<<
>>

Единство государственной власти в правовом государстве

Государственная власть едина. Всегда и необходимо в государстве существует верховная власть, воля которой, определяя организацию и деятельность остальных властей, стоит выше их всех.
Не противоречит ли, однако, обособление властей началу единства государственной власти? Конечно, нет: правильно понимаемое обособление властей ничего общего с разделением власти не имеет. Такое обособление требует отделения правительственной и судебной власти от законодательной не для того, чтобы их поставить рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей; оно требует подза- конности правительственной и судебной власти. Если бы правительственная власть являлась в действительности властью исполнительной, ее подзаконность могла бы быть признана единственным и вполне достаточным выражением зависимости ее от законодательной власти. В действительности, однако, воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже отвергнуто наукой государственного права. В настоящее время никто не ограничивает правительственной деятельности механической функцией пассивного исполнителя законов. Бесконечное множество меняющихся государственных интересов не может быть охвачено организованной системой устойчивых законодательных норм. Закон, по самой своей природе, имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальны, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму. Законодательная норма всегда и необходимо предусматривает будущее; но явления государственной жизни слишком разнообразны и нередко слишком случайны, чтобы их можно было предвидеть и исчерпывающим образом предусмотреть и регламентировать. Подобно тому, как каждый из нас не может предусмотреть всех случаев жизни, наперед установить для них общие правила и затем уже действовать механически, сообразуясь с ними, — так точно государство не может ограничиться законодательным установлением норм и затем их механическим пассивным исполнением.
Правительственная деятельность не исчерпывается исполнением закона. Правительство свободно осуществляет интересы государства, свободно правит государством, оставаясь только в пределах права. И теперь еще правительственная власть иногда называется исполнительной, но этому названию дается совершенно иное значение: правительственная власть признается исполнительницей не только законов, но, вообще, задач государственной жизни. Если это так, то, очевидно, одна подзаконность правительственных актов не может быть признаваема достаточным выражением зависимости правительственной власти от законодательной. Оставаясь в пределах закона, т. е. действуя вполне правомерно, правительственная власть может, однако, резким образом разойтись с законодательной. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем, самый повод к объявлению войны или заключению мира не указаны и, конечно, не могут быть указаны законом. Народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Общее направление народно-школьной политики государства может быть, разумеется, указано законом; но никакой закон не может определить деталей этой политики, интенсивности и целесообразности просветительных начинаний правительства. При таких условиях подзаконность правительственных актов отнюдь не является достаточной гарантией действительного подчинения правительственной власти законодательной. Единство государственной власти могло бы оказаться поколебленным, если бы правительственная власть, в пределах закона, оставалась свободной от какого бы то ни было воздействия на нее верховной законодательной власти. Народное представительство должно иметь право и возможность решающим образом влиять на политику правительственной власти, определять ее направление, ставить ей цели. Зависимость правительственной власти от законодательной должна быть не только юридической, но и политической. Такая зависимость всегда и везде существовала и существует в правовом государстве.
Тем не менее, степень осуществления политической зависимости правительственной власти от законодательной в различных государствах различна. В одних государствах законодательная власть видимо и безусловно господствует над правительственной; в других правительственная власть в значительной мере самостоятельна в своих отношениях к законодательной. В зависимости от характера отношений между правительственной и законодательной властью различаются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический. В конституционном государстве, какова бы ни была его форма правления, министерство всегда и необходимо назначается главою правительственной власти, — президентом республики или монархом. При этом в государствах дуалистических назначение того или иного лица министром зависит от свободного усмотрения главы правительственной власти. В таком государстве министерство имеет внепартийный характер; независимое от парламента, оно является орудием, проводником воли лица, стоящего во главе правительственной власти. В государствах парламентарных министерство имеет партийный характер; первый министр назначается главой правительственной власти из среды той политической партии, которая в данное время располагает большинством голосов в парламенте, или — при двухпалатной системе — по крайней мере, в палате депутатов. Министерство образуется первым министром из лиц, принадлежащих к той же партии; или, по крайней мере, из лиц, которые, принадлежат к различным партиям, согласились вести управление на почве общей политической программы. В парламентарном государстве у правительства своей политики нет и не может быть; в этом весь смысл и все значение парламентарного режима. Политическая зависимость правительственной власти от законодательной существует во всяком правовом государстве. И в дуалистическом строе народному представительству принадлежит право контроля над правительством и политического руководства им; однако, здесь средства такого контроля и руководства недостаточны для того, чтобы раз навсегда исключить возможность юридически неразрешимых конфликтов между законодательной и правительственной властью. И в дуалистических государствах подчинение правительственной власти законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Народное представительство контролирует не только законность, но и целесообразность правительственных актов; оно располагает средствами, — правда, весьма недостаточны ми, -к принуждению правительственной власти идти по тому пути, осуществлять, в пределах закона, ту политику, которая соответствует политической программе парламентского большинства. Что касается контроля, то он осуществляется парламентом в форме так называемых запросов и интерпелляций. Действующие в Европе конституции, предоставляя министрам право быть выслушанными палатой, когда они того пожелают, в то же время возлагают на них обязанность давать объяснения, когда того пожелают палаты. Само собою разумеется, что в государствах дуалистических право интерпелляций не имеет и не может иметь того значения, какое ему присуще в государствах парламентарных; ибо даже неудовлетворительное, с точки зрения палаты, объяснение министра не влечет за собою непосредственно каких-либо нежелательных для него последствий. Тем не менее, необходимость отчитываться пред палатой является, до известной степени, если не юридической, то моральной сдержкой правительственной власти: подотчетная власть всегда зависит от той власти, которой она обязана отчетом. Говоря о воздействии законодательной власти на направление и характер правительственной деятельности, необходимо остановиться на институте так называемой юридической ответственности министров. Не подлежит никакому сомнению, что в большинстве конституционных государств принадлежащее палате народных представителей право привлечения к уголовной ответственности министров является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность министров — до тех пор, когда она не уступила de facto места ответственности политической — всегда служила парламенту средством, исключительным по своей суровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за государственную измену (high treason), однако, самое понятие измены, по английскому праву, является в такой мере изменчивым и неопределенным, что не было положительно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответственности по соображениям политического свойства. В 1678 г., в процессе против Дэнби, категорически был установлен принцип, неопровержимо доказывающий политический харак тер уголовной ответственности министров: министры были признаны ответственными за честность, справедливость и полезность всех их мероприятий. Таким образом, уголовная ответственность министров в свое время преследовала в Англии те же цели, какие в настоящее время достигаются проще и легче, без ненужной жестокости, благодаря парламентарному строю, институтом политической ответственности министров. Само собою разумеется, что для контроля над целесообразностью правительственных актов уголовная ответственность министров представляется средством, во всех отношениях несоответственным; именно потому, в парламентарных государствах она уступает место ответственности политической. В государствах дуалистических она существует почти исключительно на бумаге, — и не только потому, что ее осуществление встречает препятствия в несовершенстве конституционных законов, но и потому, что судебной функции она ставит, в большинстве случаев, несудебные цели. Наиболее действительным средством воздействия законодательной власти на политику правительственной в дуалистических государствах, несомненно, является принадлежащее законодательной власти право периодического, — всего чаще ежегодного, — вотирования бюджета. Не утверждение бюджета, лишающее правительство права взимания налогов и расходования денежных средств, ставит государство в безвыходное положение; с того момента, как бюджет не утвержден, самое существование государства становится невозможным. Именно потому, одна опасность не утверждения парламентом бюджета должна заставить правительственную власть идти на всевозможные уступки, сообразоваться с желаниями и волей народного представительства. Необходимо заметить, что современная наука государственного права не признает за народным представительством права не утверждения бюджета en bloc. Такое не утверждение рассматривается как акт, по существу, неправомерный. В большей своей части ежегодный бюджет покоится на изданных раньше законах, определяющих доходы и расходы государства. На основании таких законов взимаются определенные налоги, пошлины и сборы, и тратятся определенные суммы на государственные нужды. Каждый закон может быть, разумеется, отменен или изменен издани ем нового закона; но ни один закон не может быть изменен или отменен фактом не издания нового закона. Конституционное право точно определяет характер законодательного пути: законы издаются, отменяются, изменяются и приостанавливаются в своем действии в определенном порядке соглашением существующих факторов законодательной власти, — в конституционной монархии соглашением обоих палат и короны. Признавая за парламентом, а при двухпалатной системе за каждой из его палат, право не утверждения бюджета en bloc, мы тем самым признаем за каждым из законодательных факторов, действующим отдельно от других, всю полноту законодательной власти, — право отмены законов, изданных путем соглашения между всеми факторами законодательной власти. Конечно, при обсуждении бюджета парламент, пользуясь правом бюджетной инициативы, может поднять вопрос об отмене или изменении того или иного налога, той или иной статьи расхода, установленных изданным раньше законом. Если соглашение — сначала между палатами, а затем палат с королем — по этому вопросу состоялось, прежние законы соответственным образом изменяются новым законом. Если соглашение невозможно, бюджет, в той своей части, которая покоится на прежних законах, должен оставаться неизменным. Не утверждение парламентом бюджета всегда и необходимо, в конечном результате, создает юридически неразрешимый конфликт между законодательной и правительственной властью, между народным представительством и народом. В случаях невозможности или нежелания взаимных уступок конфликт этот может быть решен только силой; в тех случаях, когда сила на стороне правительства, неутверждение бюджета неизбежно приводит к антиконституционному правительственному акту, — к управлению страною, вопреки конституции, на основании бюджета, не установленного в законодательном порядке. Во всяком случае, не утверждение бюджета является актом, носящим все признаки революционного акта; как таковой, он возможен в обстоятельствах исключительных и редких. Независимо, однако, от не утверждения бюджета, ежегодное вотирование его парламентом имеет огромное значение как средство контроля над правительством, а также категорического воздействия на характер его деятельности. Не подлежит сомнению, что, благодаря постоянно возрастающей специализации бюджетов, распределение сумм законодательной властью по отдельным его расходным статьям определяет, в значительной мере, направление и характер правительственной деятельности, степень и последовательность удовлетворения ею отдельных потребностей государственной жизни. Правом утверждения бюджетов законодательная власть пользуется как оружием критики правительственных мероприятий, как средством периодической ревизии податной системы в ее целом и в отдельных частях. Но, с другой стороны, точно также не подлежит сомнению, что вотирование в законодательном порядке бюджета, как и другие средства воздействия на правительственную власть, имеющаяся в дуалистических государствах в распоряжении законодательства, недостаточны для того, чтобы гарантировать единство государственной воли, подчинение правительственной власти верховной законодательной. В дуалистических монархиях неизбежны конфликты между народным представительством и короной, — конфликты, которые, вследствие юридической своей неразрешимости, нередко угрожают самому существованию, а тем более устойчивости и неприкосновенности конституционного строя. Такие конфликты невозможны в государствах парламентарных; они невозможны потому, что здесь подчинение правительственной власти законодательной гарантируется самым безусловным образом институтом политической ответственности министров. Как указано выше, сущность парламентарного режима заключается в том, что при нем министерство всегда и необходимо принадлежит к той партии, которая в данное время располагает в нижней палате большинством голосов. Отсюда естественный вывод: если в палате, при обсуждении того или иного мероприятия, предлагаемого министерством, большинство депутатов выскажется против него, министерство обязано подать в отставку. Такое министерство перестает быть министерством большинства; тем самым оно становится невозможным. Единственное средство для министерства остаться у власти, несмотря на понесенное им поражение, заключается в роспуске палаты и назначении новых выборов. Если кабинет, несмотря на поражение, пользуется доверием главы правительства и, кроме того, если можно надеяться на то, что политика кабинета одобряется большинством избирателей, глава правительства распускает палату, и затем, в зависимости от исхода выборов, кабинет либо остается у власти, опираясь на новое большинство, либо, оказавшись в меньшинстве, выходит в отставку. Во всяком случае, благодаря принципу политической ответственности министров, правительственная политика, расходящаяся с волей парламента, в парламентарном государстве невозможна. Начало политической ответственности министров, краеугольный камень парламентарного строя исключает, во всяком случае, возможность длительных конфликтов между законодательной и правительственной властью; в частности, в конституционных монархиях, благодаря парламентаризму, невозможны конфликты между народным представительством и короной. Не подлежит сомнению, что парламентаризм усиливает в значительной мере влияние народного представительства, и, в особенности, нижней палаты, на ход законодательных и правительственных дел. В этом своем значении парламентаризм является необходимой принадлежностью, завершением демократического строя. Весьма распространено мнение, будто в парламентарной монархии участие монарха в законодательстве совершенно номинально. Королева, говорил Бэджгот, должна подписать свой собственный смертный приговор, если он принят обеими палатами парламента. Такое мнение должно быть признано явным преувеличением. В парламентарном государстве правительственная власть вполне и безусловно подчинена законодательной. Такое подчинение обеспечивает единство государственной власти; оно является необходимым условием действительного осуществления основного начала демократического строя, — начала народного суверенитета.
<< | >>
Источник: С.Л. Чижков. Русская правовая и политическая мысль: Антология. 2013

Еще по теме Единство государственной власти в правовом государстве:

  1. 2. Государственная целостность и единство системы государственной власти в Российской Федерации
  2. § 3. Единство государственной власти
  3. 4. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации
  4. § 12. Личные отношения супругов. - Необходимость единства власти в семье. - Римское и германское понятие о власти мужа.
  5. Понятие органа государственной власти. Система федеральных органов государственной власти
  6. § 7.1. Механизм государства. Отождествление механизма государства с аппаратом государственной власти
  7. 5. Разделение властей как принцип правового государства
  8. О гарантиях правомерности правительственной власти в правовом государстве
  9. § 1. Международно-правовые стандарты взаимоотношений адвокатуры и государственной власти
  10. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации (фрагменты)[16]
  11. Власть едина с народом. Вопрос: где в этом единстве место политического автора, публициста?
  12. 4. Компетенция органов государственной власти по обеспечению правовых режимов конфиденциальной информации
  13. 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов
  14. СУДЕБНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ И СТАБИЛЬНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. § 2. Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативные правовые основы, общие требования к организации и деятельности
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -