«УПРАВЛЕНИЕ СОКРАЩЕНИЯМИ» - НОВОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В МЕТОДАХ ПЕРЕСТРОЙКИ ГОСАППАРАТА

Выделенные в предыдущих разделах две основные тенденции перестройки управления в госаппарате США — повышение отдачи правительственных учреждений и сокращение их численности — по-разному проявляются на отдельных этапах развития страны.

Так, 60-е годы были периодом относительно стабильного экономического роста, когда федеральные ведомства, практически не испытывая нехватки ассигнований, могли без особого риска экспериментировать с новыми системами и методами управления, невзирая на увеличение административных затрат.

Во второй половине 70-х годов в американском менеджменте появилось и стало завоевывать все более прочные позиции новое направление, получившее название «управление сокращениями» (cutback management) 61. Один из его сторонников Ч. Левин (Институт городских исследований при Мичиганском университете) следующим образом обобщил пессимистические настроения этого периода: «Мы вступаем в новую эру разработки государственного бюджета, руководства кадрами и управления программами. Эта эра в первую очередь характеризуется нехваткой ресурсов» 62.

Явившись реакцией на изменение внешних условий, «управление сокращениями» призвано изучать механизмы приспособления к новым условиям, формы и методы перевода организаций на более низкий уровень потребления ресурсов и вырабатывать конкретные рекомендации по сокращению численности учреждений различного типа, снижению размеров их финансирования, обоснованию выбора и ликвидации наименее эффективных программ, руководству процессами постепенного свертывания подразделений 63.

В госаппарате США тенденция к «рационализации через сокращение» стала в последние годы доминирующей. Это связано прежде всего с переживаемыми страной экономическими трудностями, подталкивающими правительственных руководителей к «естественным решениям» о неизбежности сокращений в условиях дефицита ресурсов. Другая объективная причина усиления внимания к данному вопросу заключается в обострении проблемы бюрократизации госаппарата, одним из проявлений которой служит неоправданное разбухание штатов правительственных служащих, разрастание размеров и числа федеральных органов. Присущее ведомствам госаппарата стремление к воспроизводству самих себя, в том числе и с увеличением масштабов вследствие обюрокрачивания в условиях капиталистического способа производства, оказывает дестимулирующее воздействие на функционирование государственных учреждений, руководители которых

отнюдь не заинтересованы в снижении затрат и улучшении результатов. Поэтому сокращения, проводимые в рамках борьбы с бюрократизацией, «встряхивают» правительственный аппарат и могут повысить его работоспособность.

Анализ американской практики позволяет выделить целый ряд направлений «управления сокращениями». Наиболее распространенными из них являются следующие: перевод государственных учреждений и программ на функционирование при меньшем объеме ассигнований; ограничение создания новых органов и установление предельных сроков функционирования существующих организаций и программ; перераспределение функций государственного управления путем передачи некоторых из них на более низкие уровни власти (что обеспечивает сокращение объема деятельности федерального аппарата); ликвидация отдельных функций, программ или видов работ; непосредственное сокращение персонала государственных учреждений (причем используемые при этом методы и процедуры могут быть задействованы как самостоятельно, так и в рамках каждого из перечисленных направлений).

Применение специальных методов сокращения или ликвидации федеральных программ связывалось в последние годы с введением упомянутой выше системы ЗББ.

Следует подчеркнуть, что при выработке ключевых решений относительно изменения размеров ассигнований на различные федеральные программы рациональные процедуры выбора часто подменяются чисто политическими соображениями, основанными на соблюдении интересов правящего класса и зафиксированными в «национальных приоритетах». Так, в проекте федерального бюджета США на 1986 фин. г. заложено сокращение финансирования социальных программ почти на 40 млрд.

В последние годы значительное внимание уделяется установлению жесткого контроля за созданием новых правительственных органов (особенно различных советов и комитетов), своевременной ликвидации временных органов, выполнивших свои задачи. На федеральном уровне создана специальная рабочая группа во главе с вице-президентом США Д. Бушем, в компетенцию которой входит рассмотрение вопросов упразднения излишних подразделений госаппарата66. По рекомендации этой группы прекращена деятельность Администрации экономического развития, Администрации по обслуживанию общин, региональных комиссий по экономическому развитию и некоторых других федеральных учреждений. Вместе с тем планы республиканцев по ликвидации созданных предшествующей администрацией министерств образования и энергетики, встретив мощную оппозицию в конгрессе, полностью провалились.

Проводится работа по законодательному ограничению сроков функционирования определенных категорий правительственных органов. Еще в 1972 г. конгресс в законе о консультативных комитетах и комиссиях ограничил срок их существования двумя годами. Для продления полномочий необходимо специальное решение того органа, который их создал, принимаемое на основе анализа результатов деятельности комиссии или комитета за предшествующий период. Обсуждаемый в конгрессе принцип «сансет» также имеет своей конечной целью законодательное лимитирование сроков полномочий большинства правительственных ведомств 7—10 годами. Этот подход предусматривает обязательную с определенной периодичностью проверку деятельности правительственных ведомств, а также осуществляемых ими программ. Те из них, которые не эффективны, не отвечают поставленным целям или просто уже не нужны, ликвидируются 67. Процедура «сансет» выглядит следующим образом: после подготовки детального перечня всех федеральных программ составляется график проведения их проверки.

или программ по истечении определенного периода времени (за исключением тех случаев, когда необходимость продолжения их функционирования обосновывается конгрессом в специально принимаемом законодательстве). Если к началу 80-х годов принцип «сансет» использовался в 35 штатах 68, то на федеральном уровне его внедрение было блокировано по целому ряду политических причин. В частности, американские законодатели опасаются, что применение объективных критериев отказа от той или иной программы может нанести ущерб интересам крупных монополий- подрядчиков, заинтересованных в ее продолжении.

Передача штатам и местным органам власти многих функций, выполнявшихся ранее федеральным правительством, происходит, в частности, путем укрупнения целевых программ в области транспортного обслуживания, образования, трудоустройства, коммунального хозяйства, городского развития и социального обеспечения в широкие «функциональные блоки». Федеральное финансирование мероприятий при этом сохраняется, но большинство контрольно-распределительных функций по ним делегировано штатам и местным органам власти. В 1981 г. 57 экономических и социальных программ были объединены в 9 крупных блоков и переданы под фактический контроль местного аппарата69. Только за счет этой меры объем работы, связанной с подготовкой различной документации по данным программам, должен уменьшиться почти в 6 раз. В результате проведения политики децентрализации ликвидируются многочисленные службы, которые занимались детальным обоснованием и согласованием проектов, финансировавшихся федеральным правительством, что являлось условием выделения на них бюджетных средств, и происходит значительное сокращение служащих не только в федеральных ведомствах, но и на более низких уровнях управления.

Снижение масштабов деятельности федерального правительства в результате ликвидации отдельных функций или видов работ особенно наглядно проявляется на примере разработки и последовательного проведения курса на сокращение регламентирующей деятельности правительства, состоящей в издании всевозможных норм, стандартов, правил и других нормативных актов и постановлений, а также в контроле за их соблюдением. В наибольшей мере это затрагивает энергетику, транспорт, охрану окружающей среды, безопасность на производстве, соблюдение стандартов качества потребительских товаров. Например, центральный аппарат Агентства по охране окружащей среды лишь за счет мер по ослаблению регламентирующей деятельности сокращен в начале 80-х годов с 5300 до 2500 человек; на основе применения принципов ЗББ отменено свыше 1100 стандартов из тех, которые ранее были внедрены Администрацией по охране здоровья и обеспечению безопасности на производстве71.

Хотя с политической и идеологической точек зрения ослабление

регламентации, или «дерегулирование», полностью соответствует стратегическим установкам пришедшего к власти правого крыла республиканской партии, тезис об экономической целесообразности этой меры разделяется многими, в том числе и противостоящими ему силами. По-видимому, данный факт отражает некоторые объективные требования со стороны возрастающего по своим масштабам и сложности общественного производства. Регулирование в его непосредственном административно-правовом выражении становится неэффективным не только из-за присущей ему ограниченности в условиях действия экономических законов капитализма, но и вследствие роста сложности хозяйственных и иных процессов, требующих регулирования.

Приведем другой пример. Речь идет о целенаправленных мерах по сокращению объема документооборота, или «бумажной работы», в государственных органах. По официальным данным, общие затраты на составление, пересылку, обработку и хранение бесчисленного множества документов, «необходимых» федеральному правительству, превысили астрономическую цифру в 100 млрд. долл. в год 7 . В специальных хранилищах и архивах в 1983 г. было сосредоточено более 1 млн. м3 правительственных документов; их ежегодный прирост превышает 11 тыс. м3 73.

Острота проблемы «бумажного бремени» потребовала принятия неотложных мер. В 1980 г. после нескольких лет обсуждения был принят «Закон о сокращении канцелярской работы», согласно которому в АБУ и в каждом крупном федеральном ведомстве создавалось специальное подразделение, призванное разрабатывать централизованную политику в области управления информационными ресурсами. Намечены мероприятия по сокращению затрат на «бумажную работу», широко внедряется автоматизация процессов сборки, обработки и выдачи информации по большинству видов деятельности федерального аппарата, что способствует сокращению персонала за счет совместного использования информационных фондов, устранения дублирования, рационализации информационного обслуживания и т. п.

Собственно снижение численности персонала государственных учреждений рассматривается в США как важное направление в решении комплекса задач по «управлению сокращениями». Изучение работ американских специалистов показывает, что снижение численности занятых в той или иной организации связано с целым рядом негативных явлений 74:

по мнению психологов, проведение любых изменений облегчается тогда, когда сотрудники организации при этом что-то приобретают; в случае сокращений, напротив, речь идет о потерях (уменьшение объема финансирования, численности персонала, количества исследовательских тем и т. п.);

возрастает неудовлетворенность сотрудников руководством организации, которое заставляет оставшийся персонал делать то же, что и раньше, но меньшими силами;

дефицит ресурсов сводит на нет такие имевшиеся ранее в рас

поряжении у администрации возможности привлечения, сохранения и стимулирования высококвалифицированных кадров, как манипулирование излишком средств для «награждения талантов»; удовлетворение всех заявок на вспомогательный персонал, оборудование и т. п., а также продвижение специалистов на новые должности. В результате наиболее одаренные сотрудники (они же и самые мобильные) первыми покидают организацию, что осложняет сохранение необходимого уровня производительности труда и ухудшает моральный климат;

в случае сокращения хорошо работающие подразделения оказываются в более сложных условиях, поскольку уровень их производительности и так достаточно высок; сокращение каждого сотрудника означает для них больше потерь, чем для плохо работающих подразделений.

Сокращение численности организаций, о негативных сторонах которого так академично рассуждают американские специалисты, является острейшей социальной проблемой в условиях многомиллионной безработицы, ставшей неотъемлемой чертой современной Америки. Ухудшение морального климата в организации или ослабление возможностей для стимулирования в результате сокращений на самом деле представляют собой лишь второстепенные по своей значимости негативные последствия по сравнению с безысходностью и тяжестью положения, в котором в США находятся многие тысячи высококвалифицированных, в том числе дипломированных, специалистов, потерявших работу.

Рецептов борьбы с безработицей в американской управленческой литературе, естественно, не содержится. Вместо этого широко обсуждается вопрос о том, как проводить сокращения персонала с наименьшим ущербом для организации в целом. Хотя однозначных ответов на этот вопрос также не дается, в США в практике управления выработаны и опробованы некоторые рекомендации и подходы к решению проблем уменьшения численности госаппарата (естественно, с классовых, буржуазных позиций, обеспечивающих наиболее благоприятные условия для воспроизводства капиталистических производственных отношений).

Отмечается, в частности, что деятельность различных подразделений сложных крупномасштабных организаций настолько взаимоувязана между собой, что само сокращение требует тщательной разработки, анализа, планирования и координации, с тем чтобы минимизировать ущерб организации из-за нарушения сложившихся связей и пропорций. Какую стратегию сокращения рекомендуется выбирать — одношаговую или постепенную, многоэтапную? По мнению американских специалистов, первая стратегия более предпочтительна, поскольку позволяет провести разовую коренную перестройку организации целиком, на рациональной основе, вместо того, чтобы добиваться ее путем осуществления ряда постепенных незначительных изменений (или выжидать, что в будущем изменится экономическая ситуация и сокращений можно будет избежать вообще) 75.

Рассмотрим наиболее распространенные в американском государственном аппарате процедуры проведения сокращений.

Правило старшинства (нанятый последним увольняется в первую очередь) — наиболее часто используемый метод, назначение которого состоит в том, чтобы сохранить сотрудников с наибольшим стажем работы в данной организации и, как правило, обладающих высокой квалификацией. Поскольку «старшинство» может распространяться между отдельными подразделениями организации неравномерно, использование этого метода в качестве основного может, по мнению американских специалистов, подорвать работоспособность недавно созданных, но важных для организации подразделений.

Замораживание найма характеризуется как довольно действенная стратегия сокращения персонала в краткосрочной перспективе. Она не наносит вреда никому из сотрудников учреждения, так как основана на «естественном» старении и сокращении численности организации в связи с уходом сотрудников в отставку, выходом на пенсию, смертью и др. Однако управляющие теряют контроль над принятием решения о том, кого и как сокращать, что усложняет планирование этого процесса. «Естественное» сокращение численности, кроме того, по-разному влияет на отдельные категории служащих. Например, в отставку часто уходят лица, у которых достаточно много шансов получить работу в другой организации. В результате длительный период «замораживания найма» может привести к возникновению в учреждении дефицита специалистов нужной квалификации, поскольку прием на работу новых сотрудников запрещен.

Метод квот, т. е. одинаковое сокращение всех подразделений организации на один и тот же процент, делегирует решение вопроса о том, кто подлежит увольнению, на более низкие уровни управления. Он направлен на сглаживание социальной напряженности, но при кажущейся «справедливости» не принимает во внимание важность каждого отдельного подразделения и не учитывает его вклад в выполнение задачи организации в целом. Использование метода квот может привести к повышению интенсивности труда в крупном и неспециализированном подразделении или сделать фактически неработоспособным небольшое подразделение, деятельность которого характеризуется значительной внутренней интеграцией, где на счету каждый сотрудник. Данный метод, считают американские специалисты, следует применять лишь на начальном этапе уменьшения численности, поскольку равномерное сокращение, воспринимаемое сотрудниками как «справедливое», способствует на первых порах сохранению рабочей обстановки и позволяет избежать многих конфликтов. Кроме того, в небольших масштабах оно может быть проведено за счет ликвидации вакантных мест и «естественного старения» организации. На последующих этапах, однако, метод квот уже не дает положительных результатов и должен быть заменен другими подходами 76.

Целевое сокращение является методически одним из наиболее сложных подходов. Но в то же время оно способствует сокращению подразделений, дающих наименьшую отдачу. Проблема здесь состоит не только в соизмерении результатов деятельности служб, осуществляющих качественно различные функции, но и в учете потенциальных возможностей отдельных подразделений, важности их услуг и т. п. В США разработан целый ряд методик расчета производительности и оценки труда, основанных на «предельном анализе» — исследовании колебаний величин затрат или результатов при изменении объемов услуг на основе анализа их предельных (приростных) значений. Определенный опыт реализации такого подхода применительно к сокращению численности накоплен в госаппарате в связи с реализацией положений законодательства 1978 г. о реформе гражданской службы. В основу работы с кадрами положена ежегодная аттестация федеральных служащих всех категорий. Как правило, она базируется на установлении четких количественных или качественных критериев оценки эффективности работы, максимально приближенных к конкретному содержанию работы по каждой должности. Балльная оценка итогов индивидуальной работы введена для служащих средних и высших категорий, играющих важную роль в процессах разработки, обоснования и принятия государственных решений. Она тесно увязана с такими сторонами кадровой работы, как повышение окладов, премирование государственных служащих по результатам работы, продвижение их в должности, отправка на пенсию и т. п.

Анализ практики «управления сокращениями» в государственном аппарате США показывает, что американские ученые и специалисты пытаются с помощью различных управленческих нововведений добиться максимально полного (но никогда не достижимого на практике) приспособления систем и методов руководства к стихийным колебаниям капиталистической экономики. «Рационализация через сокращение» — вынужденная мера. Отражая объективные изменения в условиях функционирования американского государственно-монополистического капитализма, она больно ударяет по интересам многих тысяч трудящихся, одни из которых подвергаются увольнениям и пополняют армию безработных, а другие лишаются и без того мизерной помощи в связи с ликвидацией или резким сокращением ассигнований на социальные нужды.

В целом же «управление сокращениями» как подход, разработанный в качестве реакции капиталистического госаппарата на социально-экономические потрясения 70-х годов, представляет собой типичный образец управленческого инструментария, созданного и используемого по заказу и в интересах правящего класса.

Об              этом убедительно свидетельствуют как назначение данного подхода, так и классовое содержание применяемых в его рамках конкретных методов и процедур.