3.1. Реформы политико-территориального устройства Италии после образования Республики. Основные программные положения современных политических партий

Первая республика не сразу определила роль, отводимую своим составным частям, и делала шаги на этом направлении постепенно, с созданием достаточно широкой политической платформы для фактической, а затем и официальной автономии регионов.

неоднородные по своей массе, но в большинстве своем представленные либералами, христианскими демократами, коммунистами и социалистами, которые и разработали основные положения Конституции, принятой 22 декабря 1947 года. Конституция Италии 1947 года утверждала принципы демократии и народовластия, правовой и социальный характер государства. Учитывая предмет исследования, особое внимание хотелось бы уделить положениям, регулирующим государственное устройство Республики.

В Конституции закреплялась новая модель административно -

территориального деления. Был сделан поистине революционный по своим масштабам шаг, определивший административное деление Италии не только на традиционные провинции и коммуны, но на двадцать регионов.

Конституция Италии не провозглашает страну федеративным государством. Причины отказа от федерализации страны различны и однозначного мнения на этот счет нет. Можно говорить как о традиционном страхе перед угрозой развала государства, так и о необходимости построить государство нового типа в достаточно короткие сроки, что было бы значительно сложнее осуществить с федеративной формой государственного устройства.

Следует также отметить, что еще за год до принятия Конституции, впервые в истории единого итальянского государства Сицилия в соответствии с Королевским Указом обрела собственный особый статус . То есть движение к регионализации началось еще в монархической Италии после краха фашистского режима. Поспешность такого шага объяснялась проблемами, вызванными формированием на Сицилии довольно многочисленного Движения за независимость, располагавшего вооруженными отрядами и пользовавшегося определенными симпатиями населения. На первых порах это Движение рассчитывало и на поддержку британских спецслужб, опасавшихся возрастающей роли на острове итальянской компартии. С сепаратистским движением Риму удалось справиться только в начале 1950-х годов. Первые выборы в Ассамблею Сицилии прошли в апреле 1947 г. В соответствии с сицилийским Статутом для этого региона вводились следующие нормы.

Статья 1 . устанавливала создание автономной области для Сицилии и ряда окружающих ее островов в рамках единого итальянского государства.

Статья 2. определяла основные органы власти региона:

- Региональная Ассамблея

- Джунта (орган исполнительной власти)

- Президент региона

Региональная Ассамблея, представительный орган Сицилии, избирался

189

всеобщим, тайным, прямым голосованием и состоял из 90 депутатов . Президент ^{[186] [187] региона, а также Джунта (исполнительный орган власти) избирались Региональной Ассамблеей[188]. Региональной Ассамблее предоставлялись крайне широкие полномочия. Достаточно отметить, что к исключительной компетенции Региональной Ассамблеи относились:}

1. сельское хозяйство и леса;

2. дренажные воды;

3. объекты гражданского назначения;

4. промышленность и торговля

5. планирование;

6. общественные работы, за исключением крупных общественных работ, представляющих общенациональный интерес;

7.

8. рыболовство и охота;

9. благотворительность;

10. туризм;

11. правовое и экономическое положение работников и должностных лиц области;

12. начальное образование, музеи, библиотеки и академии;

13. экспроприация для общественных нужд;

14. региональный транспорт и коммуникации;

15. здравоохранение;

16. среднее и высшее образование;

17. кредитование и страхование;

18. трудовые отношения, социальное обеспечение^[189].

Статут Сицилии предоставляет ей наибольшие полномочия по сравнению с другими специальными регионами. Например, остров, наряду с другими спецрегионами, пользуется т.н. «исключительной компетенцией» в целом ряде областей, но особенно в сельском хозяйстве, промышленности, градостроительстве, туризме и начальном образовании. В этих областях Рим не имеет законодательных полномочий и все решения принимаются местными органами. Что касается налогов, Сицилия оставляет себе все налоги, собираемые на ее территории, за исключением налогов на производство, лотерею и табак. Ежегодно государство в рамках Фонда национальной солидарности выделяет острову ту или иную сумму (в зависимости от обстоятельств она может достичь нескольких сот миллионов евро). Это вызвано тем, что сицилийцы имеют более низкий доход на душу населения.

Исследователями данные изменения в политико-правовой системе страны рассматривались с разных точек зрения. Профессор Миланского государственного университета, экс-депутат парламента Италии Акилле Кутрера полагает, что полномочия и возможности, предоставленные сицилийским Статутом 1946 года, были недостаточными, чтобы утвердить вектор новой демократии, которая обеспечивала бы реальную автономию острова . По мнению директора Института региональных и федеральных систем и исследования автономий Национального центра исследований (ISSiRFA - CNR) профессора университета Терамо Стелио Манджамели, принятие данного Статута

193

однозначно предотвратило отделение Сицилии от Италии .

Будущая форма государственного устройства Италии вызвала бурные дискуссии в Учредительном собрании ввиду различных позиций представленных там партий. Христианская демократия в целом строила свое отношение к этому вопросу, основываясь на традиционной позиции католической церкви, враждебной централизованному государству, вышедшему из Рисорджименто. Теоретически ХДП ссылалась на католический принцип субсидиарности. Приводились слова папы Пия XI: «Не следует выносить решение вопросов на высокий уровень, если их можно решить на уровне более низком». Созданная в 1919 г. Народная партия итальянских католиков провозглашала «свободу и ^{[190] [191]} автономию местных органов власти» и «широкую административную децентрализацию». Ссылались и на тезис главы этой партии дона Луиджи Стурцо о том, что областная автономия могла бы стать гарантией против экспансии крупных трестов и консорциумов^[192]. В 1946 г. на съезде ХДП в Риме было заявлено, что «государственный централизм - первейшее орудие деспотов», поэтому христианские демократы выступают за «возвращение Италии к ее славным традициями периода коммунальных свобод». Лидер ХДП Альчиде Де Гаспери подчеркивал необходимость «создать новую Италию, основой которой будут местные органы власти и регион». Это соответствовало еще одному католическому принципу - «органических естественных структур», в рамках которого региональные и местные органы власти занимали главенствующее место в государственном устройстве. За децентрализацию активно выступали также депутаты от Партии действия и Республиканской партии. Либералы настаивали на сохранении централизации и выступили против создания регионов. До окончания войны коммунисты выступали против регионализации, объясняя это тем, что децентрализованной Италии будет трудно искоренить наследие фашистского режима. Лидер ИКП Пальмиро Тольятти, выступая на Учредительном собрании в 1946 г., призвал к умеренности и осторожности, подчеркнув, что «национальное единство - это благо, особенно для страны, которая лишь недавно его обрела» ^[193] .

В соответствии с Конституцией регионы Италии делились на две группы:

- ординарные регионы (regioni ordinarie)

- специальные регионы (regioni speciali)

Изначально полномочия и статус ординарных регионов устанавливались Конституцией, в то время как статус специальных регионов определялся их собственными Статутами. Статус специальных регионов предоставлялся следующим областям:

- Фриули-Венеция Джулия

- Сицилия

- Сардиния

- Трентино Альто Адидже

- Валле д’Аоста

Из перечисленных пяти областей три представляют территории c компактно проживающим неитальянским населением: Валле Д’Аоста (франкоговорящее население), Фриули-Венеция Джулия (там говорят на романском фриуланском, словенском и немецком языках) и Трентино Альто Адидже (немецкоговорящее население). Две другие области - Сицилия и Сардиния - островные регионы, наиболее отдаленные от центра и представляющие наибольшую угрозу сецессии.

Статуты областей устанавливались в форме конституционных законов (Legge Costituzionale), принимаемых представительным органом. В случае со Статутом Сардинии, Ассамблея просто признала его действующим.

Положения, вводимые Статутами^{196 197 198 199 200} специальных регионов, во многом были схожи с аналогичными положениями Статута Сицилии. Статуты Сардинии, Трентино-Альто Адидже и Валле д’Аоста были утверждены в 1948 г. Статут региона Фриули-Венеция Джулия - в 1963 г.

Статуты регионов со специальным статусом принимались в обстановке, обусловленной ситуацией в самом регионе. На Сардинии об автономии тоже заговорили после краха фашизма, но ее Статут несколько сужал автономию острова по сравнению с сицилийским.

Специальный статус получила и область Валле д’Аоста, где проживает французское меньшинство. Статут региона Фриули-Венеция Джулия был принят только в 1964 году. Эта область нуждалась в большей помощи центра в связи с отсталостью ее экономического развития, проблемы возникали и в результате послевоенных итало-югославских территориальных противоречий.

Разделение полномочий представлялось центральным властям, в том числе и как разделение ответственности за кризисные процессы. Сепаратизм двух островов и регионов с этнически неоднородным населением можно было предотвратить двумя путями - либо более жесткими административными методами, большей централизацией и применением силовых методов, либо же компромиссом, что и было сделано. Доподлинно известны слова лидера Sudtiroller Volkspartei (политическое движение в Южном Тироле), адресованные премьер-министру Италии Де Гаспери в 1948 году:

«Вы, рожденный в Трентино, как никто другой понимаете, что стремление к автономному правительству, существующее в нас веками, не представляет никакой угрозы итальянскому единству, а, наоборот, является наилучшим путем к завоеванию сердец нашего народа^[199]».

По мнению профессоров Туринского университета Альфонсо Ди Джовине и Анны Мастромарино, вплоть до 1970-х годов говорить о серьезных реформах в

сфере регионализма в Италии преждевременно и процесс следует рассматривать скорее в срезе реформ - 1970-х и 1990-х . В свою очередь, профессор

Триестского университета Серджо Бартоле полагает, что, несмотря на то, что Итальянская Республика не является федеративным государством, так как регионы не принимали участия в ее создании, а лишь получили определенный круг полномочий путем деволюции, тем не менее, регионы Италии, совместно с органами местного самоуправления уже в начальный период существования республики в значительной степени ограничивали центральную власть . В первую очередь необходимо отметить такую особенность, как выделение сферы исключительного ведения регионов. Данные сферы закреплялись в ст. 117 Конституции Италии, в то время как в сферу ведения государства входила общая компетенция по не перечисленным конституцией сферам. Само разграничение сфер ведения между государством и составными частями - явление достаточно не характерное для унитарного государства.

В случае же с Италией, если рассмотреть полномочия, которыми наделялись региональные органы власти, к примеру, приведенные выше положения Статута Сицилии, можно констатировать, что по объему полномочий специальные регионы Италии обладали широким спектром возможностей для самостоятельного определения социально-экономической и политической повестки дня, принятия текущего законодательства в сферах, представляющих важное значения для местного населения и организации исполнительной власти в соответствии с местными особенностями.

Пожизненный сенатор, один из основателей Partito Popolare Italiano Луиджи Стурцо, рассматривая значимость статутов, отмечал, что специальным регионам предоставлялась достаточная финансовая независимость, с широким закреплением за ними источников доходов. Предпринимался ряд решительных шагов для решения традиционной проблемы Юга. В 1950-х годах была проведена ^{[200] [201] широкомасштабная земельная реформа, а также был создан фонд для поддержки Юга (Cassa per il Mezzogiomo). В новой либерал-демократической Италии антифашистские партии, вошедшие в парламент, развернули дискуссию по вопросам регионализма (идею федерализации еще никто не высказывал). Представители Христианско-Демократической партии, Партии действия и Республиканской партии были уверены в необходимости политико­административной децентрализации. Стурцо предлагал различные варианты регионализации. В первом варианте регионы формируют выборные представительные органы, во втором - будут созданы автономные регионы с признаками автаркии, в третьем - регионы станут административными единицами с правом законодательной деятельности [202] . Либералы, за исключением президента Италии Луиджи Эйнауди, по-прежнему противились регионализации, критика предлагаемых проектов раздавалась и слева. В этой обстановке в 1953 г. все же удалось принять закон 62 о создании и функционировании региональных органов власти. Учреждались также региональные комитеты по контролю над деятельностью местных органов власти[203].}

Обобщая вышесказанное, очевидно, что Итальянская Республика стала государством, качественно отличным от предшествующих ей либеральной и фашистской Италии. От данных государств Италии достались в наследство и ряд не решенных прежними режимами проблем. Опыта по налаживанию взаимодействия между национальным и региональным уровнями власти у Италии не было. Краткосрочное расширение полномочий муниципалитетов и создание региональных советов в период Джолитти можно рассматривать как паллиатив, но никак не успешный опыт в данном направлении.

Правление же Муссолини по определению не могло идти по пути расширения полномочий итальянских регионов, ибо отличалось жесткой централизацией власти в руках национального правительства. Несмотря на имевшие место столкновения и беспорядки на региональной почве и в период либерального правительства, никогда еще угроза развала Италии не была так реальна, как к концу правления Муссолини^{[204] [205].}

Закрепленные в первой редакции республиканской Конституции 1947 г. политические основы института вертикального разграничения власти в Италии можно оценивать по-разному. Если рассматривать их в качестве политических институтов квазифедеративного государства, то они представляются неполными и содержат в себе характеристики, не распространенные среди федеративных государств. Однако Италия и не объявляла себя федеративным государством и по сути лишь делала первые шаги на пути к широкомасштабной регионализации власти в государстве, начав с разграничении сфер ведения между регионами и государством и закреплением особого статуса за наиболее проблемными частями страны.

По содержательной части уже тогда, в 1947 году, когда уровень самостоятельности регионов Италии значительно уступал современному, Италия на шкале форм государственного устройства была все же ближе к федерации, нежели к унитарному государству. Тем не менее, принципы, закрепленные в Конституции, вплоть до начала 70-х годов не получали должного воплощения в силу политических процессов, протекавших в государстве.

Крайне важным механизмом гарантии учета мнений регионов стало закрепление статуса Сената, как законодательного органа, формирующегося на региональной основе . Согласно 57 ст. Конституции, измененной

конституционными законами 1963 и 2001 г., число сенаторов составляет 315, каждый регион должен иметь не менее семи сенаторов, Валле д’Аоста гарантируется как минимум 1 сенатор.

Традиционно в унитарных государствах, где есть компактно проживающие этнические, языковые, религиозные группы, выражение мнения населения данных территорий обычно гарантируется путем применения смешанной системы выборов, когда в одной палате отводится определенное количество мест для депутатов-одномандатников, наравне с существованием депутатов, представляющих различные партийные списки, либо же в рамках пропорциональной системы им гарантируется определенное количество мест в партийных списках объединений, допущенных до выборов. В случае с Италией речь идет о создании отдельной палаты Парламента, гарантирующей представительство интересов регионов, что чаще встречается в федеративных государствах. Однако в силу обстоятельств законы, учреждающие выборные органы регионов, были приняты только в начале семидесятых годов. До этого христианские демократы ощущали угрозу потери доминирующего положения из-за набирающих силу левых движений, прежде всего речь шла о возрастающем влиянии ИКП. Особенно остро вопрос стоял в так называемом «красном поясе» центральной Италии, где в местных органах власти коммунисты завоевывали большинство.

Начиная с 50-х годов коммунисты стали выступать за расширение полномочий регионов, так как именно на местах ИКП получала возможность расширения собственного влияния и полномочий. Уже с парламентских выборов 1953 г. правящие партии центра (христианские демократы, республиканцы и либералы) начинают терять голоса. Процент голосов, подаваемый за ХДП в центре и на юге, претерпел резкое падение. На этом фоне укрепились позиции коммунистов и социалистов. С особой очевидностью это продемонстрировали результаты выборов в Эмилии-Романье, Тоскане и Умбрии, образовав т.н. «красный пояс». В целом по стране ХДП в 1953 г. собрала 40, 1%, ее союзники около 4,5%. За коммунистов и социалистов проголосовало более 35%. Это вынуждало правительство притормозить процессы децентрализации. К тому же завершался период послевоенного восстановления, на предприятиях развернулись движения за повышение заработной платы, на аграрном Юге происходили кровавые стычки крестьян с полицией. С течением времени становилась все более очевидной необходимость стабилизации политической системы и перехода к новой правительственной формуле, предполагающей отход от центризма и привлечение в правительство располагающих большим влиянием на электорат партий левого фланга. С приходом на пост председателя совета министров Аминторе Фанфани и избранием президентом республики Джованни Гронки (1955) начинается т.н. «поворот влево». Ставится цель постепенного вовлечения в правительственное большинство Итальянской социалистической партии. XX съезд КПСС и советское вмешательство в венгерские события благоприятствуют этому повороту. Глава социалистов Пьетро Ненни разрывает пакт о единстве действий с коммунистами и заявляет о намерении вступить в диалог с католиками. Политика левоцентризма венчается вхождением ИСП в первое «органическое» правительство левого центра в 1963 г.

Правительства левого центра пытаются разрешить проблемы, возникшие в связи с крайне либеральным послевоенным курсом экономических преобразований. Этот курс хотя и инициировал «экономическое чудо», но привел к сильным диспропорциям в развитии территорий, тяжелому положению на Юге, речь шла о роли северо-западных регионов в промышленном развитии и об относительном отставании других регионов. Правящие партии понимают, что включение регионов в активную политику поможет рассредоточить протестные настроения и будет способствовать разрешению кризисных ситуаций и строительству wellfare на местном уровне. Региональная политика правительств знаменуется в 1959 г. инициативой министра промышленности Эмилио Коломбо (ХДП) поручить региональным палатам труда и соответствующим экспертам подготовить для каждого региона «планы территориальной координации». В начале шестидесятых на основе представленного министром бюджетной политики республиканцем Уго Ла Мальфа (ИРП) доклада создается Национальная комиссия по экономическому программированию. Во второй половине шестидесятых подобные комиссии начали действовать во всех ординарных регионах. В них входили председатели провинций и коммун, в которых проживало более 30 000 человек, председатели торговых палат, эксперты, представители профсоюзов и организаций предпринимателей. Этим комиссиям также предписывалась разработка планов регионального развития. Именно это должно было создать предпосылки для реформы государственного устройства в региональном плане. Особенно удачной работа этих комиссий стала в регионах Центра и Севера Италии .

Всего за десять лет с 1961 по 1971 г. население Италии выросло на 3,5 миллиона человек. В стране происходила интенсивная внутренняя миграция с отсталого Юга на развитый Север, ежегодно почти полтора миллиона человек меняли место своего проживания. В этой обстановке зарождаются движения протеста, в которые включаются радикально настроенные студенты и рабочие, католики-диссиденты, фемминистки, жители городов, лишенные необходимых коммунальных удобств. Правящие партии перед лицом экономических и политических трудностей почувствовали необходимость включения населения ординарных регионов в процесс преодоления кризисной ситуации. Для этого надо было сформировать выборные региональные органы в этих регионах, которым так и не была предоставлена автономия и чей статус и полномочия регулировались напрямую Конституцией. Можно предположить, что проведение региональной реформы преследовало также цель предотвратить развитие событий по греческому образцу (государственный переворот, осуществленный «черными полковниками» в 1967 г.), придав больший вес региональным властям. В конце шестидесятых - начале семидесятых годов проведение региональных реформ под лозунгами «децентрации, участия и социальных реформ» осуществлялось в чрезвычайной обстановке так называемых «свинцовых лет», когда Италию сотрясали экстремистские протестные движения, осуществлялись террористические акты, Остро стоял вопрос «исторического компромисса», то есть создания правительства «национального единства», включающего наряду с правящими партиями представителей коммунистической партии. Кульминационным моментом этих лет стало похищение и убийство председателя Национального совета ХДП Альдо Моро.

В 1968 году в силу вступает закон^[206], вводящий выборность региональных советов для «обычных регионов». Ст. 2 названного закона устанавливала численность депутатов для региональных советов: ^[207]

1. 80 депутатов - регионы с населением от 6 миллионов и выше;

2. 60 депутатов - население от 4 до 6 миллионов жителей;

3. 50 депутатов - население от от 3 до 4 миллионов человек;

4. 40 депутатов - население от 1 до 3 миллионов человек

5. 30 депутатов - население менее 1 миллиона человек.

На основе этого закона в 1970 г. впервые в регионах проводятся выборы и редактируются региональные статуты. Еще до принятия закона о выборах в создаваемые региональные советы в обществе существовали опасения и некоторый скептицизм относительно перспектив данных образований. Сомнение вызвал ограниченный набор ресурсов, находящихся в их распоряжении ^{209 [208] . Правда, в том же 1970 г. закон 281 предусмотрел необходимые финансовые вливания, необходимые для функционирования регионов. Законом регионам[209] передавалась определенная часть налоговых сборов, в частности налог на дороги, имущество, наследство и т.п., что должно было расширить финансовые ресурсы регионов. Однако законодательство содержало элементы несоответствия, наделяя региональные советы достаточно широкими полномочиями и в то же время сохраняя ключевые ресурсы: финансовые, материальные и человеческие, в руках центра. В связи со сложной обстановкой наблюдается и движение в сторону централизации, особенно в области прямых и косвенных налогов.}

В 1975 году законодательно ^[210] были уточнены сферы компетенции регионов, в связи с рядом несоответствий, возникших после принятия закона 1970 г. между текущим законодательством и Конституцией, а также был принят ряд мер для передачи административных функций из центра в регионы. Передача большей части функций, предусмотренных Конституцией, длилась довольно долго, вплоть до 1977 г.

Ряд ученых характеризует законодательство, принятое в период с 1975 по 1978 год как «административную реформу», сутью которой было максимальное сокращение, а по возможности и передача на региональный уровень национальных агентств и служб . Данный факт не вызывает широкого интереса в научных кругах, хотя благодаря этой реформе у регионов появилась возможность основывать собственные торговые палаты, а Сицилии, в частности, удалось и вовсе разработать собственный план индустриального развития, ввиду передачи ей сферы компетенции, до этого закрепленной за национальным агентством. В то же время многие отмечают, что придание региональным властями широких полномочий в ряде регионов привело к «войне» против региональных властей, начатой провинциями и коммунами. Последние жаловались, что региональные власти зачастую превращаются в более «близкого врага» и, следовательно, вмешиваются в дела местных органов власти еще

214

решительнее, чем это делал центр .

Процесс регионализации сказался и на партийно-политической системе, где партии играли определяющую роль. В выборах участвовали преимущественно члены национальных и региональных партий. Вследствие становления в регионах собственных агентств, наделения местных властей широкими полномочиями и ряда других факторов члены регионального отделения той или иной партии фактически становились неподконтрольны ее центральному штабу. Это отражалось и на работе парламента, где внутри одной партии ее члены могли голосовать прямо противоположным образом по одному и тому же вопросу, ибо мнение по данному вопросу электората варьировалось от региона к региону ^{[211] [212] [213].}

В силу особенностей итальянского парламентаризма процесс реформирования политико-территориального устройства страны усугублял внутриполитические конфликты. В этой непростой обстановке парламенту надлежало разработать основные принципы, в рамках которых региональные собрания должны определять собственную сферу компетенций^[214]. В каждом регионе действовал Региональный Совет (Consiglio Regionale), избирающийся дееспособным населением, он формировал орган исполнительной власти (Giunta regionale), избираемый из числа членов Совета, и избирался Президент региона. В ведение регионов полностью перешло здравоохранение и социальные услуги. После принятия названных выше законов, нормы, в том числе регулирующие вопросы организации органов государственной власти регионов Италии, распространились и на «ординарные регионы». Данная система повторяла структуру, впервые заложенную в статуте Сицилии 1946 года, и переносила ее на ординарные регионы. Профессор Кембриджского и Флорентийского Университетов Пол Гинзборг, изучая вновь возникшие органы власти регионального уровня, отмечает, что весь процесс следует рассматривать в первую очередь в контексте принципиального намерения итальянской политической системы не допустить превращения регионов в промежуточный уровень власти между государством и городами и создать полноценную, самостоятельную власть на областном уровне .

Тем не менее, проведенные мероприятия не сумели в полной мере решить поставленные задачи. За пятилетие реформ, призванных укрепить финансовую самостоятельность регионов, значительных результатов достичь не удалось. К

1980-му году лишь 3% дохода региональных бюджетов формировалось за счет

218

сбора налогов и пошлин . В то же время, регионы Италии стали источником

219

18% расходов бюджета , что является достаточно высоким показателем для Италии того периода.

Подводя итог, можно констатировать, что хронологически процессы, имевшие место до начала 1990-х годов, делятся на два этапа - с послевоенного до конца 1960-х годов, когда были образованы специальные регионы, приняты их Статуты и сформированы Региональные Советы, и с 1970-х, когда ^{[215] [216] [217] конституционные положения о регионах распространились на все регионы в составе Италии.}

Рассмотренный выше период с 1947 по 1970-е годы представляет научный интерес с точки зрения закрепления основополагающих политических принципов и институтов, необходимых для развития регионализма в Италии. Данные принципы, однако, распространялись изначально исключительно на регионы со специальным статусом. В период с 1970-х по 1990-е годы происходит распространение данных норм на все регионы в составе Италии.

Крах биполяризма спровоцировал изменения в политической системе Италии. На смену «блокированной демократии», названной так в связи с невозможностью чередования у власти правящих и оппозиционных партий (существовал фактический запрет на приход к власти ИКП), пришла демократическая система, при которой у власти стали чередоваться две коалиции - право- и левоцентристская.

В новых условиях дальнейшее осуществление региональных реформ проходило под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Речь, прежде всего, идет о решениях, принятых европейскими институтами, в первую очередь, такими, как Европейский Союз и Совет Европы.

Еще в 1969 г. ЕЭС принял документ о региональной политике Сообщества, где упор делался на необходимость выравнивания уровней развития регионов и отмечалась особая роль существующего в Сообществе Фонда регионального развития. Совет Европы подчеркивал возрастающую роль органов местного самоуправления как одну «из основ демократического строя, обеспечивая право граждан на участие в управлении государственными делами, что в свою очередь представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти» ^[218]. Начиная с середины восьмидесятых Комиссия ЕС приходит к выводу, что основные диспропорции развития отмечаются не столько между государствами, сколько между субнациональными регионами. В соответствии с этим были предприняты шаги, направленные на соответствующее перераспределение средств, предназначенных регионам. В результате страны, которые имели федеральную структуру или ярко выраженные черты регионального деления, оказались в более благоприятной ситуации для получения выделяемых ЕС денежных потоков. Все это бесспорно ускорило процесс регионализации итальянской политической системы.

В работе ранее уже говорилось, что и в итальянской политической мысли подчеркивалась устойчивая связь между демократическим государством и децентрализацией. Весь опыт существования либерального и фашистского государства свидетельствовал, что даже при самом строгом и требовательном отборе кандидатур на должности префектов и мэров невозможно управлять столь неоднородной страной из одного центра. Вопрос невосприимчивости местного населения к назначаемым из центра чиновникам мог бы не стоять так остро, если бы данная система позволяла решить социально-экономические проблемы регионов, однако этого не происходило, и логическим решением проблемы стала как передача ресурсов и полномочий, так и ответственности за ключевые направления деятельности правительства региональным органам власти.

Принцип регионализации стал некоей общепринятой доктриной, наиболее желательной моделью развития итальянского государства. В частности, среди наиболее интересных работ на эту тему можно выделить книгу профессора Флорентийского Университета, Леа Кампос Боралеви, который тоже полагает, что

чем выше централизация власти в государстве, тем ниже уровень его

221

демократичности .

Наряду с концепциями, преследующими цель автономии местных территориальных образований, популярной становилась и идея федерализации Италии. В 1945 г. группа преподавателей Католического университета Милана, отталкиваясь от наследия Карло Каттанео, предлагает по швейцарской модели разделить итальянскую территорию на кантоны, объединенные в три ^[219] макрорегиона (Север, Центр, Юг). Членом этой группы становится Джанфранко Мильо, будущий идеолог Лиги Севера, в своих научных трудах пришедший к выводу о завершении эпохи суверенных государств, на смену которым грядет похожая на средневековую организация, основанная на столкновении и взаимодействии центров экономической и политической власти.

В 1990 г. изменить конституцию и учредить президентскую федеративную республику предложил бывший премьер-министр Италии и секретарь Итальянской социалистической партии Беттино Кракси ^{[220] [221] [222]. Партией, которая наиболее активно выступала за федерализацию Италии, стала Лига Севера. Ее возникновение относится к восьмидесятым годам прошлого века, когда шесть автономистских региональных движения Севера Италии (Ломбардская лига, Лига Венето, Автономисты Пьемонта Лигурийский союз, Лига Эмилии-Романьи, Тосканский альянс) объединились в Лигу Севера. Представители этих организаций с 1983 г. участвовали в общенациональных выборах и им удавалось проводить своих представителей в парламент. В Ломбардии Лига собирала немногим меньше 20% голосов. Лидер Итальянской компартии Акилле Оккетто признал «протест Лиги против коррумпированного государства» законным и призвал к расширению автономных компетенций местных органов власти и регионов . Лига учредила свои региональные секции также в автономных провинциях Тренто и Больцано, во Фриули-Венеция Джулия, в Валле д’Аоста, в Умбрии и Марке. Идеолог Лиги Джанфранко Мильо выступил с предложением превратить Италию в федерацию, объединяющую Паданию (север), Этрурию (центр), Средиземноморский Юг и пять регионов с особым статусом .}

Идеологией легистов становится «этнонационализм», рассматриваемый в качестве инструмента атаки на централизм. В полемику с легистами вступает Кракси, утверждая, что проект социалистов реформировать Италию в духе децентрализации и укрепления автономии регионов ничего общего не имеет с делением страны на три республики, поскольку подобные действия «откроют

дорогу к расколу национального единства и ослаблению независимости страны» . Временами из рядов Лиги раздавались призывы к выходу Северных регионов из состава Италии. Однако, отвечая на предостережения президента Италии Франческо Коссига, глава Лиги Умберто Босси в 1990 г. заявил, что «Лига не выступает за сецессию, она требует изменения конституции, чтобы Италия стала федеративным государством» ^{[223] [224] [225] [226] . В то же время демократическую общественность начинают беспокоить ксенофобские высказывания лидеров Лиги, в частности, ее заявления о неприемлемости превращения Италии в мультирасовое государство и о масонских цветах итальянского флага .}

Конференция итальянских епископов тоже предостерегает избирателя,

голосующего за Лигу: «Различия должны стимулировать рост, а не становиться

228

причиной раскола» .

В 1994 г. Лига становится союзником Сильвио Берлускони, выступая в правоцентристской коалиции, которая на Севере носит название «Полюс свобод». Она получает 8,4% голосов на парламентских выборах и проводит в парламент 180 депутатов, став самой большой партийной группой в парламенте. Председателем Палаты депутатов избрана тридцатилетняя представительница Лиги Ирене Пиветти. Легисты предлагают рассмотреть проект конституции, в соответствии с которой Италия делится на девять макрорегионов, совпадающих с государствами полуострова до 1861 г. Вскоре Босси обвиняет Берлускони в невнимании к проблемам федерализации, выходит из коалиции. На следующих внеочередных выборах 1996 г. Лига выступает самостоятельно и собирает 10,4% голосов, причем в Венето 30%, а в Ломбардии 25%. Меняется название партии: Лига Севера за независимость Падании. В Венеции Босси провозглашает независимость Падании. Ирене Пиветти и министр Ньутти в знак протеста выходят из партии и создают новые «Федеративная Италия» и «Будущее

Севера»^[227]. Возникает целый ряд других автономистских партий и движений - Лига Венета Республика, Автономисты за Европу, Движение за независимость Лигурии, Фронт за независимость Ломбардии.

На выборах 2001 г. Лига Севера опять возвращается в правоцентристскую коалицию «Дом свобод». Ей удается собрать лишь 3,9% голосов и провести в парламент 47 своих членов. Роберто Кальдероли становится вице-председателем Сената, еще трое входят в правительство Берлускони. Босси активно выступает за реформу конституции, особенно в части, касающейся будущего федерального устройства. Перед очередными выборами 2006 г. Лига Севера вступает в альянс с сицилийским Движением за автономию. К альянсу присоединяется Партия действия Сардинии. На выборах Дому свободы не удается одержать победу, Лига проводит в парламент 23 депутата и 13 сенаторов. На внеочередных выборах 2008 г. ей удается собрать более 8% голосов. На региональных выборах 2010 г. Лига добилась успеха в восьми северных и центральных регионах, где собрала 19,7%, а в Венето даже 35,15%. По сравнению с региональными выборами 2005 г. Лиге удалось удвоить результаты. В 2006 и 2008 г. Лига Севера сумела добиться неплохих результатов, расширив свое представительство в Сенате. Выборы в Сенат проходят в 26 округах, 20 из которых представляют регионы Италии, а 6 - итальянскую диаспору за рубежом. Избирательный закон позволил ей получить в каждом из регионов, где она набрала 18-19% (относительное большинство голосов) 55% мандатов, выделяемых в зависимости от численности населения региона. Однако в масштабе всей страны она потеряла 4,1% по сравнению с выборами 2008 г. и 6,6% по сравнению с выборами 2009. На административных выборах 2011 г. Лига начинает катастрофически терять голоса. После ухода в отставку правительства Берлускони Лига становится единственной партией, ушедшей в оппозицию правительству Марио Монти. Еще больше сторонников она вместе с берлускониевским Народом свободы теряет на выборах 2013 г. В Венето число поданных за нее голосов почти в два раза меньше, чем на выборах 2008 г. и на две трети меньше, чем на выборах 2010 г. В отношении правительства

Энрико Летта Лига тоже в оппозиции. В Европейском парламенте Лига Севера объединяется с правыми европейскими партиями, выступающими с позиций евроскептицизма.

Первым шагом на пути реформирования сферы автономии территорий Италии становится принятие закона 42 от 8 июня 1990 г. Если до этого процесс шел по пути расширения полномочий и самостоятельности регионов, то теперь расширялась автономия провинций и коммун . Более того, провинции и муниципалитеты наделяются широким спектром финансовых ресурсов. В частности, регион обязан определять основные направления развития социально­экономической политики, однако реализация этой политики - сфера ведения муниципалитетов и провинций при выделении финансовых средств из бюджета региона. Сам статус муниципалитетов и коммун должен был быть установлен ими самими, при условии соблюдения ряда процедур . Закон проводил новое разграничение сфер ведения между государством, провинциями и коммунами. Практически в каждом из пунктов закона обоснованность того или иного положения объясняется стремлением к децентрализации Италии.

К примеру, статья 4.2:

«Статут, в соответствии с принципами, закрепленными законом, устанавливает базовые стандарты для организации данных учреждений и, в частности, определяет полномочия органов, распределение должностей и оказание услуг населению, формы сотрудничества между коммунами и провинциями, формы участия населения, децентрализации..

Статья 26.3:

«Закон о создании новых коммунальных образований путем слияния двух или более смежных коммун принимается каждым коммунальным советом абсолютным большинством членов совета». Согласно закону в

исключительное ведение провинций передавалось: ^{[228] [229]}

1. охрана и улучшение состояния окружающей среды и обеспечение готовности к борьбе с чрезвычайнми ситуациями и бедствиями;

2. защита и преумножение природных ресурсов и энергии;

3. сохранение культурного наследия;

4. транспорт;

5. охрана флоры и фауны, парков и заповедников;

6. охота и рыболовство во внутренних водах;

7. организация утилизации отходов;

8. медицинское обслуживание;

9. среднее образование;

10.сбор и обработка данных, техническая и административная помощь местным органам власти^[230].

Хотелось бы отметить, что, учитывая исторические предпосылки, можно говорить о провинциях и коммунах как о более сложившихся и устойчивых образованиях, чем регионы. Последние, фактически, как говорилось выше, создавались зачастую искусственно и не отражали исторических и социально­экономических различий тех или иных территорий. Провинции же по большей части являлись объединением относительно однородных муниципальных образований, многие из которых складывались на протяжении веков.

Принятый закон закрепил за столицами регионов статус «столичных городов».

Таковыми признавались:

1. Турин

2. Милан

3. Венеция

4. Генуя

5. Болонья

6. Флоренция

7. Рим

8. Бари

9. Неаполь^{[231] [232].}

В 1993 году законодательно вводятся прямые выборы мэров городов и глав

~234

провинции .

Подобный шаг во многом оказался результатом коррупционных скандалов, известных как «Танджентополи», в которых в основном были замешаны члены правящих партий. В результате давления со стороны оппозиции закон от 25 марта 1993 г. и был принят Парламентом. Таким образом, к 1992 году в Италии социально-экономическое планирование стало функцией регионов, ряд до этого закрепленных за ними полномочий был передан еще ниже, на уровень провинций, чьи главы избирались прямым голосованием. Затем последовал процесс трансформации системы распределения сфер ведения между регионами и государством. До 1997 года в Италии за регионами закреплялись отдельные специальные компетенции, в то время как за государством оставались все те вопросы, которые не были включены в сферу ведения регионов.

Реформы, проводимые во второй половине 1990-х, принято называть «Законами Бассанини», по имени министра государственного управления сенатора Франко Бассанини. Разработанные им законы получили название «законов, направленных на упрощение административной системы».

Большинство экспертов склонны оценивать деятельность Бассанини

положительно, учитывая масштабность проводимых им реформ и решительность, с которой правительство расширяло полномочия региональных образований. Профессор Болонского Университета Марино Кавалло отмечает, что реформы Бассанини кардинальным образом видоизменили существующую систему государственного устройства. Он выделяет два принципа, согласно которым регионам предоставлялись функциональные компетенции: адекватность и

территориальность. То есть, речь идет об адекватности ресурсов для реализации

функций и принадлежности тех или иных благ данной территории . Особое внимание также уделяется закреплению за государством исчерпывающего перечня сфер ведения, что Кавалло оценивает как революционный шаг. Авторству Бассанини принадлежит также закон, устанавливающий создание «территориальных правительственных офисов - префектур» в провинциях и изменивший прежние функции префекта^{[233] [234] [235].}

Ряд ученых оценивает деятельность Бассанини как «наиболее инновационный период в истории итальянского регионализма с момента образования регионов» . Только за десять лет с 1990 года по 2000 было принято 7 крупных, отчасти фундаментальных законов, не говоря уже об актах регионального уровня.

Особую значимость приобрел закон 1997 г., положивший начало своего рода «административному федерализму», то есть реализации максимальной децентрализации, осуществляемой обычными законами без изменения Конституции^[236]. Закон, закрепивший принцип субсидиарности, четко ограничивал сферы, в которых государство обладает исключительной компетенцией:

1. иностранные дела и внешняя торговля, а также международное сотрудничество;

2. оборона;

3. отношения между государством и религиозными конфессиями;

4. охрана культурного и художественного наследия;

5. контроль гражданского состояния;

6. гражданство, иммиграция, беженцы и политическое убежище;

7. выборы;

8. валютная система и распределение финансовых ресурсов;

9. таможня, охрана государственных границ;

10. общественный порядок и общественная безопасность;

11. правосудие;

12. почта и телекоммуникации;

13. социальное обеспечение;

14. научные исследования;

15. высшее образование и организация системы образования, программы,

статус персонала;

16. охрана труда;

17. координация отношений с ЕС.

Безусловно, ключевые сферы деятельности остались под контролем государства - оборона, иностранные дела, правосудие. Действительно, сложно представить себе какое-либо государство, даже конфедеративное, в котором данные три вопроса не составляли бы компетенции национального уровня. Иначе говоря, государство как политическое образование теряло бы свой смысл, если имело бы в своей исключительной компетенции данные сферы. Предполагалось, что большинство прочих вопросов с течением времени тем или иным образом перейдут в региональное ведение. В частности, закон утверждал принцип сотрудничества, обеспечивающий участие наряду с государством регионов и местных органов власти в деятельности Европейского Союза. Закон давал возможность правительству издавать декреты, преследующие цель реализации инновационных реформ всей административной системы Италии.

На фоне дискуссий о переходе к президентской форме правления, продолжавшейся в Италии с начала 80-х гг., в 1993 г. была предпринята еще одна важная реформа местного управления, вводившая прямые выборы мэров городов, которые, будучи избранными, самостоятельно формировали джунту (правительство). Эта реформа ознаменовала переход формы управления коммунами от парламентской (при которой коммунальный совет избирал мэра и членов джунты) к президентской.

Реформы 90-х носили бы неполный характер, если бы ограничились введением выборности мэров и глав провинций, оставив без внимания статус глав регионов. Учитывая возросший статус регионов как субъектов, определяющих основные направления развития соответствующего территориального образования, и, что еще важнее, ответственного за распределение финансовых ресурсов, оставлять старый метод назначения главы региона на фоне выборности глав нижестоящих образований было бы некорректно.

До реформы 1999 года процесс назначения Президента региона все еще представлял собой процедуру, закрепленную в Статуте Сицилии 1946 года, когда вопрос назначения главы региона относился к компетенции Регионального Совета. Конечно, Региональный Совет и сам являлся выборным органом, и можно было бы говорить о том, что, голосуя за те или иные силы, население голосует в том числе, хоть и опосредованно, за будущую кандидатуру главы региона. Однако ведущие позиции регионов в управлении территориями императивно требовали более прямой связи между избирателями и главами данных территорий. В 1999 году принимается Конституционный закон «О прямых выборах Президента

~ 239

региональной джунты и автономии региональных статутов» , вносящий поправки в Конституцию Республики Италия. Согласно данному закону, исполнительный орган региона (джунта) должна была отныне возглавляться высшим должностным лицом региона (Президентом региона), который становился выборным лицом и сам формировал джунту.

В вышеназванном законе впервые устанавливалось право обычных регионов принимать собственные Статуты без рассмотрения данного вопроса национальным правительством. Интересно отметить, что термин «губернатор» (govematore), который используют итальянские СМИ, а также политические деятели, является заимствованием из политической практики США и официально на правовом уровне в итальянском законодательстве не закреплен. Главой региона, согласно Конституции Итальянской Республики, является президент региона (Presidente della Regione).

Безусловно, главной характеристикой деятельности правительства Италии в отмеченный период является не просто предоставление автономии ^[237] региональным образованиям, но и закрепление данной автономии как принципа развития государства. Были реформированы крайне важные положения законодательства, вплоть до пересмотра принципа определения сфер компетенции государства и регионов.

Ряд искусственно созданных регионов, в особенности на Юге, не всегда отражали особенности развития входящих в их состав провинций и городов, то есть характер их экономической деятельности, или, скажем, социокультурного развития населения разных провинций в рамках одного региона. В то время как провинции, по мнению профессора Эдинбургского Университета Мартина Кларка, были более традиционными формами для местного населения, складывались веками и потому представляли из себя относительно однородные образования^{[238] [239]. Именно по данной причине в первую очередь реформировалась система органов власти в провинциях и муниципалитетах и лишь затем - в регионах.}

Не ограничиваясь одним лишь расширением полномочий, но и передав регионам фискальные функции, проведя реформы в сфере бюджетной политики, итальянские законодатели фактически закрепили за региональными правительствами статус главных действующих лиц в политической жизни страны. Немаловажным шагом стало придание официального статуса так называемой постоянно действующей «Конференции Государство-Регионы и Автономные провинции Тренто и Больцано». «Конференция» существовала еще с 1988 года, однако лишь в 1997 году получила законодательное оформление . В рамках этой Конференции осуществляется переговорный процесс между Регионами и Автономными провинциями, с одной стороны, и центральным правительством, с другой. Было законодательно оформлено также положение «Конференции Государство-город и местные автономии», где происходит совместное изучение возникающих проблем. «Конференции» обретают периодичность заседаний и выступают площадкой для обсуждения и принятия решений по вопросам, представляющим наибольшую важность. В некоторой степени можно провести некоторую аналогию между данными Конференциями и Государственным Советом Российской Федерации, хотя у первых наличествуют более широкие полномочия, в том числе в области принятия решений, обязательных к исполнению.

Необходимо отметить и законодательно закрепленный подход к территориям с компактным проживанием неитальянского населения. За провинциями Тренто и Больцано (Южный Тироль) признавалась самая широкая автономия. Ряд конституционных положений, в том числе касательно порядка формирования органов региональной власти, не имел действия на территории данных провинций, если их статутами были предусмотрены иные положения. Валле Д’Аоста (франкоговорящее население), несмотря на малую численность населения, гарантировалось избрание в Сенат как минимум одного представителя. Национальные меньшинства в составе Италии перестали быть элементом, который подвергался форсированной ассимиляции.

Конституционная реформа 2001 года представляется неким водоразделом развития политико-территориального устройства Италии. Можно с уверенностью утверждать: Конституционная реформа 2001 года или, как ее принято называть, «Реформа главы V Конституции» окончательно закрепила децентрализацию и автономизацию регионов в качестве ведущего принципа реформирования политико-территориального устройства Итальянской Республики. Речь идет о двух Конституционных законах: в одном устанавливалось распространение положений о прямых выборах глав регионов на регионы со специальным

242 243

статусом , во втором же устанавливается новый политический статус региональных образований в составе Италии.

Закон, устанавливающий прямую выборность глав регионов на области с особым статусом также вносил несущественные изменения в отдельные положения статутов особых регионов, такие как замена слова «государство» на ^{[240] [241] слово «республика», однако они не представляют большого научного интереса и не оказали существенного влияния на протекающие процессы, по причине чего более важным представляется рассмотрение второго закона.}

18 октября 2001 года был принят Конституционный закон №3, который, собственно, и принято называть «Реформой главы V». В главе V Конституции Италии содержатся основные нормы, регламентирующие отношения между государством и его составными частями. В тексте Конституции 1948 г. (ст.114) говорилось: «Республика делится на Регионы, Провинции и Коммуны». В соответствии с изменениями, внесенными данным законом, та же статья звучала следующим образом: «Республику составляют Коммуны, Провинции, Столичные города, Регионы и Государство. Коммуны, Провинции, Столичные города и Регионы являются автономными образованиями с собственными статутами, компетенциями и функциями, которые соответствуют принципам Конституции». Г осударственное строительство, таким образом, осуществляется не сверху вниз, а снизу вверх.

Профессор Университета Боккони Джузеппе Феррари полагает, что реформа 2001 года если и не привела к созданию федеративного государства, то послужила ускорению темпов децентрализации государства и повышению роли автономий в его составе^[242]. Феррари обращает особое внимание на два фактора:

1) перечисление образований идет не от большего по размеру к меньшему, а от наиболее близкого к населению меньшего к большему;

2) утверждается равный статус государства с остальными образованиями^[243].

До реформы формула выглядела следующим образом: государство -

регион - провинция - коммуна. После реформы можно говорить об институциональном плюрализме и установлении системы, в которой государство обладает равным значением по отношению к другим источникам народного суверенитета - городам, провинциям и регионам.

Об этом напрямую говорит текст решения Конституционного Суда Италии по делу, рассматриваемому по запросу региона Лигурия^[244]:

«Формы и способы, в которых суверенитет народа может найти выражение, пронизывают всю конституционную основу: они проявляются в различных ситуациях и формациях, в рамках достаточно широких, чтобы охватить признание и гарантии автономии...

Статья 114 Конституции, располагает автономные территориальные образования наравне с государством в качестве составных элементов республики, происходящих напрямую из демократии и народного суверенитета».

Несмотря на то, что запрос Лигурии касался достаточно незначительного вопроса - ее права назвать свой региональный совет «Парламентом», решение Конституционного Суда включило в себя достаточно основательное рассмотрение всех конституционных реформ XX века.

Реформа главы V также закрепила статус автономии за специальными регионами, в частности, статья 116 после внесения изменений содержала следующую норму: «Фриули-Венеция Джулия, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто-Адидже / Südtirol и Валле д'Аоста / Vallee d'Aoste имеют особые формы и условия автономии в соответствии с их Статутами, установленными конституционными законами». Отдельное внимание было уделено региону Трентино-Альто Адидже, в котором наряду с итальянцами проживает многочисленное немецкоговорящее население. В частности, подтверждалось, что регион Трентино-Альто Адидже (Южный Тироль) включает в себя автономные провинции Тренто и Больцано, которым предоставлялись широкие полномочия.

Претерпели определенные изменения и сферы исключительного ведения государства. В частности, за государством закреплялось право исключительного законодательства в следующих областях:

1. внешняя политика и международные отношения государства, отношения с Европейским Союзом, предоставление политического убежища и правовой статус граждан стран за пределами Европейского Союза;

2. нелегальная иммиграция;

3. отношения между Республикой и религиозными конфессиями;

4. оборона и вооруженные силы, государственная безопасность, оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества;

5. деньги, защита сбережений и финансовых рынков, защита конкуренции, валютная система, налогообложение и государственная отчетность, распределение финансовых ресурсов;

6. органы государственной власти и законодательство о выборах, государственный референдум, выборы Европейского Парламента;

7. устройство и административная организация государства и отношения с национальными меньшинствами;

8. общественный порядок и безопасность, за исключением местной полиции;

9. гражданства, гражданского состояния и учет населения;

10. юрисдикция и процессуальные нормы, гражданское и уголовное правосудие;

11. определение основных налоговых ставок, связанных с гражданскими и социальными правами, которые должны соблюдаться на всей территории страны;

12. общие нормы об образовании;

13. социальное обеспечение;

14.законодательство о выборах, об органах власти и основных функциях муниципалитетов, провинций и столичных городов;

15. таможня и защита национальных границ;

16. меры и веса, координации статистических данных и информации о государстве, регионах и местном самоуправлении; интеллектуальная собственность;

17. охрана окружающей среды, экосистемы и памятников культуры.

Также устанавливалась сфера так называемого «конкурирующего законодательства», предметы совместного ведения регионов и государства. К ним были отнесены:

1. международные отношения областей с Европейским Союзом;

2. внешняя торговля;

3. охрана труда;

4. образование, за исключением школьного образования и профессиональной подготовки;

5. научные и технологические исследования и поддержка инноваций в производственном секторе;

6. здравоохранение;

7. продукты питания;

8. спорт;

9. гражданская оборона;

10. управление территориями;

11. морские порты и аэропорты;

12. гражданская авиация;

13. основные транспортные и судоходные пути сообщения;

14. производство, транспортировка и распределение электроэнергии;

15. дополнительные и интегрированные прогнозы;

16. гармонизация государственных бюджетов, координации государственных финансов и налогообложения;

17. реставрация памятников культурного наследия и окружающей среды и организация культурных мероприятий;

18. сберегательные банки, сельские банки, региональные кредитные компании, кредитные учреждения регионального уровня.

Сферы конкурирующего законодательства предполагают издание по ним нормативно-правовых актов со стороны регионов, при определении основных направлений развития данных сфер со стороны государства. Все не перечисленные в законе сферы относились к исключительному ведению регионов. Очевидно, что при сохранении за собой достаточно широкого объема ключевых сфер, таких как внешняя политика, оборона, валютно-кредитные отношения и ряд других, государство, тем не менее, уступило регионам функции, не играющие первостепенной роли в вопросе территориальной целостности государства и его единства.

При сравнении объема полномочий, закрепленного за регионами в Италии, с аналогичными полномочиями в некоторых федеративных государствах, можно сделать вывод, что итальянская конституционно-правовая система зачастую предполагает большую децентрализацию.

В рамках некоего ограниченного сравнительного анализа хотелось бы рассмотреть сферы, отнесенные к ведению государства в Италии, с нормами, по которым правом исключительного ведения обладает государство (Союз) в Швейцарии. Подобный анализ, безусловно, не является самостоятельным научным исследованием, однако позволяет определить масштабы полномочий, которые отводит государству итальянская Конституция.

В частности, в Швейцарии к ведению Союза относятся:

1. иностранные дела;

2. кантоны должны информировать Союз до заключения внешнеэкономических договоров;

3. законодательство о гражданской обороне лиц и благ от воздействия вооруженных конфликтов подлежит ведению Союза;

4. профессиональное образование;

5. технические высшие школы;

6. статистика;

7. спорт;

8. охрана человека и окружающей его природной среды от вредных или обременительных воздействий;

9. принципы пространственного планирования;

10. использование и охрана водных ресурсов;

11. охрана лесов;

12. рыболовство и охота;

13. охрана животных;

14. шоссейный транспорт;

15. налог на потребление горючего;

16. сбор за пользование национальными шоссейными дорогами;

17.железнодорожное сообщение, канатные дороги, судоходство, а также о воздухоплавание и космонавтика;

18. ядерная энергетика;

19. почта и телесвязь;

20. радио и телевидении;

21. охрана потребительниц и потребителей;

22. банковское и биржевое дело;

23. денежное и валютное дело;

24. право выпуска монет и банкнот;

25. предупреждение и ликвидация безработицы;

26. интересы швейцарской экономики за границей;

27.производство, ввоз, очистка и продажа спиртных напитков и т.д . Приведенный перечень не является исчерпывающим и охватывает лишь

первые 27 сфер, закрепленных за государством в Швейцарии. Очевидно, что законодательство Швейцарии отводит государству большую роль, как в социально-экономической жизни страны, так и ее внешней политике, торговых отношениях и т.д.

Данный тезис, безусловно, не дает никаких оснований утверждать, что Италия является или будет являться государством с формой политико­территориального устройства, идентичной швейцарской. Однако если рассматривать процесс и тенденцию, имеющие место в Италии, то уже сегодня многие регионы в составе Италии обладают полномочиями куда более широкими, чем субъекты отдельных федераций. ^[245]

Исходя из вышеупомянутого принципа происхождения всех без исключения политико-территоральных образований в составе Италии от народного суверенитета, Конституция закрепляла необходимость учета мнения муниципалитетов при принятии решения о передаче какой-либо функции от региона к государству.

Для более наглядного рассмотрения изменений, осуществленных в распределении сфер ведения между государством и регионами, прилагается сравнительная таблица предметов ведения, закрепленных за теми или иными субъектами до и после реформы:

Из 39 сфер, которые ранее закреплялись законодательно или за государством, или за регионами, конституционной реформой 2001 года 30 были переданы либо в ведение регионов, либо в совместное введение государства и регионов. Ни одна сфера ведения не была передана от регионов государству. Таким образом, законодательная функция регионов была существенно расширена. Административные, организационные и финансовые функции местных органов власти тоже были расширены, их ответственность за принимаемые решения возросла. Появилось понятие т.н. «фискального федерализма». В ст. 119 речь шла о том, что «коммуны, провинции, столичные города и регионы пользуются финансовой автономией в области доходов и расходов». То есть местные органы могут устанавливать собственные налоги и участвовать в распределении доходов от государственных налогов, собираемых на их территории. Г осударству при этом надлежит образовать фонд перераспределения средств, предназначенный для устранения диспропорций между регионами^[246].

Конституционная реформа была вынесена на референдум 7 октября 2001 г. и была одобрена итальянцами. Реформа, однако, вызвала довольно неоднозначную реакцию со стороны некоторых политических сил.

Представители Лиги Севера, союзника Берлускони по правоцентристской коалиции и политической партии, выступающей за федерализацию Италии (а в свое время даже за отделение Севера от Юга Италии), назвали данную реформу «лжефедеральной», в то время как некоторые главы регионов, в особенности южных, назвали реформу «эгоистическим регионализмом» ^[247]. Жители Юга выступали против федерализации ввиду отсутствия достаточных ресурсов на собственной территории и сильной зависимости от финансовых дотаций центрального правительства. Федерализм поэтому пользовался популярностью на Севере Италии. К примеру, жители Ломбардии вносили 23% от общей суммы налоговых поступлений всей Италии, в то время как статья расходов бюджета для данного региона составляла 13% .

Спорные вопросы регионализации часто передаются на рассмотрение Конституционному суду, куда обращаются как регионы, так и государство. Обращения, зачастую, касаются вполне конкретных проблем. В частности, одно из постановлений Конституционного Суда ^{[248] [249] , среди прочих вопросов, рассматривало соответствие Конституции так называемого законодательного указа Гаспарри [250] [251] [252] , отменяющего все региональные и местные акты, регламентирующие размещение телевизионных антенн и башен. По вопросу распределения полномочий Конституционный Суд рассматривал также конституционность делегирования Правительству производственных мощностей . Еще одно решение Конституционного Суда рассматривало конституционность принятия закона, регулирующего вопросы обеспечения непрерывности подачи электроэнергии населению[253].}

Конституционная реформа предполагала также изменение в сфере государственных контрольных функций. До конституционной реформы 2001 г. в Италии существовал институт правительственного комиссара. Его статус устанавливался Конституцией и текущим законодательством. Среди прочих функций, комиссар «контролировал, в сотрудничестве с префектами, функции, выполняемые региональными органами власти, чтобы обеспечить единство руководства и адекватность административных действий» ^[254]. В итоге, комиссары стали инструментом в руках государственной власти, позволяющим отменять решения региональных советов. Наличие такой фигуры не могло положительно сказываться на процессе децентрализации государственной власти и по данной причине в рамках реформы V главы институт правительственного комиссара был упразднен. Данное решение стало очередным шагом в сторону закрепления обращения в Конституционный Суд в качестве единственного возможного способа разрешения конфликтов между регионами и государством. Правительство более не могло отменить, либо приостановить действие регионального решения, так как подобные действия стали исключительной компетенцией Конституционного суда. Названная норма закреплялась законодательно поправкой 127 статьи Конституции.

Несмотря на то, что регионы неоднократно обращались с рядом запросов в высший орган конституционного судопроизводства, эти обращения скорее носили характер запросов о толковании конституционных норм, в то время как после принятия новой редакции Конституции, имели место обращения областей (в том числе названные выше) о признании неконституционными законов и иных актов правительства Италии.

Еще одной особенностью реформы стало практическое нивелирование различий между ординарными и специальными регионами Италии. Рассматривая данный вопрос, профессор Г енуэзского университета Уго Аморетти отмечает, что реформа 2001 года сократила различия между регионами c ординарным и специальным статусом до минимума . В частности, одним из немногих отличий на сегодняшний день является закрепленное за специальными регионами право обсуждать с правительством возможность передачи региону сферы ведения, закрепленные Конституцией за государством. На сегодняшний день подобные переговоры ведет Сардиния, которая ввиду особенностей своего географического расположения просит передать ей регулирование вопросов, связанных с миграцией.

Итоги реформы 2001 года, по всей видимости, сыграли ключевую роль и разделили развитие региональной повестки дня в Италии на две части - до и после принятия поправок к Конституции. В докладе Организации безопасности и сотрудничества Европы (ОБСЕ) об экономическом развитии Италии от 2007 года ^[255] достаточно подробно рассматривается как развитие федеративных отношений в целом, так и итоги реформы 2001 года в частности. Реформа 2001 года, согласно

258

докладу, создала основу для «сверхбыстрого» развития федерализма в Италии .

Однако все было не так однозначно. Много вопросов возникало в связи с реализацией задач, формулируемых в рамках конкурентного ведения государства и регионов, поскольку, по мнению многих юристов и политиков, не были четко определены приоритеты конкурентов, что обычно характерно для федеральных конституций. Жалобы поступали и на медлительность принятия законов в русле новых конституционных положений, особенно в том, что касалось финансовых вопросов. Речь шла и о недостатке ресурсов для осуществления нормативных предписаний.

Обобщая итоги конституционной реформы 2001 года, можно констатировать ряд крайне важных нововведений:

1. на конституционном уровне впервые был закреплен автономный статус всех политико-территориальных образований в составе Италии;

2. за государством был закреплен ограниченный ряд сфер, в которых оно имело компетенцию, в то время как регионы наделялись общей компетенцией;

3. сфера так называемого «конкурентного законодательства» также предполагала издание основного массива законодательных актов со стороны регионов, при соблюдении ими основных принципов, закрепляемых в данной сфере конституцией и государственными актами;

4. была упразднена должность правительственного комиссара;

5. единственным способом оспаривания регионального законодательства становилось обращение в Конституционный Суд;

6. появились элементы «фискального федерализма».

Однако, помимо очевидного прогресса в этих областях, зафиксированного в политической плоскости, как уже отмечалось, имели место и сферы, в которых положительной динамики развития зафиксировано не было. В частности, речь ^[256] идет о практическом осуществлении фискального и бюджетного федерализма, который, будучи рассматриваемым итальянским правительством как острая необходимость, тем не менее, оставался лишь целью. Наиболее проблемным вопросом в призме развития федерализма в Италии является не отсутствие конституционного статуса у регионов или, скажем, отсутствие полномочий, закрепленных на конституционном уровне. Данные вопросы нашли в той или иной форме свое решение и уступили место более актуальной проблеме - несоответствию полномочий и ресурсов, закрепленных за региональными образованиями в Италии.

Об этом однозначно говорит одно из решений Конституционного Суда , в котором по запросу регионов Эмилья-Романья, Марке, Тоскана и Умбрия рассматривался вопрос финансирования детских садов. Конституционный Суд, среди прочего, постановил, что объем финансовых полномочий регионов недостаточен и их необходимо расширить, иначе различные сферы юрисдикции, устанавливаемые реформой 2001 года, будут не в состоянии быть реализованными.

Если максимально упростить формулу существовавшей системы и ожиданий от нее, то можно представить ее следующим образом: регионам оставалась лишь часть от налогов, собираемых на их территории, в то время как более ожидаемым подходом было бы закрепление принципа полного перехода к регионам доходов от сбора налогов на их территории^{[257] [258]}. Проблема несоответствия закрепленных за регионами полномочий и ресурсов, находящихся в их распоряжении, вскоре привела к неспособности реализации положений, закрепленных в Конституции.

Проблемы были связаны временами и с самим распределением сфер ведения. В частности, один из ведущих специалистов в области итальянского регионализма и федерализма профессор Римского Университета Бениамино Каравита полагает, что основными недостатками реформы 2001 года в данной связи можно считать:

■ сложную интерпретацию предметов ведения;

■ отсутствие гибкости в определении сфер ответственности между регионами и государством;

■ отсутствие конституционного законодательства, устанавливающего превалирование национального законодательства над региональным^[259]. Отчасти с подобной позицией можно согласиться. Одним из подтверждений

данного факта являются дела, рассматриваемые в Конституционном Суде Италии. Часть из них уже приводилась в качестве примера выше. Приводился пример вынесения решения Конституционным Судом, когда, рассматривая достаточно детальный запрос по узкому кругу вопросов, судебный орган давал толкование нормам, напрямую не затрагивающим интересы истца. В ходе рассмотрения решения Конституционного Суда от 2003 года^[260], от антенн и телевизионных башен судьи перешли к общей проблематике, связанной с разграничением сфер ведения между государством и регионами. Проводя разграничение сфер ведения, парламент не определил общественные работы в качестве сферы исключительного ведения государства или совместного ведения государства и регионов.

Согласно реформе, будучи не упомянутой в двух вышеперечисленных списках сфер ведения, данная сфера должна была считаться сферой исключительной компетенции регионов. Конституционный Суд, рассматривая данную проблематику, определил, что в рамках общественных работ необходимо выделить отдельные предметы, скажем строительство дорог, аэропортов и т.д., и уже их распределять в соответствии с закрепленными нормами в Конституции.

Несмотря на достаточно логичное решение, само рассмотрение вопроса является свидетельством необходимости постоянной широкомасштабной работы Конституционного Суда по толкованию тех или иных норм, ввиду отсутствия окончательной ясности по их распределению.

Хотелось бы отметить, что регулирование споров между государством и составляющими его территориальными образованиями, а также между самими территориальными образованиями, чаще всего составляет компетенцию Конституционных судов федеративных государств. В частности, профессор Р.В. Енгибарян утверждает, что «для федеративной формы государственного устройства характерно конституционно установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются текущими актами центральной власти»^[261].

Таким образом, во-первых, можно констатировать, что само закрепление разграничения сфер ведения, в том виде, в котором это сделала Италия, характерно для федеративных государств, а во-вторых, что наличие постоянных споров о разграничении компетенции между регионами и государством свидетельствует о наличии реальной, живой децентрализованной системы в Италии.

В общем и целом практическая значимость закрепления тех или иных сфер ведения за регионом или государством выражалась в двух аспектах:

- единые государственные стандарты в соответствующей области;

- наличие государственного финансирования.

Соответственно, при передаче определенного вопроса в исключительную компетенцию региона ни одно, ни другое не обеспечивалось.

Развитием реформы государственного устройства Италии стало принятие в 2003 году закона, который принято называть по имени его автора, тогда министра внутренних дел Италии Энрико Ла Лоджа, представлявшего правый центр^[262].

Закон не столько создавал новые институты, сколько устанавливал необходимость скорейшего осуществления положений, закрепленных

конституционной реформой 2001 года и устанавливал временные рамки данных действий. В первой статье закона устанавливалось, что правительство обязано в течение года со дня вступления в силу закона принять предложение министра внутренних дел, по согласованию с министром по региональным вопросам, институциональных реформ, передачи на региональный уровень экономических и финансовых ресурсов, а также принять один или несколько законодательных декретов, направленных на выявление основных функций, в соответствии со статьей 117 Конституции, необходимых для деятельности муниципалитетов, провинций и столичных городов. Закон также признавал нормативные

полномочия за союзами коммун и за горными коммунами.

В остальном, несмотря на свою объемность, закон не представляет существенного научного интереса, так как в основном содержал регламентационные вопросы и предписания, а также рассматривал вопросы местного самоуправления, что не входит в предмет исследования настоящей работы.

Сам процесс новой реформы стартовал еще в 2002 году, вскоре после внесения изменения в Конституцию в 2001 году. Причиной стало недовольство набирающей все большую популярность на севере Италии партии Лига Севера, которая требовала еще большего расширения полномочия регионов. Статус Конституционного закона и объем изменений, которые предполагалось внести в Конституцию, предусматривали достаточно длительную процедуру обсуждений и внесения поправок, в результате чего законопроект был одобрен Сенатом лишь в 2005 году^[263].

Законопроект, в отличие от реформы 2001 года, затрагивал не только V главу Конституции, но и всю политическую систему страны, намереваясь кардинальным образом изменить практически весь государственный строй Италии. Однако, не выходя за рамки исследования, хотелось бы коснуться основных положений, касающихся реформы политико-территориального устройства Италии.

В частности, если в той или иной степени сгруппировать выдвинутые предложения, то реформа предполагала:

1. передать в исключительное ведение регионов всю медицину, школьное образование, региональную и местную полицию;

2. создание абсолютно федеративной фискальной системы, без существующих фондов по “выравниванию” макроэкономических показателей бедных и богатых регионов;

3. введение так называемого условия национального интереса - в случаях, когда правительство полагало, что региональный закон нарушает национальные интересы, оно могло направить запрос в региональное законодательное собрание об отмене соответствующего закона.

В случае, если отмена закона не происходила, запрос направлялся уже в парламент, который должен был рассмотреть данный вопрос в течение 15 дней. Последняя норма в некоторой степени представляла возвращение к системе, при которой решение о конституционности акта должно быть принято парламентом страны, а не специальным органом конституционного судопроизводства.

Наибольшие изменения должны были произойти с верхней палатой парламента Италии - Сенатом, которому предполагалось предоставить статус полноценного федерального законодательного органа, представляющего регионы страны. Сенат должен был формироваться по выделяемым квотам на каждый регион, как минимум 6 сенаторов на одну область. В существующей политической системе Италии, обе палаты итальянского парламента абсолютно равны в своей компетенции, функциях и полномочиях. Поскольку законопроект в парламенте был одобрен лишь простым большинством голосов, потребовалось вынести его на референдум, состоявшийся в 2006 г. Сторонники реформы проиграли. Лишь в Ломбардии и Венето несколько превалировали голоса, поданные за реформу.

Специалисты выделяют различные причины неудачи реформы на национальном референдуме. На референдум единым пакетом были вынесены не только вопросы федеративного устройства Италии, но и ряд иных политических институтов, попытка реформы которых (в частности, расширение полномочий премьер-министра, переход к президентской форме правления) во многом предопределили отрицательный исход голосования.

Тот факт, что реформа была отвергнута, было бы некорректно связывать с якобы непопулярностью идеи федеративного государства у населения. Согласно проведенному в 2010 г. центром SWG Dipartimento Opinione опросу населения на территории всей Италии, 58% населения Италии выступает за федеративное государственное устройств^[264]. Согласно тому же опросу, в случае, если переход к федеративной форме государственного устройства не будет осуществлен, 61% жителей северных регионов выступает за выход из состава Италии.

Цифры достаточно ярко демонстрируют предпочтения местного населения, и, что не менее важно, - динамику развития данных предпочтений. Еще в начале 1990-х цифра северян, выступающих за отделение от Италии в случае отсутствия федеративной реформы, колебалась у отметки в 20%^[265]. Таким образом, развитие данного института несомненно пользуется поддержкой населения. Провал же референдума 2006 года в большей степени связан с увязкой основных его положений с реформой системы органов государственной власти.

Реформа политико-территориального устройства Италии, однако, после референдума не прекратилась и получила развитие в ином ключе - постепенном расширении полномочий и ресурсов, закрепленных за регионами Конституцией.

В преддверии парламентских выборов 2006 года Берлускони стремился обеспечить большинство в будущем парламенте своей коалиции «Дом свобод» (партиям Форца Италия, Лига Севера, Национальный Альянс и Союз Христианских демократов и Центра). Рост популярности левоцентристов убедил Берлускони в необходимости срочно реформировать избирательный закон 1993 г. и вернуться к пропорциональной системе голосования. Автором нового закона стал Роберто Кальдероли, министр по вопросам реформ и сенатор от Лиги Севера.

Угрожая правительственным кризисом, Берлускони провел этот закон в

268

парламенте в 2005 г. В соответствии с новым законом была проведена достаточно широкомасштабная реформа всего порядка формирования Палаты Депутатов и Сената Италии. Италия вернулась к пропорциональной избирательной системе. Каждая партия была обязана выдвигать в каждом регионе отдельный список, что объяснялось стремлением обеспечить более устойчивую связь депутата с местным избирателем. Но, прежде всего, речь шла о т.н. «премии большинства» - приплюсованных местах в Палате депутатов и Сенате, которыми награждалась партия или коалиция партий, получившая относительное большинство голосов на выборах. Это давало ей возможность иметь подавляющее большинство в парламенте. Результаты выборов 2006 г. не оправдали надежд правоцентристов, и левоцентристская коалиция «Союз» (Демократическая партия левых сил, Маргерита, Зеленые, Итальянские социал-демократы, Итальянские коммунисты, Фольскспартай Южного Тироля, Коммунистическое возрождение, Италия ценностей, Список Бонино) получила подавляющее большинство голосов, что позволило бывшему председателю Европейской комиссии Романо Проди сформировать правительство. Взять реванш Берлускони удалось лишь на внеочередных выборах 2008 г. В условиях разгоравшегося экономического и финансового кризиса, а также скандалов, связанных с самим Берлускони, в его коалиции «Народ свободы» стали назревать разногласия. Принимаемые парламентским большинством «персональные законы», ограждавшие Берлускони от судебного преследования, лишь стимулировали процесс распада правого центра.

Своей кульминации этот процесс достиг в 2011 г., когда выборы в местные органы власти продемонстрировали резкое падение популярности партий, составлявших коалицию «Народа свободы». Это поражение грозило серьезными последствиями, поскольку местные выборы в Италии на протяжении последних двадцати лет считались барометром предстоящих парламентских выборов. К тому же результаты проведенного референдума показали, что более ^[266] 95% итальянцев отрицательно оценили деятельность правительства. Берлускони был вынужден уйти в отставку, и к власти пришло «техническое правительство» Марио Монти. В результате спровоцированных Берлускони досрочных парламентских выборов в феврале 2012 г. «взорвалась бомба», заложенная законом Кальдероли. Дело в том, что в соответствии с этим законом, который сам автор назвал «свинским» (una porcata), результаты выборов в Палату подсчитывались в общенанациональном масштабе, однако голоса, поданные за сенаторов, считались по каждому региону отдельно. В этих условиях неожиданно «третьей силой» стало популистское протестное Движение 5 звезд, возглавляемое комиком Беппе Грилло. Таким образом, сложилась ситуация, при которой Сенат оказался заложником почти равного распределения голосов между тремя главными политическими силами. Это грозило большими сложностями при голосовании законопроектов. Вскоре Конституционный суд признал положения закона о премии антиконстиуционными.

Основной проблемой в Италии продолжает оставаться нереализованность положений, закрепленных конституционной реформой 2001 года. В данной связи интерес представляет закон от 2009 года^[267], призванный «исполнить положения, закрепленные в статье 119 Конституции Италии». В вопросе своего предназначения данный закон напоминает закон Ла Лоджа, который, однако, так и не возымел достаточного действия.

Корнями закон от 2009 года уходит в конференцию 2005 года, в Санта Трада, где было подписано соглашение^[268] между регионами, устанавливающее основные принципы и критерии, в направлении которых будет развиваться фискальный федерализм.

Обобщая основные положения соглашения и закона, можно выделить наиболее важные нормы:

■ Повышение налоговых полномочий регионов путем создания местных и

региональных налогов;

■ Применение принципа территориальности налога;

■ Создание координационных структур (таких, как парламентский комитет по осуществлению бюджетного федерализма, совместный технический комитет по осуществлению бюджетного федерализма, постоянно действующего совещания по координации государственных финансов и т.д.).

Профессор Миланского Университета, Филиппо Скуто также обращает особое внимание на исключение парламента из числа субъектов, принимающих решение по развитию института фискального федерализма в Италии, с наделением правительства всеми необходимыми полномочиями в данной сфере^[269].

Изначально закон не предусматривал вообще никакого участия парламента в данном процессе, однако, после внесения ряда поправок парламенту была предоставлена контрольная функция, ввиду создания двухпалатной комиссии «по контролю за применением фискального федерализма».

Фискальный федерализм и так называемый институциональный федерализм сегодня являются двумя доктринами развития не только политико­территориального устройства Италии, но и всей ее политической системы. После кризиса конституционной реформы в 2005 году Италия избрала путь расширения не полномочий, но ресурсов, находящихся в руках регионов. Фискальный федерализм, в данном случае, выступает как инструмент для достижения остальных целей, самая главная из которых - полноценное действие конституционной реформы 2001 года.

Закон от 2009 года^[270], регулирующий нормы и стандарты государственной финансовой отчетности, среди прочих вопросов рассматривает необходимость гармонизации всей финансовой отчетности в Италии, как национальной, так и региональной, для достижения полноценного действия фискального федерализма. В 2011 году в декрете премьер-министра содержались предписания о необходимости еще большего расширения объема фискальных и административных ресурсов, которыми обладают региональные власти.

Фискальный федерализм, предполагающий особенно в регионах с особым статусом оставление в регионе до 90 и более процентов собираемых там налогов, позволил наиболее богатым регионам существенно увеличить свои доходы. Например, для автономной провинции Больцано годовой доход от налогов составил 5,2 млрд евро. Не случайно поэтому соседние с провинцией коммуны Венето стали требовать выхода из своего региона и присоединения к Южному Тиролю^{[271] [272]}.

Отдельное внимание необходимо уделить позиции основных политических сил относительно предпочитаемой модели политико-территориального

устройства страны. При анализе позиции политической элиты Италии будут использованы политические программы следующих партий - Демократическая партия Италии; Вперед, Италия; Лига Севера; Движение Пять Звезд; Левые, Экология, Свобода; Союз Центра.

Каждая из данных партий в той или иной степени обращается к вопросу политико-территориального устройства страны на уровне своей политической программы. Демократическая партия в своей политической программе имеет отдельный раздел, посвященный реформе политико-территориального

устройства. Если не рассматривать общие положения, декларативного характера, как, скажем «столичные муниципалитеты должны начать работать», то основными предложениями демократов являются:

1) Создание Сената Автономий, с развитием реального бикамерализма;

2) Замена провинций новым форматом территориального образования, которое в иерархии располагается между регионом и муниципалитетом;

3) Передача части полномочий регионов на уровень муниципалитетов .

Неоднозначная позиция насчет провинций и у партии, или, как ее скорее

принято называть, «антипартии» Движение Пять Звезд, возглавляемой комиком Беппе Грилло и достигнувшей феноменального успеха на первых для себя парламентских выборах.

В официальной программе партии в отношении региональной власти указывается лишь намерение упразднить провинции. Сама программа носит популистский характер, и большинство ее положений являются декларативными. Однако о намерениях Движения Пяти Звезд можно судить по различным заявлениям лидера партии Беппе Грилло:

«Для того, чтобы Италия начала работать, необходимо децентрализовать полномочия и функции на уровне макрорегионов, восстанавливать идентичность древних государств, таких, как Венецианская республика и Королевство Обеих Сицилий... ».

«Существует ряд проявлений тенденций к самоопределению - в Каталонии, Шотландии, Стране Басков, Бретани, в регионе Венето, Триесте. В Италии идея децентрализации полномочий центрального правительства является фундаментальным решением для остановки центробежных сил^{[273] [274] [275]}».

Партия экс-премьера Италии Сильвио Берлускони «Вперед, Италия», которая ранее выступала с достаточно кардинальных позиций, требуя федерализации Италии, что объяснялось ее стремлением сохранить союзнические отношения с сепаратистской Лигой Севера, с недавних пор заняла более умеренную позицию. В программе партии можно обнаружить достаточно абстрактные фразы «о единой и обеспеченной Италии для всех итальянцев, не важно, живут ли они на Юге или на Севере» .

В последнее время все чаще звучат сенсационные заявления со стороны некоторых членов партии, противоречащие линии и действиям, которые осуществляла данная политическая сила на протяжении последних десятилетий. Депутат парламента Даниэла Сантанке, в частности, заявила, что полномочия центральной власти должны быть расширены, а регионы как уровень власти должны быть ликвидированы, оставив всего два уровня - государство и муниципалитеты . Оценивать данные заявления представителей партии представляется нецелесообразным, так как воссозданная Берлускони партия «Вперед, Италия!» сталкивается с серьезными трудностями в связи с расколом, произошедшим в лагере правых.

Партия «Левые, Экология, Свобода» занимает относительно регионализма двойственную позицию. С одной стороны, партия оценивает реформу V Главы 2001 года как недостаточную, так как в ней и речи не шло о Юге, который, по мнению партии, давно должен был обрести статус общенациональной проблемы. В то же время, партия полагает бессмысленным идти к федеральному устройству путем, предложенным Лигой Севера, реакционной, по мнению партии, силой. Италии, по мнению SEL, нужен новый федерализм, выходящий далеко за пределы страны, федерализм общеевропейского масштаба, основанный на представительстве народов. Подобный федерализм должен стать возможным благодаря конституции, которую примет учредительное собрание .

Партия «Союз Центра» в своей программе достаточно подробно рассматривает фискальный федерализм, в рамках которого речь идет и о необходимости реформы политико-территориального устройства страны. В частности, правые христианские демократы предлагают:

1) Создание реально действующих разных уровней государственной власти, с собственными компетенциями;

2) Фискальный федерализм необходимо рассматривать не как самоцель, а как малую часть более глобальной институциональной реформы, окончательной целью которой является создание полноценных институтов федеративного государства;

3) Необходимо отменить провинции как дорогостоящий и неэффективный ^{[276] [277]}

уровень государственной власти ;

Наиболее радикальной в вопросе политико-территориального устройства страны традиционно является партия Лига Севера. Если для остальных партий политико-территориальное устройство является одним из пунктов политической программы, то для Лиги Севера это основа всей политической доктрины.

Обобщая пункты политической программы этой партии, можно выделить следующие основные положения:

1) Полная федерализация Италии, с созданием институтов федеративного государства;

2) Создание федерального Сената, который должен представлять интересы территориальных образований;

3) Разграничение сфер ведения между Сенатом и Палатой Депутатов;

4) Создание «макрорегиона» Севера, включающего Пьемонт, Ломбардию и Венецию;

5) Сохранение провинций, при условии их реформирования .

Таким образом, абсолютное большинство партий в Италии выступают за развитие регионализма в стране. Если рассматривать федерализацию, как более глубокий процесс, чем регионализация, то можно сделать вывод, что все силы, выступающие за федерализацию, выступают априори, как минимум, за регионализацию Италии. Есть отдельные высказывания членов Лиги Севера и Движения 5 звезд в пользу создания макрорегионов. В первую очередь рассматриваются необходимость укрупнения северных регионов страны.

Исходя из основных положений политических программ партий в Италии, можно вывести некоторые направления реформ, которые могут быть осуществлены в ближайшем будущем:

1) Реформа статуса и объема полномочий провинций; ^{[278] [279]}

2) Усиление механизма регионального представительства в Сенате;

3) Объединение муниципалитетов с населением меньше 5000 человек, что может повлечь и укрупнение регионов.

Безусловно, политическая программа каждой партии намного подробнее и детальнее рассматривает многие вопросы, связанные с политико­территориальным устройством страны. Тем не менее, возможность реализации данных пунктов будет зависеть от политической конъюнктуры и расстановки сил в парламенте. Приведенные же выше пункты являются неким синтезом программ большинства партий.

Сложно сказать, будут ли в действительности ликвидированы провинции как уровень государственной власти. Именно они в большей степени соответствуют историческим границам итальянских государств, княжеств и королевств. Именно провинции объединяют более или менее однородные территориальные образования. В то же время, очевидно, что столь пристальное внимание практически всех политических сил к провинциям говорит о приоритетности реформы данного образования.

То же самое касается и Сената. Практически все политические силы неоднократно говорили о недопустимости продолжения функционирования парламента Италии в формате «совершенного бикамерализма», то есть двух абсолютно равных палат - Палаты депутатов и Сената, без разграничения их сфер ведения и полномочий. Сенат по предложениям многих политических партий должен стать федеральным органом законодательной власти с закреплением за ним сферы собственного ведения и полномочий, что может иметь существенное значение для будущего итальянского регионализма.

Большое количество партий выступает за укрупнение муниципалитетов с населением менее 5000 человек. Можно предположить, что в случае успешного результата для данных образований в социально-экономической и финансовой сферах, подобная практика укрупнения может быть распространена и на регионы.

Закон 42 от 2009 г. был направлен на то, чтобы обеспечить подлинную автономию доходов и расходов региональных и местных органов власти. Он также устанавливал принципы, на основе которых выделяются ресурсы, предназначенные регионам с меньшей способностью к самофинансированию. В то же время, несмотря на принимаемые законы, возможность конкретной реализации их положений зависела от многочисленных подзаконных актов, чье прохождение через парламент было чрезвычайно медленным. Сложности возникали и в связи с турбулентностью политической жизни, когда противостояние право- и левоцентристских сил принимало довольно жесткие формы. Избирательный закон, принятый в 2005 г., обеспечил правоцентристскому правительству Берлускони стабильное парламентское большинство. Оно возникло благодаря т.н. «премии» партиям, набравшим относительное большинство голосов на выборах. Экономический и финансовый кризис, поразивший многие страны, в том числе и Италию в 2008 г., затормозил развитие процесса регионализации, требовавшего значительных финансовых ресурсов. В непростой политической ситуации и в условиях тяжелого экономического положения был взят курс на сокращение персонала региональных органов власти, снижение расходов на региональную политику в области здравоохранения, общественного транспорта, социальных пособий. Это свидетельствовало о смещении политического курса в сторону централизации. Г осударство вновь стало брать на себя направления, признанные стратегически важными, а правительство намеревалось в очередной раз внести изменения в главу V Конституции, направленные на расширение компетенций центра и сокращение региональных компетенций. По мнению оппозиции, правительство Монти исходило из того, что трудности бюджетного плана во многом происходят в результате деятельности региональных и местных органов, а конституционные законы 2001 г. дали слишком много власти регионам, породили неясность в разграничении компетенций и конфликтные ситуации, с которыми приходилось разбираться Конституционному суду.

Значительное внимание в последнее время законодатели уделяют проблеме провинций. Как уже отмечалось, провинции наибольшим образом отражают исторически сложившееся территориальное деление Италии. В течение

долгих лет их статус не подвергался существенным изменениям . Правда, с послевоенного времени дискуссия о судьбе провинций не прекращалась.

Предложения упразднить провинции имели место уже в ходе работы Учредительного собрания.. Однако в 114 ст. Конституции провинции были определены как важнейшая составная часть государства. С начала девяностых в ходе дискуссий о федерализации Италии защитники провинций всячески подчеркивали их функциональное значение и задачу провинциальных властей непосредственно отражать настроения граждан. В 1993 г. законом 81 было установлено избрание президента провинции прямым голосованием жителей, причем 60% мест в совете получали сторонники избранного президента . В настоящее время в условиях огромного государственного долга, когда необходимо любым способом сократить государственные расходы, вопрос о реформировании или даже упразднении провинций встал с особой остротой. Законом 122 от 2010 г. на 20% было сокращено количество членов провинциальных советов, несколько уменьшено максимальное число провинциальных асессоров . В 2011 г. на смену предыдущему пришел еще один закон 148, который в два раза уменьшил число советников и асессоров провинции и предусмотрел упразднение провинций с числом жителей менее 300 тысяч и территорией менее 3 тысяч км. Законодатели также значительно сократили субсидии провинций со стороны государства. Разногласия по этим вопросам вылились в то, что на заседании Палаты депутатов в июле 2011 г. повестка дня, содержащая вопрос об упразднении провинций, не получила большинства голосов^{[280] [281] [282] [283]}. Еще более жестким стал закон 214 от 2011 г., получивший название «Salva Italia». За провинциями были оставлены лишь функции координации деятельности коммун, упразднялась провинциальная джунта (правительство), число членов провинциального совета ограничивалось десятью. Произошел отказ от прямых выборов президента провинции, по этому закону его должен был избирать из своего состава провинциальный совет. Однако последующим законом президента предписывалось избирать не провинциальным советникам, а мэрам и коммунальным администраторам. До декабря 2012 г. предполагалась передача компетенций провинций коммунам, не исключалась и их передача региональным властям, а в случаях провала региональной политики и самому центру. Следующий закон 135 от 2012 г., т.н. «Spenging review», увеличил численность жителей, подлежащих упразднению провинций до 300 с половиной тысяч, а размер их территории снизил до 2500 км. Одновременно упразднение угрожало провинциям, на территории которых должны были оказаться столичные города .

В феврале 2014 г. правительство возглавил секретарь Демократической партии Маттео Ренци. Он решительно заявил о намерении провести кардинальные реформы, прежде всего, реформу избирательной системы и реформу Сената. В стране проходят оживленные дискуссии по поводу нового избирательного закона, будущей конфигурации Сената, возможного упразднения провинций, перехода к президентской или премьерской формам правления. ^[284]