1.1 Основные технологические особенности идеи конфигураций политического управления и их концептуальное обоснование в современной политической науке

Если мы отвлечёмся от сравнительно-философского анализа концепций выделения критериев, обуславливающих формирование аналитического инструментария теории политического управления, и перейдём к их содержательной части, станет понятно, что в каждом случае существует своеобразная или даже уникальная совокупность факторов. Соответственно, любая из этих теорий требует адаптации к конкретным условиям применения, основными из которых являются структурное распределение полномочий между субъектами принятия политических решений и принципы построения взаимоотношений между ними. Тем не менее, общие принципы исследования проблем политического управления остаются неизменными, происходит лишь перераспределение акцентов в контексте изменяющихся условий функционирования мировой политической системы.

В зависимости от выбора тех или иных критериев в качестве приоритетных (в соответствии с целями и убеждениями исследователя) создаётся результат аналитического осмысления процессов политического управления. Всего можно выделить три основные направления моделирования: общепринципиальное, территориальное и технологическое, - при этом, несмотря на то, что их разработка осуществлялась параллельно, они скорее могут быть представлены как последовательные этапы развития политологической мысли. Общепринципиальные модели касаются основ властных отношений и функционирования управленческих институтов. Так, в уже упоминавшейся нами работе В.Вильсона говорится о нескольких исторических типах систем правления^[12]:

1. абсолютистской, когда механизмы управления заменяются прямым правлением

2. формируемой конституционности, когда управленческая эффективность приносится в жертву борьбе с абсолютной властью и неучастием народа в политической жизни

3.

Очевидно, что в той или иной степени такой подход применим к описанию типа управления любого государства на любом этапе его развития (по крайней мере, с точки зрения западной рефлексии), и вряд ли имеет какую-либо ценность для эволюции современной теории политического управления и политологического анализа, однако асинхронность политического времени приводит к тому, что он находит неожиданную актуальность в идеях «экспорта демократии» и соответствующей внешнеполитической риторике. Похожая ситуация наблюдается и с другими концепциями выделения общепринципиальных моделей: утратив теоретическую и аналитическую ценность, они начинают рассматриваться как оправдание различного рода внешнеполитических действий (от политико-экономических санкций, применяемых к неугодным режимам до «гуманитарных интервенций»). Это напрямую относится к идеям разделения политического управления на государственное и демократическое^{[13] [14] (ведь отделение какой- либо конфигурации управления от государства в настоящее время является достаточно странным шагом и скорее представляет собой попытку псевдоклассификации, не подкреплённой результатами научного анализа; даже без использования специфической методологии очевидно, что ни одна демократическая система не может обойтись без полицейской и тем более идеологической составляющей) и разграничения «всесильного»}

17

и «минималистского» государства как этапов развития , смена которых в развитых государствах произошла между 1960 и 1980 годом.

Вторую группу моделей политического управления составляют модели, которые можно определить как территориальные, поскольку они имеют более-менее строгую привязку к определённому географическому региону. Авторы соответствующих работ делают акцент на культурно-цивилизационной составляющей, рассматривая её в качестве характеристики, определяющей особенности функционирующих на разных территориях систем политико-экономического управления.

самоуправления. Другими словами, классическая модель политического управления в США (по крайней мере, в представлении американских учёных) является крайне децентрализованной, и в этом состоит её главное отличие от европейской традиции, в которой государство - центр притяжения, ответственный за урегулирование социальных конфликтов.

Ещё одной классической территориальной моделью политического управления, выделяемой многими исследователями, является шведская, или скандинавская модель. Часто её отождествляют с концепцией социального государства, которая в традиционной теории политического управления считалась уникальным явлением, присущем скандинавской управленческой практике. Рассмотрим её на примере Швеции, управленческая конфигурация которой характеризуется^[16]:

1. открытостью доступа к официальным документам (этот принцип гарантируется в

Швеции с 1766 года, при этом гражданин, обратившийся с запросом о просмотре того или иного документа, может сохранять анонимность)

2. ответственностью государственных служащих (создан институт омбудсмена,

осуществляющего надзор за действиями госслужащих с технологической точки зрения)

3. управленческим дуализмом (заключается в сосуществовании небольших по своему

составу министерств (всего в аппарате всех девяти министерств и кабинете премьер-министра работает 4800 человек) и управленческих агентств, в работу которых не может вмешиваться ни один политик (в том числе профильный министр))

4.

государство, многие полномочия переданы на местный уровень (см. Приложение 1)).

Рассмотрев таким образом интеллектуальные стереотипы, связанные с территориальными особенностями политического управления, мы сталкиваемся с вопросом, насколько они соответствуют современным тенденциям, сохраняется ли подобное разграничение в условиях формирующейся глобальности. Ответ представляется однозначным: в настоящее время территориальные модели политического управления, основанные на цивилизационных, национальных и ценностных различиях, имеют условный характер, являются теоретическим продуктом, не имеющем устойчивой связи с реальностью. В результате развития процессов, связанных с формированием явления взаимозависимости, мы можем наблюдать феномен перетекания наиболее эффективных (или кажущихся таковыми) управленческих технологий между различными государствами. Инициирование данного процесса было вызвано совокупностью факторов и обстоятельств, свою роль здесь сыграла и политическая наука, хотя некоторые исследователи склонны считать иначе. Так, в конце 90-х годов прошлого столетия Д.Ф.Кеттль выдвинул гипотезу о том, что теория политического управления имеет всё меньшее практическое значение. В качестве примера он приводит США, где, по его мнению, прослеживается чёткое разграничение методологии формирования управленческих доктрин : если президенты Ф.Д.Рузвельт, Г.Трумэн и Д.Эйзенхауэр обращались к экспертам в области политического управления, то их коллеги РНиксон и Р.Рэйган использовали технологии, принятые в бизнес среде, а администрация У.Клинтона уже предпочитала решать управленческие задачи за счёт использования собственного потенциала государственных структур. На наш взгляд, американский политолог противоречит сам себе: даже если не брать в расчёт тот факт, что в условиях формирования общества знания, публичного разума и сетевых взаимоотношений государства вынуждены использовать максимальное количество аналитических инструментов для определения эффективного управленческого курса, и сосредоточиться на смысле утверждения, мы увидим, что оно вполне согласовывается с развитием политологической концепции The New Public Management (которая будет подробно рассмотрена вместе с остальными технологическими моделями политического управления, и которую активно развивал сам Д.Ф.Кеттль). В результате внедрения экономических механизмов и сопутствующей идеи «управления по результатам» в практику политического управления появились два дополняющих друг друга явления: потребность в оценке эффективности системы управления в сравнении с иностранными примерами с одной стороны, и идея навязывания своих принципов («мягкого» или «жёсткого») как наиболее правильных другим государствам с другой.

Такой подход, в свою очередь, обусловил необходимость дальнейшего импорта технологий, вызванного доминированием определённых научных теорий, многими странами. Так, популярная в 60-х-н.70-х годов гипотеза утверждала существование негативной зависимости между уровнями инфляции и безработицы. Поэтому, если государство начинало использовать механизм прямых выборов высших органов власти, то, по мнению ряда исследователей, оно должно было неизбежно столкнуться с этой проблемой. Кратко её суть можно обозначить следующим образом: низкая безработица ^[17] означает более высокий спрос на рабочую силу и более высокие издержки в результате забастовок, что заставляет работодателей увеличивать оплату труда; соответственно, увеличивается объём денежной массы и возрастает инфляция. В то же время, большинство избирателей предпочитает жить в условиях стабильных цен, а средний уровень безработицы в стране его мало интересует. Таким образом, правительства оказывались перед дилеммой поиска оптимального баланса между безработицей и инфляцией , если рассчитывали на хороший результат на следующих выборах, поэтому они вынуждены были использовать уже апробированные в странах «старой демократии» технологические решения (подробнее см. Приложение 2). Несмотря на то, что уже в 70-е годы XX века существование кривой Филлипса, отражающей зависимость инфляции от безработицы, была опровергнута новым экономическим кризисом (о чём писал, например, М.Фридман ), данная идея успела получить распространение во многих капиталистических странах.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что общепринципиальное и классическое территориальное моделирование политического управления не соответствует положению дел, сложившемуся в мировой политике в начале XXI века. Акцент в исследованиях все больше перемещается на технологические концепции организации управленческих процессов. Мы уже упоминали одну из них, которая получила название The New Public Management, помимо неё основными моделями также являются модели «рациональной бюрократии» (институциональные модели) и «нового метода управления governance», который включает разнообразные формы управления. Сравнительный анализ данных подходов не входит в задачи нашего исследования, отметим лишь, что их внедрение в сферу политического управления отражало представления об управленческой эффективности на разных этапах исторического развития. Тем не менее, все они способствовали сближению политических практик различных государств и снижению уровня национальных отличий в организации политических процессов. Например, создание регламентированной профессиональной государственной службы - основа функционирования государства, в том или ином виде она реализована во всех суверенных образованиях. В то же время, формирование развитой системы бюрократии создаёт некоторые общие проблемы, в том числе проблемы соотношения политики и управления, неэффективности деятельности чиновников (в её различных проявлениях: аллокационная неэффективность, Х-неэффективность) , которые нельзя исключить из политического ^{[18] [19] [20] процесса, можно лишь попытаться частично сократить их масштаб путём интеграции принципов меритократического отбора персонала (здесь мы опять возвращаемся к идеям В.Вильсона).}

Таким образом, поиски повышения эффективности политического управления продолжились в иной плоскости, и в 70-80-е годы XX столетия (точные временные границы для нас не важны) начинает формироваться концепция The New Public Management, результатом которой стали менеджериальные модели политического управления (основными из которых являются модели, «позволяющие» менеджерам управлять (Австралия, Швеция), и модели, «заставляющие» менеджеров управлять (Великобритания, Новая Зеландия) ). Наряду с экономическими методами управления (многие из которых, однако, используются лишь формально: в первую очередь, методы планирования и стратегического анализа, что повышает уязвимость государств перед экономическими кризисами, как будет показано на примере США и Франции), концепция «нового государственного управления» привнесла в политическую практику идеи оптимизации деятельности правительств (сокращения расходов на их содержание) и оценки эффективности системы управления, что также способствовало смешению управленческих моделей, поскольку добиться поставленных целей возможно лишь используя достаточно ограниченный набор технологических решений.

Одним из вариантов осуществления первой из них является модернизация оперативного функционирования институтов управления путём внедрения таких принципов, как^{[21] [22]:}

1. децентрализация (как в пределах одного уровня управления, так и между ними), в том числе заключение контрактов на выполнение определённых функций частными организациями (включая их инкорпорирование в структуру вооружённых сил)

2. привлечение внешних производителей для выполнения государственных заказов (в данном контексте вспомним отношения оборонных ведомств США и компании «Боинг»)

3. перераспределение полномочий между различными органами и т.д.

С другой стороны, подобных мер не всегда достаточно для изменения традиций государственного управления, складывавшихся не одно десятилетие. В этих случаях может происходить реструктуризация всей управленческой системы. Рассматривая организацию политического управления в Швеции, мы уже отмечали характерную для неё черту, заключающуюся в разделении министерств, обладающих политическими функциями, и независимых агентств, осуществляющих технологическое управление. Данный феномен присущ также и другим государствам (в первую очередь, англо­саксонского происхождения). Противоположную группу составляют так называемые министерские страны, в рамках которых министры имеют как политические, так и управленческие полномочия (именно они определяют основные механизмы реализации политических программ), но также выступают в качестве особых государственных органов. К классическим примерам таких стран можно отнести Францию, Италию, Испанию, Германию (то есть романские и германские государства), Россию. Чёткое разделение между ними прослеживалось достаточно долго, однако в начале 90-х годов прошлого века начался процесс их сближения. Особенно это проявилось в министерских государствах, в которых постепенно стали появляться независимые от правительства институты, в первую очередь в высокотехнологичных областях^{[23] [24].}

Вместе с этими тенденциями в целях повышения эффективности деятельности правительств началось активное развитие технологий её оценки, которые позволили бы поставить в прямую зависимость будущее государственных управленцев от результатов их работы (что достаточно трудно сделать в политической среде, где большое значение имеют факторы межпартийной, а часто и межклановой борьбы). В концепции The New Public Management оно получило название «управление по результатам». Таким образом, помимо проблемы соотношения политики и управления появляется новая проблема соотношения «ответственного» и «эффективного управления» . «Управление по результатам» в качестве главного критерия оценки управленческой деятельности предлагает эффективность, выраженную в количественных показателях. Другими словами, за условную единицу времени деятельность конкретного института управления должна дать определённый результат, который можно измерить математическими методами. Такой подход является достаточно конструктивным в корпоративном управлении, но в сфере политики возникает целый ряд сложностей, связанных с тем, что государства имеют иные цели, чем ориентированные на получение максимальной прибыли частные компании, поэтому экономические методики не всегда успешны в случае их перенесения в процессы политического управления (что является самой серьёзной проблемой всех менеджериальных моделей в политологии).

Как бы то ни было, появление идеи «управления по результатам» также

способствовало постепенной ликвидации традиционных территориальных (в национальном и региональном измерении) особенностей в практиках политического управления. Во многих странах были созданы одинаковые органы оценки эффективности деятельности управленческих структур, в своих действиях исходящие из одних и тех же теоретических установок. Так, в Великобритании уже с 1970-х годов существует Агентство по развитию и оптимизации деятельности местных органов власти, в

Австралии Комиссия по национальному аудиту, а в Новой Зеландии Комиссия по

28

государственным услугам, с целью внедрения следующих принципов :

1. использование информации о целевых и фактических значениях показателей, характеризующих эффективность и результативность деятельности органов власти на стадиях планирования и оценки

2. выделение в качестве объектов управления программ-комплексов взаимосвязанных мероприятий, направленных на решение общих задач, а не абстрактного понятия «деятельность организации»

3. предоставление руководителям среднего звена («менеджерам программ») достаточной степени свободы в принятии решений, которая обеспечивает возможность достижения целевых значений показателей в области эффективности и результативности

4. наличие формализованной взаимосвязи между результатами деятельности управленческих структур и поощрениями/санкциями по отношению к их руководству и сотрудникам.

В упрощённом понимании эти институты осуществляют надзор над программным планированием и исполнительной деятельностью органов власти, затем, на основании сделанных выводов, происходит пересмотр неэффективных методов и механизмов управления и выносятся дисциплинарные решения. На самом деле, система аудита в той же Австралии намного сложнее и многограннее. Она представляет собой разветвлённую сеть различных каналов воздействия, совокупное влияние которых формирует максимальные гарантии эффективного функционирования (comprehensive assurance) . Такая же ситуация наблюдается и в Великобритании, и в Новой Зеландии, и во многих других государствах (в России схожие функции на федеральном уровне выполняет Счётная палата, а на региональном Контрольно-счётные палаты субъектов федерации), что опять-таки приводит к обобщению международного опыта политического управления. ^{[25] [26]}

Тем не менее, мы уже отмечали, что менеджериальные модели политического управления и концепция The New Public Management имеют серьёзные недостатки, обусловленные специфическими особенностями института государства, который в своей деятельности должен найти максимально идеальное сочетание экономических, социальных, внешнеполитических интересов и вопросов безопасности. В то же время, становится очевидно, что в одиночку государство не в состоянии обеспечить эффективное управление, учитывающее все существующие факторы риска, поэтому постепенно начинает развиваться отличная от предыдущих концепция управления, получившая название «новый метод управления governance». Российский политолог Л.В.Сморгунов характеризует его следующим образом: «Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно [политическое руководство] способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, вырабатывая социально значимые решения»^[27]. Основным мотивом идеи governance является необходимость включения в управленческий процесс (в более узком понимании в процесс принятия решений) институтов гражданского общества и представителей интересов бизнес-сообщества (ассоциаций предпринимателей, предприятий и т.д.), которые на современном этапе одновременно становятся субъектами и объектами политического управления при координирующей роли государства. В результате некоторые исследователи пытаются превратить концепцию «нового метода управления» в формализованный подход на основании данного критерия. Так, австралийский профессор В.Бёрнс (W.Burns) вновь возвращается к территориальному моделированию, но уже в новом измерении, выделяя следующие модели^[28]:

1. европейскую, главной отличительной чертой которой является сочетание нескольких процессов выработки механизмов управления (государство-регионы- бизнес/гражданское общество; ЕС-регионы-бизнес/гражданское общество), развивающихся параллельно

2. модель управления, существующую в США, Австралии, Бразилии и в некоторой степени Великобритании, где государство само определяет основные бизнес направления и управленческие методы

3. инсайдерскую (Индонезия, Филиппины, Вьетнам и Китай; характеризуется концентрацией доступа к власти и влиянию на общественное мнение у узкой группы лиц, сращиванием персонального статуса с социальным и огромной ролью государства в экономике) и «открытую» (прозрачная система управления, участие в процессе принятия решений населения и экономических субъектов через механизмы гражданского общества; примеры конкретных государств не приводятся) в Азии.

На наш взгляд, подобная точка зрения вызвана неправильным пониманием сути концепции governance, которая не ограничивается вовлечением гражданского общества в политические процессы и перенесением акцента с вертикального/иерархического управления на горизонтальное взаимодействие. Фактически, она не предполагает наличие какой-либо жёсткой методологии в управленческой практике, могут использоваться технологии различной природы и характера в зависимости от степени их эффективности в конкретных обстоятельствах (более того, осуществление политического управления только на основании сетевых принципов невозможно, необходим их синтез с бюрократическими, экономическими и иными методами). Таким образом, можно сделать вывод, что в рамках «нового метода управления governance» происходит формирование глобального «пула» технологий политического управления (в который входят технологии, имеющие различное теоретическое обоснование, но показавшие свою эффективность) в рамках которого государства делают свой выбор, исходя из тех или иных целей. Другими словами, явление, которое мы ранее охарактеризовали как заимствование технологий, становится общераспространённой практикой, в результате чего управленческие стратегии государств в разных областях могут исходить из совершенно различных концептуальных оснований.

Поэтому, как уже отмечалось в самом начале работы, формируется явление технологических конфигураций, представляющих собой совокупность характеристик управленческой системы, которая не может быть объяснена с помощью формально­логических связей, формирующих институт модели. Особенностью конфигураций является то факт, что изменения одной части конфигурации не ведут к системной трансформации государственного управления из-за отсутствия технологической зависимости между разными управленческими сферами. В качестве примера рассмотрим классические модели федерального и унитарного государства и такие страны, как Канада, Германия и Англия. Первые две из них являются федерациями в классическом понимании, Англия традиционно считается унитарным государством в федералистском окружении (Великобритания). Современное положение дел, однако, имеет существенные отличия : если в сфере охраны окружающей среды данное соотношение сохраняется, так как в ^[29]

Канаде и ФРГ используется стратегия полицентричного управления с распределением полномочий между центральными и местными властями, а английский подход характеризуется крайней степенью иерархичности, то уровень централизации образовательной политики Канады уже вплотную приблизился к стандартам, принятым в Англии, где, в свою очередь, развивается тенденция децентрализации управления лесным хозяйством по канадскому образцу, в то время как лесная политика Германии полностью подконтрольна федеральному кабинету министров. При этом международное распространение управленческих технологий не ограничивается Западной Европой, Северной Америкой и Австралией. Существуют механизмы их перенесения и на страны с иной экономической структурой. Одним из них является экспорт технологий, суть которого заключается в следующем: если у страны их нет, она вынуждена создавать более выгодные условия для иностранных компаний, ими обладающих, независимо от принятых управленческих традиций (наоборот, именно приход на рынок международного капитала и формирует стиль управления) . В принципе, подобная ситуация складывается в России, которая стремится к освоению нефтегазоносных месторождений в районах вечной мерзлоты. То же самое происходит и в других динамично развивающихся государствах, в том числе КНР, успешно интегрирующей западные управленческие технологии в социалистическую концепцию.

В этих условиях снижается роль традиционных политических партий, нацеленных на отстаивание определённой идеологической линии (что мы можем наблюдать практически во всех западных государствах, где различия между партийными платформами зачастую еле уловимы); для получения электоральной поддержки правительства вынуждены искать новые способы коммуникации с обществом, в результате чего начинает развиваться явление «вовлечения в публичность» (GR- деятельность)^{[30] [31], которое предполагает не только активизацию информационного обмена между государством, обществом и бизнесом, но и создание форматов совместного принятия решений. Посредством этого инструмента может решаться проблема превентивного позиционирования политического курса государства (в том числе по преодолению экономических кризисов), поскольку подобная «система размещения информации о политическом продукте во внешних и внутренних коммуникационных каналах на рынке превращается в комплекс действий, с помощью которых в сознании}

35

потребителя создаётся образ этого продукта» . В некоторых случаях этот метод может подменяться технологиями манипулирования общественным мнением, когда обществу представляются так или иначе искажённые данные (что мы увидим в третьей главе диссертации на примере США). Тем не менее, влияние на общество с помощью коммуникационных каналов и формирование у избирателей представления о политических процессах превращается в одну из наиболее значимых «способностей» государства.

Концепция «способностей государства» (state capacities) является очень важной для настоящего исследования: в её рамках предполагается выделение определённых

характеристик государства, которые определяют направление и динамику его развития. К ним относятся «способности», отражающие все существующие подходы к оценке политического управления, в том числе: «управленческие способности,

правительственные способности, менеджериальные способности, способности формулировать политику, политические способности, институциональные способности и др., что раскрывает усложнение самого процесса управления современным государством при выделении его роли в организации процесса управления»^{[32] [33] [34]. Помимо вышеперечисленных важнейшими «способностями» государства XXI века представляются уже упоминавшаяся способность формировать политическое сознание избирателей, способность вести переговоры с другими субъектами политико-экономических отношений, способность адаптации к изменениям внешних обстоятельств и т.д. Таким образом, потенциал государства рассчитывается на основе совокупного индекса его отдельных способностей, более того, данный подход может стимулировать модернизацию государственного аппарата и его управленческих институтов. В этом же контексте может быть наполнена новым содержанием концепция «кризисных государств» (failed states, failing states и т.д.), но уже на основании чётких критериев и механизмов выделения. В этом случае «кризисное государство» перестаёт быть абстрактным понятием, которое может быть применено к обозначению того или иного образования по воле исследователя или исходя из тех или иных политических задач, оно становится категорией обозначения конфигураций политического управления, которые не позволяют использующим их государствам стабильно развиваться.}

Формирование «способностей государства», которые ввиду всего вышесказанного становятся базовой единицей анализа политического управления, в свою очередь,

происходит на основании применения определённых технологий в конкретных сферах и областях. Именно такой подход мы будем использовать в нашей работе в следующих главах. Сейчас же необходимо определить, от каких «способностей государства» в первую очередь зависит эффективность его политического управления в условиях финансовых и экономических кризисов. Очевидно, что одна из них связана с организацией бюджетных процессов. Нельзя не отметить, что эта область имеет разные грани - даже беглый взгляд по статистическим данным позволяет выделить большое количество групп стран в зависимости от применяемых ими технологий бюджетно-экономического управления:

1. если в качестве основания для классификации взять произведённую государствами добавленную стоимость (в % от ВВП), то мы увидим, что её распределение между сельским хозяйством, промышленностью и сферой услуг существенно отличается в разных странах (есть примеры, характеризующиеся доминированием одного из секторов, другие же отличаются сбалансированной структурой)

2. рассматривая инфляционные показатели, мы также столкнёмся с широким спектром случаев от дефляции и умеренной/«управляемой» инфляции до неконтролируемой гиперинфляционной динамики

3. большее единодушие наблюдается в изменении расходов на армию и вооружение: их рост происходит лишь в некоторых государствах, в подавляющем большинстве стран их уровень планомерно снижается.

Отметим, что границы разделения государств на группы по большей части условны, так как в данной части нашей работы мы не ставили перед собой цели их типологизации по приведённым показателям; основной задачей на этом этапе было показать принципиальные подходы к анализу технологий бюджетно-экономического управления, мы же в разделе 2.2. попробуем продемонстрировать возможности инновационного управления активами, традиционно рассматриваемыми исключительно в качестве источников бюджетных доходов.

Второй важнейшей «способностью» является устойчивость структурной организации процессов управления, которая выражается в распределении полномочий между различными управленческими уровнями. На современном этапе уровневая система присуща практически любому государству независимо от принципов его территориального деления. Связано это со сложностью процессов, протекающих во всех пространственных измерениях (экономическом, социальном, медийном и т.д.). Очевидно, что центральное правительство неспособно уследить за всеми тенденциями, проявляющимися в разных социальных и территориальных группах, что, однако, необходимо, так как современный уровень развития информационных технологий позволяет власти считаться эффективной, только если она эволюционирует вместе с общественными запросами^[35], поэтому возникает необходимость в распределении полномочий между несколькими уровнями управления. В качестве примера рассмотрим Португалию. Данный выбор объясняется следующими причинами: на её территории применяются различные формы административного устройства (это унитарное государство, в состав которого, тем не менее, входят автономные регионы), а её система управления являлась объектом активного реформирования в начале нового столетия. Соответственно, сейчас в стране выделяются три основных управленческих уровня^[36]:

1. прямое государственное управление (включает все институты, непосредственно составляющие систему государственной власти, как центральные, так и местные)

2. непрямое государственное управление (осуществляется структурами, с формальной юридической точки зрения не относящимися к государству как политическому образованию, но действующими в его интересах (общественно-государственные организации, государственные предприятия и т.д.))

3. автономное управление (региональные и местные автономные администрации, общественные объединения и др.).

Как видно, в Португалии используются определённые технологии разделения управленческих функций между различными уровнями, при этом уровневая система имеет мало общего с традиционным представлением о властной вертикали от национального кабинета министров до органов местного самоуправления. Определением эффективности используемых в данном контексте технологий мы займёмся в одном из разделов следующей главы (дальнейшее развитие технологии уровневого управления получают в контексте формирования наднациональных институтов, что мы также более подробно изучим впоследствии). С другой стороны, всё-таки отметим, что и здесь существуют некоторые исключения, причём, как ни странно, к ним можно отнести классическую федерацию, а именно Австралийский Союз, где нет промежуточных звеньев управления (вместо этого чёткая субординационная модель: федеральное правительство - правительства штатов - муниципальные власти).

Вторым аспектом процесса распределения полномочий политического управления между различными уровнями, на котором мы не будем акцентировать внимание в остальных частях работы, но который будет так или иначе проявляться по ходу исследования, является область взаимодействия с частными субъектами. Действительно, в условиях концентрации значительных сырьевых, финансовых и трудовых ресурсов в негосударственном секторе переоценить её важность для самого государства довольно трудно, фактически невозможно. При этом также можно определить её основные характеристики, к которым относятся:

1. масштаб передаваемых коммерческим структурам управленческих полномочий

2. степень влияния частных акторов на определение стратегии политического управления

3. формирование благоприятной среды для развития экономики и производства.

Кто-то может сказать, что последняя проблема решена в европейских государствах и странах Северной Америки, поэтому вопрос об эффективности механизмов создания благоприятных условий ведения бизнеса не представляет исследовательской ценности. Но, во-первых, существует необходимость внедрения подобных технологий в развивающихся странах, а, во-вторых, не так благополучно обстоят дела в тех же государствах Европейского Союза, что подтверждают европейские авторы, знающие ситуацию изнутри. Так, Р ван Шенделен [R. van Schendelen] отмечает, что в ЕС сложилась особая модель [Triple P model], в рамках которой успешно развиваются те частные компании, которые благодаря юридическим тонкостям находят самые выгодные процедуры и позиции в законодательстве, а также наиболее благожелательных чиновников в союзной политической иерархии^[37]. Таким образом, складывается картина, серьёзно отличающаяся от тех идеалов, которые формируют в нашем сознании различные рейтинги привлекательности инвестиционного климата (например, в первую двадцатку стран рейтинга Всемирного банка 2012 года входят 6 представителей ЕС, а также Норвегия и Исландия)^[38].

Не менее сложной представляется и проблема допущения бизнес структур к влиянию на принятие решений в области политического управления. Наиболее остро она стоит как раз перед демократическими государствами, политическая система которых основывается на избирательных процессах, поскольку победа на выборах без поддержки предпринимательского сообщества практически невозможна. Соответственно, правительство вновь оказывается перед необходимостью нахождения «золотой середины», рискуя попасть в зависимость от национального или международного капитала или

потерпеть поражение в следующей избирательной кампании. Традиционно выделяются

-42

четыре основные стратегии политического менеджмента со стороны частных компаний :

1. стратегия реагирования (изменение механизмов ведения бизнеса вслед за изменением устанавливаемых государством стандартов или его структурная перестройка (например, перенос производства в страны с менее жёсткими экологическими стандартами))

2. стратегия предупреждения (поиск инструментов, позволяющих заранее узнавать планируемые действия государственных органов; найм на работу экспертов из государственных структур)

3. защитная стратегия (лоббирование, активное отстаивание существующего положения дел)

4. активная стратегия (воздействие на институты принятия решений с целью изменения законодательства в нужную сторону).

Главная проблема, с которой здесь сталкивается исследователь, - это отсутствие доступа к информации, ведь даже не во всех государствах существует обязанность раскрывать источники финансирования политических партий, не говоря о связях отдельных политиков с бизнес структурами. Обнародование подобных сведений обычно происходит постфактум в результате смены правящей политической элиты (вспомним хотя бы ситуацию с бывшим президентом Французской Республики Н.Саркози).

Вопрос передачи части полномочий от государственных институтов коммерческим структурам также является достаточно актуальным. Особенно это касается государств, которые в качестве основной технологии выбрали технологию децентрализации (или в которых, в соответствии с теорией рационального выбора, локалистским и функционалистским подходами, децентрализация стала самостоятельным процессом^{[39] [40]), так как она представляет собой единый процесс, в рамках которого расширяются функции органов местного самоуправления и происходит вовлечение частных субъектов в сферу управления. Мы уже отмечали, что это один из способов оптимизации деятельности правительства и государственного бюрократического аппарата. Кроме того, муниципалитеты, получающие новые полномочия, не всегда оказываются готовы к их реализации (как в отношении финансирования, так и в отношении обеспечения квалифицированным персоналом, что мы увидим в третьей главе на примере Финляндии). В результате в ряде стран сформировалось явление, получившее название «приватизации}

44

местного самоуправления» .

Последнюю «способность государства», которая, на наш взгляд, существенно влияет на характер протекания экономических кризисов в государстве, и которую мы подробно рассмотрим в нашей работе, является способность к рациональной интеграции. На первый взгляд, вроде бы очевидно, что глобализация не оставляет правительствам другого выбора, кроме участия в максимальном числе региональных и трансрегиональных объединений (исключение из международных организаций рассматривается как средство воздействия на государство), однако проявляющиеся сегодня кризисные процессы в системе мировой экономики заставляют задуматься о необходимости проведения подробного анализа с целью выявления правильной стратегии поведения в современном мире. Даже если оставить в стороне случаи, подобные последовательному выходу Украины и Узбекистана из антироссийских проектов экономической интеграции, которые можно считать элементами политической игры (что, однако, тоже представляет собой определённый технологический выбор), нельзя игнорировать появляющиеся признаки возможного приостановления членства Соединённого Королевства в Европейском Союзе на официальном уровне. Совсем недавно британский премьер-министр объявил о решении отказаться от участия в планируемом углублении европейских интеграционных процессов (в первую очередь, создании налогового союза)^{[41] [42]. Особо выделим тот факт, что Д.Кэмерон вынужден был пойти на такое заявление в связи с ситуацией во внутренней политике, характеризующейся падением уровня поддержки консерваторов из-за недовольства положением дел в евроэкономике со стороны населения. В то же время, отметим, что нынешнее положение дел - всего лишь новый всплеск появившейся одновременно с созданием первых международных институтов дискуссии об эффективности межгосударственной интеграции. Так, «классики политической экономики И.А.Смит и Д.Рикардо выступали против торговых альянсов, аргументируя свою позицию тем, что они мешают нормальному развитию международного товарообмена и сдерживают свободную рыночную конкуренцию...[тогда как] немецкий экономист Ф.Лист выдвигал контраргументы в защиту таможенных союзов, доказывая их необходимость для защиты формирующихся индустриальных отраслей»[43].}

Итак, мы подошли к завершению первого раздела теоретической части нашей работы, и, несмотря на то, что большая часть исследования ещё впереди, считаем необходимым ещё раз повторить его основные выводы. В условиях развивающейся глобализации и аналитической разработки концепции «нового метода управления governance» происходит формирование глобального «пула» технологий политического управления (в который входят технологии, имеющие различное теоретическое обоснование, но показавшие свою эффективность), в рамках которого государства делают свой выбор, исходя из тех или иных целей и обстоятельств. Другими словами, явление, которое можно охарактеризовать как заимствование технологий, становится общераспространённой практикой, в результате чего управленческие стратегии государств в разных областях могут исходить из совершенно различных концептуальных оснований (поэтому в таких унитарных образованиях, как Англия, в некоторых сферах можно встретить примеры федералистского управления, а в классических федерациях, вроде Германии, случаи крайней управленческой централизации).

Это, в свою очередь, обусловило появление феномена, который может быть охарактеризован как технологическая конфигурация политического управления, которая, также как и модель, представляет собой совокупность характеристик управленческой системы, но не предполагает наличие обязательной формально-логической взаимосвязи между ними. Таким образом, в современном политологическом анализе возникает следующее соотношение моделей и конфигураций: модели становятся методологической основой исследования реальных конфигураций управления. Единицей исследования в этом случае выступают так называемые «способности» государства (именно этого подхода мы будем придерживаться в нашей работе), спектр которых охватывает все существующие теоретические разработки, в том числе концепции бюрократического, менеджериального (The New Public Management) и сетевого управления.

Формирование «способностей государства», в свою очередь, происходит на основании применения определённых технологий в конкретных сферах и областях, а их средний уровень определяет направление и динамику развития государства. Тем не менее, если рассматривать конкретные ситуации, например, воздействие финансовых и экономических кризисов на эффективность политического управления, некоторые «способности» оказываются более значимыми, чем остальные. В данной диссертации мы остановимся на следующих управленческих областях, в рамках которых происходит формирование определённых «способностей», влияющих на характер протекания кризисных процессов в государстве:

1. сфера бюджетных процессов (в контексте инновационного управления традиционными экономическими активами государства)

2. структурная организация/система управленческих уровней (в том числе в контексте взаимодействия с частными субъектами)

3. участие государств в международных и наднациональных институтах.

В то же время, анализируя положение дел в этих сферах и в конкретных государствах, мы неизбежно столкнёмся с рядом других важных «способностей», которые так или иначе воздействуют на функционирование государств в кризисных условиях.