2.3 Сетевые технологии политического управления: на пути к открытому правительству

В рамках концепции «со-управления» в течение 2000 ых годов стали появляться и активно использоваться в управленческой практике новые сетевые технологии и методы управления. Их появление связывают, прежде всего, с необходимостью решения задачи минимизации сложности и непредсказуемости политического процесса.

Название «бенчмаркинг» происходит от английских слов «bench» (уровень, высота) и «mark» (отметка). Это словосочетание переводится на русский язык по разному: «опорная отметка», «уровень достижений», «эталонное сравнение» и т.

постоянным, он должен соответствовать изменению внешних условий и текущими возможностям организации.

Бенчмаркинг, как универсальная управленческая технология, разрабатывался США в семидесятые годы ХХ века. Впервые данный метод был применен в 1972 году в консалтинговой компании PIMS. Исследователи аналитического отдела компании пришли к выводу о том, что опыт других компаний, работающих в схожих условиях, может быть использован для повышения эффективности и результативности собственной компании. Уже в 1979 году компания Xerox осуществила первый проект по бенчмаркингу. Между тем базисные идеи бенчмаркинга были известны задолго до этого. Отчасти с ними пересекаются научные методы организации труда, предложенные в работах Ф. Тэйлора и А. Файоля. Интересно, что к содержанию бенчмаркинга был близок и метод советского инженера Ф. Ковалева, известный в СССР задолго до появления модного теперь английского термина. Данный метод предполагал проектирование рациональных производственных процессов на основании сравнения традиционных способов их выполнения со способами, предлагаемыми лучшими работниками.

Единой методики выполнения бенчмаркинга не существует. Количество этапов бенчмаркинга бывает разным, поскольку процесс можно дробить на более мелкие под-этапы. Наиболее универсальная модель включает в себя следующие шаги:

1. Понимание деталей внутриорганизационных бизнес-процессов;

2. Анализ бизнес-процессов других компаний;

3. Сравнение результатов своих процессов с результатами анализируемых компаний;

4.

Широкое применение бенчмаркинга в сфере государственного и муниципального управления было связано с идей маркетизации публичного сектора и распространением рыночной модели государства: «Правительства делали попытки усиления конкуренции за счет внедрения рыночных механизмов и обеспечения большего спектра услуг для своих клиентов... Организации публичного сектора были вынуждены работать более эффективно из-за внедрения конкурентных тендеров и тестирований. В нерыночных секторах были введены формы нерыночной конкуренции посредством наград за качество и механизмов бенчмаркинга»^[132]. Бенчмаркинг, согласно Н. Джексону и Х. Лунд, это «.прежде всего процесс обучения, структурированный таким образом, чтобы те, кто в него вовлечен, могли сравнивать качество услуг/проводимых мероприятий/продукции с целью определения сравнительных преимуществ или недостатков в целях собственного самосовершенствования и (или) саморегулирования»^{[133] [134]. Как отмечают С. Гарлик и Г. Приор, «метод бенчмаркинга обеспечивает более совершенную оценку качества и эффективности деятельности}

организации» . Наглядным примером межгосударственных сетевых структур бенчмаркинга является созданная под эгидой ЕС европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network - EBN), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех европейских

государств - членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей

Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.

Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским институтом административной политики, что гарантирует достаточно высокий научный потенциал сети.

Можно выделить ряд универсальных черт, характерных для бенчмаркинга, реализуемого в том числе и в государственном секторе: ценность обучения на примерах, лежащих вне традиционной «системы координат» организации; постоянное сравнение практики организации с лучшими образцами; использование полученной информации в деятельности организации .

мониторинге производительности деятельности различных агентов - от местных властей до центрального правительства, а также частных поставщиков услуг), так и горизонтально, когда организации добровольно включаются в систематические исследовательские мероприятия. В качестве примера горизонтального бенчмаркинга наиболее часто упоминается организационное обучение. Цель такого обучения - совершенствование систем управления и со-управления за счет постоянных изменений (данная методика активно применяется, например, на муниципальном уровне власти в Норвегии^{[135] [136]).}

В качестве инструмента совершенствования процессов выработки и имплементации инновационной политики бенчмаркинг предоставляет практически безграничные возможности обмена новыми знаниями и опытом их использования, обеспечивая тем самым переход к новой модели открытого инновационного процесса.

Краудсорсинг, также как и бенчмаркинг, предполагает выход за пределы внутренней среды организации в поисках креативного потенциала для решения задач, поставленных перед ней. Появление краудсорсинга, как метода сетевого взаимодействия, связано напрямую с развитием Интернет коммуникаций. Примеры использования краудсорсинга свидетельствуют в пользу того, как Интернет, в качестве средства мгновенной коммуникации, позволяет организациям частного и публичного сектора наращивать инновационный и мобилизационный потенциал.

Впервые данный термин был использован в 2006 г. американскими журналистами Джеффом Хау и Марком Робинсоном, образовавшими его от двух английских слов crowd (толпа) и outsourcing (выполнение функций или передача работ сторонней организации).

Один из наиболее авторитетных толковых словарей «Мэриам-Вебстер» определяет его как: «метод получения необходимых услуг, идей или информации посредством обращения к большому числу различных групп людей, чаще всего осуществляемого посредством сети Интернет»^[137].

Краудсорсинг базируется на двух ключевых предпосылках.

Краудсорсинговые технологии тесно связаны с таким феноменом, как коллективный интеллект или коллективный разум. Поэтому, краудсорсинг часто определяют именно как инструмент для направления или концентрации коллективного разума на решение каких-либо задач. Коллективный разум, в свою очередь, трактуется как форма повсеместно распределенного знания, постоянно растущего и координируемого, которая способствует в конечном итоге эффективной мобилизации способностей отдельных акторов.

Сторонники широкого применения краудорсинга в различных областях человеческой деятельности отмечают: «Краудсорсинг умело пользуется глубинной социальной природой человека. Вопреки мрачному, полному безысходности предсказанию, что Интернет будет преимущественно изолировать людей друг от друга, краудсорсинг использует технологию для развития беспрецедентных уровней сотрудничества и плодотворных обменов между людьми с самыми различными биографиями из самых различных точек земного шара. Виртуальные сообщества - основа краудсорсинга, обеспечивающая контекст и структуру, в которой осуществляется «работа»»^[138].

Важное отличительное качество краудсорсинга заключается в том, что для этой технологии значим лишь конечный результат, а не социально­профессиональные характеристики участников выработки или отбора решений. Поэтому краудсорсинг носит принципиально эгалитарный характер, что также соответствует идее обеспечения равноправного участия в управлении, актуализируемой в рамках концепции «со-управления» (§оуетапсе).

Следующей отличительной чертой краудсорсинга является значительное количество привлекаемых добровольных исполнителей, что требует использования виртуальных сетей, поскольку только таким образом можно оптимизировать затраты на поиск, сбор и обработку информации. Еще одна отличительная черта данного метода - дробление работы на целый

ряд составных частей, складывающих единое целое подобно мозаике в процессе сетевой координации.

На сегодняшний день реализованы сотни краудсорсинговых проектов, многие из которых стали весьма популярны. Так, в сфере обработки, систематизации и анализа информации можно отметить широко известный проект сетевой энциклопедии «Википедия». В сфере оптимизации бизнеса и разработки инноваций такие инициативы как: Threadless (дизайн одежды), Muji (производство мебели), InnoCentive (инновационные решения для бизнеса) и др. В сфере экологии - eBird (наблюдение за популяциями птиц). Одним из наиболее популярных вариантов краудсорсинга является т.н краудмэппинг: коллективное исследование пространства и составление картографических описаний распространения того или иного социального явления.

В политике краудсорсинг начал широко применяться в различных странах в связи с реализацией новых технологий web. 2.0. Сегодня позитивных примеров использования краудсорсинга в политике довольно много. Это - создание сервиса Jolitics в Великобритании, представляющего собой своеобразную социальную сеть, главной целью которой стало обеспечение участия граждан в законотворчестве, использование платформы PopVox для обсуждения и высказывания предложений по законопроектам, рассматриваемым Конгрессом США, использование ресурса Open Ministry для сбора и обсуждения поправок к законам и новых законопроектов в Финляндии.

