<<
>>

§1. Сетевой подход к анализу политико-административных процессов

Динамично развивающимся направлением современных политологических исследований является изучение политических сетей, факт широкого распространения которых в практике государственного управления фиксируется на протяжении последних двадцати лет многими исследователями.

Уделяя особое внимание процессам формирования и реализации государственных решений с участием сетевых коалиций, ученые рассматривают такие аспекты, как оценка результатов и последствий использования сетевых практик государством, проблемы внутрисетевого взаимодействия между государственными и негосударственными акторами, проблемы эффективного управления сетевыми структурами, разработка инструментов идентификации и проектирования сетей и пр.

Становление сетевого подхода в политологии, развитие его теоретико­методологических основ происходит в контексте развития социальных наук, где доминирует новая метафорика - понимание природы современного общества как сетевой структуры \ Сетевая форма социальной организации существовала и ранее, однако новые информационные технологии создали материальную базу для экспансии в отношении всей социальной структуры[46] [47], что предопределило трансформацию публичного пространства в сторону его расширения, большей открытости и конкурентности.

Сетевое мышление, получившее широкое распространение в современной науке, неизбежно меняет и способы описания объектов исследования, предлагает новые способы изучения уже известных институтов и процессов. В частности, в политологии сетевой подход открывает широкие возможности для исследований на микроуровне, проникновения в отдельные, но от этого не менее значимые аспекты взаимодействия государственных институтов, а также на мезоуровне, открывая пространство для изучения связей между государством и негосударственными структурами.

Нередко сетевой подход к исследованию современного государства подвергается критике, сводящей его к удачно подобранной метафоре и отрицающей его познавательную ценность[48].

Такая оценка представляется не вполне корректной, так как одновременно отрицает значение используемых человеком метафор в интерпретации текущих феноменов и явлений[49] [50], а также их потенциала в формировании нового поля научных исследований и определения фокуса внимания ученого. Нельзя не согласиться с позицией Дж. Лакоффа и М. Джонсона в том, что привлекательность научной теории зависит от того, насколько хорошо используемые ей метафоры

3

соответствуют опыту человека .

Метафора создает основу, своеобразный трамплин для понимания нового феномена или нового взгляда на уже известные явления и процессы. Например, в соответствии с идеями дескрипторной теории [51] метафора представляет собой феномен, состоящий в употреблении слова, обозначающего один класс предметов или явлений, для характеристики или наименования другого класса. Так, для метафоры сеть областью источника является знание человека о том, что это приспособление для ловли, состоящее из перекрещивающихся, переплетающихся нитей, закрепленных на равном расстоянии узлами, переносимое на область цели - современное общество, а также сферу политики, где разнообразные коалиции опутывают современное государство. Метафора сети является корневой метафорой, которая задает смысловую систему координат будущей концептуальной структуры. По точному замечанию Р. Уфимцева, не все метафоры разворачиваются в концептуальные структуры, но каждая концептуальная структура обязательно строится на основе той или иной корневой метафоры[52].

Представляется, что метафора сети, наравне с востребованными в свое время метафорами организма и строения[53], как нельзя точно отражает природу современного общества и процессов, протекающих в сфере публичной политики и государственного управления. Прежде всего она подчеркивает пространственную неравномерность социума, его динамичность и изменчивость, акцентируя внимание не на отдельных участниках, а на их взаимодействиях и конфигурациях образующихся сетевых структур (альянсов), в которых позиции акторов нестабильны: они могут оказаться как в центре, так и на периферии взаимодействия.

Кроме того, использование данной метафорической модели фокусирует внимание на новом понимании процесса конструирования социума, основанного на формировании многообразных связей и отношений между разнообразными участниками. Причем горизонтальный тип контактов является преобладающим в сети, где отсутствует единый, постоянно действующий центр, сосредотачивающий всю полноту ресурсов и определяющий логику взаимодействий других акторов.

В политической науке метафора сети смещает исследовательское внимание от институтов и публичной, формализованной сферы взаимодействия между ними к «изнанке иерархии», латентным практикам взаимодействия между политическими акторами, активности гражданского сектора и надгосударственных организаций в процессах принятия решений - реальному, а не декларируемому переплетению коммуникативных и ресурсных каналов во власти: «сети позволяют описывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами политики - от парламентских партий и министров правительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов»[54]. Таким образом, она предлагает принципиально новый взгляд на организационную архитектуру современного государства и его морфологию.

Не менее важен и тот факт, что одним из ключевых смыслов, передаваемых сетевой метафорой является динамичность социальных отношений, непостоянство состава сетевых альянсов и их конфигураций. В отличие от авторитетного в политической науке системного подхода, сетевой подход описывает не порядок и стабильность, а разрабатывает инструментарий для анализа динамики и изменчивости в процессе принятия и реализации государственных решений в условиях высокой степени неопределенности и непредсказуемости среды взаимодействия акторов.

Первые исследовательские шаги по изучению публичной политики в сетевом контексте можно отнести к середине 1960-х гг., когда в научный оборот вводится понятие «железный треугольник»[55] [56], а впоследствии, спустя полтора десятилетия, оппонирующее ему понятие «проблемная сеть» .

Авторы этих концепций констатировали, что процесс принятия отдельных государственных решений основан на сложных констелляциях акторов и ресурсной зависимости, а сами решения принимаются в децентрализованной и неформальной среде. Вместе с тем, подчеркивая значимость сетевых альянсов в процессе принятия решений, они не предлагают сетевого

понимания публичной политики и государственного управления, а также исследовательского инструментария для их идентификации и изучения.

Новая, сетевая морфология государства раскрывается в работах британских ученых Дж. Джордона, Р. Родса, Д. Марша[57] только в начале 1990­х гг., что связано, как представляется, именно с изменением общей парадигмы социальных наук. В частности, в их работах обосновывается не просто идея о наличии многочленных неформальных контактов внутри государственной иерархии, а подчеркивается их приоритетное значение для эффективного исполнения ключевых функций государства. Иными словами, государственные институты не изолированы друг от друга формальным распределением полномочий, они часто оказываются в ситуации ресурсной взаимозависимости при решении задач в рамках своей функциональной специализации, что создает условия для горизонтальных взаимодействий, ведения переговоров, взаимных уступок, поиска компромисса, примирения противоречий.

Таким образом, взаимозависимость государственных институтов требует от них постоянного приспособления друг к другу, реализующегося посредством создания множества коммуникативных площадок за фасадом бюрократической иерархии в форме межведомственных координационных комитетов, в рамках которых осуществляется основная работа по координации. Такое понимание внутригосударственных взаимодействий позволяет говорить о государстве как о совокупности институциональных соглашений с целью реализации норм и правил посредством непрерывных и упорядоченных действий индивидов, занимающих должностные позиции в государственных институтах.

Не в последнюю очередь сетевая морфология государства становится очевидной для исследователей и по итогам оценки результатов и последствий административных реформ, проведенных в соответствии с принципами «нового государственного управления», приведших, в том числе, к атомизации государственного сектора, разрыву многочисленных связей между государственными институтами, разрыву сложившихся

неформальных практик взаимодействия в процессе разработки и реализации государственной политики[58].

Инкорпорирование рыночных механизмов в практику государственного управления нарушает постоянные

множественные обмены между государственными институтами, ставит их в зависимость от индивидуальных показателей результативности, принуждая конкурировать, а не искать точки соприкосновения, мотивы для объединения в целях более эффективной реализации своих функций. Таким образом, стало более очевидно, что государство осуществляет свою деятельность посредством сетей взаимозависимых организаций, а не через независимые организации, ориентированные исключительно на достижение своих собственных целей.

Показательно, что в начале 1990-х гг. на идеологическом уровне публичной политики большинства демократических стран начинает формироваться новое видение государства, оппозиционное идеям «нового государственного управления», - «интегрированное государство» («joined-up government»), составившее основу политической программы Лейбористской партии Великобритании в 1994 г. «Интегрированное государство» предполагает серьезную реорганизацию принципов коммуникации внутри системы власти: демонтаж традиционных для бюрократической системы узких каналов взаимодействия между различными институтами, стимулирование ведомств к большей взаимной координации, постоянному обмену информацией, развитию тесного сотрудничества между государством и группами интересов, общественными объединениями и коммерческими организациями посредством создания целевых групп, общественных комитетов, межведомственных программ и рабочих групп. Такие действия должны содействовать более грамотной разработке и реализации государственных решений, лучшей координации между участниками политического процесса и достижению эффекта синергии.

Таким образом, крупномасштабные административные преобразования позволили и политикам, и академическому сообществу прийти к выводу о том, что процесс принятия решений носит не изолированный, а совместный характер, ориентирован на вовлечение в обсуждение и реализацию решений заинтересованных участников, на повышение уровня доверия между участниками, а также максимально широкое использование согласительных процедур.

Сетевая морфология государства предполагает ослабление роли иерархических, вертикальных связей, односторонних, командных практик взаимодействия между участниками процесса разработки и реализации государственных решений. Однако это и признание значения полутеневой сферы политики, где участники не руководствуются законодательными предписаниями, нарушая вертикальную координацию, а свободно взаимодействуют со многими субъектами более высоких организационных уровней, а также равнозначными по статусу субъектами на горизонтальном уровне, заключая соглашения, неподконтрольные обществу. На современном этапе полутеневые практики принимаются как онтологическое свойство политического процесса, их существование демонстрирует наличие изъянов в организации государственного управления, неэффективность отдельных норм, регламентирующих деятельность государственных институтов.

Объективный характер формирования латентных связей обусловлен борьбой политических акторов за ресурсы, что заставляет их опираться не только на участвующих в достижении поставленных целей группы, но и на более широкий круг участников вне государственной сферы. Расширение зон латентного взаимодействия приводит в конечном итоге к внутренней перестройке институционального дизайна государства и свидетельствует об интенсивности кооперативных процессов между политическими акторами, а также о снижении контроля за деятельностью чиновников и политиков[59].

Итак, можно констатировать, что на рубеже веков в научной повестке дня современной политологии в контексте изменения общей социальной парадигмы и наблюдаемой практики государственного управления формируется новое исследовательское направление, связанное с изучением сетевых структур в политике и государственном управлении, и что не менее важно - закладываются основы сетевого подхода к анализу государства, предлагающего новые способы, терминологию, модели осмысления процессов разработки и реализации государственных решений.

На сегодняшний день единой, общепринятой методологии сетевого анализа сложных политико-административных процессов в государстве не сложилось. Основная проблема связана, безусловно, со спецификой объекта исследования - сетевых альянсов, которые, во-первых, могут принимать различные формы (межличностные контакты, информационные обмены, стратегические коалиции институционально независимых акторов, объединения международных организаций и пр.).

Во-вторых, сеть является, по сути, мерцающим организационным образованием. Находясь преимущественно в латентной политической зоне, она образуется и трансформируется стремительно и никогда не функционирует целиком, то есть на различных временных отрезках активируются отдельные ее элементы. В-третьих, сеть - это пример современной, постмодернистской организации, которую отличает локация не по месту, а по времени. Современные коммуникативные технологии позволяют общаться на расстоянии, формировать виртуальные коалиции, открывая возможность участникам сети общаться так, будто они находятся вместе в одном месте, будучи физически далеко друг от друга, что осложняет задачу ее идентификации и оценки масштаба и последствий деятельности.

В-четвертых, сеть представляет собой многоуровневое образование. Так, С. Вассерман и К. Фауст выделили пять уровней исследования сети. Уровень участника сети (индивид, группа, организация), на котором изучаются позиции и характер контактов в сети отдельных акторов. Уровень диады, на котором внимание исследователя сосредоточено на парах участников и их отношения. Уровень триады предполагает изучение одномоментно взаимодействия трех контактирующих участников, а также баланса в сети. Уровень подгруппы, на котором исследователь определяет принадлежность каждого участника к той или иной субгруппе сети. Глобальный уровень, дающий представление обо всей сети, например, о соотношении различных типов связей участников, степени

централизации/децентрализации сети [60] . Получить содержательную

информацию по изучаемой сети возможно только при условии выявления взаимосвязей между этим уровнями.

Соответственно, принимая во внимание специфику объекта исследования, необходимо признать, что адекватное его описание, а также содержательное наполнение сетевого подхода возможно только на основе интеграции теоретических подходов, каждый из которых позволяет комплексно увидеть сеть на различных аналитических уровнях.

Представляется, что сетевой подход объединяет разнообразные социальные теории, которые близки друг другу общей идеей о том, что связи между политическими акторами оказывают приоритетное влияние на принятие и реализацию решений, их результаты и последствия. Этот подход, по сути носит междисциплинарный характер, сопрягается со многими теориями из социальных наук. Однако при этом он не является ни эклектичным, ни основанным только на эмпирическом анализе конкретных сетевых структур в практике государственного управления или политике. Сетевой подход открыт для критического восприятия новых идей, методологических направлений и теоретических обобщений, на основании которых возможно расширить область исследования государства, включив в нее не только его институты и контрагентов, но и связи, формирующиеся помимо формальных процедур, посредством которых организуется коммуникация и обмен ресурсами между основными заинтересованными группами внутри правящего класса, с основными негосударственными и надгосударственными участниками.

Для характеристики сетевого подхода и понимания возможностей его практического использования представляется необходимым проследить его теоретический генезис и очертить его познавательные границы, что позволит увидеть сети сквозь различные исследовательские призмы. Вместе с тем следует принять во внимание тот факт, что окончательного теоретико­методологического оформления сетевой подход до сих пор не получил, несмотря на неизменную свою популярность на протяжении нескольких десятилетий, что связано не в последнюю очередь со спецификой самого объекта исследования, который сложно идентифицировать в повседневной политико-управленческой практике при одновременной исследовательской уверенности, что он существует.

Принятие и реализация решений является ключевым процессом, определяющим политико-управленческую деятельность государства, в котором многообразные коммуникативных потоков между заинтересованными группами становятся благоприятной средой для формирования локалитетов, или «узловых» точек, нарушающих традиционные процедуры ресурсных обменов. В этой связи оправданным является обращение при изучении теоретического генезиса сетевого подхода к пулу концепций, позволяющий не просто анализировать процесс принятия решений в сетевой терминологии, но и позиционировать сеть как гибридную организационную форму, представляющую собой сложную, открытую систему, подверженную трансформациям под влиянием действий участников и изменений политической среды.

Итак, в политологии теоретико-методологические основы сетевого подхода формируются под влиянием идей, заимствованных из области изучения процессов принятия решений, посредничества интересов, межорганизационных отношений, системной и неоинституциональной теорий, сетевого социологического анализа и пр. При постоянстве предмета исследования он объединяет в себе многообразие идей, порождающих разнообразие направлений внутри него.

В целях систематизации теоретических подходов предлагается объединить их следующим образом:

1) теории, раскрывающие природу процесса принятия государственных решений и характер взаимодействия государства с организованными группами;

2) теории, определяющие движущие факторы образования сетевых альянсов;

3) теории, объясняющие выбор стратегии поведения участниками сети;

4) теории, раскрывающие механизмы формирования у участников сети общих установок и моделей поведения внутри сети.

Представляется, что одним из основных стимулов к развитию сетевого

подхода послужила смена представлений о природе процесса принятия решений. На современном этапе развития политической науки очевидно, что процесс разработки политики в отношении решения сложных социально­политических проблем не вписывается в классическую модель рационального выбора, описывающую его как последовательность логических, интеллектуально сконструированных этапов [61] . С 1970-х гг. разрабатываются альтернативные подходы, трактующие процесс принятия

решений как социальное взаимодействие различных акторов, каждый из которых имеет собственные интересы, понимание проблемы и видение вариантов ее решения[62] [63] [64].

В данной трактовке разработка политических решений происходит не в кабинете обладающего соответствующими полномочиями актора на основе аналитических, научно обоснованных экспертиз, а на политической арене, где взаимозависимые акторы в ходе стратегической игры продвигают свои формулировки проблемы и предлагают предпочтительные для них альтернативы. Игра представляется большинству исследователей наиболее удачной метафорой для описания процесса принятия решений, который полностью не контролируется ни одним из его участников. Принятие решения по той или иной проблеме, равно как и победа в любой игре, есть результат взаимодействия стратегий участников, или игроков.

Впервые концепция «игры» как инструмента анализа процесса принятия решений была представлена в работах Г. Аллисона и Дж. Эльстера , использовавших в своих исследованиях

высокоформализованные игры (например, дилемма заключенного). В свою очередь Л. Линн подчеркивал интерактивность процесса принятия решений и трактовал игру как непрерывный процесс, направляемый формальными и неформальными правилами с единственной целью - одержать победу. Игра начинается в момент инициирования дискуссии вокруг проблемы и заканчивается ее исчерпанием в результате потери к ней интереса участников, их нежелания инвестировать в ее решение свои ресурсы, а также их переключением на взаимодействие по другой проблеме. В этой связи автор

подчеркивает, что для политического игрока важно не только правильно играть, но и выбрать правильную игру1.

Фундаментальные различия между классическим подходом, описывающим процесс принятия решений, и игровым подходом обобщены в Таблице 1.

Процесс выработки политики рациональный выбор vs. стратегическая игра2

Таблица 1
Рациональный выбор Стратегическая игра
Выработка политики Интеллектуально

сконструированный

процесс, иногда

прерываемый

политическими

причинами

Политическая игра,

движимая

стратегическими

соображениями

участников

Перспектива Центральный актор, автономно

принимающий решение, чье понимание и восприятие проблемы является отправной точкой при дальнейшем анализе и разработке альтернатив

Взаимозависимые акторы, приходящие к взаимовыгодному решению в процессе переговоров или борьбы
Процесс Последовательность этапов с фиксированным началом и завершением Неравномерный, инкрементальный, основанный на обмене ресурсов
Решение Научно обоснованный

ответ на четко

сформулированную

проблему,

предписывающий

использование

конкретных средств и

Политический компромисс, при котором нередко проблемы ищутся под существующие решения, а доступные средства определяют

1 Lynn L. Managing the Public Business. The Job of the Government Executive. New York:

Basic Books, 1981.

2

Адаптировано по: Koppenjan J., Klijn E.-H. Managing Uncertainties in Networks: A Network Approach to Problem Solving and Decision-making. London: Routledge, 2004.

инструментов цели и задачи
Неопределенность Возникает в результате дефицита информации о природе проблемы и альтернативах Возникает из непредсказуемости поведения акторов, каждый из которых преследует свои интересы
Информация Поиск научно обоснованных данных и фактов для принятия наилучшего решения Избирательное использование данных для поддержания позиции сторонников
Критерий успеха Достижение

сформулированной цели

Улучшение

политических позиций акторов, по сравнению с отправным моментом взаимодействия

Причины неудач Дефицит информации о причинно-следственных связях, ошибки планирования, излишне большое число акторов, недоступность инструментов разрешения проблемы Барьеры,

препятствующие

взаимовыгодным

интеракциям акторов,

обменам ресурсами,

достижению

компромисса

Предписания Больше информации, научно подтвержденных данных, четкость приоритетов и целей, централизация и планирование, ограничение и структурирование участия Улучшение условий для кооперации, совместной постановки проблем и поиска решений посредством фасилитации, медиации и арбитража

В современной политической науке разработано немало теоретических моделей, описывающих процесс выработки политики в терминах игры. Представляется, что именно они, перенеся исследовательское внимание в анализе процессов принятия решений со стадиальности, стремления рационального актора к принятию оптимального и эффективного решения, четкости и определенности целей на взаимодействие между участниками создали основу понимания существования неких коалиционных объединений политических акторов, направляющих политический процесс и влияющих на результаты и последствия проводимой государственной политики.

Представляется целесообразным упомянуть несколько таких моделей, завоевавших авторитет в научной среде и получивших распространение в области прикладного политического анализа и оказавших влияние на развитие сетевого подхода. Так, одной из первых моделей, заложивших основы для дальнейшего развития идей, преодолевающих слабости стадиального подхода, является модель «мусорной корзины» [65] [66] . Данная модель применима для описания процесса принятия решений в ситуациях, когда отсутствуют иерархии целей, ценностей и приоритетов, процедуры формирования повестки дня, разработки и выбора альтернатив, при этом отбор и включение участников происходят изолированно друг от друга в условиях так называемой «организационной анархии».

Впоследствии Дж. Кингдон предложил теорию политических потоков, развивая идеи модели «мусорной корзины», соглашаясь с представлением о разновременности формирования проблем и возможных альтернатив их преодоления . В его трактовке политический процесс представлен тремя параллельными потоками. Именно понятие потока политических событий позволяет проследить влияние политических факторов на процесс принятия решений (отставка правительства, избрание президента от оппозиционной партии, изменение политического курса, приоритетов внутренней политики).

Проблемы и стратегии формулируются индивидуальными или групповыми политическими акторами, а их совмещение происходит не в «мусорном ящике», а в «стратегическом окне» (policy window). Дж. Кингдон полагает, что возможность для принятия решения появляется только при условии слияния потоков проблем, стратегий и политических событий. Даже если проблема является острой и требует срочного вмешательства, без соединения трех потоков решение ее невозможно. На практике стыковка потоков не происходит сама по себе, а является результатом усилия политических антрепренеров - участников, ищущих решения своей проблемы или же поддержки для продвижения своего варианта решения, инвестирующих с этой целью ресурсы различного типа в надежде на их возвращение в будущем. Типичный пример «стратегического окна» - формирование нового правительства, в процессе которого определяются направления государственной политики в различных сферах. В период согласования кандидатур и приоритетов дальнейшего политического курса у политических антрепренеров появляется возможность продвинуть сформулированную проблему в политическую повестку дня и добиться принятия желаемого решения.

Комплексное видение политико-управленческого процесса, преодолевающее ограничения стадиального подхода, предлагает П. Сабатье, формулируя идейные основы теории «коалиций поддержки» [67], которую можно считать основополагающей для дальнейшего раскрытия принципов сетевого подхода. В отличие от других авторов, П. Сабатье оперирует понятием «политическая подсистема», которая состоит из нескольких противоборствующих «коалиций поддержки», каждая из которых отстаивает свой вариант решения. Специфика коалиции состоит в том, что она объединяет участников, имеющих сходные базовые ценности, общее понимание проблемы и возможностей по ее решению в конкретных политических условиях. Тем самым автор подчеркивает значение для принятия и реализаций решений не только акторов, но и факторов внешней среды, нормативно-институциональных ограничений, когнитивных и системных факторов. Данная теория позволяет увидеть коалицию как неизолированную, комплексную адаптивную организационную форму,

существующую в контексте конкретных политико-экономических условий, постепенно трансформирующуюся по ходу принятия того или иного решения.

К процессуальным теориям, разработанным относительно недавно, относится «модель раундов» нидерландского исследователя Г. Тейсмана, исходившего из идеи о том, что множество участников, вовлеченных в процесс принятия решений, формируют множественность представлений о проблемах и возможных решениях. Соответственно для понимания характера принятия решений необходимо понять многообразие акторов и целей, способов решений и их динамику, и сосредоточиться на исследовании взаимодействий между этими элементами[68].

По сути, игровые, динамические модели описывают процесс выработки политики во фрагментированной среде, где решения по сложным, слабоструктурированным проблемам принимаются не централизованно одним политическим субъектом, наделенным властными полномочиями, а являются результатом взаимодействия заинтересованных групп, каждая из которых по-своему воспринимает проблему и формулирует приоритетные альтернативы ее преодоления. Когда групповые решения соединяются на политической арене, создается возможность их интегрировать, сблизить позиции участников и принять окончательное решение по основной проблеме.

Итак, интенсивно обновляющийся пул современных теорий процесса принятия решений фокусирует внимание на его сложности, обусловленной многообразием участвующих заинтересованных групп, которые пытаются оказать влияние на формирование повестки дня или выбор альтернатив, имеющих подвижные предпочтения и приоритеты. Политический процесс является результатом комплексных взаимодействий, соединением различных, постоянно изменяющихся стратегий поведения, видения, понимания проблем и их решений. Для сетевого подхода данные идеи являются отправной точкой исследования политико-административных процессов. Процесс принятия решений движим стратегиями заинтересованных участников, которые неизбежно сталкиваются (спонтанно или целенаправленно) в борьбе за продвижение своих инициатив, их статусы будут изменяться в зависимости от достигаемых соглашений и находящихся в распоряжении ресурсов.

Одно из значимых для становления сетевого подхода направлений в политологической литературе посвящено проблематике взаимоотношений государства с организованными группами интересов и их влиянию на процесс принятия решений. Ряд исследовательских направлений, как представляется, оказал значительное влияние на формирование сетевого подхода. Прежде всего, следует отметить противостояние плюралистов и элитистов, в котором центральным является вопрос распределения власти в обществе: распределена или она равномерно или сосредоточена в руках немногих организованных групп.

Столкновение подходов привело к формированию направления, изучающего модели взаимодействия государства и групп давления, в рамках которого оформляются концепции «железных треугольников», политических сообществ , проблемных сетей, субправительств и в итоге политических сетей. Авторы сходятся на том, что политический процесс разворачивается в сложном окружении, где каждый из участников стремится максимизировать достижение своего интереса во взаимодействии друг с другом и государством. При этом концепции «железного треугольника» и субправительств завоевали наибольшую популярность в США, а концепции политических сообществ и политических сетей - в Европе. [69] [70]

На американских теоретиков в основном повлияли исследования формирования «повестки дня»[71]. В русле это подхода поднимаются вопросы, связанные с изучением процесса попадания той или иной проблемы в политическую повестку дня правительства, определения процессуальных барьеров и способов их преодоления, вопросов трансформации проблем в процессе продвижения их в повестку дня и пр.

В европейской политологической науке идеи элитизма возобладали над идеями плюрализма [72] [73] . Концепции правительственных субсистем и политических сообществ обосновывают идею о том, что решения принимаются внутри кластеров, образуемых акторами, действующими на конкретной политической арене . Авторы подчеркивают, что включая в свой состав представителей законодательных и исполнительных органов власти, а также организованных групп интересов, субсистемы, или субправительства, действуют только в сфере принятия шаблонных, рутинных решений, в наименьшей степени подверженных резким и стремительным изменениям, что позволяет основным участникам владеть в полном объеме информацией

0 содержании решения и процедурах его принятия, а субсистеме функционировать продолжительный период времени[74]. Субсистема действует изолированно от своего окружения и может открыться внешним участникам только в случае серьезных внутренних разногласий, мобилизации ресурсов правительством в целях проведения изменений в политической системе или потери интереса участниками коалиции к объединяющей их проблеме.

Концепция политических сообществ акцентирует фрагментацию пространства публичной политики. Политические решения принимаются в рамках закрытых сообществ акторов. Иными словами, любой политический сектор состоит из множества сегментов, каждый из которых включает в себя несколько объединений организованных групп давления, непроницаемых для других объединений и общественности [75] [76] . Для анализа политических сообществ значение приобретает изучение ресурсов, находящихся в распоряжении участников, ценностей, разделяемых участниками правил взаимодействия и используемых участниками стратегий . Авторы также подчеркивают роль и значение единой для участников закрытых сообществ политической парадигмы, то есть наличия заинтересованности всех акторов в одинаковых проблемах и согласия между ними относительно способов решения проблем, что и изолирует их от других участников политического процесса в той же области.

Итак, теории представительства интересов подчеркивают значение институционального контекста, который задает параметры деятельности для всех акторов процесса принятия решений и расширяет трактовку в русле игрового подхода. Попытки сформировать сетевую структуру, движимую исключительно интересами составляющих ее участников, но при этом вне институциональных правил политической системы, представляются невозможными. Ключевая роль в данном случае будет отводиться государству как центральному политическому институту, выбирающему для себя наиболее оптимальные механизмы и способы взаимодействия с заинтересованными группами, расширяя или сужая поле их

самостоятельности. Можно констатировать, что политические сети зависимы от типа политического режима, а также характера принимаемых решений.

Другим важнейшим источником для становления сетевого подхода стало научное направление, связанное с изучением межорганизационных отношений, возникшее как реакция на господствовавшее механистическое представление об организации и создающее основу для определения стимулов формирования сетевых альянсов. В середине XX века организационная теория пристальное внимание стала уделять изучению влияния среды на деятельность организаций. Доминирующим стал системный подход, рассматривающий организацию и внешнюю среду, в которой она функционирует, как единое целое, ищущее оптимальный способ существования в условиях высокой неопределенности.

Впоследствии ситуационный подход к организации поставил во главу угла значение координации подсистем, составляющих ее структуру [77] . Организация реагирует на изменения в окружающей среде и выбирает различные варианты внутренней координации между составными частями. Таким образом, ситуационный подход предложил «подсистемный» взгляд на деятельность организации в противовес ее рассмотрению как целостности, а также пересмотрел распространенный взгляд на роль модели «открытых» систем как универсальной модели для описания механизмов функционирования организации и всех ее подразделений.

Если ситуационная теория определяет внешнюю среду организации как фактор, и наделяет ее определенными характеристиками (турбулентностью, непредсказуемостью), то межорганизационная теория[78] концептуализирует внешнюю среду как совокупность организаций, взаимодействующих с фокальной структурой. Среди теорий данного направления наибольшее значение для сетевого подхода имеют идеи теории обмена и теории зависимости. Теория обмена утверждает, что акторы формируют сети на основе анализа затрат и потенциальных выгод от вступления в обмен ресурсами с другими участниками. Сетевой подход опирается на разработки теории обмена для изучения власти внутри сети[79], лидерства[80] [81] [82], доверия и

3

этического поведения участников .

Теория ресурсной взаимозависимости участников

межорганизационного взаимодействия постулирует, что каждая организационная единица имеет в своем распоряжении и контролирует определенные ресурсы. Она вынуждена вступать во взаимодействие с другими организациями для приобретения необходимых ей ресурсов для достижения целей и выживания по той причине, что ни одна организация не может обладать всей полнотой ресурсов. Эта взаимозависимость формирует сети организаций, взаимодействующих друг с другом[83]. Организации могут быть объединены прямыми или косвенными связями, выявление которых посредством картографирования позволяет их описать, используя такие показатели, как частота, плотность связей и пр.

Анализ ресурсной зависимости дополняется выявлением стратегий, используемых организациями для преодоления взаимозависимости и

получения контроля за потоками дефицитных, ценных ресурсов . Организации могут попытаться избежать или повлиять на взаимозависимости посредством приобретения важных ресурсов, нахождения альтернативных ресурсов, получения властных полномочий, позволяющих принуждать других акторов или посредством изменения приоритетов и целей[84] [85] [86].

Власть является центральной категорией модели ресурсной взаимозависимости, она порождает асимметричность в отношениях между организациями, так как ее объем зависит от ресурсов, находящихся в распоряжении актора . Однако межорганизационная теория, акцентируя внимание на ресурсах и распределении власти внутри сетевой структуры, оставляет за скобками существование и значение норм, правил и смысловых структур, формируемых участниками, полагая, что они являются результатом ресурсного распределения и обменов или создаются для оправдания оформившихся взаимозависимостей.

Представляется, что современные теории принятия решений и представительства интересов создали предпосылки для понимания существования сетевых структур на всех этапах процесса разработки и реализации государственных решений, а современные организационные теории - методологическую основу для раскрытия природы и внутренней специфики сетевых структур. Существование сети становится возможным благодаря формирующимся между акторами межорганизационным связям, отражающим ресурсные обмены на основании переговоров, торга, при отсутствии единого властного центра. Центры власти локализуются в сети ситуативно, в зависимости от объема и ценности ресурсов, находящихся в распоряжении участников.

Анализ стратегий поведения участников сети неразрывно связан с идейными основами оппонирующих друг другу теорий рационального выбора и коллективного действия. Теория рационального выбора обосновывает тезис о том, что индивиды стремятся к максимизации выгоды и минимизации потерь. Среди многообразия ветвления этой теории для сетевого подхода принципиальное значение имеют две - теория структурных пустот и теория транзакционных издержек.

Теория структурных пустот7 оперирует понятием социальный капитал, который инвестируется индивидом в целях получения выгоды для удовлетворения собственных интересов. Большинство сетей имеет структурные пустоты, то есть фрагменты, где отсутствуют связи между участниками. Эти пустоты расцениваются ими как возможности для инвестиций социального капитала - для формирования новых прямых или косвенных связей с новыми акторами. Заполнение пустот позволяет открыть новые каналы поступления ресурсов, найти новых партнеров и обеспечить контроль над фрагментом сети. Исследования подтвердили, что ориентация участников сетей на поиск и заполнение структурных пустот способствует росту эффективности организационной структуры[87] [88].

Теория транзакционных издержек[89] исходит из идеи о том, что фирма ищет возможности минимизации издержек, принимая решение о том, каким образом она будет организована. В частности, эта концепция позволяет объяснить причины роста бюрократических организаций и распространения сетевых структур в современной практике государственного управления. Чем выше транзакционные издержки на выполнение той или иной функции, тем выше вероятность того, что организация будет выполнять их самостоятельно, не привлекая внешних контрагентов[90]. Приняв решение выполнять широкий круг функций самостоятельно, организация неизбежно формирует иерархические массивные организационные структуры. В начале XXI века благодаря распространению интернета доступ к информации существенно упростился и облегчил взаимодействие между партнерами. Современные цифровые технологии позволяют участникам взаимодействия значительно сокращать транзакционные издержки, что стимулирует развитие партнерских отношений, которые с точки зрения затрат становятся более эффективными, а значит более привлекательными как для государственных, так и негосударственных акторов.

Теория коллективного действия [91] [92] , оппонируя идеям теории рационального выбора, исходит из тезиса о наличии взаимного интереса у участников и осознании ими выгоды от скоординированных совместных действий по разрешению проблемы. Коллективистская мотивация является наиболее действенным механизмом мобилизации сетей. Вместе с тем противостояние личной и коллективной стратегий позволяет вскрыть типичные для любой сетевой структуры проблемы (например, «множества рук» или «безбилетника»).

Концепции, раскрывающие механизмы формирования у участников сети общих установок и моделей поведения внутри сети, объясняют формирование сетей на основе представлений участников о других акторах сети и отношений между ними. Они представлены так называемыми теориями «заражения» (теория социальной обработки информации , теория

социального влияния [93] , теория символического интеракционизма [94] [95] [96] , когнитивная теория социального обучения и пр.). По сути, эти теории исходят из предположения о том, что сети представляют собой механизм, обеспечивающий доступ как к ресурсам участников, так и к их установкам и убеждениям. Вступая в сетевое взаимодействие, участники с высокой долей вероятности будут воспринимать верования, установки, модели поведения, типичные для других участников сети. Происходит сближение

коммуникативных, дискурсивных моделей участников, формируются общие для всех участников модели восприятия проблем, решений, стратегий поведения.

Теории «заражения» объясняют степень влияния участников на установки и действия других участников, а проникнуть в структуру индивидуального познания позволяют теории семантических сетей , когнитивных социальных структур[97] и когнитивного соответствия[98] [99].

Нельзя игнорировать связь сетевого подхода с теоретическими разработками неоинституционалистов . Институты, понимаемые как правила поведения (формальные нормы и неформальные ограничения) и способы поддержания этих правил, могут как ограничивать, так и стимулировать поведение участников сетевой структуры. Именно институты становятся тем фундаментом, на котором формируется гибкая структура сети,

изменяющаяся под давлением внутренних и внешних импульсов среды, они создают основания восприятия участниками действительности и являются условием взаимовыгодного обмена ресурсами между акторами. Таким образом, научные разработки неоинституционалистов позволяют

исследовать отношения, складывающиеся внутри сетевой структуры, подчеркивая ограниченную рациональность акторов и высокую неопределенность среды.

Среди новых направлений неоинституционализма отдельного

упоминания заслуживает школа французского институционализма (теория согласований)[100], в центре внимания которой механизмы согласования и способы координации индивидуальных действий. Основные объекты изучения этого теоретического направления - формальные и неформальные правила, контрактные соглашения, традиции, которые невозможно свести к индивидуальной рациональности и стратегиям оптимизации. Кроме того, они ставят перед собой задачу определить роль институтов государства в условиях рыночной экономики, избежав при этом крайних позиций преуменьшения или преувеличения роли государства как экономического и политического агента. Авторы не просто обращаются к нормам и правилам, а стремятся интерпретировать эти правила. Так, они выделяют семь институциональных подсистем, или «миров», представляющих собой совокупность формальных и неформальных норм, составляющих правила игры, по которым осуществляется взаимодействие между людьми в той или иной сфере их деятельности.

Основной задачей исследователя становится, таким образом, поиск общего основания, общего принципа, исходя из которого можно интерпретировать принятие решения, сделать его понятным в контексте различных институциональных подсистем. Признавая при этом, что каждая из них обладает собственным специфическим набором таких принципов. Для ее решения в качестве основного понятия используется термин «интерпретативная рациональность», обозначающий способность к сохранению согласованного характера действий через выработку понятных для всех участников ориентиров. Актуализируется значение правил и проблема их интерпретации участниками обмена ресурсами в ситуации, когда прямой информационный обмен невозможен[101].

Для сетевого подхода ценность данных рассуждений состоит в том, что любая сетевая структура включает представителей различных «миров» (государственного, коммерческого и неправительственного секторов), для каждого из которых привычна и понятна своя система правил, ориентиров и норм, и их пересечение в единой структуре в целях нивелирования конфликтов и противоречий ставит проблему интерпретации и сближения стратегий поведения участников. «Экспансия соглашений», или навязывание норм одной подсистемы другим, может с высокой долей вероятности привести к коллапсу сетевого альянса. Примером может служить, замена гражданских соглашений на рыночные соглашения в политической сфере, как это было в период масштабного реформирования административной сферы в 1980-1990х гг. во многих западных странах.

Итак, современное, сетевое понимание социума способствовало формированию нового теоретического подхода к осмыслению политико­административных процессов в государстве, воспринявшего идейные основы ряда социальных и политологических концепций. Однако нельзя говорить о том, что в современной политологической науке существует цельное видение сетевого подхода в единстве столь разнообразных теоретических концепций. Продолжая линию поиска метафор, сетевой подход подобен не «зонтику», объединяющему теории, которых можно идентифицировать гораздо больше рассмотренных, а «солнечному диску» - единый объект и многообразие направлений его исследования (от стратегий поведения участников до их дискурсивных практик и идеологических позиций в сетевом пространстве).

Сетевой подход по-новому концептуализирует традиционные организационные параметры: информация, ресурсы, знания, доверие,

ценности и пр. превращаются в отношения и потоки. Он не констатирует существование сетей, а ориентирован на объяснение причин их формирования, поддержания связей между участниками, способов их прекращения, а также поиск технологий эффективного управления альянсами, что становится возможным благодаря корневому теоретическому разнообразию.

Объектом исследования сетевого подхода являются организационные структуры, образующиеся на основе формальных и неформальных взаимозависимостей между политическими акторами в различных политико­управленческих областях. Сетевой подход позволяет связать публичную и латентную сферы политики, подчеркивая значение не функционально­ролевых аспектов деятельности государственных и негосударственных институтов, а интерактивных форм коммуникации между заинтересованными акторами по поводу принятия и/или реализации того или иного решения. Иными словами, сетевой подход к анализу политико­административных процессов расширяет структурное и системное видение политики, дополняя его совокупностью непрерывных «трансъячеистых коммуникаций»[102] участников, в процессе которых между ними происходит обмен ресурсами, направленный на совместное достижение целей. Он акцентирует процессуальную сторону разработки и реализации решений, изменяя привычную систему координат: не цели и средства участников, а характер отношений и качество контактов между ними.

Вместе с тем сетевой подход не лишен объективных недостатков в силу его научной незавершенности. Прежде всего, это проявляется в очевидном разрыве между теоретическими положениями сетевого подхода и результатами эмпирических исследований сетей. Так, для сетевого подхода характерна излишняя нормативность в оценке роли государства в процессе принятия решений, его сторонники подчеркивают ослабление позиций властных институтов в отношениях с негосударственными акторами. Эмпирические исследования, напротив, фиксируют невозможность существования жизнеспособных сетей без активной роли государства, но государства, использующего принципиально иную стратегию взаимодействия.

Другой аспект связан с оценкой возможностей заинтересованных групп участвовать в процессе принятия и реализации решений. Если теория постулирует открытость сетей для участия, то практика - закрытость, изолированность сетей, приоритет только для участников, располагающих ресурсами. Более того, даже принцип добровольности объединения в сети оспаривается рядом исследований политико-административных практик авторитарных государств. В таких системах сети нередко формируются на основе принудительных механизмов с привлечением не всегда легитимных способов воздействия. Действующие положения сетевой теории оставляют в тени этот аспект взаимодействия, наделяя участников политико­административного процесса исключительно позитивной мотивацией.

Разрыв между теорией и практикой во многом обусловлен отсутствием общепринятой методологии исследования. Так, сетевой подход признает многоуровневость сетей и взаимосвязь между этими уровнями, однако эмпирические исследования, как правило, ограничиваются одним ракурсом анализа (например, уровнем участников сетей), что не позволяет получить комплексное видение объекта, а главное объяснить ту или иную стратегию поведения участника, причины снижения его активности или смены внутрисетевых статусов. Выбор уровня исследования определяется и доступностью показателей сетевого взаимодействия. Обычно, выбираются

самые простые и легко просчитываемые показатели, что позволяет, в том

числе, снизить затраты на исследование, что немаловажно в контексте изучения сетей. И наконец, исследователи, эмпирически описывающие сетевые альянсы, работают в различных научных направлениях, а соответственно, этот факт осложняет сближение теоретических обобщений.

Несмотря на объективные ограничения, в научной литературе сформировалось в целом позитивное отношение к оформляющемуся постепенно сетевому подходу. Представители различных школ, исходя из специфики проводимых исследований, подчеркивают ряд его существенных преимуществ. Для американских исследователей важно, что он позволяет исследовать политический процесс в принципиально новом контексте, объясняя каким образом, группы интересов, политические партии, бюрократия, политические лидеры влияют на процесс выработки государственной политики посредством формирования различных видов сетевых структур[103].

Германские исследователи убеждены, что сетевой подход окажет существенное влияние на развитие социальной теории, так как он объясняет не только институциональную организацию политики, но и сложные неформальные отношения между участниками политического процесса[104] [105]. Представители британской школы, спустя десятилетие после написания первой, ставшей классической работы, посвященной политическим сетям, пришли к выводу, что этот подход имеет колоссальный познавательный потенциал, потому что, как в зеркале, отражает всю сложность политико­административного процесса в постиндустриальных странах . Данный факт признают даже исследователи, изначально весьма скептически относившиеся к познавательному потенциалу сетевого подхода - они соглашаются в своих последних работах с тем, что исследование сетей крайне важно для изучения и процесса формулирования, и процесса реализации государственных решений[106].

В то же время необходимо понимать, что сетевой подход не претендует на фундаментальное объяснение всех политико-административных процессов, а открывает возможности для функционального описания отдельных реалий, связанных, в частности, с процессом принятия решений. В отличие от классических, претендующих на всеохватность теоретических конструкций, сетевой подход лишен высокого уровня абстракции, является более гибким и адаптивным, что позволяет ему находить сопряжения с многообразными теориями среднего уровня, расширяя свое предметное поле и обогащая идейные основы этих теорий.

Применение сетевого подхода позволяет увидеть процесс принятия решений как симбиоз иерархических и сетевых практик, основанных не столько на принудительных, сколько на согласительных процедурах, отразить как открытость, так и закрытость этого процесса - необходимость и неизбежность ограничения участников, что связано с действиями элитарных групп и латентными механизмами согласования их позиции и интересов. Процесс принятия решений предстает сквозь призму сетевого подхода как особый вид кооперативных действий, главными участниками которого становятся элитарные коалиции, образующиеся в конкретных политических обстоятельствах, что усиливает неопределенность в деятельности государственных институтов в публичном пространстве.

В логике сетевого подхода активность государства по поводу постановки и достижения целей предстает как постоянное формирование сложных переплетений бюрократических процедур и спонтанных действий акторов, образуя множество зон взаимодействий, каждая из которых задает особую логику коммуникаций и обменов, содержит различные стимулы и мотивации, обуславливает действия государственных институтов.

С прикладной точки зрения сетевой подход акцентирует идею значимости хорошо отлаженных коммуникаций между заинтересованными группами, а не организационных единиц. Важно понимать, что в процессе принятия решений неформальные коммуникации и обмены постоянно встраиваются в формализованные каналы, трансформируя их, уводя в латентную зону, сохраняя в отдельных ситуациях приоритет над процедурами. Благодаря разветвленным неформальным каналам государство может опереться в ресурсном плане на действующие в политическом пространстве сети, но может быть ими поглощено, если они контролируют важные для него ресурсы, представляя и отстаивая узкогрупповые интересы.

Идеи сетевой организации государства, начав теоретически оформляться в начале 1990-х годов во многом как реакция на процессы, имевшие место в реальной политико-управленческой практике демократических государств, поддерживая антибюрократическую политическую риторику, существенным образом изменили представление о месте и роли государства, его возможностях воспроизводить моноцентрическую архитектуру управления. Вместе с тем многолетний опыт исследования сетевых альянсов в политико-административном пространстве государства демонстрирует теоретическую упрощенность этих идей. На современном этапе сетевой подход, преодолевая идеалистическое представление о сетевых структурах, способствующих повышению эффективности государственного управления в демократических

государствах, ориентируется на выявление и объяснение политических ограничений и последствий активации сетей в том числе в недемократических политических системах, специфики взаимодействия сетей с институциональной архитектурой государства, встраивания их в нормативно закрепленные коммуникативные потоки, поиске механизмов создания жизнеспособных, но контролируемых сетевых структур.

<< | >>
Источник: МИХАЙЛОВА Ольга Владимировна. СЕТЕВАЯ АРХИТЕКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. 2015

Еще по теме §1. Сетевой подход к анализу политико-административных процессов:

  1. ПРОГРАММА КУРСА «МОДЕЛИРОВАНИЕ И АНАЛИЗ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ»
  2. §1.1. Антинаркотическая политика современной России: история становления, основные тенденции развития, структурные компоненты в контексте международной системы контроля за незаконным оборотом наркотиков
  3. 1.2 Сетевое общество: актуализация координации и сотрудничества в системе разработки государственной политики
  4. 2.1 Трансформация политических систем в условиях сетевого общества: власть, мобилизация, участие
  5. 3.1. Координационная сетевая модель инновационной политики
  6. 3.2 Коммуникативная эффективность инновационной политики в условиях сетевого общества
  7. 4.2. Национальные инновационные системы в рамках североевропейской модели: сравнительный анализ
  8. Глава 5. Инновационная политика в современной России: перспективы реализации координационной модели и основные факторы торможения
  9. Степень научной разработанности проблемы.
  10. § 2. Выбор политико-аксиологического подхода в стратегиях исследования систем государственного управления
  11. §1. Основные теоретические подходы к изучению элитарных структур
  12. §1. Особенности формирования основных направлений и разновидностей государственной политики
  13. §2. Каналы, механизмы и технологии влияния международных структур на процесс разработки правительственных стратегий
  14. §1. Сетевой подход к анализу политико-административных процессов
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -