<<
>>

Значение технологий формирования общественных представлений в политическом управлении США

Глобальный финансово-экономический кризис, для большинства государств начавшийся в 2008, зародился в США на год раньше. Поэтому правительство Соединённых Штатов оказалось в наиболее сложной ситуации, по крайней мере, среди правительств развитых государств, так как оно не имело в своём распоряжении апробированных моделей эффективного противодействия кризисным явлениям и тенденциям.

Кроме того, ситуация в США характеризовалась некоторыми особенностями: во-первых, на 2008 год пришлись очередные выборы американского президента, во- вторых, кризис в США был спровоцирован обвалом национального рынка ипотечного кредитования, долгое время бывшего локомотивом американской экономики. Таким образом, кризис, сформировавшийся как явление при администрации Дж.Буша-мл., рейтинг которого и так находился на беспрецедентно низком уровне, должен был оказать наиболее сильное влияние на деятельность следующего президента и правительства, поэтому показателем успешности борьбы с финансовыми потрясениями должны были стать выборы, намеченные на ноябрь 2012.

Не стоит думать, что в 2007-первой половине 2008 политические элиты и чиновники федерального уровня осознавали всю серьёзность ситуации. Более того, лишь небольшая группа исследователей (по разным оценкам 10-12 человек) предупреждала о возможности затягивания появившихся отрицательных тенденций и их перерастания в «Великую рецессию». Другими словами, существовала серьёзная недооценка кризисных тенденций: реальные масштабы угрозы стали более-менее очевидны только в 2009, который стал первым годом после Второй мировой войны, когда мир оказался в состоянии рецессии[158] (на глобальном уровне). К этому времени США успели пережить катастрофическое падение практически всех важных экономических и социально­экономических показателей, появление первых признаков восстановления и то, что приблизительно можно охарактеризовать как вторую волну кризиса.

Надежды на экономическое оздоровление связывались со сменой политического руководства страны, которое должно было произойти в 2008-н.2009 года. Несмотря на успешно оцениваемую избирательную кампанию республиканца Дж.Маккейна, победу на выборах одержал кандидат от демократов Б.Обама, построивший свою предвыборную стратегию на критике политики предыдущей администрации и утверждении о необходимости экономического оздоровления. При этом стоит отметить, что избрание Б.Обамы рассматривалось многими как средство отвлечения внимания от проблем в экономике, поскольку акцент делался на уникальности первого президента афроамериканского происхождения. Неудивительно, что политтехнологи демократической партии активно использовали это преимущество, однако при подробном рассмотрении можно убедиться в том, что победа Б.Обамы в 2008 вполне устраивала республиканскую партию, поскольку она позволяла переложить часть ответственности за наиболее серьёзные проблемы (финансовый коллапс, сопровождавшийся ростом государственного долга, внешние военные интервенции) на демократов (возможно, что выдвижение в качестве кандидата сенатора Дж.Маккейна изначально соответствовало этой точке зрения). Всё это позволяет некоторым исследователям, в том числе российским, называть избрание Б.Обамы на первый президентский срок «плановым кризисом»[159]. Конечно, подобная гипотеза не может восприниматься однозначно и неизбежно вызовет полемику в академических кругах, но она является вполне допустимой и представляется весьма логичной, исходя из предвыборной ситуации и электоральной кампании.

Обычно президент не оказывает существенного влияния на внутреннюю и экономическую политику США, отвечая, в первую очередь, за внешнеполитическую деятельность, сферу безопасности и т.д., но в любом правиле, как обычно, существуют исключения. Такими исключениями в американской истории были Ф.Д.Рузвельт и Р.Рэйган[160], к ним же можно отнести и действующего президента, который оказался в условиях необходимости активного вмешательства в экономические процессы фактически с момента избрания.

В то же время, вряд ли есть смысл сравнивать ситуацию, в которой формировалась знаменитая «рэйганомика» с современным положением дел, с которым столкнулась команда президента Б.Обамы, ведь если принимавшиеся Р.Рэйганом меры воспринимались избирателями как спасительные, то в случае Б.Обамы правительство скорее рассматривалось как ответственное за развитие во многом не зависевших от него процессов. В этом контексте предшественником Б.Обамы скорее выступает Ф.Д.Рузвельт, а его политический курс может восприниматься в качестве модели эффективного реагирования на глобальные экономические проблемы. Как мы увидим впоследствии, администрация действующего главы государства достаточно активно использовала опыт 32-го президента, что, при этом, не мешало ей декларировать свою приверженность другим, иногда противоположным, принципам (подобные действия в целом соответствует политическому стилю правительства Б.Обамы). В любом случае, 2008-2013 - время, когда наблюдалась достаточно нетипичная для американской политической системы расстановка политических сил, сместившаяся в сторону усиления президентской власти и увеличения его полномочий в области внутренней и экономической политики.

Исходя из выводов, сделанных нами в теоретических разделах работы, существует два основных способа противодействия системным экономическим кризисам: использование в рамках системы государственного управления технологий политического планирования, корректирующих стратегию развития государства в соответствии с существующими и прогнозируемыми рисками и непосредственное кризисное управление, иногда называемое «инновационным законодательством». Естественно, использование этих механизмов не является взаимоисключающим, наилучшие результаты как раз могут быть достигнуты при гармоничном сочетании обеих возможностей, то есть правительство должно осуществлять стратегический анализ, но при этом быть готовым к принятию срочных мер. Несмотря на то, что идеи кризисного планирования и моделирования проблемных ситуаций были одними из ключевых характеристик менеджериальных концепций политического управления, а методология включения в этот процесс общественных организаций и бизнес-структур была разработана в контексте развития теорий «нового метода управления governance», практика показывает, что во многих странах эти технологии отсутствуют даже в сфере бюджетной политики, не говоря о более специфических областях.

Ярким примером в этом отношении являются США, иначе вектор развития американского рынка недвижимости и ипотечного кредитования во второй половине XX века был бы скорректирован. Начиная с окончания Великой депрессии в Соединённых Штатах наблюдался рост стоимости жилья: только с 2004 по 2007 год он составил около 50% (средний рост в период 1950-2000 — 2,75% в год), что, в свою очередь, привело к росту количества выдаваемых кредитов (в том числе неотдаваемых), следовательно, после начала финансового кризиса произошёл резкий обвал цен на недвижимость (примерно на 17%)[161]. Отметим два важных факта: все уровни власти были заинтересованы в перманентном повышении цен на недвижимость из-за растущих налоговых поступлений, а предпосылки современного кризиса в США были заложены ещё в первой - начале второй половины прошлого столетия; другими словами, Б.Обама и его администрация вряд ли несут какую-либо ответственность за причины финансового коллапса, начавшегося в 2007 году. Тем не менее, поскольку внятного анализа существующих рисков, соответствующего кризисного планирования и институтов, готовых предложить разработанную стратегию противодействия отрицательным тенденциям на 2008 год не существовало, вновь избранный президент вынужден был обратиться к технологиям операционного кризисного управления, что, в первую очередь, означало борьбу с проявлениями кризиса, а не с причинами, обусловившими его появление.

Несмотря на то, что меры реагирования, предложенные Б.Обамой, были реализованы максимально быстро и принесли определённые положительные результаты в сфере смягчения наиболее острых последствий начавшегося кризиса (что станет предметом нашего исследования несколько далее), их конъюнктурный характер привёл к формированию ряда политических противоречий и противостоянию между властными структурами в некоторых вопросах. Наиболее ярко освещёнными в СМИ оказались события сентября-октября 2013, когда Конгресс разделился на сторонников и противников внесённого на рассмотрение Б.Обамой закона о здравоохранении (Obamacare).

На самом деле, они являются лишь следствием разногласий между политическими оппонентами, при этом ситуация является ещё более сложной, чем представляется при проведении обычного политологического анализа, поскольку не существует чётких различий между позициями, основанных на принципиальном выборе той или иной концепции развития. Другими словами, период с 2008 по 2013 год - время постоянного изменения политического курса, особенно со стороны исполнительной власти. В качестве примера можно взять отношение администрации президента к бюджетным расходам, которое постепенно изменилось от утверждения о необходимости их сокращения до объяснения неизбежности их повышения для устойчивого развития национальной экономики[162], или позицию Б.Обамы по поводу программ налогового стимулирования, продления срока их действия, которая радикально трансформировалась после победы на выборах 2012. Почему это происходит, мы ещё выясним, пока же вернёмся к самому началу, а именно мерам, предложенным правительством для борьбы с кризисными тенденциями в к.2008- н.2009 годов.

Как мы уже отмечали, реакция администрации Б.Обамы на кризис была весьма

оперативной и своевременной, что во многом объясняется тем, что задачи по организации программы противодействия были определены ещё министром финансов в правительстве Дж.Буша-мл. Г.Полсоном, что позволило избежать временных затрат, необходимых для выполнения этих действий командой вновь избранного президента. Среди шагов, предпринятых правительством под руководством Б.Обамы выделим следующие (конечно, антикризисная политика администрации в период 2008-2012 не ограничивалась только перечисленными мерами, некоторые её аспекты уже так или иначе затрагивались или будут рассмотрены нами в дальнейшем (Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (Patient Protection and Affordable Care Act/инициатива Obamacare), планы по изменению полномочий Федеральной резервной системы), однако их реализация требовала длительных согласований, более того, существовала вероятность, что они так и останутся проектами):

1.

налоговое стимулирование (налоговые льготы/вычеты)

2. государственные гарантии Fannie Mae и Freddie Mac (новые кредиты)

3. принятие Акта о восстановлении экономики и рынка недвижимости, открывшего возможность государственного выкупа обязательств

4. активная интервенция государства на рынок закладных по недвижимости. Последние три пункта фактически означали национализацию двух основных институтов ипотечного кредитования США, в результате чего было создано новое Федеральное агентство финансирования рынка недвижимости (Federal Housing Finance Agency)[163], то есть государство приняло на себя ответственность за дальнейшее развитие этого важнейшего сегмента национальной экономики. Что касается механизмов налогового стимулирования, то подобные меры в том или ином виде являются традиционным элементом программы противодействия кризисным процессам, оказывающим негативное воздействие на экономический рост и деловую активность. В то же время, фискальные послабления имеют и оборотную сторону медали, поскольку в случае их принятия происходит значительное сокращение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, а, как мы уже поняли из предыдущих частей исследования, в настоящее время практически во всех государствах наблюдается тенденция увеличения доли налоговых сборов в доходной части бюджета. США в этом плане не являются исключением из общего правила: так, доля иных (нефискальных) поступлений в федеральный бюджет с 1983 по 2010 год снизилась с 1,8 до 1,4%[164]. Тем не менее, на первоначальном этапе более важным с точки зрения администрации (и в этом с её представителями трудно не согласиться) оказалось обеспечение экономического стимулирования (именно рост совокупного экономического продукта, а не налоговые выплаты, в тот же период с 1983 по 2010 обеспечивал увеличение внутреннего валового продукта, тогда как доля доходов от налогов в общей структуре ВВП снизилась с 16,4 до 14%[165]). Таким образом, использование правительством Б.Обамы рассмотренных выше инструментов безусловно оказало положительное влияние на американскую экономику, но лишь в краткосрочной перспективе, обусловив новый всплеск кризисных проявлений в дальнейшем. Основная тактическая задача, однако, была выполнена: властям удалось избежать обычного для подобных ситуаций радикального изменения электоральных предпочтений населения (несмотря на значительное падение рейтингов президента и правительства), то есть было сохранено политическое статус-кво - возможно, это максимальный результат, которого могла добиться команда президента в сложившихся условиях.

Правительство использовало хорошо известные, проверенные многими кризисами инструменты противодействия отрицательной динамике развития и её негативным проявлениям. Позитивный опыт их применения (пусть и относительный), тем не менее, не мог гарантировать положительных результатов в случае с кризисом, начавшимся в 2007 году, который, как мы уже выяснили, во многом уникален. Несмотря на то, что многие исследователи утверждают, что современный кризис имеет общие черты с Великой депрессией 1929[166], и Б.Обама должен придерживаться модели поведения, предложенной Ф.Д.Рузвельтом (что он и делает, отказываясь сокращать численность федеральных чиновников, придерживаясь принципа «большого правительства»), действующий президент существенно ограничен в своих действиях. Во-первых, вряд ли стоит однозначно воспринимать политику самого Ф.Д.Рузвельта, которая обычно оценивается как крайне эффективная. Неизвестно, чем бы она закончилась, если не Вторая мировая война, которая полностью трансформировала мировые экономические процессы и тенденции, отсрочив кризис модели управляемой инфляции, маховик которой был запущен именно в 30-е годы предыдущего столетия. Очевидно, что у Б.Обамы не было таких возможностей инфляционного манёвра, которые существовали во времена президента Ф.Д.Рузвельта, ведь государственный долг Соединённых Штатов и так превышал все установленные значения, а доллар, по сути, стал самой переоценённой валютой среди всех мировых валют. С другой стороны, определённым пространством для

действий президент всё-таки располагал, поскольку его поддерживало мировое сообщество, которое не было заинтересовано в обвале американской национальной валюты из-за угрозы краха глобальной экономики, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Поэтому Белым домом была запущена, казалось бы, не очень логичная в условиях необходимости экономии государственного бюджета кампания по улучшению имиджа США на международной арене, нацеленная, в первую очередь, на западноевропейских союзников.

Таким образом, все меры, предпринятые администрацией Б.Обамы для борьбы с кризисом, изначально были направлены на достижение результата в кратчайшие сроки, при этом стратегии дальнейшего развития уделялось совсем немного внимания. Подтверждением этого факта является концентрация усилий правительства на поддержании ликвидности, а не на уменьшении рисков экономического и финансового характера, а также оказание помощи отдельным финансовым учреждениям и игнорирование проблем других, если не по принципу ad hoc, то из конъюнктурных соображений . Логично предположить, что действия любого правительства (в странах с политической системой, напоминающих американскую) всегда направлены на обеспечение победы его главы на следующих выборах, но действие мер, предпринятых администрацией Б.Обамы, должно было закончиться приблизительно посередине его первого президентского срока, что, на первый взгляд, выглядит несколько странно. Смысл подобного поведения кроется в дальнейших шагах правительства, которое с 2009 года начало масштабную кампанию по формированию у населения положительных представлений о деятельности политических властей, включающую использование технологий манипулирования общественным сознанием (что является достаточно типичным инструментом политического управления в США ещё со времён В.Вильсона), цель которой заключалась в создании условий, в рамках которых действующий президент получил бы достаточную электоральную поддержку на выборах ноября 2012. В пользу этого предположения свидетельствуют не только противоречия в политическом курсе, осуществлявшимся в 2008-2012 годах, но и изменение позиции администрации по некоторым вопросам уже после победы Б.Обамы на вторых для него президентских выборах.

С какой целью проводилось это манипулирование, представляется вполне очевидным. Успешность избирательных кампаний в США напрямую зависит от уровня пожертвований, которые получают кандидаты (причём это касается выборов всех уровней [167] (от местных до федеральных) и любого характера (партийные, президентские и т.д.)). Большая часть пожертвований приходится на отчисления отдельных граждан[168] [169], поэтому правительству необходимо сохранять положительный имидж среди населения. В то же время, кандидатам необходима поддержка крупных бизнес-корпораций, а поскольку интересы населения и бизнеса далеко не всегда совпадают, создается двойственная ситуация, которую администрация пытается преодолеть различными способами. Команда Б.Обамы предложила свой метод решения данной проблемы, который, в конечном счёте, оказался довольно эффективным с точки зрения обеспечения политической поддержки действующего главы государства.

Первым этапом широкомасштабной кампании по формированию положительных политических представлений у населения стал 2009 год, или, более точно, бюджет 2009. Сначала ничто не указывало на возможность подобного сценария: более того, в связи с усилением кризисных тенденций в бюджет 2009 по инициативе администрации был внесён ряд поправок, а его структура была социально скорректирована :

7. выделялись дополнительные средства и фонды на поддержку сельского рынка недвижимости и сельских программ развития

8. устанавливались дополнительные ассигнования для выкупа перспективных инвестиционных проектов, в первую очередь, связанных с рынком недвижимости (только тех, которые могли быть успешно завершены)

9. увеличивались объёмы финансирования программ обеспечения детским питанием. Согласно принятым документам, усиление социальных обязательств должно было затронуть деятельность практически всех правительственных департаментов, что является наиболее лёгким способом смягчения негативных последствий кризисных явлений, однако в этом случае власть неизбежно сталкивается с негативными «побочными» эффектами, а именно увеличением дефицита государственного бюджета, ростом государственного долга и многими другими экономическими проблемами. Так произошло и на этот раз: администрация президента Б.Обамы не могла добиться хотя бы относительной социальной стабилизации, не пожертвовав ключевыми экономическими показателям и не отказавшись от исполнения некоторых своих обязательств. Конечно, об этом не было объявлено публично, но первые подозрения появились уже в середине июля 2009, когда администрация отказалась опубликовать Доклад административно-бюджетного управления США об исполнении федерального бюджета за 2009 финансовый год к 15 числу - законодательно установленному сроку представления данного отчёта

Конгрессу . Несмотря на дальнейшие объяснения и заверения чиновников правительства, стало очевидно, что администрация столкнулась с определёнными трудностями при подготовке отчётных данных и прогнозировании будущей ситуации. Опасения оказались не напрасными: 2009 год был закончен с рекордным дефицитом национального бюджета, несмотря на предыдущие заявления Б.Обамы о необходимости сокращения государственных расходов и оптимизации бюджетных процессов в целом.

Ещё одним элементом кампании, связанной с манипулированием политическим сознанием общества, стала тема военных расходов. С одной стороны, в ходе предвыборной борьбы и заявлениях в СМИ будущий президент декларировал готовность к сокращению масштабов проводимых военных операций зарубежом, снижение расходов на содержание военного контингента за пределами национальных границ (причём это касалось не только войск, размещённых в Ираке и Афганистане, но и постоянно действующих заморских военных баз) путём частичного вывода подразделений из мест их дислокации, однако на протяжении 2009, 2010 и 2011 годов мы можем наблюдать планомерное увеличение расходов государства по финансированию армии (см. Приложение 5). В этом смысле политика администрации Б.Обамы (который, не забудем, получил Нобелевскую премию мира за свои инициативы по мирному урегулированию конфликтов и подготовке демократической системы управления в Ираке и Афганистане) ничем не отличалась от политики, проводившейся правительством Дж.Буша-мл.: обещание сократить военные расходы не выполняется (о нём было объявлено, соответственно, был достигнут нужный информационный эффект, затем стратегия действий была изменена). Справедливости ради отметим, что при новом президенте была несколько изменена система статистического анализа: расходы на заморские операции начинают включаться в общие затраты на содержание армии, тогда как ранее они рассматривались как «непредвиденные расходы» . Впрочем, для нас это не имеет большого значения, так как не влияет на общую динамику изменения затрат государства на обеспечение функционирования армии. В случае общественного недовольства несоответствием заявленного курса и реальных действий администрация всегда может указать на необходимость обеспечения высокого уровня национальной безопасности (пусть расходы на обеспечение национальной безопасности и не тождественны военным расходам), и население более-менее успокоится. Такое же объяснение вполне подойдет в качестве ответа оппонентам в Конгрессе, и в этом плане действия Б.Обамы также полностью повторяют действия Дж.Буша-мл. Не очень сочетается с миролюбивыми [170] [171] высказываниями президента в начале первого срока его же позиция в отношении конфликта в Сирии, которая заключается в готовности нанести военный удар по стратегическим объектам режима Б.Асада или даже осуществить наземную операцию (в этом контексте бессмысленно отмечать тот факт, что американские военные советники активно работают на стороне сирийской оппозиции, повышая боеготовность её вооружённых отрядов). Неизвестно, если бы основные европейские страны в том или ином виде не отказались поддержать интервенцию в Сирию, может сейчас ситуация в стране напоминала бы иракскую, что повлекло бы за собой ещё большее увеличение военных расходов правительства США. После избрания на первый срок Б.Обама также говорил о необходимости сокращения так называемых дискретных расходов (то есть расходов, которые должны каждый год получать одобрение Конгресса) - во многом это было связано с расстановкой сил в законодательном собрании, существовал риск отказа в утверждении некоторых инициатив и проектов правительства. Тем не менее, согласно графика, представленного на сайте правительства США, с 2009 года началось небольшое снижение уровня дискретных расходов, не связанных с безопасностью, в то время как сокращение дискретных расходов, связанных с безопасностью, только планируется с 2013 - 14 годов (см. Приложение 6). Другими словами, опять используются технологии информационного воздействия на избирателей - декларируется одна стратегия развития государства, а на деле используется несколько отличная модель (сокращение тех же дискретных расходов, не связанных с обеспечением безопасности, по большей части достигается путём перераспределения финансирования в пользу недискретных программ).

Таким образом, мы видим, что по большинству направлений после своего избрания Б.Обама, вопреки собственным заявлениям, продолжил политический курс своего предшественника Дж.Буша-мл. Как уже было отмечено, основные меры по противодействию кризису (в конечном итоге принятые в качестве программы действий администрацией действующего президента) были обозначены министром финансов из

176

прошлого состава правительства, но на этом преемственность не заканчивается :

1. была продолжена тактика налоговых послаблений

2. министром финансов в новой администрации стал Т.Гейтнер, отвечавший за борьбу с кризисными проявлениями в команде Дж.Буша-мл.

3. большая часть чиновников экономического блока — выходцы из прежних управленческих структур (некоторые, как Л.Саммерс, ещё со времён Б.Клинтона). [172] [173]

Насколько позитивно или негативно это явление отразилось на развитии Соединённых Штатов, сказать достаточно трудно (как и всегда в подобных случаях): с одной стороны, сохранение костяка экономической команды означало отсутствие резких колебаний в социально-экономической политике страны (пусть это и противоречило предвыборным обещаниям президента), но, в то же время, нельзя исключать тот факт, что правительству стоило взглянуть на проблему глобального кризиса с иной точки зрения для выработки более эффективных механизмов реагирования и влияния на складывающуюся ситуацию. Однозначно оно указывает на формальность разделения политических сил в США, отсутствие каких-бы то ни было принципиальных (программных, не вызванных конъюнктурой) отличий между демократической и республиканской партиями, а также сильную зависимость политических лидеров от чиновничьего аппарата, выполняющего повседневную управленческую работу.

Резюмируя всё вышесказанное, отметим, что первый срок исполнения обязанностей президентом Б.Обамой можно разделить на два основных этапа: этап смягчения наиболее остро стоявших социальных и экономических проблем, вызванных кризисом, начавшимся в 2007 году, и период организации кампании по формированию у населения положительных представлений о деятельности президентской администрации с целью обеспечения приемлемого уровня электоральной поддержки. Первый этап оказался краткосрочным, закончившись в 2009 году. Его основными характеристиками можно считать применение классических методик кризисного управления, основанных на опыте противодействия предыдущим экономическим потрясениям, сопровождавшееся

декларированием необходимости экономической модернизации и обновления. В соответствии с намеченными планами предполагалось превратить Федрезерв в системного регулятора финансовых процессов, создать Агентство по защите потребительского финансирования (Consumer Financial Protection Agency) и другие изменения не только в экономической, но и в социальной, и даже во внешней политике. Как мы уже могли убедиться, в большинстве случаев эти планы так и остались обещаниями или, в лучшем случае, возможными руководствами к действию, но не получили реального воплощения. Как метко отмечает Д.Нанто (D.Nanto), этот период можно в целом описать как время перманентного предложения поправок в действующее законодательство . Другими словами, речь идёт об этапе нереализованных надежд. Второй отрезок первого срока президентства Б.Обамы, по нашему мнению, точнее всего можно описать как подготовку и начало кампании по формированию у населения положительных представлений о [174]

деятельности политических властей перед президентскими выборами 2012. Именно в это время формируется непреодолимый разрыв между предвыборными обещаниями Б.Обамы и его политическим курсом, но, в то же время, развёртывается активная медийная пропаганда успехов, достигнутых правительством (которые, однако, в основном относились к трём группам: временные, вызванные эффектом от мер налогового стимулирования и социального обеспечения, будущие, то есть находящиеся в стадии планирования, и основанные на предвзятом толковании статистических данных). В её рамках развивается мысль о том, что глобальный финансово-экономический кризис состоит из двух обособленных частей: американского кризиса 2007-09 и европейского кризиса 2008-10 . При этом первый из них уже побеждён благодаря эффективным

действиям правительства, которое должно сосредоточиться на защите от негативных тенденций, имеющих место на европейском континенте. С нашей точки зрения подобный подход является глубоко ошибочным, так как кризис не был преодолён, были применены лишь методы кризисного управления, а большинство причин кризисных тенденций в США остались нерешёнными. Американскому правительству не стоит отгораживаться от европейских проблем, поскольку США - их непосредственная часть. Единственным неоспоримым достижением администрации Б.Обамы в этот период стала поддержка проектов, направленных на разработку технологий добычи сланцевых газа и нефти. Входили ли эти действия непосредственно в антикризисную программу администрации, или они были инициированы другими факторами, в настоящее время сказать достаточно трудно, естественно, они преподносятся в качестве заслуги правительства.

Новый этап политического управления Б.Обамы начался после его победы на выборах в ноябре 2012. Здесь мы немного забегаем вперед, однако отметим его основные особенности. Фактически, кампания по манипулированию общественным мнением продолжается, однако происходят определённые изменения в отношении администрации к некоторым аспектам социально-экономической политики. Наиболее ярко они проявились во время событий, именуемых в России «фискальным обрывом» . Смысл «фискального обрыва» заключается в следующем: налоговая политика демократов с 2008 - налоговое стимулирование (сокращение социального налога на 2%, налоговые льготы, вычеты и возвраты). Максимальный результат налогового стимулирования должен был быть достигнут к концу 2012 года, то есть к моменту назначенных президентских выборов, а уже 31.12.2012 оно должно было прекратить своё действие. Далее должен был начаться секвестр, то есть сокращение расходов государственного бюджета и одновременное [175] [176] увеличение его доходов, что несовместимо с сохранением налоговых льгот. До выборов Б.Обама и его администрация выступали резко против возможности «фискального обрыва», объясняя свою позицию неизбежностью снижения экономического роста чуть ли не до уровня рецессии (это позволило бы стабилизировать внешний долг США, но было крайне нежелательно для действующего правительства с точки зрения результатов на будущих выборах), однако с ноября 2012 проправительственные СМИ и научно­исследовательские организации (think tanks) начинают представлять «фискальный обрыв» как средство стимулирования американской экономики. Таким образом, после выборов 2012 произошёл кардинальный разворот политики президента в отношении программы налогового стимулирования. Конечно, противники нашего подхода могут сказать, что повышение налогов для американцев с доходом от 400 тыс. долларов (хотя Б.Обама изначально предлагал более низкую планку в 250 тыс.) в год не затронуло большую часть населения страны, и само по себе не означает отказ от идеи налогового стимулирования в сложный для экономики период, однако не будем забывать, что помимо этого шага были предприняты и некоторые другие меры, в том числе увеличение налога с реализации капитала и полученных дивидендов, налогов на наследство, дарение и т.д. Возникает вполне логичный вопрос, почему правительство пошло на подобное изменение позиции. Связано это, скорее всего, с тем, что расходная часть федерального бюджета так и не была сокращена, наоборот, финансирование значительного количества операций и проектов только увеличивается, что ведёт к дальнейшему усилению бюджетных дисбалансов, и чтобы хоть отчасти компенсировать растущий разрыв, администрация вынуждена обратиться к инструментам трансформации налоговой политики. Другими словами, мы опять сталкиваемся с отсутствием чётко разработанной стратегии политико­экономического управления со стороны государственных органов власти в условиях нестабильности финансово-экономической ситуации. Правительство вновь прибегает к временным мерам, способным дать сиюминутный результат, не желая иметь дела с сутью накопившихся проблем, что неизбежно приведёт к повторению ситуаций, подобных «фискальному обрыву», в будущем (одна из них уже произошла в сентябре-октябре 2013).

В предыдущем абзаце мы немного забежали вперед, рассмотрев изменение политического курса президентской администрации после победы Б.Обамы на вторых для него выборах, пока вернёмся к первому сроку его правления. Ещё одной неотъемлемой характеристикой кампании по формированию у населения положительных представлений о деятельности администрации являлись уже упоминавшиеся вскользь попытки по укреплению имиджа Соединённых Штатов на международной арене. Правительство не переставало подчёркивать особую роль США в мировых политико-экономических процессах, утверждалось, что, несмотря на глобальный кризис, начавшийся в 2007 году на американской территории, страна по-прежнему оставалась лидером среди государств во всех значимых с геополитической и геостратегической точек зрения областях. Более того, отмечалось, что образ Соединённых Штатов в глазах иностранцев заметно улучшился как раз в 2009 году (особенно это касалось стран Западной Европы, Латинской Америки, Азии и Африки) . Вопрос, так ли это, остаётся открытым, тем не менее, не вызывает сомнений тот факт, что американской администрацией в этот период тратились значительные средства для поддержания репутации страны зарубежом. Зачем же это делалось в условиях негативных тенденций экономического развития, сокращения доходов государственного бюджета и роста национального долга? Очевидно, что команда президента опасалась возможности коллапса американской валюты на мировых рынках, а также нуждалась в сохранении поддержки внешних военных операций со стороны союзников. Фактически, на первом этапе президентства внешнее одобрение для Б.Обамы было более важным, чем поддержка со стороны населения США (что во многом объясняет масштабы использования технологий, в той или иной степени направленных на манипулирование общественным мнением внутри страны). В целом, администрации удалось выполнить поставленную задачу, несмотря на краткосрочный эффект предпринятых действий (вскоре произошло существенное ухудшение отношений с Россией, а в 2013 году уже европейские государства отказались от поддержки возможных действий американских властей по организации военной интервенции в Сирию). Эта пауза позволила провести анализ сложившейся ситуации и оценить уровень готовности главных держателей внешних долговых обязательств США, в первую очередь, КНР, осуществить реформирование глобальной экономической системы и де-юре переместить мировой финансовый центр из североатлантического региона (другое дело, что он оказался крайне низок, возможно, к удивлению самого американского правительства). Для реализации данной задачи были мобилизованы все доступные методы так называемого «мягкого воздействия» («мягкой силы»), причём речь идёт не только об американских СМИ, которые в настоящее время имеют статус общемировых, и исследовательских учреждениях, так или иначе спонсируемых государством, но и о якобы независимых экспертных и аналитических центрах (так называемых think-tanks). Практически все известные политологи и экономисты вышеперечисленных организаций пропагандировали занимаемую администрацией позицию, давая различного рода проправительственные интервью и комментарии. Тем не менее, даже в подобных выступлениях непреднамеренно [177] упоминались противоречащие друг другу факты: так, в интервью А.-М.Слоттер (A.- M.Slaughter), посвящённом утверждению значимости Соединённых Штатов на мировой арене, было отмечено, что МВФ перестал быть субъектом в области противодействия кризису . Однако МВФ долгое время являлся для США инструментом управления политическими процессами в других странах, особенно переживающих экономические трудности (что ярко проявилось на постсоветском пространстве), то есть в реальности США теряют позиции в сфере регулирования международных отношений.

Отслеживая последовательность действий американского правительства, осуществляемых в рамках кампании по формированию общественных представлений в сфере политики, нельзя не акцентировать внимание на странной ситуации, сложившейся перед президентскими выборами 2012 и не менее странных результатах самого голосования. Кратко создавшееся положение дел для действующей администрации и демократической партии в целом можно было охарактеризовать как катастрофическое: происходило снижение рейтингов практически по всем показателям, а уровень доверия граждан к федеральной власти опустился до минимальных значений. Но, несмотря на все трудности, именно кандидат от демократов, осуществлявший управление страной на протяжении предыдущих четырёх лет, одержал победу в электоральной борьбе. Конечно, подобный исход был отчасти обусловлен традиционными для американской политической системы особенностями, в том числе: относительно небольшой ролью президента в реализации внутренней политики (как мы уже отмечали ранее, деятельность Б.Обамы в этой области является исключением из общего правила, однако роль стереотипов в массовом сознании достаточно велика), отсутствием прямой зависимости между отданными населением голосами и результатами выборов, а также уровневой гетерогенностью партийной структуры США (во многих случаях федеральная партийная организация лишь формально контролирует региональные и местные отделения). На наш взгляд, однако, только этих причин для объяснения итогов выборов 2012 недостаточно. Обратимся к результатам социологических исследований: если в 2009 году работу демократов в Конгрессе одобряло 37,8% населения, то в 2012 эта цифра сократилась на восемь процентных пунктов до 29,75% (в 2011 году падение было ещё более существенным - до 27,8%), в то время как количество недовольных действиями демократической партии в парламенте возросло с 51,6% до 61,5% (в 2011 этот показатель составлял 64,5%) . Этим данным вполне можно доверять, поскольку методика расчета [178] [179] основана на выведении среднего значения из результатов, получаемых в рамках регулярных опросов, проводимых в течение всего года. Из общей тенденции, как мы уже заметили, выбивается 2012 год, когда уровень поддержки по сравнению с предыдущим периодом вроде бы начинает возрастать. На самом деле, это связано с резким изменением показателей после президентских выборов: в ноябре количество одобряющих увеличилось на 8%, тогда как число критиков сократилось на точно такую же величину Таким образом, мы можем сделать вывод, что до конца 2012 года сохранялась устойчивая тенденция снижения уровня доверия граждан США к конгрессменам-демократам, что вряд ли можно было рассматривать позитивно перед очередными выборами. Об этом же свидетельствуют цифры другого исследования: уже к концу 2010 года (середина первого президентского срока Б.Обамы) поддержка так называемых «независимых» избирателей распределялась между республиканской и демократической партиями в соотношении 56:38%[180] [181]. Такой большой разрыв появился впервые с 2006 года, однако тогда большим доверием пользовались демократы. Важно отметить и тот факт, что «независимые» избиратели отдавали предпочтение позициям республиканцев по большинству основных вопросов, в том числе в области налоговой, экономической, бюджетной политики, сфере занятости и т.д., тогда как идеи демократов пользовались большей популярностью в сфере здравоохранения и образования.

Как мы видим, к 2012 году, когда должны были состояться очередные президентские выборы, позиции демократической партии в Конгрессе выглядели не очень впечатляюще: неуклонное падение рейтингов фактически не прекращалось вплоть до последних месяцев 2012, при этом явных предпосылок для выправления ситуации не наблюдалось. Тем не менее, законотворческая работа является специфической отраслью, и критики могут указать на то, что представленные нами статистические данные не являются объективными в деле оценки электоральной поддержки демократов. Поэтому приведём следующие цифры: примерно 2/3 населения Соединённых Штатов в 2010 году считало, что страна находилась на неправильном пути развития . 2010 год - экватор правления администрации Б.Обамы, поэтому мы можем сделать вывод о том, что большинство граждан считало политико-экономической курс правительства неэффективным (несмотря на то, что к этому времени уже успели проявиться первые результаты предпринятых мер антикризисного управления). Общее недовольство, конечно, является неконкретной категорией и может не отражать непосредственные предпочтения тех или иных групп граждан, каждая из которых имеет специфические интересы и приоритеты, поэтому властные структуры могут сосредоточиться на работе по обеспечению поддержки в определённых секторах общества (как мы увидим далее, данный подход использовался администрацией Б.Обамы). Однако если проанализировать отношение конкретных групп населения к деятельности американского правительства в 2008-2011, то результаты будут следующие: во всех категориях населения большинство оценивало экономическое состояние государства крайне негативно[182].

Из всего вышесказанного следует, что шансы Б.Обамы на переизбрание в 2012 году были невелики, однако победу на выборах одержал именно он. Возникает совершенно естественный вопрос: почему так произошло. Отметим, экономический курс президента не был признан обществом однозначно успешным (на что определённо рассчитывала его команда, принимая план мер по борьбе с негативными последствиями кризиса, рассчитанный на краткосрочную перспективу). Более того, значительная часть американцев считала, что в 2012 году страна находилась в худшем политико­экономическом состоянии по сравнению с периодом 2007-08, когда кризис охватил национальную экономику[183] [184]. Исключением являлась лишь сфера обеспечения национальной безопасности от террористических угроз: политику Б.Обамы в этой области в основном оценивали положительно. В целом, только 42% населения считало, что он заслуживает переизбрания на второй срок, 51% граждан хотел бы видеть в качестве нового президента другого политика. В нормальной ситуации в этом контексте более вероятным сценарием развития событий на выборах представлялось бы поражение действующего президента, однако инициированная администрацией кампания по формированию у населения положительных представлений о деятельности политических властей принесла свои плоды. Во-первых, краткосрочные меры стимулирования экономического роста помогли остановить негативное экономическое движение уже в конце 2009 года. Неважно, что подобный подход повышал возможность начала второй волны кризиса в будущем, поскольку, согласно накопленным америкнскими аналитическими институтами статистическим данным, обычно экономический спад после кризиса продолжается 9

187

лет , то есть главная задача администрации заключалась в правильном распределении

кризисных проявлений на протяжении этого периода. Правительству США это успешно удалось, хотя, справедливости ради, отметим, что задача не была невыполнимой: ВВП страны в период с 2007 по 2009 год снизился на 5,3%, поэтому достаточно было остановить темпы падения национальной экономики, чтобы курс, выбранный администрацией, можно было представить как эффективный и соответствующий потребностям общества. Сделать это было нетрудно, ведь если в 2005 году уровень потребительских расходов в среднем составлял 95% от личных доходов, то в 2009 только 92%, в то время как уровень сбережений вырос на 5% . Соответственно, администрации

необходимо было всего лишь стимулировать внутренний спрос, а для достижения этой цели существует подробно разработанный и проверенный инструментарий, включающий разнообразные средства и механизмы, которые могут быть применены в тех или иных ситуациях.

Существенную поддержку Б.Обаме оказали планы по социальному реформированию системы общественно-государственных отношений (в том числе, системы здравоохранения), а особенно реакция республиканцев на подобные инициативы. Категорическое неприятие социальных программ со стороны последних само по себе обусловило переход части голосов на сторону демократов, а угроза остановки работы правительства вызвала ещё больший отток сочувствующих позициям республиканской партии. Подтверждением этого является тот факт, что уже после выборов из двух альтернатив, а именно инициативы, получившей название Obamacare, и возможного прекращения функционирования федеральных органов власти на тот или иной срок, более приемлемой для большинства населения являлась первая, несмотря на то, что общественное мнение выступает резко против идеи Obamacare, если она рассматривается отдельно . Объясняется это очень просто: люди хотят видеть правительство

работающим, поскольку значительное количество населения занято на государственных предприятиях, финансируемых из федерального бюджета, а с другой стороны, именно от него зависит функционирование базовых социальных сервисов. Республиканцы в этих вопросах отстаивали крайне консервативную точку зрения, стремясь сохранить влияние в социальных группах, традиционно поддерживающих эту партию, в то время как демократы проявили большую гибкость, которая также частично повлияла на итоговый результат. В совокупности с кампаний по формированию положительных общественных представлений в сфере политического управления (в том числе с использованием [185] [186] технологий манипулирования сознанием), активно проводившейся правительством, которое сумело убедить часть населения в неизбежности сохранения состояния нестабильности экономического развития в ближайшем будущем и эффективности выбранного курса по противодействию кризисным тенденциям, это привело к падению рейтингов республиканцев, которые уже к 2008 находились на более низких уровнях. Так, мы уже отмечали, что в период 2008-2012 демократы столкнулись с сокращением поддержки их деятельности в Конгрессе с почти 38% до 29,75%, и логично было бы предположить, что оно должно было компенсироваться укреплением позиций представителей республиканцев, однако, на самом деле, количество одобряющих их парламентскую работу также снизилось с 28,5% до 23%[187]. Республиканцам удалось сохранить приемлемый уровень поддержки в таких электоральных группах, как белые евангелисты, белые мужчины, белые женщины, женатые/замужние, старше 65 лет, которые и проголосовали за М.Ромни в 2012 году, но в работе с быстрорастущими социальными общностями, голоса которых и предопределили победу Б.Обамы, с лучшей стороны проявили себя демократы. Рейтинг действующего президента с 2008 по 2012 год вырос среди следующих избирателей[188]:

1. неженатые (на 16%)

2. незамужние (на 8%)

3. испаноговорящие, афроамериканцы, молодёжь, малообеспеченные, женщины (приблизительно на 10%).

По нашему убеждению, как и в 2008 году, в преддверии выборов 2012 республиканская партия заняла выжидательную позицию, не предпринимая каких-либо активных действий для изменения сложившегося баланса сил, опасаясь дальнейшего развития кризисных тенденций.

Подведём основные итоги данной части нашего исследования. Главным из них является вывод о том, что в Соединённых Штатах Америки, начиная с конца 2009 года, то есть после избрания президентом Б.Обамы, проводится широкомасштабная кампания по формированию у общества нужных правительству политических представлений, которая призвана отвлечь внимание от экономических проблем и обеспечить приемлемый уровень электоральной поддержки действующей власти. Особо следует отметить тот факт, что она заменят собой планомерную работу по структурному реформированию национальной политико-экономической системы и обеспечению недопущения дальнейшего развития существующих кризисных явлений. Все предпринятые администрацией меры для противодействия кризису, начавшемуся в 2007 году, в том числе налоговое стимулирование, государственные гарантии некоторым финансовым институтам, государственный выкуп ипотечных обязательств и активная интервенция государства на рынок недвижимости, были рассчитаны на достижение наибольшего эффекта в максимально короткие сроки с целью убеждения населения в правильности выбранного правительством курса развития. В результате уже к концу 2009 года в стране появились первые признаки нормализации экономической ситуации, однако затем темпы восстановления значительно замедлились, а в некоторых сферах вновь появилась отрицательная динамика. Соответственно, для обеспечения победы действующего президента на следующих выборах, которые должны были состояться в ноябре 2012, были предприняты шаги по созданию у населения определённого представления о сложившемся положении дел, во многом основанного на искажении информации и статистических данных, благоприятном для правительства преподнесении новостей и несоответствии политических обещаний и заявлений реальным действиям.

Наиболее ярко это проявилось в вопросе сокращения военных расходов федерального бюджета и ситуации с возможностью так называемого «фискального обрыва». В отношении военных расходов в рамках предвыборной кампании 2008 Б.Обама и его команда занимали однозначную позицию: они должны сокращаться в первую очередь в связи с выводом значительной части американского военного контингента с иностранных территорий. Именно за эти инициативы американский президент стал нобелевским лауреатом, однако они не были воплощены в практической политике Б.Обамы. Военные расходы страны в период с 2008 по 2012 продолжали неуклонно возрастать, что объяснялось различными причинами, в том числе необходимостью обеспечения высокого уровня национальной безопасности и борьбы с новыми угрозами (хотя расходы на обеспечение национальной безопасности и военные расходы не являются тождественными). Возможно, администрация не имела другого выбора, кроме увеличения расходов на содержание вооружённых сил и военные программы, однако в диалоге с обществом их сокращение продолжало оставаться в числе стратегических задач правительства. Не менее странно выглядит ситуация с «фискальным обрывом» в начале 2013 года, а именно кардинальное изменение позиции президента и администрации по отношению к проблеме сокращения и свёртывания программ налогового стимулирования. Если до выборов 2012 она характеризовалась категорическим неприятием такой возможности как потенциальной угрозы росту американской экономики, то после победы Б.Обамы правительство начинает представлять повышение налогов для определённых групп граждан и специфических налогов (особо выделим последние, поскольку повышение налогового бремени для лиц с доходом свыше 400 тыс. долларов в год не было бы столь принципиальным вопросом, однако также возросли такие налоги, как налог на наследство, дарение и т.д.) как возможное средство обеспечения стабильного экономического развития и сбалансированного бюджета. Исходя из всего вышеперечисленного, возникает вопрос: почему администрация изначально предпочла метод манипулирования общественным мнением выработке реальной программы выхода из кризиса. Скорее всего, ответ заключается в том, что реализация стратегии реформирования социальной и политико-экономической системы страны была бы достаточно болезненна для всех слоёв населения и бизнес-сообщества, кроме того, согласно статистическим разработкам американских исследовательских институтов, последствия серьёзных кризисов продолжают проявляться в среднем на протяжении 9 лет (а современный кризис вообще является уникальным явлением), поэтому Б.Обама рисковал потерпеть поражение на вторых для него президентских выборах, а демократическая партия ослаблением своих позиций в Конгрессе, а также региональных и местных органах власти. Инициированная кампания по манипулированию общественным мнением оказалась успешна: несмотря на, казалось бы, катастрофическое падение рейтингов и президент, и его партия сохранили своё положение в качестве правящей элиты.

Отметим и некоторые другие факторы, повлиявшие на подобное развитие событий: действия президента США на международной арене и пассивную политику республиканской партии. В то время, когда правительство говорило о необходимости сокращения бюджетных расходов и стабилизации государственного долга, Б.Обама провёл кампанию по улучшению имиджа Соединённых Штатов в иностранных государствах, рассчитанную, прежде всего, на западноевропейских партнёров. Ему было необходимо заручиться их дальнейшей поддержкой в заморских военных операциях, а также не допустить хотя бы теоретической возможности дефолта США по внешним долговым обязательствам. Другими словам, внешняя поддержка на определённом этапе для президента была более важна, чем одобрение деятельности администрации внутри страны, поскольку она являлась фундаментом успешного решения остальных политических задач правительства. И пусть эффект от этих действий вскоре сменился резким ухудшением отношений с Россией, а несколько позже отказом европейских государств от участия в интервенции в Сирию, цель была достигнута, и Б.Обама получил возможность политического и фискального манёвра в области взаимодействия с собственным населением. Однако если курс, выбранный администрацией и демократической партией более-менее понятен, то действия их конкурентов- республиканцев вызывают вопросы. Их позиция перед выборами 2012 практически полностью повторяла позицию перед выборами 2008, которая заключалась в пассивном участии в предвыборных процессах, что даже позволило некоторым экспертам назвать выборы 2008 «плановым кризисом», так как победа Б.Обамы устраивала самих республиканцев, которые хотели переложить часть ответственности за политико­экономические проблемы на демократов. Такое же впечатление производит их деятельность перед выборами 2012 (что подтверждает выбор политиков, заведомо неспособных составить конкуренцию Б.Обаме, в качестве кандидатов в президенты от республиканской партии как в 2008, так и в 2012 году). В результате республиканцам удалось сохранить влияние в группах населения, традиционно оказывающих им поддержку, но они потерпели чувствительное поражение в наиболее быстрорастущих социальных общностях.

3.2.

<< | >>
Источник: Шкрум Дмитрий Васильевич. Технологии политического управления в условиях системных экономических кризисов. Диссертация, СПбГУ.. 2014

Еще по теме Значение технологий формирования общественных представлений в политическом управлении США:

  1. § 1 ПОЛИТИЧЕСКОЕ СОЗНАНИЕ
  2. Глава 11 ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОБРАЗА СТРАНЫ
  3. Глава 12 МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗИТИВНОГО ОБРАЗА РОССИИ
  4. Раздел VI СУЩНОСТЬ И МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИМ КОНФЛИКТОМ
  5. Технологии проведения персональных встреч
  6. ПОЛИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ В ПРЕССЕ: ЖАНРОВО-СТИЛИСТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Л. Р. Дускаева
  7. ГЛАВА I ПОЛИТИЧЕСКИЙ МАРКЕТИНГ
  8. ГЛАВА 3 ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОММУНИКАЦИИ И СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ
  9. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ЛЕГИТИМАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
  10. Характеристика форм и способов легитимации политического управления
  11. Технологические и организационные потребности легитимации политического управления в современной России
  12. §1.2. Современные подходы к природе манипулятивных технологий в политике
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -