<<
>>

Особенности распределения управленческих полномочий между уровнями государственной власти

Как мы уже выяснили в разделе 1.1., в настоящее время нет чёткого разделения на национальные или региональные управленческие модели, более того, границы между федерализмом и унитаризмом фактически превращаются в условность, так как процессы, характерные для одного из этих управленческих типов, могут развиваться в государствах, формально придерживающихся противоположного (что вполне сочетается с идеями «нового метода управления governance»).

Другим вариантом развития событий является ситуация, когда в определённой области управления в федеративном государстве зарождается явная тенденция к централизации (или децентрализации в унитарном). Тем не менее, очевидно, что ни в одном современном государстве властные полномочия не концентрируются на одном уровне, наоборот, они распределяются между различными институтами, формируя уровневую структуру управления. В свою очередь, технологии межуровневого взаимодействия по-разному проявляют себя в условиях экономических потрясений, и именно анализ их устойчивости к кризисным явлениям и есть основная цель данной части нашего исследования.

Технологии, о которых пойдёт речь далее, могут быть объединены в рамках концепции, которая начала формироваться в начале 90-х годов XX века и получила название «многоуровневого управления» (МУУ). Именно эту модель мы возьмём в качестве методологической основы данного параграфа. Изначально теоретическая разработка МУУ (сюда же мы включаем такие подходы, как «полицентричное», «мультизональное», «многоярусное» управление) началась в западных политэкономических исследованиях в качестве расширительной характеристики идеи федерализма: в отличие от последнего МУУ предполагает наличие более двух уровней управления и основывается на большей степени их автономности в области принятия решений . Связана она была с тем, что, к удивлению научного сообщества, в такой стране как ФРГ к этому времени уже сложилась управленческая практика, не соответствовавшая [67] канонам классического европейского федерализма.

Однако, как мы уже отмечали, было бы неправильно рассматривать многоуровневое управление как элемент, присущий исключительно федеративным государствам. Универсальность идеи многоуровневого управления заложена в определении, сформулированном её создателем Г.Марксом (GMarks): МУУ - система постоянных переговоров между управленцами на различных уровнях - наднациональном, национальном, региональном и местном - складывающаяся в результате появления новых властных институтов и перераспределения полномочий по принятию решений, в результате чего формируются всеохватывающие политические сети . Отметим, что многоуровневое управление уже исходя из первичного определения представляет собой синтез идей иерархического и сетевого управления (постоянные переговоры в рамках вертикальной структуры). И если перераспределение полномочий между различными уровнями - тенденция, действительно возникающая в первую очередь в федерациях, поскольку там изначально существовала юридически закреплённая уровневая структура, то появление новых институтов управления - явление, характерное для унитарных систем, так как они сталкиваются с дилеммой координации действий большего количества субъектов политической жизни, реализовывающих отдельные аспекты властных отношений.

В то же время, данный подход имеет ряд недостатков: во-первых, Г.Маркс считал необходимым разделять формы политического управления на федералистскую и унитарную, хотя концепция МУУ позволяет выявить более эффективные и актуальные на сегодняшний день типы, о чём мы скажем несколько позднее (подтверждением этого факта является дальнейшая эволюция взглядов самого автора). Во-вторых, представление некоторыми авторами МУУ исключительно как системы переговоров выглядит ещё одной попыткой обосновать ультралиберальные теории организации политических процессов, которые получили широкое распространение в к.80-х-н.90-х годов. На самом деле, очевидно, что ни одна политическая общность не может функционировать без технологически стандартизированных процедур взаимодействия между уровнями власти, проведение неформальных консультаций между ними по каждому конкретному вопросу просто-напросто парализовало бы работу всей вертикали государственного управления.

Тем не менее, эти недоработки были устранены в рамках дальнейшей концептуализации теоретического наполнения концепции МУУ, которая стала рассматриваться как идея, позволяющая объяснить и формализовать накладывающиеся компетенции различных акторов на разных уровнях управления в связи с наднациональным и субнациональным [68]

72

развитием, более того, некоторые учёные стали считать МУУ новой формой государства .

В большинстве работ вся совокупность технологий МУУ разделяется на три

73

основные группы :

1. относительно автономное управление

2. вертикально-интегрированное управление

3. промежуточные управленческие типы.

Примером распределения первого типа может быть следующая ситуация: главной сферой ответственности центрального правительства является оборона и отчасти внешние отношения, субнациональные (региональные) власти отвечают за высшее образование, местные администрации занимаются вопросами начального образования, полиции, медицинского обеспечения. Другими словами, местные власти обладают значительными компетенциями в различных областях, при этом финансовые решения и решения о передачи определённых функций частным субъектам принимаются исключительно в пределах каждой из юрисдикций, которые не пересекаются, то есть центральное правительство не несёт ответственности за финансовую деятельность органов управления регионального и местного уровней. Примерно такая картина наблюдается в современной Швейцарии, а также других похожих политических системах. Вторая технологическая группа характеризуется вертикальной интеграцией юрисдикций, свободно распоряжаться своим бюджетом может только центральное правительство, оно же формирует бюджеты остальных уровней власти и характер взаимоотношений с коммерческими структурами/гражданским обществом. Именно исходя из этого принципа во Франции муниципалитетам запрещены внешние заимствования (без одобрения со стороны центральных властей), а в Германии земли ответственны за долги местных администраций.

Также существует значительное количество промежуточных форм политического управления, которые часто характеризуются налоговым дисбалансом, так как в этих случаях центральные правительства занимаются сбором большей части налогов, а заметный объём расходов ложится на местные власти, которые используют финансовые трансферты со стороны более высоких уровней. Особенно опасно ситуация выглядит в тех странах, где муниципалитеты имеют право самостоятельно делать заимствования: не неся прямой финансовой ответственности за свои расходы, на протяжении периодов экономической стабильности они могут брать на себя долговые обязательства, которые в условиях экономического спада оказываются не в состоянии [69] [70]

обслуживать, тем самым создавая серьёзные проблемы для государства в целом.

Несколько иное разделение предлагает уже упоминавшийся нами Г.Маркс совместно с Л.Хус (L.Hooghe), хотя его смысловая характеристика остаётся практически такой же. По их мнению, система МУУ может быть организована двумя способами: по технологии «гнезда» (nested government) или технологии «постоянных переговоров» . В первом случае местные власти инкорпорируются в структуру центрального правительства, фактически становясь его подразделениями, в то время как второй вариант предполагает большую гибкость, ограничений на количество органов местного управления не существует, более того, они могут появляться и исчезать для решения конкретных проблем. При этом стоит особо отметить следующие две идеи:

1. управление первого типа основывается на таком понятии, как идентичность (национальная, этническая, религиозная и т.д.), оно же является главным препятствием на пути создания управленческих конфигураций, использующих технологию постоянных переговоров

2. обе технологии могут одновременно использоваться в рамках одной системы политического управления.

Казалось бы, данные утверждения противоречат друг другу, однако это не так. Ответ на вопрос почему мы попытаемся найти, непосредственно рассматривая взаимодействие между уровнями в структуре МУУ.

При этом мы останемся в рамках традиционного исследовательского поля, основывающегося на территориальном аспекте, и не будем рассматривать достаточно популярные в последнее время идеи (которые находят отражение и в официальных документах), вроде выделения в качестве управленческих уровней политического кабинета и карьерных чиновников/бюрократических организаций (тем более что данная практика оказалось неэффективной в контексте начавшегося в 2007 году финансово-экономического кризиса, который указал на необходимость синтеза политического и технологического управления).

Классической можно считать трехуровневую конфигурацию, в рамках которой в той или иной форме функционирует центральное правительство, а также региональные и местные органы управления (при этом последние также могут делиться на те или иные подуровни в зависимости от территориального охвата и численности населения). Данная модель появилась раньше остальных, что объясняется зарождением технологии [71] [72] многоуровневого управления в рамках образований федералистского типа, а также доминированием концепций бюрократической организации политического управления. Академическим примером в этом смысле является Австралия, где существует чёткое распределение полномочий между уровнями власти: федеральное правительство отвечает за внешнюю политику, социальную безопасность, промышленное развитие, торговлю, оборону, вопросы валютного контроля и миграции, правительства штатов и территорий контролируют области правосудия, здравоохранения, образования, транспортного обеспечения, дорожного строительства и потребительских отношений, функции местных институтов власти заключаются, в первую очередь, в поддержании инфраструктуры, решении земельных вопросов и повседневной организации жизни граждан[73] (при этом каждый уровень определяет возможные механизмы привлечения коммерческих структур и общественных институтов для реализации тех или иных функций). Выделим и тот факт, что строение структуры управленческих органов одинаково (за некоторыми исключениями) на всех трёх уровнях.

Схожим образом устроены системы распределения обязанностей между властными уровнями и во многих других федеративных государствах (хотя обычно они характеризуются большей гибкостью), в том числе США, Канаде и т.д.

Иной подход применяется в Италии, где в соответствии с основными законами существует четырёхуровневая система управления, включающая национальный уровень и уровни регионов (пять из которых обладают особым статусом, наделяющим их большими полномочиями по сравнению с остальными), провинций и муниципалитетов[74]. Технологии взаимодействия между ними имеют достаточно сложный характер. Так, регионы имеют право передавать свои управленческие полномочия провинциям, при этом в каждой из последних есть префект, являющийся представителем центрального правительства, основная задача которого - непосредственно следить за законностью деятельности властей провинций. В то же время национальное правительство не только контролирует решения и действия институтов более низких уровней, но также осуществляет их финансирование: 25% бюджетных средств провинции получают от центрального правительства и только 18% от региональных, а собственные доходы муниципалитетов составляют в среднем 14,5% от их расходов (остальная часть - трансферты со стороны провинций, то есть муниципальные органы также финансируются центральным правительством, пусть и опосредованно)[75]. Таким образом, мы можем сделать вывод, что итальянский вариант МУУ отличается высокой степенью централизации, несмотря на либеральные настроения 80-90-х годов, царившие в Европе и приведшие к инициализации процессов децентрализации во многих европейских государствах. Ещё одной особенностью системы МУУ в Италии является достаточно специфическая роль регионального уровня власти, который обычно рассматривается как второй по значимости и объёму полномочий. Однако в данном случае регионы представляют собой лишь некое транзитное звено между центральным правительством и провинциями, которые заменяют собой региональный уровень в привычном понимании. Тем не менее, не стоит забывать, что в республике существует пять регионов с особым статусом, обретение которого обуславливалось историческими причинами; кроме того, именно в региональном ведении находятся такие налоговые инструменты, как налог на транспорт, электричество и газ, то есть региональное управление представляет собой своего рода противовес «альянсу» национально-провинциального управления в Италии.

Интересная ситуация с управленческими уровнями сложилась в современной России. Статья 11 Конституции указывает, что в стране функционируют два уровня государственного управления - федеральный и субъектов федерации, а Статья 12 провозглашает самостоятельность местного самоуправления, так как «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» . Другими словами, в России должен был сформироваться баланс между государственным и общественным управлением в результате выстраивания государственной управленческой вертикали с одной стороны и создания населением «внесистемных» институтов управления с другой. Однако в результате политической практики 1990-х годов, связанной с перманентной борьбой за сохранение территориальной целостности и необходимостью недопущения сепаратистских движений, мы получили противоположный тренд развития: на рубеже XX-XXI веков начинается процесс огосударствления органов местного самоуправления[76] [77]. Каким образом осуществляются данные преобразования, мы рассмотрим в дальнейшем в процессе изучения вопроса технологий контроля, реализуемого центральным правительством над органами управления остальных уровней, отметим лишь, что, на самом деле, в нашей стране функционирует трёхуровневая система политического управления вне зависимости от юридически закреплённых принципов. Нельзя сказать, что подобное положение вещей полностью противоречит национальному законодательству, поскольку статья 132 Конституции Российской Федерации позволяет наделять органы местного самоуправления «отдельными государственными полномочиями» с условием надзора над ними со стороны центрального правительства[78]. Тем не менее, использование этой возможности привело к значительному ограничению прав местного самоуправления и их передаче на более высокие уровни, то есть произошла так называемая рецентрализация российской управленческой системы после резкой либерализации в начале 90-х годов. Не последнюю роль в этом сыграл и экономический кризис 1998 года, ставший для России системным.

Теперь вернёмся к вопросу о том, могут ли в одном государстве одновременно использоваться технологии управления, основанные на идентичности и концепции постоянных переговоров. Исходя из результатов рассмотрения систем МУУ, действующих в таких странах, как Австралийский Союз, Италия и Россия, ответ должен быть утвердительным, сетевые методы управления, к которым относится идея постоянных переговоров между участниками управленческих процессов, хоть и приобретают всё большее значение, всё же остаются дополнительным инструментом повышения эффективности сложившихся практик (во многих государствах, как в России, формальные правовые механизмы их использования, за исключением узкой группы областей, ограничиваются консультационной деятельностью). Тем не менее, в зависимости от конкретных условий отношения между каждыми двумя управленческими уровнями могут быть организованы образом, не зависящим от методов организации взаимодействия между остальными парами уровней. Так, в Италии региональные правительства имеют возможность занимать позицию оппонента по отношению к национальным институтам управления, которые, в свою очередь, тем или иным способом инкорпорируют в свою структуру провинциальные органы власти. Не будем забывать и о том, что управленческая структура в пределах одного политического образования может быть неоднородной: например, отношения между региональными и муниципальными правительствами субъектов Российской Федерации с одной стороны и правительствами Москвы и Санкт- Петербурга и районными администрациями с другой строятся на заметно отличающихся принципах.

В целом, мы можем говорить о том, что главным критерием выделения тех или иных технологий распределения управленческих полномочий между уровнями является степень централизации и координации взаимодействия между ними. Проблема здесь заключается в необходимости сочетания потребностей различных групп населения[79], одни из которых могут стремиться к формированию единого строго регламентированного правового пространства (к таким общностям можно отнести национальное или конфессиональное большинство, консервативные силы и т.д.), в то время как другие предпочитают концентрировать внимание управленческих структур на непосредственных аспектах жизнедеятельности этих общностей (национальные меньшинства, компактно проживающие сообщества). В связи с этим и происходит создание различного рода промежуточных конфигураций многоуровневого управления, создающих условия для сочетания, на первый взгляд, несовместимых технологий выстраивания отношений между управленческими институтами (которое, однако вполне согласуется с принципами «нового метода управления governance» и идеей технологических конфигураций политического управления). Более того, возникает возможность образования тех или иных управленческих подуровней, обычно в рамках муниципальной структуры управления. Соответственно, возникает вопрос, существует ли универсальная пропорция распределения полномочий хотя бы на одном уровне управления, которая была бы верна для большинства государств, составляющих мировое социально-политическое пространство. В качестве предмета исследования возьмём уровень муниципальных образований, поскольку, рассматривая национальный или региональный уровни, мы столкнёмся с огромным количеством трудностей как объективного, так и субъективного характера.

Местный уровень может использоваться в следующих основных измерениях: как бюрократическая машина, существующая для обслуживания высших уровней, «создающих» политику (другими словами местные органы власти занимаются исключительно реализацией принятых сверху решений) или как полноценный уровень управления, способный вырабатывать собственную политическую стратегию[80]. Во втором случае местные власти должны создавать такие условия, которые позволили бы им быть конкурентоспособными в борьбе за привлечение капитала и инвестиций. Это, в свою очередь, должно способствовать экономическому росту, что получает подтверждение на примере Китая, где достаточно распространена технология передачи политических полномочий на уровень провинций. Однако вопрос, насколько подобная структура является универсальным средством развития, остаётся открытым. Связано это с тем, что эффективность передачи некоторой части политического управления на низшие уровни требует определённого экономического благополучия и развитости научно­производственных комплексов. Именно поэтому фискальная децентрализация, характерная для многих развитых стран, включая США и значительную часть государств Европейского Союза, может оказаться неподходящим инструментом для других регионов (насколько она оправдывает себя в условиях кризисов даже в развитых экономиках, мы увидим позже).

Тем не менее, если уж мы коснулись вопросов налогообложения, рассмотрим основные подходы к его организации, существующие в современных условиях. Нетрудно догадаться, что фискальные полномочия могут тем или иным образом распределяться между тремя основными управленческими уровнями: центральным, региональным и местным. В идеальном случае очевидно, что доходы каждого из уровней должны соответствовать его расходам, однако в государственном масштабе такая ситуация недостижима. Поэтому, как отмечает Р.Бёрд, сложились две основные модели организации налогообложения[81] [82]:

1. стандартная модель (местные власти имеют право участвовать только в сборе имущественных налогов)

2. распределительная модель второго поколения (масштаб фискальной власти напрямую зависит от объёма обязанностей, исполняемых данным уровнем; на местном уровне обычно взимается три группы налогов: слишком незначительные, чтобы центральное правительство заботилось о них (на собак, на рекламу), налоги, взимание которых негативно отражается на ходе политической борьбы (на недвижимость), налоги, обуславливаемые местной спецификой).

На наш взгляд, данный подход не полностью отражает даже основные варианты распределения фискальных полномочий, используемые в настоящее время. Как минимум, необходимо добавить ещё два вида налогов, администрирование которых часто передаётся с центрального уровня на субнациональный и местный. Это налог на личный доход и налог на прибыль компаний, функционирующих на данной территории, что для нас представляет значительный интерес в контексте кризисного исследования, поскольку в условиях экономической нестабильности и, тем более, потрясений именно их объём подлежит наибольшей корректировке.

Также необходимо учитывать тот факт, что в любом государстве существует совокупность факторов, определяющих территориально-уровневую структуру управления, которые могут иметь разное происхождение и степень влияния. Так, могут выделяться

85

следующие основные тренды :

1. сильная или слабая региональная идентичность

2. склонность диктаторов к централизации с целью устранения политических

оппонентов

3. стремление богатых регионов к большей автономии, менее успешных к централизации

4. политическая конъюнктура/партийная борьба: республиканцы выступают за децентрализацию при демократических администрациях, а демократические при республиканских.

Не согласиться с тем, что подобные факторы оказывают влияние на развитие процессов централизации или децентрализации достаточно трудно, более того, можно привести ещё достаточно большое их количество, что, однако, не так принципиально. Важно то, что в различных государствах они проявляют себя по-разному: если в развитых странах с устойчивой политической системой действуют чётко сформулированные принципы, и правительства в своих действиях не могут выходить за определённые пределы, то в государствах, находящихся в фазе быстрого экономического развития или переходной экономики, а также имеющих ультрамногопартийную систему, возможно изменение преобладающего тренда в зависимости от конкретных обстоятельств. В то же время и в развитых государствах ситуация с политическим управлением не остаётся неизменной. Так, в Канаде набирает популярность так называемое «метауправление» (metagovernance), предполагающее выработку решений в рамках неких сетей, состоящих из государственных и частных субъектов, большинство из которых не избиралось народом и, соответственно, не несёт прямой ответственности перед населением ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровнях[83]. Таким образом, мы можем прийти к выводу, что вокруг системы многоуровневого политического управления происходит формирование окружения, активно вмешивающегося в управленческие процессы, тем самым, однако, укрепляя институциональную целостность между самими уровнями государственной власти.

Исходя из рассмотренных выше аспектов, возникает два значимых вопроса: каким образом центральное правительство может сохранять существенную степень контроля над региональными и местными администрациями, и как система государственной власти в целом может осуществлять надзор над деятельностью складывающегося вокруг неё окружения. Ответ на первый вопрос хорошо иллюстрирует ситуация с МУУ в России. Как отмечает И.В.Лексин, усиление влияния федерального правительства на местное самоуправление в нашей стране происходит благодаря использованию следующих

основных инструментов :

1. установление порядка формирования органов местного самоуправления в соответствии с законами, принятыми на федеральном уровне (другими словами, невыгодная центральным властям практика управления на местном уровне может быть изменена по инициативе и в рамках государственных органов власти)

2. проникновение партийной системы на местный уровень (большая часть кандидатов в местные депутатские советы имеет принадлежность к политическим партиям, представленным в Государственной Думе и в законодательных собраниях субъектов федерации, что ограничивает их действия партийной дисциплиной)

3. определение полномочий местных властей в области фискальной политики центральным правительством

4. финансирование значительной части программ исполнительной власти муниципальных образований производится из федерального бюджета или бюджета субъекта федерации

5. назначение глав администраций муниципальных образований производится главами субъектов федерации (что при существующем уровне контроля над субъектами со стороны федеральной власти означает её прямой контроль над данными процессами).

Касаясь второго вопроса, кратко отметим основные возможности, используемые государственной системой политического управления как единого целого для контроля над формирующимися гетерогенными сетями, в рамках которых происходят переговоры с целью выработки политических решений. На примере Канады можно говорить о том, что основными вариантами в этом контексте являются следующие: «внедрение»

представителей государственных институтов в ряды «членов» данных сетей (чиновники федерального уровня обычно становятся членами экономических сетей, регионального и местного социальных), придание сетям статуса «советников» правительства, выполнение решений, принятых в сетях, органами государственной власти[84] [85]. Конечно, теоретически также возможна некоторая легализация статуса данного управленческого окружения и его взаимоотношений с государственными институтами путём заключения тех или иных соглашений, однако, в силу понятных причин, этот механизм используется достаточно редко.

В любом случае, вопрос технологического распределения полномочий между властными уровнями и механизмов сохранения структуры государства как институционального образования (то есть некой управленческой вертикали) должен решаться с учётом анализа их устойчивости к проблемам, возникающим не просто в условиях экономических спадов, но также в периоды финансово-экономических кризисов. Связано это, как мы уже отмечали, с системностью организации социальных отношений и взаимодействия между хозяйствующими субъектами. Другими словами, кризисы неизбежны, и они должны являться одним из факторов, влияющих на выбор той или иной комбинации технологий МУУ в конкретном государстве. С какими же основными трудностями сталкиваются региональные и местные правительства во время экономических кризисов? Основными из них представляются следующие :

1. снижение доходов (как собственных, так и дотаций со стороны центральных властей)

2. рост расходов (в связи с повышением уровня безработицы и увеличением количества социальных проблем)

3. снижение возможности получать заемные средства/рост стоимости денег

4. сокращение объёмов иностранных инвестиций.

Сочетание первой и второй тенденций приводит к созданию явления, которое может быть охарактеризовано как «финансовые ножницы»: сокращение доходной и увеличение расходной части бюджета - основа для возрастания долговых обязательств данного уровня власти до объёмов, которые создают существенные риски для дальнейшего развития, в том числе в периоды относительно стабильной макроэкономической ситуации (особенно это проявляется в государствах, где расходы на осуществление управления децентрализованы, в то время как доходы аккумулируются в рамках вертикально интегрированной системы). А учитывая увеличение стоимости заемных денег, данная возможность выглядит вполне реальной. Что касается снижения притока иностранного капитала, то это скорее конъюнктурное, а не системное явление, поэтому мы не будем подробно на нём останавливаться.

Отметим, что положение дел ещё больше усугубляется потому, что перечисленные выше проблемы свойственны не только региональному и местному, но и национальному уровню власти. Поэтому появляется необходимость координации их действий (координирующая роль государственных структур национального уровня не отрицается [86]

ни одним из существующих подходов к организации политического управления)[87], ведь в случае возникновения кризисов региональные и местные органы управления могут организовывать собственную налоговую и социальную политику таким образом, который подрывает стратегию центрального правительства по преодолению сложившихся обстоятельств (очевидно, что в этих случаях речь идёт о попытках увеличения ставок налогообложения и уменьшения/ликвидации тех или иных социальных расходов). Подобная координация может быть организована по образцу Дании или Голландии, где созданы специальные институты, ответственные за решение данной задачи. Другой метод, достаточно неожиданно напрашивающийся в качестве основного, - усиление централизации в распределении полномочий между уровнями власти. Однако в результате избыточной реализации этого сценария могут возникнуть некоторые другие сложности, первой из которых является дисбаланс возможностей, используемых для борьбы с негативными последствиями кризисов. Все меры, предпринимаемые для их минимизации и преодоления, будут направлены на улучшение состояния центрального уровня власти и его программ, в то время как региональные и местные институты управления окажутся без действенных инструментов реагирования на финансовые потрясения. Второй сложностью вновь может стать так называя проблема «недостаточной ответственности»[88] (которая, как мы помним, свойственна концепциям иерархического/бюрократического построения управленческих процессов): в этих случаях региональные или местные администрации в соответствии с национальным законодательством обладают определёнными полномочиями в сфере оперативного управления, но финансирование их деятельности осуществляется за счёт трансфертов центрального правительства, поэтому эффективность реализации тех или иных программ и решений не является для них приоритетом по сравнению с собственными интересами, что, в свою очередь, означает снижение уровня качества политического управления.

Исходя из этого, перед нами появляются две серьёзные задачи: понять, какой должна быть структура расходов региональных и местных органов власти, и как должны формироваться их бюджеты для обеспечения максимально эффективного функционирования во время системных экономических кризисов. Рассматривая первую из них, мы можем увидеть, что даже в таком относительно однородном региональном образовании (по сравнению с другими), как Европейский Союз, используются совершенно различные технологические подходы. Так, расходы местных администраций, включая расходы муниципалитетов, в скандинавских странах составляют 40-60% от всех государственных трат, в то время как в Греции, Ирландии, Португалии, Турции и на Кипре они не достигают и 10%[89]. Тем не менее, пропорциональное отношение расходов местных властей по отношению к расходам государства в целом не является структурным показателем, так как его значение объясняется достаточно просто, а именно непосредственным уровнем развития избирательной системы на муниципальном уровне и однородностью или неоднородностью регионального устройства. Заметим, однако, любопытную деталь: вторая из указанных групп стран во время последнего глобального финансово-экономического кризиса пострадала заметно серьёзнее, чем первая.

Более комплексным показателем, на наш взгляд, является ориентированность расходов местного уровня власти. Всего можно выделить три основные сферы, в которых муниципалитеты реализуют финансовые средства:

1. инфраструктура (строительство и поддержание дорог, уборка улиц и дворов, вывоз мусора)

2. социальная сфера (участие в пенсионных программах, выплата пособий по безработице, организация приютов и т.д.)

3. образование/здравоохранение.

Существует точка зрения, что если местные органы управления отвечают за области, подобные организации образовательного процесса, но при этом не участвуют в социальном обеспечении, то они имеют стабильную структуру расходов, в том числе во время кризисов, так как фактически не зависят от экономической ситуации[90]. Подобное положение дел также является вполне приемлемым и для центрального правительства, поскольку в этом случае оно контролирует все социальные риски и может осуществлять перераспределение финансирования между теми или иными группами населения в зависимости от преобладающих тенденций. Подтверждение этого факта можно найти в действиях институтов управления Финляндии в 2008-2009 годах, которые были направлены на постепенное сокращение муниципальной доли в Фонде национального пенсионного страхования с её последующей ликвидацией. Таким образом, мы можем сделать вывод, что очень важным моментом является гибкость способов организации государственных расходов, в том числе их распределения по управленческим уровням

(другими словами, должна существовать возможность межуровневого перенесения в конкретных обстоятельствах). Что касается финансирования текущих инфраструктурных процессов, то это, безусловно, сфера ответственности местных органов управления (к ним не относятся расходы на строительство масштабных объектов, которое может основываться на совокупном участии всех или нескольких уровней власти). Тем не менее, инфраструктурные расходы обычно напрямую перекладываются на плечи граждан, проживающих в пределах распространения властных полномочий местных

администраций, поэтому они не являются существенным фактором при определении эффективной структуры расходов государственных уровней управления.

