быстрые переходы от крайней степени концентрации к крайней степени рассредоточения и от быстрого расширения власти к ее быстрому сокращению. Подчас диктатор-популист, харизматический лидер или военная хунта могут добиться одновременно и концентрации власти, и ее расширения. Но эти достижения неизбежно носят временный характер и сменяются раздроблением власти между многими общественными силами и возвращением населения в состояние апатии и отчужденности. Постоянное чередование ситуаций, при котором на смену слабому диктатору приходит правление множества слабых партий и наоборот, означает неспособность системы осуществить серьезные изменения в области накопления или распределения власти.

С другой стороны, высокая эффективность и большая привлекательность однопартийной системы в модернизирующихся странах состоит в том, что это весьма благоприятствует как концентрации власти (и, следовательно, инновациям в политике), так и расширению власти (и, следовательно, включению новых групп в состав политической системы). Все однопартийные системы, утвердившиеся в Мексике и Тунисе, Северной Корее и Северном Вьетнаме, так или иначе продемонстрировали обе эти способности. Сходные возможности обнаруживаются в системах, где существуют одна крупная, господствующая партия и множество более мелких, локальных, этнических и идеологических партий. В таких странах, как Индия и Израиль, малые партии играют важную предупредительную роль: рост и падение подаваемых за них голосов показывают господствующей партии те направления, в которых она должна сдвигаться, чтобы сохранять свое господствующее положение путем либо включения новых групп, либо обновления своей политики. Идеологическая установка и электоральное давление вместе побуждают правящую партию к сохранению своих инновационных и ассимиляционных возможностей.

Системы двух или многих соперничающих между собой партий могут характеризоваться высоким уровнем способности расширения и ассимиляции групп, но в меньшей степени способны к концентрации власти и проведению реформ. Политическая конкуренция в двухпартийной системе, к примеру, может способствовать мобилизации новых групп в политическую жизнь и в этом смысле расширению власти системы, но в то же самое время эта мобилизация способствует разделению власти и нарушению существующего в обществе согласия относительно модернизации.

Типичными проявлениями этого были «аграрные (ruralizing) выборы», имевшие место в Турции в 1950 г.( на Цейлоне в 1956 г. и в Бирме в 1960 г.7. Однако само по себе существование многопартийной системы еще не гарантирует способности к расширению власти. Расширению способствует конкуренция, а не сама множественность, и бывают политические системы, где много партий, но между ними нет соперничества. Даже при двухпартийной системе могут быть приняты меры, явные (как в Колумбии после 1957 г.) или скрытые, для того чтобы ограничить конкуренцию между партиями и тем самым уменьшить возможность расширения власти системы и включения новых групп. Таким образом, способность как традиционных, так и современных систем проводить реформы и инкорпорировать группы зависит от природы существующих в них институтов. Системы современного типа будут обсуждаться в последующих главах книги. Вопрос, который встает перед нами здесь, таков: каковы возможности традиционной монархии сточки зрения расширения и концентрации власти?