Краудфандинг как разновидность краудсорсинга, основанная на финансировании проектов «толпой» посредством электронных ресурсов, также как и краудсорсинг приобрел популярность в последние несколько лет.

Особая актуальность краудфандинга на сегодняшний день заключается

в недостатке финансовых средств, как в частном, так и в публичном

секторах, что отчасти вызвано последствиями мирового экономического

75

кризиса 2008 года и последующей социально-политической нестабильностью. Механизм краудфандинга довольно прост: компании собирают средства через Интернет-платформы, на которых частные инвесторы посредством электронной регистрации и электронных финансовых ресурсов (к примеру, Яндекс.Деньги, WebMoney, Qiwi кошелек, а также электронные терминалы оплаты финансовых услуг и др.) осуществляют платежи^{[139] [140]. Такой способ финансирования приводит к большей демократизации управления финансовыми средствами в сети Интернет. Прозрачность финансовых процедур зачастую привлекает не только отдельных граждан, но и целые компании. Не менее важной с точки зрения мотивации является осознание причастности к проекту, к общему делу, ощущение себя способным давать импульс развитию какой-либо новой и ценной идеи. В США в марте 2012 года при активном участии лоббистов, был принят законопроект «Jumpstart Our Business Startup Act» , который направлен на оптимизацию государственного регулирования в сфере краудфандинга и на снижение различного рода побочных затрат.}

Краудфандинг также имеет несколько подвидов: «crowdsponsoring», «crowdinvesting», «crowdlending»^[141]. Первый подвид предполагает

коллективное спонсорство каких-либо проектов (оно не обязательно выражается в денежном эквиваленте, а может представлять собой продвижение услуг, привлечение волонтеров и т.д.). Второй - нацелен на стартаповое финансирование фирмы с последующим участием в прибыли (используется, к примеру, при частно-государтсвенном партнерстве). Третий - подразумевает в перспекитве возврат вложенных средств, однако без учета каких-либо процентов.

С начала 2000 ых гг. краудфандинг активно применяется в политике и государственном управлении. Так, для избирательной компании Барака Обамы 2008 года за счет механизма коллективного финансирования через Интернет было получено порядка 750 млн. долларов США^[142].

Краудфандинговая сеть существует и в Европейском Союзе. Она официально зарегистрирована в Брюсселе в 2012 году как некоммерческая организация (http://europecrowdfunding.org/). Сеть преследует экономические (финансирование действующих бизнес проектов, создание новых инновационных фирм), социальные и экологические (защита окружающей среды, финансирование культурных мероприятий) и политические цели (участие на правах некоммерческой организации в различных совещательных органах, представительство в Европейской Комиссии, участие в проектах, направленных на повышение прозрачности управления). Краудфандинг используется также на уровне отдельных регионов и городов. Так, в английском городе Бристоль^[143], с помощью краудфандинга осуществляется финансирование социальных инноваций. Интернет-донорам предлагается самостоятельно профинансировать проекты инновационного развития города. Тем самым, власти, предложившие этот проект совместно с бизнес­организациями, облегчают молодым исследователям путь для воплощения своих идей в жизнь, который зачастую осложнен массой бюрократических процедур.

Итак, преимущества краудфандинга вполне очевидны: это

прозрачность и демократичность процедуры финансирования, сокращение времени, которое обычно затрачивается на сопутствующую документацию, помощь в развитии малого бизнеса, поддержка высокорискованных инновационных проектов, экономия бюджетных средств, создание сетевых механизмов взаимодействия, которые могут повысить уровень доверия в обществе, и более глобально, переход к большей прозрачности и демократичности управления финансами и крупными проектами посредством новых Интернет-технологий.

Различные типы краудсорсинга - краудмэппинг, краудкриэйшн, краудфандинг и краудвотинг вместе с методом бенчмаркинга представляют собой основу сетевого взаимодействия в процессе управления современным обществом. Эти технологии способны формировать сети взаимодействия между людьми, объединенными общим интересом, повышать продуктивную конкуренцию, адаптивную способность, инновационный потенциал

организаций. Наконец, они в значительной степени способствуют преодолению когнитивных различий и обеспечивают базу для

сотрудничества в производстве нового знания.

Использование рассмотренных выше технологий позволило перейти к новому этапу в развитии государственного управления, ознаменованному появлением системы открытого правительства, наиболее полно соответствующей требованиям и вызовам сетевого общества.

Открытое правительство можно определить, как сложную, комплексную систему координационного управления, интегрирующую различные сетевые методы участия в рамках общей постменеджериальной стратегии административного реформирования. Также открытое

правительство рассматривается как новый этап в развитии системы электронного правительства. Поэтому неслучайно, в научной литературе по данной теме встречается употребление в качестве синонима открытого правительства термина «правительство 3.0» или «правительство 3G» (правительство третьего поколения). При этом, открытое правительство не замещает электронное, оно надстраивается над ним или, скорее создает симбиотическую структуру. Логика развития системы государственного и муниципального управления в условиях сетевого общества представляется следующей:

1 ый переход совершается от электронного правительства первого поколения (eGov 1.0), характеризующегося высокими издержками разработки и внедрения новых технологий, ограниченной результативностью и акцентом на обеспечении органов управления техническими средствами и программным обеспечением к электронному правительству второго поколения (eGov 2.0), также отличающемуся сравнительно высокими издержками внедрения, однако уже более социально эффективному, что объясняется не столько последующим технологическим развитием, сколько изменением идеологии и стратегии государственного управления,

становящегося более открытым, т.е. нацеленным на активное вовлечение граждан и организаций в процессы принятия решений посредством сетевых сервисов и интернет технологий и создающего предпосылки для

превращения процесса управления в интерактивный процесс.

2 ой переход - от электронного правительства второго поколения к открытому правительству или правительству 3.0, основными

характеристиками которого становятся: активное гражданское участие в процессах управления, открытость, прозрачность и подотчетность гражданам в режиме постоянного контроля и обмена информацией, интерактивный характер принятия решений. Открытое правительство актуализирует не столько технические и сервисные возможности обновленной системы управления, сколько обеспечение реального со-управления со стороны граждан и их ассоциаций. Оно ориентировано на использование

возможностей коллективного разума и рассмотрение широкого спектра предлагаемых решений.

В политической практике идея открытого правительства была впервые актуализирована Президентом США Б. Обамой, который, буквально на следующий же день после собственной инаугурации, 21 января 2009 г. подписал «Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства», чем положил начало т.н. Инициативе открытого правительства США. Краеугольными камнями новой политики Белого Дома в отношении совершенствования работы федерального правительства стали: прозрачность, участие и сотрудничество. Основная задача проекта - сокращение разрыва между правительством, государственными служащими и гражданами США, достигаемое за счет:

- снижения влияния частных и групповых интересов на политические и административные решения, посредством принятия новых этических правил, затрудняющих приход лоббистов в органы государственной власти, а также совещательные и консультативные структуры;

- обеспечения максимальной открытости бюджетных расходов федерального правительства, за счет создания интернет-ресурсов с доступным для граждан изложением финансовых документов, касающихся бюджетного процесса, т.к. www.recovery.gov,www.USASpending.gov и www.IT.usaspending.gov^[144].

- обязательства использовать новые интерактивные технологии для обеспечения регулярного контакта с гражданами, учитывать их предложения при разработке политических решений.

В развитие данной Инициативы 8 декабря 2009 г. Б. Обамой была подписана Директива открытого правительства, в которой были достаточно четко определены требования, предъявляемые к органам государственной власти в связи с реализацией системы открытого правительства. Эти требования были структурированы по четырем ключевым направлениям улучшения работы правительства в аспекте повышения прозрачности и подотчетности гражданам:

1. Обязательная публикация он-лайн всей информации органов государственной власти, не являющейся закрытой, согласно действующему законодательству, и не нарушающей конфиденциальность частной жизни;

2. Постоянное совершенствование процесса информирования граждан;

3. Формирование и институционализация культуры Открытого правительства;

4. Формирование технологической структуры управления,

соответствующей принципам и ценностям Открытого правительства .

Опыт реализации политики открытого правительства в США получил международное признание и послужил стимулом для развития новой глобальной инициативы Партнерства открытого правительства (Open Government Partnership). Закономерно, что она также была основана в США, в сентябре 2011г. правительствами 8 стран (Бразилии, США, Великобритании, ЮАР, Мексики, Индонезии, Филиппин и Норвегии)

Изначально Партнерство задумывалось как наднациональная сетевая структура, нацеленная на совершенствование государственной политики и систем управления в аспекте повышения прозрачности, подотчетности и качества работы правительств и отдельных служб. Оно получило существенную ресурсную и информационную поддержку Всемирного Банка и фонда Tides Foundation. Формализация идеи открытого правительства была осуществлена в рамках Партнерства посредством разработки специальной Декларации открытого правительства, подписание которой стало основным требованием для членства в Партнерстве. Декларация провозглашает ценности открытости и прозрачности систем государственного управления, совершенствование механизмов гражданского участия в вопросах повышения качества государственных услуг, управления службами и предприятиями государственного сектора, ставит задачи повышения доступности информации государственных и муниципальных органов власти, поддержку гражданского участия, принятие и реализацию высоких стандартов профессиональной честности и ответственности государственных служащих, обеспечение доступа граждан к использованию ^[145]

новых технологий, обеспечивающих высокий уровень подотчетности государственной власти.

Кроме обязанности подписания Декларации открытого правительства ко всем странам, претендующим на членство в партнерстве, предъявляется ряд требований, соответствие которым оценивается по следующим критериям:

- Регулярная публикация бюджетных документов;

- Наличие законодательно закрепленного права на свободный доступ к информации органов государственной власти (положительно оценивается также наличие официального проекта закона о доступе к информации органов государственной власти);

- Открытый доступ к данным о собственности и совокупном доходе чиновников и депутатов представительных органов власти;

- Вовлечение граждан в процессы разработки, принятия и имплементации политических решений. Для измерения данного параметра используется Индекс демократии и гражданских свобод журнала Economist^[146].

Реализация вышеобозначенных мер должна способствовать решению целого комплекса сложных социальных и политических задач: совершенствованию государственных сервисов, росту социальной интеграции общества, формированию более гибких, способных к адаптации в быстро меняющихся условиях институтов, более эффективному управлению общественными ресурсами, росту подотчетности обществу, как правительства, так и бизнеса.

Помимо соответствия минимальным критериям каждое государство, претендующее на вступление в OGP должно: создать постоянно

действующий форум или консультативный сервис по вопросам Открытого правительства для всех заинтересованных граждан, разработать в рамках

партнерства дорожную карту, где определяются конкретные задачи, которые предстоит решить при помощи механизмов Открытого правительства, проводить регулярные консультации с другими участниками Партнерства относительно корректировки и реализации данного плана, осуществлять регулярный мониторинг продвижения страны в направлении развития Открытого правительства и публиковать соответствующий отчет.

К апрелю 2013 г. достаточного для вступления в Партнерство уровня информационной открытости и вовлеченности граждан в процессы управления достигли практически все европейские государства, включая постсоветские республики: Армению, Азербайджан, Киргизию, Молдову, Украину и Россию. Декларацию Партнерства открытого правительства уже подписали 54 государства, еще 5 запланировали присоединиться к ней в 2014 г.

Таким образом, открытое правительство претендует сегодня на роль универсальной модели государственного управления, обеспечивающей прозрачность механизмов принятия решений, интегрирующей различные методы со-участия в разработке и коррекции политики (краудсорсинг, бенчмаркинг пр.), ориентированной на постоянное самообновление, стимулирующей гражданскую активность и, в конечном счете, способствующей значительному повышению качества политики.

Следующий общий вывод заключается в том, что для обеспечения целей инновационного развития в условиях сетевого общества важно учитывать значение процессов трансформации системы государственного управления в целом. Стимулирование инновационного развития и обновление механизма принятия политических решений - не просто параллельно идущие процессы. Это процессы самым тесным образом связанные, поддерживающие друг друга. В этом смысле, основная задача координирующего государства постоянно обновлять себя в соответствии с теми задачами инновационного развития, которые вырабатываются в ходе общественного обсуждения, с обязательным вовлечением широкого круга акторов: бизнеса, гражданских ассоциаций, представителей организаций науки и образования, местного самоуправления и пр. Т.е. речь идет о необходимости выработки сбалансированной политики в сфере инновационного развития и административных реформ.