Переходя ко второму поставленному ранее вопросу, а именно механизмам

формирования бюджетов субнациональных управленческих уровней, нельзя не учитывать его непосредственную связь с практикой реализации полученных средств. Как мы уже отмечали, если региональные или местные власти используют не собственные «заработанные» деньги, а трансферты со стороны центрального правительства, они чувствуют меньшую ответственность перед избирателями (в случае отсутствия выборной системы перед населением) и, соответственно, обращают меньше внимания на

эффективность их освоения. С другой стороны, ограничение расходов региональных и местных администраций исключительно их доходами снижает возможность

осуществления ресурсоёмких проектов или преобразований. Таким образом, каждое государство оказывается перед дилеммой и выбирает тот или иной вариант исходя из принятых в нём ценностей и приоритетов. Что касается непосредственно доходов субнациональных уровней власти, то одной из актуальных идей в этом контексте является утверждение о том, что их экономика должна основываться на местных предприятиях, и именно их налоговые платежи должны составлять большую часть бюджетов[91]. Действительно, снижение уровня вовлечённости институтов управления региональных и местных образований в финансовые операции международного характера может способствовать стабильному развитию административно-территориальных единиц независимо от мировой экономической конъюнктуры, однако для реализации подобного сценария необходимо наличие продуманной концепции развития местного предпринимательства и стимулирования внутреннего спроса.

Ещё один важный момент - разграничение доходов региональных и местных властей между собой, и здесь наиболее эффективным является вариант, когда местные бюджеты формируются, в первую очередь, за счёт налогов с имущества/недвижимости и

личного подоходного налога, в то время как региональные основываются на корпоративных платежах. Это представляется вполне логичным, так как именно последние продемонстрировали наибольшее падение во время последнего глобального кризиса[92], что привело к серьёзной корректировке бюджетных программ, финансирование которых предполагалось за счёт данных поступлений. Допустить подобные колебания на местном уровне нельзя, поскольку именно муниципальные образования обеспечивают нормальную повседневную жизнь граждан, предоставляя жизненно необходимые услуги. Региональные правительства, в свою очередь, имеют гораздо большее пространство для осуществления финансовых манёвров, связанных с сокращением расходов: так,

реализация тех или иных проектов в сфере строительства, транспортных коммуникаций, международных контактов может быть без особого ущерба отложена до окончания периода экономической нестабильности и финансовых потрясений. Конечно, данный подход требует определённой политической воли от центрального правительства, ведь внедрение технологии такого рода встретит вполне очевидное сопротивление региональных властей, которые, на самом деле, имеют наименьшее значение с точки зрения обеспечения приемлемого протекания финансовых кризисов или даже простых экономических спадов в рамках конкретного государства.

Ещё одна проблема, непосредственным образом связанная с бюджетными процессами, а именно предоставление субнациональным администрациям права самостоятельно делать займы или создавать инвестиционные портфели, уже мельком попадала в наше поле зрения несколько ранее. Безусловно, отсутствие долговых обязательств и вкладов в финансовых учреждениях, сталкивающихся с трудностями поддержания ликвидности в условиях кризиса, является фактором, сокращающим масштаб негативного влияния последнего на региональные и местные экономики[93]. Тем не менее, события 2008-2010 показали, что в некоторых случаях при грамотных действиях институтов управления на всех уровнях наличие даже весьма существенного муниципального долга или депозитов может не являться источником дополнительных негативных тенденций. И всё же, возникает некая неопределённость по поводу того, стоит ли запрещать подобные операции или нет, а также должны ли центральные власти нести ответственность за обязательства остальных управленческих уровней. Как уже отмечалось, различные государства по-разному подходят к решению этой проблемы[94]:

1. в Австрии муниципалитеты имеют право заниматься инвестиционной деятельностью и активно им пользуются, при этом, начиная с 2008 года, её объём не сокращался; в условиях кризиса в случаях, когда муниципальные образования столкнулись с трудностями, 50% их долговых обязательств взяли на себя центральные власти и 25% региональные (подобная практика использовалась в Германии, Франции и Нидерландах, а также Великобритании (где, однако, центральное правительство не участвует в погашении муниципальных долгов))

2. в Бельгии местные органы управления также могут создавать инвестиционные программы в различных финансовых учреждениях, в том числе заграничных, но они не превышают 1% от общего объёма их доходов, что сводит на нет риски в случае банкротства данных учреждений; тем не менее, относительно активная политика по привлечению средств вынудила центральное правительство рефинансировать часть обязательств муниципалитетов

3. в Болгарии муниципальные администрации могут делать и займы и создавать портфели инвестиций только в национальных банках (аналогичная ситуация наблюдается в Литве)

4. недавнее ограничение экономических свобод местных властей в Эстонии привело к тому, что их займы полностью подконтрольны национальному правительству, которое оценивает надёжность банков в соответствии с международным рейтингом

5. в Финляндии создан специальный государственный финансовый орган, занимающийся кредитованием муниципалитетов (схожая система сформирована в Норвегии, где существует два специальных банка, работающих с муниципалитетами и регионами).

Как мы видим, в большинстве случаев главной проблемой для государств, в которых региональным и местным администрациям разрешено брать на себя кредитные обязательства, в периоды экономических кризисов становится необходимость их реструктуризации с участием центрального правительства. При этом, в некоторых государствах она неразрешима в принципе: так, в 2003 году суд Швейцарии признал тот

факт, что муниципалитеты несут исключительную ответственность за собственные долги,

98

то есть ни кантоны, ни центральные власти не должны участвовать в их погашении . Таким образом, на наш взгляд, наиболее надёжным и стабильным вариантом кредитования субнациональных уровней власти является создание специализированных национальных кредитных учреждений, подконтрольных центральному правительству (по [95]

образцу Финляндии и Норвегии), которое, по сути, становится источником привлекаемых средств и, соответственно, имеет возможности по корректировке кредитных программ в зависимости от конкретной макроэкономической ситуации. Другими словами, право делать иностранные заимствования может существовать только у центрального

правительства, а объём привлечённых заимствований на региональном и местном уровнях не должен превышать десяти (в крайнем случае пятнадцати процентов) от их доходов, что обеспечит более-менее стабильное функционирование не только в контексте

экономического роста, но и в условиях кризисных проявлений. Что касается инвестиционных стратегий субнациональных органов власти, то главная опасность в этом плане - возможные трудности финансовых учреждений, в рамках которых они

реализуются. Поэтому основными условиями, которые должны выполняться

региональными и местными администрациями - это количественное ограничение средств, направляемых на инвестирование (в целом, допустимым значением здесь можно считать 5% от доходов), а также ограничение возможности инвестировать в высокодоходные, но рискованные активы. При этом не стоит говорить о полном исключении региональных и местных властей из сферы кредитования. Наоборот, в некоторых случаях их влияние представляется необходимым: например, неучастие правительств американских штатов в контроле над рынком ипотечного кредитования стало одним из основных катализаторов возникновения глобального финансового кризиса, так как постоянное рекредитование частными банками уже выданных кредитов в условиях замедления экономического роста и некоторого падения цен на недвижимость фактически обеспечило крах ипотечной системы США[96].

Несмотря на всё вышесказанное, нельзя забывать ещё один фактор, влияющий на систему распределения полномочий политического управления между различными уровнями, которым является дифференциация развития административно­территориальных единиц в пределах одного государства. Его наличие вносит существенные коррективы во всю управленческую стратегию, используемую правительственными институтами. Ярким примером в этом отношении является Россия, характеризующаяся крайней неоднородностью региональной структуры: мы часто

слышим о существовании в нашей стране так называемых регионов-доноров и дотационных регионов. Конечно, масштаб территории Российской Федерации - уникальное явление на мировой политической карте, но, как ни странно, с подобной проблемой сталкиваются и гораздо меньшие образования. Ещё более удивительным является тот факт, что к ним относятся не только развивающиеся государства Восточной

Европы, Азии, Латинской Америки и Азии, но и многие развитые страны. Здесь мы имеем ввиду не такие классические случаи, как Бельгия, где Фландрия и Волония часто пользуются разными управленческими механизмами, или Италия, традиционно имеющая противоречия между южными и северными регионами, а государства, которые, на первый взгляд, кажутся вполне однородными структурами. В качестве примера можно взять успешную Германию, в которой в 90-е годы после объединения ФРГ и ГДР уровень развития некоторых приграничных территорий был ниже, чем в Португалии[97]. Исходя из этого, немецкое правительство стремилось к выравниванию среднего уровня жизни, оказывая помощь проблемным регионам в виде дотаций. Соответственно, происходило изменение соотношения расходов и доходов региональных и местных администраций, что не могло не привести к падению эффективности политического управления по причинам, о которых мы уже говорили ранее. Если осуществляется финансирование более низких управленческих уровней, естественным желанием центральных властей является повышение уровня контроля над их деятельностью, в том числе перераспределение фискальных полномочий и т.д. Однако здесь возникает дилемма: возможна реализация различных вариантов выстраивания отношений между центральными и региональными органами власти в одном государстве. Там, где подобное положение вещей сформировалось исторически, вопросов не возникает (вспомним хотя бы наличие регионов с особым статусом в Италии), но в других странах складывается неоднозначная ситуация. Поэтому большинство правительств пытаются устранить социальные вызовы дифференциации регионального развития путём увеличения собственных фискальных и контрольных полномочий в региональных и муниципальных управленческих процессах с целью создания тех или иных механизмов «социальной справедливости» (другими словами, перераспределения финансовых потоков).

Теперь перейдём к выводам данной части нашей работы. В условиях смешения управленческих подходов, в результате которого федералистские тенденции начинают развиваться в унитарных государствах, а в федерациях процессы централизации, во всех странах формируется управленческая система, которая может быть охарактеризована как многоуровневое управление. Её смысл заключается в существовании совокупности уровней власти (обычно это центральный/национальный, региональный и местный/муниципальный уровни) между которыми распределяются полномочия в сфере политического управления. Основной характеристикой системы МУУ является степень её централизации и, соответственно, вертикальной интегрированности процесса координации деятельности органов управления, относящихся к разным уровням. При этом, формирование конкретной технологической конфигурации межуровневого взаимодействия испытывает влияние большого количества факторов политического, экономического и социального характера, в результате характер отношений между управленческими уровнями может значительно отличаться даже в пределах одного государства (происходит смешение технологий бюрократической организации, менеджериальных подходов и «нового метода управления governance», что согласуется с принципами последнего). В разных государствах уровень её стабильности неодинаков: в странах с определённым уровнем развития существуют законодательно закреплённые стандарты, которые не зависят от конкретной политико-экономической конъюнктуры, поэтому в них активно развивается неформальное сетевое окружение официальной структуры управления, в то время как развивающимся государствам, а также государствам с ультрамногопартийной системой свойственна зависимость от складывающихся обстоятельств и частая смена преобладающих тенденций в организации политического управления. То же самое касается и различий по типу политического режима, что мы подробно рассматривали в предыдущей главе. Стоит, однако, отметить, что в любом случае центральное правительство имеет ряд действенных рычагов усиления своего влияния на региональные и местные территориальные единицы.

Так или иначе, конфигурация распределения властных полномочий между уровнями управления должна вырабатываться с учётом исследования её устойчивости к потрясениям, вызываемым системными кризисами, так как последние являются неизбежной стадией финансово-экономического развития. Основными проблемами, с которыми сталкиваются региональные и местные администрации в периоды кризисов - это, как нетрудно догадаться, снижение доходов и одновременное увеличение расходов, что приводит к такому явлению, как «финансовые ножницы», а также снижение возможности привлекать инвестиции и заёмные средства. Ещё больше усложняет ситуацию то, что с этими же трудностями сталкиваются и центральные правительства, поэтому возникает необходимость координации действий управленческих уровней, ведь в случае её отсутствия налоговая и социальная политика региональных и местных образований может быть организована таким образом, который противоречит государственной стратегии выхода из кризиса. Подобная координация может быть организована двумя основными способами: с помощью создания специального института, ответственного за данное направление, или усиления централизации. Однако во втором случае есть риск столкновения с такими проблемами, как дисбаланс возможностей, используемых для борьбы с негативными последствиями кризисов (иначе говоря, подавляющая часть мер, осуществляемых для их преодоления, будет направлена на улучшение состояния центрального уровня власти), и недостаточная ответственность региональных и муниципальных властей при реализации бюджетных средств. Именно поэтому степень централизации управленческих процессов должна определяться исходя из анализа таких показателей, как структура расходов и доходов уровней власти, существование у них права и возможностей создавать инвестиционные программы и кредитные обязательства.

Несмотря на то, что последний глобальный экономический кризис проявил тот факт, что разные государства используют совершенно различные подходы к организации распределения властных полномочий между управленческими уровнями, в целом наиболее устойчивой к кризисным потрясениям (и, соответственно, обеспечивающей стабильный уровень управленческих «способностей» государства) является конфигурация, в рамках которой местный уровень власти участвует в финансировании таких сфер, как образование, здравоохранение, а также отвечает за текущие инфраструктурные процессы (уборка мусора, содержание благоустройства и т.д. за исключением строительства масштабных объектов), но при этом не вовлекается в социальные программы (пособия по безработице, пенсии), которые являются сферой ответственности региональных и центральных органов управления. Что касается формирования бюджетов, то в условиях кризисов наиболее эффективным представляется вариант, когда местные доходы формируются в основном из налогов с имущества/недвижимости и личного подоходного налога, которые меньше всего зависят от экономической конъюнктуры, в то время как корпоративные налоги (имеющие свойство значительно сокращаться в неблагоприятных условиях) исключаются из их структуры, оставаясь в компетенции центральных и региональных властей. Связано это с тем, что региональные администрации имеют больше возможностей (по сравнению с муниципальными) для корректировки бюджетных процессов: например, осуществление проектов в сфере строительства, транспортных коммуникаций, международных контактов может быть относительно безболезненно остановлено до окончания кризисного периода. При этом данный подход требует определённой политической воли от центрального правительства, ведь подобное распределение полномочий вряд ли будет поддержано региональными правительствами, которые, на наш взгляд, имеют наименьшее значение с точки зрения обеспечения приемлемого протекания финансовых кризисов или даже простых экономических спадов в рамках конкретного государства, кроме того, нельзя не отметить, что право делать иностранные заимствования должно быть исключительной прерогативой центрального правительства, остальные уровни власти могут иметь долговые обязательства на внутреннем финансовом рынке (лучше всего, когда создается специальный орган, занимающийся их кредитованием; в случае, если всё же используются инструменты иностранного кредитования, муниципалитеты и регионы должны обеспечивать соответствующие заимствования государственными гарантиями), а их размер должен быть регламентирован в процентном соотношении к доходным статьям бюджета. Последнее справедливо также и для инвестиционных программ региональных и местных властей.

2.2.

<< | >>
Источник: Шкрум Дмитрий Васильевич. Технологии политического управления в условиях системных экономических кризисов. Диссертация, СПбГУ.. 2014

Еще по теме Особенности распределения управленческих полномочий между уровнями государственной власти:

  1. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ
  2. 8.2. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ
  3. 8.2. Задачи и функции органов государственной статистики
  4. §3. Взгляды политических партий и общественно-политических движений на проблемы власти
  5. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ГОСПОДСТВО И ЛЕГИТИМНОСТЬ ВЛАСТИ Социальная природа политического господства
  6. Двухпартийная система: согласие и соперничество
  7. 8.2. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ
  8. Признаки государственной власти
  9. В.              П. Милецкий, А. В. Алейников ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЛОГИКА ИНСТИТУИОНАЛЬНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА И ВЛАСТИ
  10. 14.2.3.2. Субъекты горизонтального распределения государственной власти
  11. Глава 2 Проблемы соотношения государственной власти и государства
  12. 1.1 Теоретико-правовая характеристика единства цубличной власти как основы обеспечения правопорядка
  13. 3.1 Президент Российской Федерации в механизме обеспечения единства государственной власти и правопорядка
  14. 2.1. Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае
  15. § 3. Сущностное отношение государственной власти к коррупции
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -