2.2. Региональные практики взаимодействия властей

Третий этап: 2007 г. - по настоящее время - «Балансирование». Происходит корректировка модели «вертикали власти», сложившейся в начале двухтысячных годов. Ряд ее элементов сохраняется, а какие-то подвергаются изменениям.

Этот этап интересен тем, что на его примере можно рассмотреть тенденции, существовавшие до и обнаружившие свое воплощение уже в период президент­ства Д.А. Медведева и третьего президентского срока В.В. Путина. Заметим, что данный период не является приоритетным для большинства исследователей в контексте изучения практик взаимодействия органов региональной власти. При­чина этого, по-видимому, кроется в меньшем контрасте с периодом построения «Вертикали власти», в отличие от разницы, к примеру, последнего этапа с «Пара­дом суверенитетов».

Говоря о взаимодействии органов региональной власти, значимым момен­том выступает понятие региональных властных элит, под которыми подразумева­ется «совокупность индивидов, занимающих ключевые позиции в публичных ин­ститутах, контролирующих распределение основных общественных ресурсов в

региональном сообществе».¹ В их число входят представители правительства ре­гиона, депутаты регионального законодательного собрания и т.д.

Законодательные акты, уставы и иные местные законы являются каноном, по которому осуществляются все властные взаимодействия, и явными свидетель­ствами всех метаморфоз не только отношений на уровне «центр-регионы», но и внутри региональных^{[169] [170], но, несмотря на это, область и способы осуществления властных полномочий гораздо шире, нежели прописанные нормы в законодатель­ных актах.}

В процессе изучения взаимоотношений органов власти представляется сложностью найти равновесие между сферой формальных и неформальных взаи­моотношений (например, некоторые исследователи выявляют зависимость между количеством чиновников и объемом инвестиций, вкладываемых в тот или иной регион^[171]).

В частности, А. Е. Чирикова на примере выборов губернаторов Самарской и Ярославской областей в 2000-м году, подчеркнула тенденцию 2000-х годов: при­ход в органы исполнительной власти представителей бизнес-структур, а также людей, занимавших посты в избирательном штабе в период выборов губернато­ров.

Неформальные политические практики одновременно способствуют разоб­щению внутри региональных властей, созданию напряженных отношений (с уче­том, того региональные власти весьма ограничены в своих ресурсах и волей- неволей нуждаются в поддержке, например, некоторых групп интересов^[173]) и кон­солидируют их, поскольку создают ситуацию некоего общего мирка, микрокос­моса, в который входит каждый из участников, знает его правила и своих коллег («неформальные практики не всегда являются злом. В некоторых случаях с их помощью удается достигать стабильности в регионе. Нельзя, однако, не согла­ситься с теми, кто убежден: подобная ситуация не может сохраняться долго, ина­че Россия рискует навсегда остаться переходным обществом, так и не сумевшим осуществить этот переход в реальности»¹).

Весьма характерен следующий пример. В статье «Вертикаль власти в оцен­ках региональных элит: динамика перемен» А. Е. Чирикова, сопоставляя динами­ку восприятия элитами этого феномена пишет, что в период 2000-2003 гг.: «Среди возникших проблем, значимость которых становится в те годы все более очевид­ной, региональными элитами в процессе интервью назывались: а) возрастание ди­станции между федеральной и региональной властью; б) резкое сворачивание го­ризонтальных связей между регионами по инициативе Кремля; в) нарастание - благодаря валу реформаторских изменений, непродуманных и поспешных - хаоса в системе управления; при этом последующая значительная ротация управленче­ских кадров на федеральном уровне резко усложнила работу по оперативному управлению; г) снижение качества отношений между управленцами федерального и регионального уровней; д) нарастание концентрации полномочий властных структур в Москве, повлекшее за собой сужение возможностей региональных элит решать вопросы на местах, снижение “отзывчивости” федерального Центра на запросы со стороны регионов.

2

этом разрыв между двумя уровнями власти возрастает...». ^{[174] [175]}

Впоследствии, уже в 2006 году, можно наблюдать другую картину: «Нарас­тание позитивности оценок региональных элит по мере построения вертикали власти свидетельствует о том, что для них сегодня экономическая подпитка со стороны Центра важнее, чем сохранение политических ресурсов... Зависимость регионального развития от приказов из Кремля увеличивается, а, следовательно, опора на собственные ресурсы становится все менее выгодной для местных элит. В лучших лидерах в невидимом рейтинге оказываются те, кому удается привлечь наибольшее количество средств из Центра, а не те, кто их наилучшим образом за­рабатывает. Наступившее политическое однообразие, сворачивание политической конкуренции между партиями на самом деле способствуют тому, что политиче­ская жизнь в регионах осуществляется “по общему лекалу”. Центр в результате получает управляемость. Но и только. Исчезает региональное многообразие»¹.

На сегодняшний день отмечаются тенденции к сохранению покорности Центру, а также снижение уровня влияния органов представительной власти на политический процесс и их фактическое подчинение исполнительной власти. При этом лояльность законодательной ветви власти весьма характерна на примере ее отношения к губернатору: несмотря на возможность роспуска парламента, кото­рая теоретически возможна, в истории современной России этого ни разу не про­изошло в виду отсутствия спорных моментов между ними и фактической переда­чи политической инициативы в руки исполнительной власти, о чем свидетель­ствует и тот факт, что ни одна из предложенных федеральными властями канди­датур не была отклонена на региональном уровне^{[176] [177].}

О некотором «застывании» региональной активности свидетельствует и то, что как на региональном, так и муниципальном уровне наблюдаются сходные тенденции: малая степень ротации органов власти, зачастую у «новичков» суще­ствуют тесные личные связи с их предшественниками (родственные, деловые, дружеские), а также преобладание представителей бизнес-структур и партии вла­сти «Единая Россия» в законодательных собраниях окончательно корректирует большинство институтов региональной власти под общий, сформировавшийся на протяжении периода 2000 - 2008 годов шаблон^[178].

В этом контексте изучение межличностных взаимодействий, неформальных политических практик, представляет некую сложность для исследования в виду их латентности и некой степени табуированности и не всегда адекватного воспри­ятия. К тому же краеугольным камнем является выявление реального положения дел и ситуации, которую условно можно обозначить как «все это знают» (подра­зумевающей скорее большую сферу предположений и слухов, нежели действи­тельность).

Весьма спорным является и выбор эмпирических данных для анализа. Во - первых, в этой роли могут выступать биографические данные, однако, как прави­ло источники, которые применяются для статистического анализа не несут в себе большой информативности, кроме официальных «сухих» данных - когда и где индивид родился, где учился и, что, впрочем, упоминается не всегда, какое у него хобби или состоит он в каком-либо клубе по интересам. Подобные материалы в небольшой степени могут пролить свет на неформальные связи. Во-вторых, мате­риалы средств массовой информации. Недостатком этих данных является воз­можное искажение реальности и широкие обобщения - речь идет о дискурсах различных печатных, интернет-изданий или телевизионных репортажей и передач - к тому же в материалах могут не упоминаться фамилии или говориться об об­щих тенденциях, сводимых к «коллективной безответственности».

Продуктивным методом сбора эмпирического материала представляется проведение экспертных интервью с представителями власти с их последующим дискурс-анализом, поскольку «во-первых, главное отличие более интерпретатив­ного анализа текста от контент-анализа состоит в том, что при критическом ис­следовании на первый план выходит анализ не только явных, но и скрытых значе­ний текста. Во-вторых, критические исследователи допускают, что каждая часть текста есть результат осмысленного выбора при описании личности, действия или процесса, при составлении предложения, при использовании того, а не другого факта, мнения, доказательства»¹.

Метод экспертных интервью имеет свои недостатки: во-первых, респондент старается представить себя в лучшем свете; во-вторых, есть шанс погрешностей в виде ситуации «сочиняет, как очевидец»: каждое событие воспринимается всеми по-разному, однако ввиду некой «щекотливости» и неоднозначности данной темы вопросы, на наш взгляд, по возможности должны носит как можно более общий характер, что позволит респонденту чувствовать себя свободнее и отвечать по­дробнее, предоставляя больше возможностей для изучения дискурса (в данной работе под дискурсом будут пониматься как закрепление «значений, которые находятся в неустойчивых отношениях. Дискурс - особый способ репрезентации мира (или какой-то его части)» ^{[179] [180]) интервьюируемого, поскольку именно данный метод направлен на «“выуживание” скрытой информации, стоящей за тем или иным текстом, раскрытие истинных мотивов и интенций адресантов дискурса и, как следствие, определение истинной “повестки дня” политической элиты».[181]}

Для изучения неформальных политических практик в различных регионах возьмем материалы исследования «Рекрутирование политических лидеров муни­ципального и регионального уровня в современной России: проблемы оптимиза­ции и повышения общественно-политической эффективности», проводившегося в 2012 году «Российская ассоциацией политической науки» на основе выигранного в Институте общественного проектирования конкурса, объявленного распоряжением Президента Российской Федерации от 2 марта 2011 г. Целью исследования являлось выявление наиболее типичных моделей карьерного роста муниципальных и реги­ональных лидеров в различных субъектах Российской Федерации - Алтайский край, Воронежская область, Краснодарский край, Ленинградская область, Перм­ский край, Республика Коми, Республика Татарстан, Санкт-Петербург.

Несмотря на то, что в содержании исследования акцент делается на полити­ческих карьерах, а не на взаимодействии органов власти, его материалы ценны для данной работы тем, что в ряде его вопросов (и по ходу проведения самих ин­тервью) ярко возникает тема личных связей, их роли в политической жизни реги­она и функционирования органов власти.

По результатам дискурс-анализа интервью можно сделать вывод, что за ис­ключением республик Коми и Татарстан, имеющих национальную специфику, особенных различий в осуществлении политического процесса и использования неформальных политических практик не наблюдается.

Речь респондентов демонстрирует достаточную степень открытости¹. На первый план в качестве региональной специфики выдвигались тезисы об аграр­ных составляющих того или иного региона, наличие природоохранных зон, что непосредственно влияет на особенности проводимой политики, особенности му­ниципального деления, национальный и религиозный фактор (значимо для рес­публик Коми и Татарстан), а также особый менталитет, связанный с определен­ными стереотипами, носящими всероссийский характер² («...трудно сравнивать, не знаю как там в других регионах всё это складывается, ну понятно своя специ­фика как бы, свой определенный уклад и исторический и такой чисто житей­ский наверное. Вот который сложился опять же от исторических корней. Ну я думаю это тоже играет роль (Кубань - 09)»).

По поводу факторов, влияющих на карьеру и осуществление политического процесса, выделяются следующие аспекты: принадлежность к партии не пред­ставляет значения для продвижения по карьерной лестнице и налаживания лич­ных связей. Данный тезис подчеркивался членами партии большинства «Единой России», а также беспартийными представителями исполнительной власти. Если представители оппозиции выносят партийность в перечень сложностей и возмож- ^{[182] [183] ную причину некоторых неприятностей в повседневной деятельности1 («Мы гово­рим откровенно, поэтому Вы прекрасно понимаете, если ты в партии власти “Единая Россия " до этого момента был, то больше шансов - это партия вла­сти. Если ты состоишь в партии власти, естественно, значительно больше шансов построить успешную карьеру у любого человека (Ленинградская область - 05)»), то единороссы, напротив, склонны оценивать свой статус, как наклады­вающий дополнительные обязательства и ответственность перед избирателями. Весьма важным моментом является постоянное акцентирование на верности из­бранного курса и попытка объяснения своего выбора партии: «Роль партий изме­нилась. В худшую сторону. У представителей других партий, кроме партии вла­сти, построить карьеру шансов практически нет. Чтобы построить действи­тельно успешную карьеру, надо принадлежать партии власти... Если Вы не в партии власти, нет шансов сделать карьеру, езжайте в другой регион (Алтай - 04)»; «Безусловно, я состою в партии “Единая Россия ". До этого я был в Аграр­ной партии, но она объединилась и слилась с “Единой Россией". Считаю, что именно в “Единой России" есть возможность конструктивно решать многие вопросы, но прежде всего связанные с деятельностью сельского хозяйства. Эко­номику Алтайского края определяет сельское хозяйство, потому от того, как оно будет функционировать, зависит, безусловно, и наш бюджет и самое глав­ное, что уровень жизни населения. Половина населения в Алтайском крае живет на селе. Конечно, не все удается, но в основном такие глобальные вопросы все- таки удается решать через эту организацию. Обеспечение горючим, сегодня ведь идет посевная, проблем практически нет. По вопросам ценообразования послед­нее время какую-то стабильность нашли. Соответственно заработную плату подняли в сельском хозяйстве. Хотя она ещё, надо честно признаться невысокая, но, тем не менее, 10 тысяч рублей по краю платим, прежде она была очень низ­кая (Алтай - 09)». [184]}

Участие в деятельности организаций типа «Ротари», несмотря на признание их значимости для завязывания полезных контактов, не выходит на первый план. Общение с коллегами и возможными деловыми партнерами происходит, как пра­вило, в рамках рабочих кабинетов или же организаций по интересам, не имеющим ярко выраженной политической окраски. «В стране элитные региональные и ло­кальные сообщества - фактически закрытые своего рода корпорации, обязательно связанные с региональным руководством. В национальных республиках они представляют собой клановые образования с тесными родственными связями. В регионах России, не являющихся национальными республиками, элитные сооб­щества формируются почти исключительно на личных связях и на том, с кем ру­ководитель региона когда-то работал, учился, дружил. Часты случаи появления на должностях в регионах собственных команд губернаторов. В российских регио­нах существуют разные группы лояльности, но доминирует “губернаторская”. Ни одна другая группа не обладает сопоставимыми по значимости ресурсами для по­лучения должностей. Различия в интересах, конкурентное владение собственно­стью и участие в рыночных отношениях не позволяют элитным сообществам объ­единиться. В результате представители частного бизнеса нередко поддерживают оппозиционные политические силы на выборах в заксобрания регионов, что поз­воляет стать депутатами тем, кто не входит в группы лояльности губернатору»¹.

В особенностях построения карьеры и продвижении по службе, неважно собственной или же коллег, на протяжении интервью прослеживаются три тен­денции:

Происходит уход от ответа в весьма расплывчатых и общих фразах («Да бог его знает. Разные. Это должно быть не просто стечение обстоятельств, но и твои личные качества, влияние других людей, в том числе вышестоящих руково­дителей. Комплекс факторов внешних и внутренних (Алтай - 03)»; «Ну, надо глу­бокий сравнительный анализ проводить... В нашей сфере все-таки продвижение связано... я даже не знаю с чем. Как-то все не отличается от общероссийского ^[185] масштаба. Одно скажу, сегодня госслужба предоставляет просто невероятные возможности для реализации своих знаний и навыков. Может в советские време­на их было меньше, потому что не было такой свободы в хорошем смысле этого слова, но сейчас они просто фантастические (Алтай - 08)»)/

Акцентирование внимание на сугубо деловых качествах («Первое, безуслов­но, знания. Даже первое это цель, сам пример для решения и устремления к это­му. И второе - поддержка семьи, друзей, товарищей. А потом и общества, структуры, в которой он работает. Единолично не станешь политиком, что вот я захотел стать политиком и стану. Нет. Вот только сочетать все эти слагаемые (Алтай - 09)»);

Негативная оценка существующих порядков со сдержанным подчеркивани­ем собственной не вовлеченности в «порочный» круг («Внешние факторы в ос­новном. Отношение вышестоящего начальства - самый главный фактор (Алтай

- 04)»).

Заметим, весьма любопытный момент, характерный, в принципе, для пред­ставителей власти всех рассматриваемых субъектов: во многих интервью динами­ку отношения респондентов к использованию личных связей в зависимости от по­становки вопроса или контекста ответа можно условно обозначить в виде волны: «я всего добился (-ась) сам (-а)» - «мне помогли дружеские и деловые контакты»

- «признание моего профессионализма» - «без этого никак» - «использовать лич­ные связи нехорошо». При этом задействования личных связей допускается как возможность для карьерного лифта, подразумевая, что так происходит у всех, все­гда и везде, а речь идет именно об оценке себя как профессионала, которого при­глашают на ту или иную должность исключительно из-за того, что известны де­ловые качества кандидата. Особенно оговариваются два момента. Во-первых, в первую очередь это касается представителей исполнительной власти, процедура конкурса на ту или иную должность, когда на первый план выходит профессио­нальная репутация и деловые достижения («В какой-то степени кто-то должен поддержать, когда решается вопрос кого выдвинуть, Иванова или Петрова (Во­ронеж - 01)»). Во-вторых, значимость личностных качеств, управленческих та­лантов и навыков, трудолюбия, стремления к профессиональному росту, которые оказываются первоочередными в продвижении по карьерной лестнице: можно, благодаря личным связям, получить высокую должность, но удержаться на ней или подняться без данных качеств очень сложно («Потому что есть люди, начальники по натуре, от природы, а есть, у которых нет этого навыка, и нико­гда они карьеру в политике не сделают (Воронеж - 01)»).

В отношении использования неформальных политических практик можно заметить, что, респонденты либо делали акцент на особой «порочности» соб­ственного региона («Лояльность, клановость, родственные связи, политическая принадлежность. У нас кадровый отбор идет не по уровню профессионализма, а по лояльности, преданности, лизоблюдства, восхищения. Такой азиатский путь. Тут мало, что зависит человека... (Алтай - 04)»; «Клановость. Причем с приходом того человека, которого нельзя упоминать (Воронеж - 02)»; «Это вписанность в группы интересов. Если представить себе визуальный образ, то яблоки в ящике (Воронеж - 05)»; «...это, прежде всего, бюрократические родственные связи, очень много людей, которые находятся в тих структурах по протекции более влиятельных родственников (Коми - 01)»; «Я надеюсь, что у нас ситуация ради­кально измениться и будет в этом плане... то есть режим, который был у вла­сти, он будет несколько иной (Омск - 01)»), либо чаще были склонны переводить проблемы в сторону федеральной власти, сводя все к общим недостаткам, характер­ным для всей России («Я продвигался по своей лестнице карьерной без всякого знакомства, чисто только благодаря своим качествам. У меня не было здесь в Барнауле никого, кто бы меня протаскивал и протягивал. Поэтому только бла­годаря своим качествам, да я и думаю, что многие, большинство сегодня, кто занимает достаточно высокие руководящие посты, все-таки добились этого самостоятельно. Это распространено, как это не обидно, в Москве сегодня, чего греха таить, там либо платят за места, либо родня, либо ещё кто-то. Там про­исходит все за счет того, что кто-то кому-то рекомендует и протаскивает (Алтай - 09)»; «Ну, мне кажется, одна из особенностей, что многое в политиче­ской карьере региона берется из того, как ведет себя Москва. Я имею в виду не Москва как город, а Москва (Воронеж - 04)»).

Оба этих момента являют две стороны одной медали. Недостатки федераль­ной власти представляют собой вариант своего рода «коллективной безответ­ственности» в некоторой степени оправдывающий существующее положение дел. Деформация в системе властных отношений в самом регионе переводит проблему в рамки такой же неизбежности. При этом весьма значимыми ресурсами суще­ствования в таких рамках выступают либо нахождение в команде губернатора (назначенный «сверху» губернатор, хотя и получает одобрение у местных парла­ментариев, однако, чаще выступает в роли причины для недовольства), либо об­ладание финансовым потенциалом, позволяющим оплачивать избирательные кампании, а также, в любом случае, наличие собственной группы поддержки, что подчеркивается неоднократным повторением поговорки: «Один в поле - не воин» (речь идет о команде единомышленников, коллег, поддержки вышестоящего ру­ководства, друзей и семьи).

Фактор национальности или общей религиозности представляется также весьма значимым, однако во многом соотносится с уже упоминаемыми отноше­ниями на основе клиентелизма и родственных или дружеских контактов: «...у нас ведь мусульманская республика, и зачастую очень часто карьерный рост связан не только с профессиональной пригодностью того или иного человека, но и с кон­кретными связями с той или иной группой правящей элиты. Это особенность нашей республики, ну я думаю это на сегодняшний день особенность любого ре­гиона. Вот здесь мне кажется то, чего не было в советское время. Было сложно на тот период на руководящую должность на руководителя скажем завода уви­деть человека, который, как правило, руководитель предприятия - это человек, который пришел на завод слесарем, потом мастером, окончил институт, стал начальником цеха, инженером, стал директором прошел все этапы (Татарстан - 01)»; «Насчет стимулов трудно сказать в данном случае, потому что ярко так я не скажу каких-то стимулов, что у нас есть. Что касается преград - безуслов­но. То есть в первую очередь, это фактор знакомств, родственные связи и наци­ональный фактор (Татарстан - 02)»; «Здесь плюсом, что Республика многонацио­нальная и есть возможность сделать карьерный рост на этой основе. Есть и министерство национальной политики, и есть закон о национальной политике (Коми - 02)».

Таким образом, говоря о политических практиках деятельности органов ре­гиональной власти можно сделать вывод о том, что использование неформальных политических практик в процессе осуществления регионального политического процесса является его неотъемлемой чертой. Так, например, признавая существо­вание формальных рамок и конкурсной ситуации при продвижении по карьерной лестнице, респондентами отмечалась значимость репутации, которой пользуется индивид у коллег и руководства, а также значение полезных знакомств, даже на первом этапе - для того, чтобы узнать о возможной вакансии.

Значимость участия в клубах отходит на второй план, поскольку они, не­смотря на возможность завязывания полезных контактов, во многом выступают дополнительной площадкой для неформального общения уже знакомых друг с другом представителей власти.

Существование таких неформальных политических практик, как патрон­клиентские отношения, фаворитизм, дружеские и рабочие контакты представляет собой феномен, тесно вплетенный в повседневность и дополняющий действую­щее законодательство в ситуациях, когда выбор не укладывается только в рамки прописанных схем. При этом происходит увязывание данных практик с традици­онными нормами поведения и общероссийскими стереотипами. Задействования землячества или точнее религиозного и национального факторов представляется также неизбежными моментами.

Весьма показательна противоречивость, которую можно наблюдать на про­тяжении ряда интервью (при этом респонденты не пытаются подсказать пути устранения существующих недостатков, сводя все к констатации фактов и обоб­щениям): достижение нынешнего статуса своими силами vs. задействование де­ловых контактов; очень широкое распространение негативных неформальных по­литических практик vs. частые случаи прохождение на должность в результате честно выигранного конкурса; негативные неформальные практики представляют собой опасность для политического развития региона vs. это все неизбежно и имеет общероссийские масштабы.