1.2. Регионализм в странах Европы: основные направления развития

Рассмотрение развития регионализма именно в Европе не случайно. По большому счету, о феномене регионализма можно говорить исключительно относительно государств, расположенных в Европе.

Процессы со схожими чертами могут проходить в разных частях света, однако подобных масштабов они не имеют нигде.

Это подтверждается большим количеством факторов. Их можно условно разделить на две группы:

1) Внутренние (внутригосударственные факторы, способствующие возникновению подобной системы):

I. Историческое существование составных частей данных государств в качестве независимых субъектов политической и геополитической реальности;

II. Высокая степень самоидентификации местного населения в большей степени с регионом, нежели с национальным государством;

III. Политические, социокультурные, социально-экономические, этногеографические отличия регионов в составе одного государства.

2) Внешние (акты и органы ЕС, способствующие развитию регионализма):

I. Хартия о регионализации Европейского Союза 1988 г.;

II. Комитет по делам регионов, созданный Маастрихтским договором 1992 г.

В результате взаимодействия как внешних, так и внутренних факторов современный процесс регионализма сосредоточен в Европе и протекает в наибольшей степени в Италии, Испании, Великобритании и отчасти в Португалии.

Некоторые ученые в данный ряд добавляют также Бельгию, которая в действительности обладает богатыми традициями регионализма, однако, учитывая ее федеративный, с 1993 г., характер, она не вписывается в рамки исследования, задачей которого является рассмотрение именно государств, не являющихся федеративными, но сочетающих в себе черты федеративного государства.

Французский же регионализм можно отнести к административному, что не представляет научного интереса для настоящей работы.

Из приведенных выше государств наибольший интерес представляет Италия, как первая страна, пошедшая по пути регионализации.

Также, Итальянский регионализм сочетает в качестве причин возникновения как этнический принцип (немецкий Больцано, фриульский Фриули-Венеция-Джулия, французский Валле-д’Аоста), так и географический (островные регионы Сицилии и Сардинии).

В целом, если анализировать общий процесс эволюции регионализма в данных странах, то несколько отличным образом развивалась Великобритания, в которой процесс регионализации начался позже всего, а в его основе лежали несколько иные факторы, нежели в Италии, Испании и Португалии.

Представляется необходимым подробно рассмотреть основные стадии развития регионализма в приведенных странах и выделить основные тенденции и направления их развития.

Как у Италии, так и у Испании и Португалии установление централизованной унитарной модели политико-территориального устройства происходит в XIX веке и опирается на наполеоновскую модель

102 103

администрирования .

Термины «Испания» и «Италия» вплоть до XIX века использовались скорее как географические обозначения, нежели государственные образования.

Однако в случае с Испанией говорить об относительно едином королевстве можно уже в XVI веке^{[102] [103] [104], в то время как в Италии данный процесс завершается лишь в середине XIX века.}

У Португалии данный вопрос обстоит несколько иным образом, так как по сравнению с Испанией и Италией она обладает более долгой историей единой государственности.

Несмотря на аналогичную централизацию политико-территориального устройства Португалии в XIX веке, вплоть до установления диктаторского режима Салазара, можно говорить о достаточной пассивности центральной власти и отсутствии каких бы то ни было движений за регионализацию^[105].

Профессор Луис Морено Фернандес отмечает, что несмотря на невиданный подъем либерального движения во время сопротивления Наполеону и повышение национального самосознания, их результатом стало создание в Испании модели политико-территориального устройства, в точности повторяющей французскую^{[106] [107].}

В Италии насаждение французской модели административного устройства, которое будет подробно рассмотрено в последующих параграфах, было осуществлено по несколько другим причинам. Эпицентр объединения, возглавляемый Савойской династией, Пьемонт, традиционно был подвержен сильному влиянию французской политической и юридической традиции, что в условиях фактической аннексии Пьемонтом остальных итальянских регионов и сыграло ключевую роль.

В результате применения французской модели в Испании были упразднены традиционные регионы, которые были заменены 49 провинциями, созданными по подобию французских департаментов, управляемыми назначаемыми из центра чиновниками, аналогами французских префектов .

Тот же процесс проходил в Италии после ее объединения в 1871 г., где Пьемонтом была избрана, как уже говорилось, французская система, подразумевающая управление административными единицами префектом, который назначался центральной властью.

Представляется важным выявить общие черты и направления развития регионализма в Италии, Испании и Португалии.

Если в Италии на протяжении всего времени, вплоть до прихода к власти Муссолини, власть планомерно предпринимала шаги для децентрализации государственной власти, то в Испании данный процесс был обрывистым и чрезвычайно сильно зависел от формы правления и политического режима.

По провозглашению первой республики в конце XIX века об Испании можно говорить как о федеративном государстве, после восстановления монархии - это абсолютно централизованное унитарное государство, а во время второй республики Каталония и Страна Басков сначала объявили о своей независимости, затем согласились существовать вместе с Г алицией на правах автономии в составе Испании^[108].

Как уже говорилось выше, в Португалии принятие административной модели территориального устройства не оказало существенного влияния на региональное развитие страны.

Кардинальные изменения происходят во всех трех странах с установлением диктаторских режимов - Муссолини в Италии, Салазара в Португалии, Франко в Испании.

Профессор Морено Фернандес отмечает, что двумя фундаментальными столпами франкистской идеологии были антикоммунизм и антисепаратизм^[109]. Это можно связывать как с сугубо идеологическим содержанием вопроса, так и с тем фактом, что во время гражданской войны наиболее острое сопротивление Франко было оказано в Каталонии и Стране Басков.

В Португалии при Салазаре сложилась схожая ситуация, однако, учитывая относительную этническую однородность страны, излишняя централизация отражалась не в форме подавления идентичности национальных меньшинств, а в форме лишения региональных правительств каких бы то ни было форм финансовой автономии^[110].

Муссолини также не допускал возможности развития автономий, фискальной и политической самостоятельности регионов, что объяснялось страхом перед возможным развалом страны из-за недостаточной прочности молодого итальянского государства и отсутствия национального самосознания.

В итоге, после свержения диктаторских режимов, либо смерти их руководителей как в Италии, так и в Испании и Португалии можно наблюдать схожие явления:

1) Децентрализация, регионализация воспринимаются как синоним демократизации, а сама идея о необходимости существования централизованного унитарного государства воспринимается как поддержка ушедшей диктатуры^[111];

2) Во всех трех странах происходит разделение региональных образований на две категории - обычные и специальные.

О восприятии децентрализации в качестве составной части демократизации страны после освобождения от диктатуры говорит и профессор Университета Наффилда Джим Шарп, который проводит параллели между Испанией и Германией, где децентрализация была не просто способом эффективного управления территориями, но и идеологическим шагом, направленным на демонстрацию демократизации и в сфере политико-территориального устройства^[112].

Схожая ситуация сложилась в Италии и в Португалии. Закрепление особого статуса регионов и их эволюция стали возможны в том числе благодаря идеологической увязке централизованного унитарного государства с режимами Муссолини и Салазара, соответственно.

Что касается выделения двух видов региональных образований во всех трех странах - здесь можно говорить о схожем по содержанию, но различном по форме процессе.

В Испании формальное закрепление двух различных форм регионов в Конституции отсутствует. Речь идет об одной форме территориальной организации - автономных сообществах, которые делятся на провинции, состоящие из округов ^[113].

Однако очевидно, что перечисление в ст.2 Конституции в числе составных частей страны «национальностей и районов» позволяет говорить об особом статусе ряда регионов в составе Испанского Королевства.

Скажем, в Каталонии, согласно ее статуту, существует институт гражданства, а каталонцем могут считаться две категории лиц - имеющие основания для проживания на территории автономии, либо же лица, проживающие за границей, но имевшие основания для проживания в Каталонии^[114].

Признание за лицом статуса каталонца не является пустой формальностью, речь идет о наличии, либо отсутствии у лица группы политических прав.

Статут Страны Басков, схожим с Каталонией образом, устанавливает существование исключительной группы политических прав, которыми могут пользоваться только лица, обладающие основанием для проживания в Стране Басков, либо лица, живущие вне пределов Испании, до этого обладавшие правом проживания в автономии^[115].

Однако стоит все же отметить, что согласно вышеназванным Статутам, права и обязанности «граждан» Каталонии и Страны Басков устанавливаются Конституцией Испании.

Тем не менее, не стоит недооценивать данный институт, так как, скажем, в Италии, или в Португалии, ничего подобного не существует.

Португалия вообще является одним из немногих государств, которые в Конституции напрямую устанавливают свой унитарный характер^[116].

Чаще встречается установление в Конституции федеративного характера политико-территориального устройства, либо же не упоминания его вообще, если речь идет об унитарном устройстве.

Тем не менее, Португалия провозглашает себя унитарным государством, устанавливая автономию для двух архипелагов - Азорского и Мадейра.

В общем и целом, Португалия является наименее регионализированной из всех трех южно-европейских стран. Причины более сдержанного развития политико-территориального устройства Португалии уже рассматривались выше.

В отношении Португалии однозначно можно утверждать в большей степени географическую мотивацию регионализации части страны. В Испании мы говорим об исторической традиции независимости или самостоятельности Каталонии и Страны Басков, их очевидном языковом различии. В Италии указываем на фактическое отсутствие опыта совместного существования в рамках единого государства у регионов страны вплоть до XIX века. В случае с Португалией, все же, речь идет об унитарном государстве, с двумя отдаленными островными территориями, для управления которыми более эффективным методом была избрана автономия для данных образований.

В продолжение упомянутого выше разделения в Испании регионов на две категории хотелось бы отметить еще одно отличие между Испанией, Италией и Португалией - ассиметричность сложившихся систем политико-территориального устройства в Испании и Португалии и относительную симметрию системы в Италии.

В Португалии, как уже было сказано выше, существуют две категории регионов:

1) Архипелаги Азорский и Мадейра (в статусе автономии);

2) остальные регионы.

В Испании, несмотря на автономный статус всех региональных образований, как уже отмечалось выше, Конституция предоставила механизм для закрепления более широких прав за рядом областей.

Речь идет об определении в качестве составных частей страны национальностей и районов ^{[117] [118] . Понятийное разъяснения термина}

«национальность» в испанском законодательстве отсутствует, однако именно определяя себя в качестве национальностей, Каталония, Страна Басков, чуть позже Галиция, а затем и Андалусия, Балеарские острова, Валенсия, Арагон и Канарские острова получили автономию куда большую, нежели оставшиеся регионы Испании.

Особую важность в случае с Испанией имеет феномен региональных партий. Причем, сегодня можно уже говорить не только о политических партиях Каталонии и Страны Басков, но и Канарских островов, Галиции и Андалусии.

Профессор Омар Энкарнасьон, среди прочего, обращает внимание на неспособность всех региональных партий сформировать собственное правительство, что выливается в императив сотрудничества с иными силами.

Результатом данного процесса становится зачастую абсурдная ситуация, когда, скажем, Испанская народная партия, которая изначально и вовсе выступала против принятия нынешней Конституции Испании именно из-за ее положений об автономии, была вынуждена с 1996 по 2000 гг. опираться на поддержку

региональных партий Каталонии, Страны Басков и Канарских островов для

118

формирования коалиционного правительства .

В то же время серьезными политическими партиями регионального толка обладают только некоторые из испанских регионов.

Причиной тому может являться целый ряд факторов, основными из которых, по всей видимости, являются:

1) Наличие у данных областей регионального языка;

2) Более развитое социально-экономическое положение;

3) Большее количество голосующего населения.

В Италии можно наблюдать обратную ситуацию: несмотря на изначальное закрепление в Конституции двух категорий регионов - обычных и специальных - сегодня разница между ними во многом нивелирована.

Политические же партии, представляющие региональные национальные меньшинства, скажем, партия Южного Тироля, редко когда получает на выборах больше 1-2 мандатов. В то же время пример политической партии Лига Севера (до 1997 г. носила название Лига Севера, Федеративная Италия), которая на протяжении последних десятилетий постоянно увеличивает свое присутствие в Парламенте Италии и неоднократно входила в правящие коалиции.

Великобритания не рассматривалась в рамках компаративного анализа по причине принципиально разных истоков регионализма в Великобритании и Италии, Испании, Португалии.

Как уже говорилось выше, решающее значение в процессе реформирования формы политико-территориального устройства в этих странах сыграли два фактора - применение французской унитарной модели в 19-м веке и приход к власти диктаторов, которые не допускали никакой формы автономии, самостоятельности регионов. В результате регионализация была неизбежна, так как стала единственной альтернативой возможному развалу Испании и Италии, а для Португалии явилась способом эффективного управления своими островными территориями.

В случае с Великобританией ни одно из данных условий не имело места. Сам же процесс децентрализации начался значительно позже - в конце XX века, в связи с реформами Тони Блэра, носящими название «Дэволюции».

Рассмотрение общего процесса регионализации в Европе позволяет утверждать, что процессы, происходящие в Италии, во многом идентичны тем, что происходили в Испании и Португалии, более того, Италия является локомотивом европейского регионализма, что и определяет необходимость более подробного рассмотрения процесса становления итальянского государства, эволюции его политико-территориального устройства и современного этапа его реформы.