ИННОВАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ

В условиях капиталистического способа производства государственная машина, выражая интересы монополистической буржуазии, служит для проведения в жизнь политики эксплуатации и угнетения трудящихся.

Государственное управление при капитализме (как и управление производством) имеет двойственный характер, вскрытый К. Марксом, по словам которого, деятельность классового государства «охватывает два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические функции, вытекающие из противоположности между правительством и народными массами» Эта двойственность обусловливает возникновение серьезных трудностей на пути перестроек и рационализации работы госаппарата. Совокупность этих трудностей, связанных с воздействием политической борьбы, всепроникающей бюрократизацией, инертностью чиновников и другими факторами составляет проблему внедрения УН в правительственных ведомствах.

Вопросы разработки и распространения УН в подразделениях госаппарата постоянно находятся в центре внимания руководителей США. Они рассматриваются в качестве важного фактора повышения отдачи государственного управления, приведения его в соответствие с постоянно меняющимися условиями воспроизводства капитала, изменениями в расстановке сил в классовой борьбе и в то же время являются сферой приложения усилий многих американских ученых и практических работников.

Государственный аппарат США представляет собой огромную и дорогостоящую административно-бюрократическую систему, действующую в интересах правящего класса. «В особенности же империализм, — подчеркивал В. И. Ленин, — эпоха банковского капитала, эпоха гигантских капиталистических монополий, эпоха перерастания монополистического капитализма в государственно- монополистический, показывает необыкновенное усиление «государственной машины», неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата» 3. Необходимость перестроек в работе госаппарата, повышения его отдачи, борьбы с процветающим бюрократизмом на протяжении последних лет считалась одной из важнейших не только организационно-управленческих, но и политических задач, стоящих перед высшими эшелонами власти. Это было вызвано целым рядом объективных причин.

Во-первых, под влиянием потребностей развития государственно-монополистического капитализма в Соединенных Штатах возросли размеры госаппарата. Только в органах федерального правительства работает 2816 тыс. человек, из них 1019 тыс. приходится на министерство обороны 4. В состав федеральных исполнительных органов входят : 8 подразделений Исполнительного управления президента, 13 министерств, 63 «независимых» агентства, 60 различного рода комитетов и комиссий, несколько сотен консультативных комитетов, координационных комиссий, Почтовая служба, учреждения науки, здравоохранения, образования и другие организации; 38,8 тыс. государственных служащих занято в законодательных и 16 тыс. в судебных органах. Кроме того, наряду с федеральным правительством и органами управления 50 штатов в США, по данным последней переписи, насчитывается 3041 графство, 19 076 муниципалитетов, 16 734 городских самоуправляющихся единиц, 28 588 округов специального назначения, 14 851 школьный округ 6.

Во-вторых, увеличилась нагрузка на правительственный аппарат, повысилась интенсивность его деятельности. С 1949 по 1979 г. расходная часть федерального бюджета возросла в 13 раз в текущих ценах и в 3 раза в ценах 1972 г., составив пятую часть валового национального продукта страны 7. В первой половине 80-х годов бюджет достиг уже 25 % ВНП, а общее число государственных программ составило 2000 8. За этот период численность федеральных гражданских служащих оставалась практически неизменной. Такого рода качественные изменения характера деятельности правительственных органов требовали особенно пристального внимания к вопросам управления ими.

В-третьих, резко обострились противоречия капитализма в условиях экономических потрясений 70-х —начала 80-х годов, с особой силой проявилась недейственность мер государственного регулирования в экономической и социальной сферах; федераль

ный бюджет сводился с хроническим дефицитом, который превышает ныне гигантскую сумму в 200 млрд. долл.9 Первые четыре года «рейганомики» еще более усугубили стоящие перед страной проблемы: уровень жизни свыше 35 млн. американцев находится ниже официально установленной «черты бедности»; с 1980 г. еще на 25 % выросли цены; около 9 млн. человек не имеют работы 10.

В-четвертых, все чаще под вопрос ставится сама способность капиталистического государственного аппарата своевременно и эффективно решать встающие перед ним проблемы, такие, как: неупорядоченность структуры федеральных органов, несогласованность их функций, дублирование и узковедомственная ориентация деятельности правительства, отсутствие эффективных механизмов координации и преодоления межведомственных барьеров; бюрократическая медлительность госаппарата, неудовлетворительное выполнение им решений, принимаемых высшим политическим руководством; осуществление заведомо неэффективных программ и неэкономное расходование ресурсов; распространение «беловоротничковой» (экономической) преступности в правительстве.

Анализ американской практики позволяет выделить две основные тенденции перестройки управления в госаппарате. Первая из них во главу угла ставит результат, эффективность правительственных учреждений (при изучении соответствующих мероприятий, вписывающихся в рамки этой тенденции, следует иметь в виду, что оценка результатов, основанная на «системе ценностей» капиталистического общества, оставляет большой простор субъективизму и манипулированию). Вторая тенденция, воздействие которой в начале 80-х годов заметно усилилось, характеризуется первоочередной ориентацией на сокращение затрат на содержание госаппарата и снижение его численности за счет прямого уменьшения масштабов деятельности правительства.

Поиски путей решения проблемы внедрения УН в США ведутся в условиях острой политической борьбы, бурных дебатов на всех уровнях власти, процессов «сделок и уступок». Вместе с тем, на эти цели выделяются значительные ресурсы; для обслуживания рационализации управления развернута мощная инфраструктура, обеспечивающая подготовку и переподготовку специалистов, проведение научных исследований в данной области; в федеральном правительстве создан целый ряд органов по перестройке систем и методов управления.

Рассматриваемый процесс имеет достаточно глубокие исторические корни. Отдельные мероприятия по совершенствованию работы госаппарата осуществлялись в США еще в конце XIX— начале XX в., когда несколько специально созданных правительственных комиссий — Ф. Кокрелла (1888 г.), А. Докери— Ф. Кокрелла (1893 г.), Ф. Кливленда (1910—1913 гг.) и другие — занимались в основном вопросами рационализации документооборота, отчетности, кадровой политики, государственных закупок и контрактов. Если деятельность комиссий, результатом которой являлась выработка отдельных рекомендаций, часто несогласован-

ных между собой, а иногда и прямо противоречивых, носила достаточно спорадический характер, то с начала 30-х годов совершенствование работы госаппарата постепенно становится объектом долгосрочной федеральной политики.

Во времена «нового курса» президент США Ф. Рузвельт сделал перестройку деятельности исполнительного звена одним из основных вопросов своего второго президентского срока. Следуя рекомендациям Совета по административному управлению («Комитет У. Бранлоу», 1936 — 1939), он учредил Исполнительное управление президента (ИУП), призванное осуществлять штабное обслуживание высшего уровня государственного руководства, добился полномочий представлять в конгресс реорганизационные планы. В этот же период в составе Бюро бюджета создается отдел административного управления (подразделение, сыгравшее важную роль в разработке многих нововведений) и начинают формироваться отделы «Организация и методы» в важнейших правительственных ведомствах. Эти службы призваны «применять научный подход к государственному управлению», разрабатывать усовершенствованные процедуры и структуры управления в рамках каждого ведомства 12.

В послевоенные годы мероприятия по упорядочению структуры, функций и регулирующих рычагов федеральных органов разрабатывались комиссиями Г. Гувера (первая — 1947 — 1949 гг., вторая — 1953—1955 гг.; из 273 выдвинутых ими предложений было принято 196, или 72 %, в том числе о создании министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения, о мерах по повышению эффективности и экономичности госаппарата и др.)gt; Президентским консультативным советом по организации правительства (1953—1961 гг.), Межведомственным консультативным советом по совершенствованию управления (1959 г.), рабочей группой Д.

Начиная с 60-х годов процессы перестройки методов и организации управления в госаппарате получили дальнейшее развитие. При администрации JI. Джонсона, в частности, система ППБ («планирование —программирование —разработка              бюджета» )

была распространена на ключевые министерства и агентства федерального правительства в качестве основного инструмента приня-

тин бюджетных решений, развернут ряд программ по повышению производительности и борьбе с потерями в госаппарате; существенно расширилось использование ЭВМ и систем обработки данных во всех сферах правительственной деятельности; ликвидирован ряд государственных учреждений, исчерпавших свои задачи; повысилось внимание к «программной оценке» как к средству выявления фактических результатов федеральных программ. В начале 70-х годов президент Р. Никсон пытался на основе рекомендаций Консультативного совета по организации исполнительных органов («Совет Р. Эша») провести крупномасштабную перестройку работы федеральных ведомств путем создания четырех «суперминистерств»: местного развития, человеческих ресурсов, природных ресурсов, экономики 14. Противодействие этому плану со стороны конгресса, а затем и политические трудности Р. Никсона не позволили реализовать намеченную реорганизацию. Вместе с тем существенным достижением этой администрации следует признать преобразование в 1970 г. Бюро бюджета в Административно-бюджетное управление (АБУ), позволившее значительно расширить управленческую сторону деятельности данного учреждения. Управленческие инициативы президента Дж. Форда, объявленные в июле 1976 г. и охватившие такие важные области, как «программная оценка», сокращение количества отчетных показателей, контроль над контрактами и накладными расходами, а также совершенствование кадровой работы, практически остались не реализованными, поскольку просуществовали в качестве президентской программы действий лишь 7 месяцев и были отменены следующей администрацией 15.

Новый этап инновационного процесса в области управления в федеральном правительстве начался в 1977 г. с приходом в Белый дом президента Дж. Картера. Его громкие фразы о том, что «Вашингтон нуждается в четких, заимствованных из бизнеса методах планирования и управления, для того чтобы поставить под контроль ужасающий бюрократический беспорядок» 16, сопровождались обещаниями провести в жизнь обширные реорганизационные мероприятия, в частности сократить с 1900 до 200 число федеральных органов 17. Администрация Дж Картера разработала целевую программу по перестройке управления в федеральных ведомствах, руководство которой осуществляла учрежденная для этой цели в АБУ специальная «Группа управления реорганизационным проектом». В группу входили 40 постоянно работающих в штате АБУ специалистов по вопросам управления, государственного права, политических и других наук, а также около 200 экспертов, привлекавшихся на временной основе из других правительственных ведомств, из частного бизнеса и консультативных фирм. В целом «реорганизационный проект» охватывал два самостоятельных направления: 1) по структурной перестройке (ею занимались отделов АБУ, которые разрабатывали планы реорганизации в основных областях, соответствовавших сферам деятельности министерств и агентств: экономическое развитие, человеческие

ресурсы, природные ресурсы, национальная безопасность и международные вопросы, общие проблемы правительства); 2) по неструктурным аспектам реорганизации, включая вопросы управления, регулирования, кадровой политики и т. п.18

В качестве важнейших результатов реформ администрации Дж. Картера в рассматриваемой области можно считать перестройку структуры и функций трех позразделений ИУП, включая АБУ, ликвидацию 480 консультативных комиссий, создание министерства энергетики, преобразование гигантского министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения в два самостоятельных министерства (министерство образования и министерство здравоохранения и социальных услуг), реформу кадровой службы и политики в этой области, внедрение в федеральном правительстве системы «разработки бюджета на нулевой основе», или ЗББ (речь о которой пойдет в разделе 3 данной главы).

Придя к власти в результате выборов 1980 г., нынешняя республиканская администрация на первых порах уделяла сравнительно мало внимания вопросам совершенствования управления. В инаугурационном обращении к стране Р. Рейган подтвердил свое давнее отношение к госаппарату как к неэффективному и дорогостоящему механизму, заявив, что «правительство не является решением наших проблем, правительство само — проблема» 19. Последовавшие практические меры по сокращению численности федеральных служащих и борьбе со злоупотреблениями, мошенничеством и финансовыми потерями в правительственных ведомствах не были оригинальными: многое в данной области представляло собой лишь продолжение курса действий, намеченного предыдущими президентами.

Вместе с тем именно к 80-м годам в стране особенно отчетливо стали проявляться многочисленные признаки несовершенства функционирования правительственного аппарата. Так, в ходе обследований, проведенных Главным контрольно-финансовым управлением (ГКФУ), было выявлено, что 15 агентств, входящих в состав 10 различных министерств федерального правительства, выполняли в 1979 фин. г. программы в области биоэнергетики общей стоимостью в 280 млн. долл., причем при отсутствии какой- либо межведомственной координации 20. Большой ущерб наносят американской экономике неэффективные программы, некомпетентное руководство, неэкономное расходование государственных средств. Например, доля «неконтролируемых программ» (финансирование которых проводится независимо от их реальной отдачи, на основании законов, принятых на многолетний период) в общих расходах федерального бюджета возросла с 68,7 % в 1973 фин. г. до 74,6 % в 1983 фин. г.21 Ежегодно федеральное правительство тратит до 10 млрд. долл. на оплату контрактов по работам, которые могут быть выполнены силами сотрудников государственных ведомств 22. Потери от непроизводительного расходования остатков денежных средств в конце финансового года составляют не менее 2 млрд. долл. 23 Одно из недавних обследований показало также, что

финансируемые федеральным правительством проекты строительства различных сооружений обходятся на 15—20 % дороже аналогичных проектов, осуществляемых в частном секторе24.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что госаппарат Соединенных Штатов сегодня встречается с серьезными трудностями при нахождении решений многих из поставленных перед ним задач. Все чаще раздаются высказывания о глубоком кризисе, переживаемом управлением на правительственном уровне. Анализируя его причины, группа видных специалистов из Национальной академии государственного управления в докладе, подготовленном осенью 1980 г., отмечала: «В то время как проблемы, с которыми мы сталкиваемся, становятся все более комплексными и взаимозависимыми, возможности для их решения становятся все более слабыми» 25. Обострение прежних и появление новых проблем вынуждает правящие круги искать пути и средства совершенствования управления. В условиях хронической нехватки средств федерального бюджета, все большая часть которого уходит на нужды военно-промышленного комплекса, администрация Р. Рейгана пытается решать проблему эффективности госаппарата, сокращая объем средств на его содержание. Причем особое значение придается уменьшению числа правительственных служащих. В целом, как отмечают американские обозреватели, «за исключением политики сокращений, а также административных аспектов предложений по дерегулированию и федерализму, единственной долговременной управленческой инициативой первых месяцев администрации республиканцев была программа по борьбе со злоупотреблениями, мошенничеством и убытками в правительстве» 6. Однако и она не принесла сколько-нибудь значительных результатов. Именно при администрации Р. Рейгана побиты все рекорды по части нечистоплотных махинаций. В сомнительных с точки зрения этики делах замешано более 40 высокопоставленных руководителей из разных федеральных учреждений. Президент был вынужден охарактеризовать ситуацию как «национальный скандал» 27.

Для того чтобы переломить тенденцию дальнейшего углубления кризиса доверия населения к представителям политической власти и к государственному аппарату, администрация Р. Рейгана выдвинула в 1982 г. целый ряд управленческих инициатив, объединенных под названием «Реформа-88». В названии подчеркнут долгосрочный характер реформы, которая должна охватить 6 лет, включая второй срок пребывания на своем посту президента Р. Рейгана. Эта программа по замыслу ее авторов позволит президенту «руководить правительством так же эффективно, как частной корпорацией» 20. В нее входят мероприятия кратко- и долгосрочного характера. К первым, в частности, относятся: проверка и сокращение внутриведомственных регламентирующих правил, стандартов и т. п.; совершенствование управления «кейсами» (конкретные проблемные ситуации, требующие рассмотрения, расследования или действия государственного учреждения);

инвентаризация ведомственных систем управления в целях выявления наиболее эффективных из них для дальнейшего распространения в масштабах правительства в целом; меры по экономии правительственных расходов (включая совершенствование сбора долгов федеральному правительству, распродажу излишнего правительственного имущества, уменьшение масштабов потерь, злоупотреблений и финансовых махинаций в исполнительном звене, сокращение числа правительственных служащих, совершенствование системы закупок, сокращение документооборота в госаппарате и др.). «Связующими звеньями» между мероприятиями краткосрочной и последующих долгосрочных фаз (разработка которых находится в стадии завершения) следует считать создание электронной системы оперативной связи между Белым домом и министерствами, выработку новых директив в области ведомственного финансового контроля и управления, а также совершенствование линий коммуникаций в федеральном правительстве 29.

Для разработки и реализации мероприятий «Реформы-88» на высшем уровне государственной власти создан ряд специальных органов — Межведомственный совет по управлению и административным вопросам, Президентская целевая группа по реформе управления (подробнее о них см. следующий раздел), а также Президентская комиссия частного сектора по контролю над затратами («Комиссия П. Грейса», названная так по имени ее председателя, руководителя крупной корпорации «Грейс энд К0»). Ее цель — выявление причин потерь и низкой эффективности в федеральном правительстве, разработка предложений по перестройке функционирования госаппарата. В докладах Комиссии содержится около 2500 рекомендаций по самым разнообразным вопросам (от сокращения размеров пенсий сотрудникам министерства обороны до совершенствования системы федеральных закупок). Ожидаемая от их осуществления экономия может в течение ближайших трех лет составить, по разным оценкам, от 300 млрд. до 424 млрд. долл. (эти цифры, приводимые в выступлениях П. Грейса, а также членов администрации, оспариваются многими экспертами из ГКФУ и Бюджетного управления конгресса как завышенные) 30.

Как отмечается в первых комментариях на работу Комиссии, на ее вооружении находятся методы управления предприятиями частного сектора, а основные рекомендации направлены на снижение правительственных расходов, ликвидацию дублирования в федеральных программах, сокращение объема «бумажной» работы и т. п. Подобные советы, безусловно, нельзя назвать «новым словом» в управлении, однако новшеством является беспрецедентное по своим масштабам обследование управленческой и административной деятельности федерального госаппарата, привлечение к экспертной работе и выработке рекомендаций нескольких сотен высококвалифицированных специалистов из бизнеса. Ряд предложений «Комиссии П. Грейса» выходит за рамки чисто рутинных; среди них — призывы к «фундаменталь

ным изменениям» в формах и методах управления на государственном уровне, включая, например, такие далеко идущие меры, как объединение АБУ, Управления кадров и Администрации общего обслуживания в одно ведомство 31.

Некоторые из рекомендаций, по мнению специалистов, оторваны от реальной управленческой практики, а многие не могут быть реализованы без внесения изменений в действующее законодательство, что сопряжено с серьезными трудностями. Кроме того, методы управления, заимствованные у частного бизнеса, далеко не всегда могут быть реализованы в госаппарате, обладающем значительной спецификой. И наконец, большинство из предложений Комиссии направлено лишь на сокращение излишних расходов и на борьбу с финансовыми злоупотреблениями в федеральном правительстве. Будучи весьма острой для современной Америки, эта проблема, однако, носит лишь вторичный, подчиненный характер по отношению к тем проблемам управления, которые вызваны коренными пороками системы государственно-монополистического регулирования. Еще раз явив собой образец типичного для буржуазного реформизма подхода, суть которого состоит в попытках лечения симптомов, а не самой болезни, меры, предлагаемые «Комиссией П. Грейса» (как и другие нововведения, реализуемые или разрабатываемые в рамках «Реформы-88»), вполне вписываются в ряд перестроек управленческой деятельности госаппарата, осуществляющихся в интересах правящего класса.

Таким образом, послевоенные, особенно 70—80-е годы в Соединенных Штатах связаны с разработкой и реализацией в госаппарате целого ряда УН, различных по характеру и масштабам. Необходимо подчеркнуть, что американский опыт свидетельствует о серьезных трудностях в осуществлении реорганизаций и других мер, направленных на совершенствование управления в государственной сфере, что объясняется как политическими и экономическими противоречиями государственно-монополистического капитализма США, так и сложностями, возникающими при любых крупных управленческих перестройках. Реакцией на эти трудности было значительное изменение самих концепций, а также принципов и форм проведения реформ исполнительного звена. С учетом изложенного выше можно выделить некоторые общие закономерности инновационных процессов, протекающих в госаппарате США.

Во-первых, в Соединенных Штатах происходит постоянный пересмотр критериев оценки УН, далеко не всегда обусловленный соображениями рациональности. Традиционным подходом, который обычно пытается реализовать в законодательных документах конгресс, является требование экономии административных расходов, сокращения численности правительственных служащих. Однако многие высшие руководители исполнительного звена (в частности, президенты Ф. Рузвельт, Г. Трумэн, Дж. Картер) неоднократно выступали против такого упрощенного подхода, считая, что при формальной трактовке он наносит ущерб главной

задаче рационализации работы государственного аппарата — превращению его в действенный инструмент проведения централизованной политики президентской власти. При обсуждении в конгрессе в 1977 г. реорганизационного законодательства администрация Дж. Картера упорно добивалась реализации гибкого подхода к оценке эффективности УН. В результате компромиссное условие, вошедшее в текст закона, требовало оценивать «воздействие реорганизационного плана на расходы в целом и на совершенствование управления и предоставление услуг потребителям правительственных программ» 32, хотя показатель сокращения административно-управленческих расходов тоже учитывался. Приход в Белый дом Р. Рейгана ознаменовался заменой критерия повышения эффективности деятельности госаппарата критерием минимизации его размеров и численности, что можно расценивать как явный шаг назад. Провозгласив цель «сокращения роли федерального правительства по всем направлениям» 33, республиканская администрация перешла к прямому урезыванию функций государственных ведомств в экономической и социальной сферах, а также к упразднению ряда федеральных органов и подразделений и сокращению их численности. Подобная смена целевых установок свидетельствует о том, что практика внедрения УН в федеральном госаппарате США, если ее рассматривать в определенной исторической перспективе, характеризуется значительной неравномерностью, частой ревизией концепций, шараханием из одной крайности в другую. При этом закладываемые в процесс выбора тех или иных управленческих решений критерии рациональности и эффективности нередко подменяются чисто политическими целями.

Во-вторых, в условиях сильного политического и ведомственного противодействия управленческим перестройкам в федеральном правительстве особое внимание уделяется не только разработке планов и программ, но и подготовке организационных и научно- методических условий для их рассмотрения, принятия и последующей реализации. На сегодня в США признаются неэффективными крупномасштабные УН, осуществляемые силами лишь специально создаваемых временных комиссий, состоящих из высокопоставленных правительственных служащих, представителей законодательного звена и «независимых экспертов». «Стратегия исследовательских комиссий», как ее называют некоторые американские специалисты, — это путь длительной выработки компромиссных решений, учитывающих интересы различных звеньев политической власти и влиятельных группировок. Однако подобная стратегия скорее выявляет, чем разрешает противоречия в работе госаппарата и требует немало времени для разработок и проведения реформ, многие из которых в конечном итоге оказываются неосуществимыми. Анализ опыта работы в федеральном правительстве временных комиссий показывает, что они могут дать обоснованную критику существующих организационных систем и методов управления, выработать общие принципы реорганизаций, пред

ставить набор конкретных предложений, но совершенно не способны проанализировать весь комплекс реальных условий и последствий, сопряженных с крупной управленческой перестройкой, и тем более организовать практическое внедрение предлагаемых планов, что связано с преодолением явного или скрытого ведомственного противодействия.

В качестве основного инструмента планирования и реализации мероприятий по совершенствованию управления в госаппарате США все шире используются специальные программы (типа «Ре- формы-88»), призванные обеспечить комплексность, поэтапность, всестороннюю оценку, а также централизованное руководство, межведомственную координацию и контроль названных мероприятий по всему циклу от разработки до внедрения. Целевая направленность и заложенные в основу подобных программ концепции, естественно, отражают интересы правящего класса, которые заключаются в сохранении существующего строя, закреплении и усилении эксплуатации трудящихся. Вместе с тем отдельные УН, проводимые в рамках административных реформ, способствуют рационализации форм и методов руководства госаппаратом и в определенной мере могут положительно воздействовать на совершенствование процессов предоставления населению некоторых видов услуг.

В последние годы государственные органы США, занимающиеся совершенствованием управления, уделяют повышенное внимание укреплению экспертно-методической базы разработки проектов и мероприятий в данной области. В своей работе они постоянно опираются на ведущие научные центры, обеспечивая их необходимыми организационными и финансовыми условиями. По наиболее важным проблемам создаются межведомственные комиссии и экспертные группы с участием руководителей из федеральных, штатных и местных органов управления, членов конгресса, представителей бизнеса, науки, профсоюзов, прессы, лоббистских организаций.

К деятельности по разработке и реализации УН широко привлекаются внешние консультанты. По оценкам ГКФУ федеральное правительство тратит на оплату консультантов до 2 млрд. долл. в год 34, при этом в категорию «консультирование» включаются все услуги, «связанные с разработкой политики правительственного ведомства» (в том числе рекомендации по модификации организационных структур и методов управления, применяемых процедур обоснования и принятия решений и т. п.) 35. Через весьма развитую, основанную на детально разработанном правовом регламентировании и солидной финансовой базе систему консультирования федеральное правительство имеет возможность привлекать к инновационным процессам в госаппарате широкий круг наиболее квалифицированных специалистов.

Наряду с этим в США признано необходимым учреждение на разных уровнях правительственного аппарата специальных органов, наделенных достаточными полномочиями и ресурсами

для организации, разработки и внедрения УН. Тем самым создается связующее звено между выработкой общей политики в области рационализации управления и деятельностью многочисленных исполнителей соответствующих мероприятий в различных министерствах и агентствах.

В-третьих, американский опыт последних лет убедительно показал, что УН, направленные на перестройку отдельных сторон деятельности госаппарата (методов и систем управления, организационных структур и т. п.), уже не дают ощутимого эффекта. Разрабатывавшиеся и применявшиеся изолированно друг от друга, нередко противоречивые или построенные на несогласующихся между собой посылках, они перестали срабатывать. На повестке дня встал вопрос о качественно ином подходе, состоящем в комплексном, всестороннем рассмотрении и решении проблем работы госаппарата. Возможность полной реализации подобного подхода в условиях государственно-монополистического капитализма с присущими ему антагонистическими противоречиями вызывает обоснованные сомнения, однако некоторые уже задействованные элементы такой стратегии заслуживают внимания.