§ 2. Проблема формирования публичных ценностей в условиях региональных политико-административных режимов (на примере СевероЗападного федерального округа)
Понятие «политико-административный режим» становится актуальным в рамках концепции «governance», поставившей акцент на сложном и многоуровневом характере государственного управления и проблеме руководства. Понятие режима не сводится к наборам правил, регуляций и практик, но важно то, что новая парадигма публичного управления акцентировала его динамический характер и связывала с деятельностью, с человеческим капиталом, который выступает главным источником возрастания ценностей. Российские исследователи активно включились в процесс теоретического обоснования этого явления. В. Б. Слатинов вслед за В. Я. Гельманом определяет региональный политический режим как «некое состояние политического процесса на том или ином этапе политического развития... совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти». В соответствии с этим он предлагает выделять различные виды режимов, используя следующие критерии: — степень концентрации власти в регионе (моноцентрические/полицентрические); — характер отношений между ключевыми акторами (авторитарный, демократический гибридный); — количество и субординация центров политического влияния (матричный, сетевой, иерархический и пр.). Для нас важно, что политико-административный режим как «реальный механизм функционирования власти... включает не только государство, но и всю политическую систему организации обществ, т. е. характер политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством». Это позволяет анализировать методы осуществления государственной власти в конкретно-историческом и национальном или региональном аспекте развития политической системы общества. Вопрос состоит в том, как региональные политико-административные режимы способствовали процессу административных преобразований и налаживанию открытой дискуссии по формированию публичных ценностей. Как известно, Концепция второго этапа административной реформы (20062008 гг.) не меняла ее общей направленности, но вносила некоторые дополнения (управление по результатам, стандартизация государственных услуг, антикоррупционные меры, эффективность взаимодействия органов исполнительной 391 392 393 власти и общества, модернизация системы информационного обеспечения и др.). Второй этап реформы был ориентирован на проведение ее в субъектах РФ. Во всех органах исполнительной государственной власти регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) к началу 2007 г. были разработаны и утверждены планы реализации мероприятий в рамках административной реформы и назначены лица, ответственные за реализацию таких мероприятий. Исследуя пример Северо-Западного региона, материалы региональных сайтов администрации, можно сделать выводы о развитии способности к планированию реформы, о стремлении к прозрачности и проведению мониторингов качества государственных услуг на уровне субъектов РФ. Региональные власти довольно быстро отреагировали на призыв центра, сформировали специальные органы управления административной реформой на местах, разработали соответствующие концепции и приняли планы. Но отношение к реформам в регионах было различным, в том числе в связи с разными политико-административными режимами. Основные характеристики политико-административного режима в субъектах РФ СЗФО связаны, как это традиционного для России, с управленческим стилем первого лица. Так, бывший губернатор Вологодской области В. Е. Позгалев еще в марте 1996 г. был назначен исполняющим обязанности, а в июне 1996 г. — главой администрации Вологодской области. Затем трижды избирался губернатором области с высоким процентом доверия избирателей. С 21 июня 2007 г. он был наделен полномочиями губернатора области Законодательным собранием области по представлению Президента РФ. Длительный срок пребывания В. Позгалева на посту руководителя региона и его персональные качества предопределили и стабильность состава его окружения, состав правящей элиты. Стратегическое значение Череповеца, промышленного и финансового центра Вологодской области, предопределяло и значительную долю череповчан в политической и управленческой элите региона и в Правительстве области. К «череповецкому лобби» относились: С. Тугарин (первый заместитель губернатора, начальник Департамента финансов области), В. Горобцов (первый заместитель губернатора, начальник Департамента развития муниципальных образований области), Л. Иогман (первый заместитель губернатора, начальник Департамента экономики), Е. Артемов (начальник Департамента труда и социального развития с 1996 г., с 2002 г. — член Правительства области). Анализ основных показателей социально-экономического развития области свидетельствует о динамичном развитии экономики: область относится к числу устойчиво и уверенно развивающихся субъектов РФ. По данным Российского рейтингового агентства «Эксперт-РА» по инвестиционным рискам Вологодская область в 2006 г. занимала 17 место в России; агентство Moody’s Interfax Rating Agency оценило рейтинг кредитоспособности как очень высокий. В декабре 2006 г. рейтинг повышен с уровня «Аа2.га» до уровня «Аа1.га»; Рейтинговое агентство Standart & Poor’s в 2005 г. повысило долгосрочный кредитный рейтинг Вологодской области по международной шкале до уровня «В+», что отражает улучшение финансовых показателей области, снижение уровня долговой нагрузки, повышение качества управления региональными финансами, в 2006 г. этот рейтинг был подтвержден. По оценке Минэкономразвития России, Вологодская область отнесена к группе регионов с уровнем развития выше среднего. Область является индустриально развитым регионом. На долю 395 промышленности области приходится более половины объема ВВП. Постановлением Губернатора области от 17 марта 2006 г. № 63 «О мерах по реализации административной реформы в органах исполнительной государственной власти области»394 395 определены «региональные приоритетные направления административной реформы», основанные, как было заявлено, «на анализе основных проблем региона», но на самом деле в точности повторяющие шесть основных направлений реформы из федерального документа. Данное Постановление имело целью продекларировать приверженность области федеральным ориентирам. К наиболее значимым для понимания этапа планирования реформы документам следует отнести «Программу административной реформы в органах исполнительной государственной власти области в 2007-2008 гг.», утв. Постановлением Правительства области от 23 апреля 2007 г. № 537, с приложениями: «План мероприятий по информационному сопровождению административной реформы в Вологодской области в 2007-2008 гг.» и «План мероприятий административной реформы в органах исполнительной государственной власти Вологодской области в 2007-2008 гг.».396 397 Обозначенные в объемных и тщательно прописанных областных документах цели, задачи и конкретные мероприятия по всем шести основным направлениям реформы изначально порождали сомнения в возможностях региона осуществить эти планы. Исследование показало, что большая часть времени была потрачена именно на подготовку нормативной базы административной реформы, в том числе на 398 регламентацию качества предоставления государственных услуг, но в дальнейшем публикация результатов оценки качества и отчетов о деятельности органов власти носила случайный характер. Вместе с тем Программа реформы была заявлена как логическое продолжение «Стратегии социально-экономического развития области на долгосрочную перспективу», которая была разработана и утверждена Правительством области в 2004 г.398 и являлась, в свою очередь, продолжением реализовывавшейся в 1998-2002 гг. Концепции развития Вологодской области. Стратегические планы области неоднократно получали одобрение на федеральном уровне.399 Несмотря на общее соответствие федеральным программным документам, в региональном планировании прослеживаются некоторые интересные и специфические черты и приоритеты. Например, важным моментом Программы является трактовка такого сложного понятия, как «эффективность государственного управления». При планировании административной реформы в Вологодской области его напрямую связали с ростом показателей социально-экономического развития и конкурентоспособностью региона. Соответственно, степень достижения целей административной реформы должны демонстрировать показатели, получаемые в результате проводимых опросов общественного мнения (учет настроения людей, их отношение к различным сферам личной и общественной жизни, к деятельности органов власти). Ориентация на социально-экономические показатели и настроения людей обусловили и выбор «опытной отрасли»: в Вологодской области административная реформа отрабатывалась на отрасли здравоохранения. Весной 2007 г. Минэкономразвития России проводил конкурс среди субъектов РФ на лучший пилотный проект по внедрению административной реформы, направленной на управление по результатам. Вологодской областью был представлен пилот «Вологодская область — Здоровье-21», который получил одну из самых высоких конкурсных итоговых оценок среди других 46 победителей. На его проведение региону из федерального бюджета выделен 1 800 000 руб. Средства были направлены в основном на обучение государственных служащих, проведение семинаров, анализ эффективности работы персонала и т. д. В качестве примера можно привести сотрудничество Правительства области с Центром экономического и финансового 401 консалтинга. Мероприятия, проводимые в рамках Программы, направлены на повышение эффективности государственного управления путем «кардинального улучшения деятельности органов исполнительной государственной власти области с учетом того, что повышение эффективности государственного управления обуславливает рост социально-экономического развития и конкурентоспособности региона». Степень достижения целей административной реформы должны были демонстрировать показатели, получаемые в результате проводимых опросов общественного мнения. Предполагалось получить представление о таких важных аспектах регионального развития, как настроения людей, их отношение к различным сферам личной и общественной жизни, к деятельности органов власти, а полученные результаты использовать для анализа и оценки эффективности социального управления, 400 для более полного учета интересов различных групп населения при разработке и реализации перспективных программ регионального развития. Заявленные приоритеты могут трактоваться как стремление соответствовать западноевропейским стандартам. Власть в современном демократическом государстве, ее авторитет и эффективность во многом детерминируются доверием граждан к государственным и муниципальным служащим. Люди предъявляют к государственной службе повышенные требования, игнорирование или плохая реализация которых сразу становится предметом пристального внимания общественности. В соответствии с региональной программой реформы оценивать качество и эффективность системы управления было предложено по индексу инвестиционной привлекательности рейтингового агентства «Эксперт-РА». Согласно данному рейтингу Вологодская область занимала 22 позицию по показателю управленческого риска, который вошел в состав инвестиционного риска с 2006 г. (статистика по Северо-Западу: Санкт-Петербург — 1-е место, Москва — 17-е, Республика Карелия — 31-е, Калининградская область — 21-е, Ленинградская — 45-е, Архангельская — 55-е, Псковская — 57-е, Новгородская — 58-е, Мурманская область — 75-е место).401 По прогнозам, успешная реализация мероприятий административной реформы в области позволила бы региону переместиться в 2007 г. на 21-е место, в 2008 г. на 19-20е место. В целом программа и планы мероприятий по реализации административной реформы не предполагали подробной системы критериев и оценок эффективности административной реформы. Полагаясь на исследования таких рейтинговых агентств, как «Эксперт-РА», Moody’s Interfax Rating Agency, Standart & Poor’s, успех административной реформы в Вологодской области планировалось оценивать по изменениям инвестиционной привлекательности, по показателю управленческого риска (подъем с 22-й позиции до 19-й), по инвестиционным рискам, рейтингу кредитоспособности. Такой выбор был во многом определен опытом международного сотрудничества области (Швеция). Основными показатели конечного эффекта для разработчиков программ стали: — степень удовлетворенности качеством государственных услуг; в результате реализации концепции предполагается повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50 % и к 2010 г. — не менее чем до 70 %; — снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; целевым показателем реализации мероприятий административной реформы должно явиться снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 %, к 2010 г. — до 3 %; — повышение качества регионального управления; показателем реализации данного направления должны стать достижение к 2008 г. оценки по рейтингу Государственного университета — Высшей школы экономики показателя «A» и достижение значения показателя эффективности государственного управления — 55 единиц, эффективности государственного регулирования — 60 единиц, а к 2010 г. — не ниже 70 единиц по каждому из показателей. При сравнении критериев оценки ожидаемых результатов административной реформы в Вологодской области с критериями, разработанными в других субъектах СЗФО, например, в Мурманской области,402 количество показателей эффективности административной реформы выглядит более чем скромным. Организация и контроль за реализацией основных направлений административной реформы в регионах СЗФО представляют значительный интерес, поскольку это важнейшие показатели способности государства управлять реформой. Еще летом 2006 г. в Вологодской области была сформирована Комиссия по проведению административной реформы, основными задачами которой были определены: — обеспечение согласованных действий органов исполнительной государственной власти области при проведении административной реформы; — осуществление контроля за выполнением регионального плана мероприятий по проведению административной реформы в органах исполнительной государственной власти области; — предварительное рассмотрение проектов законов области и других нормативных правовых актов и предложений по вопросам реализации административной реформы; — оценка эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти области, выработка рекомендаций по оптимизации их функционирования; — осуществление контроля за разработкой и внедрением в органах исполнительной государственной власти области административных регламентов; — осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной государственной власти области по формированию необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения проведения административной реформы в органах исполнительной власти области. В связи с заявленными целями и приоритетами реформы («учет настроения людей...») важно рассмотреть персональный состав Комиссии. Так, из 15 членов комиссии 11 чел. представляют различные структурные подразделения Правительства области, 1 чел. представляет Законодательное собрание и 3 чел. (вице-президент Союза промышленников и предпринимателей Вологодской области, глава Грязовецкого муниципального района (он же председатель Совета муниципальных образований области) и директор Вологодского научно-координационного центра Центрального экономико-математического института РАН) представляют структуры гражданского общества. Учитывая коллегиальный способ принятия решений, можно предположить, что влияние представителей гражданского общества на процесс принятия решений и оценку эффективности реформы было незначительным, тем более что данные кандидатуры включались в состав комиссии «по согласованию». Очевидно, что органы исполнительной власти региона, несмотря на заявленные приоритеты, не планировали допускать к анализу результатов реформы представителей гражданского общества и парламента области. О результатах реализации административной реформы можно судить, лишь опираясь на достаточно скудную информацию в региональных СМИ. Наибольшее количество нерешенных вопросов было обнаружено в ходе мониторинга информационного обеспечения реализации административной реформы. В апреле 2008 г. Вологодская область стала победителем в проводимом Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ) РФ конкурсе на право получения поддержки в осуществлении мероприятий по проведению административной реформы с проектом по созданию универсального многофункционального центра (МФЦ) предоставления государственных и муниципальных услуг в Вологде. МФЦ должен был стать единственной точкой приема заявителей и предоставления им конечного результата (справки, лицензии, разрешения, субсидии), а в дальнейшем — базой разработки программы повышения качества государственных услуг до 2012 г. Проект был детально разработан и представлен на сайте Правительства области, однако отчетов о его реализации нет. В качестве положительного примера можно привести «Отчет о развитии сферы информационно-коммуникационных технологий в органах исполнительной государственной власти области (по результатам мониторинга информатизации)», подготовленный Комитетом по информационным технологиям Правительства области (ныне — Комитет информационных технологий и коммуникаций Вологодской области).403 На основе результатов мониторинга в органах исполнительной власти в период с 1 января 2006 г. по 1 июля 2007 г. были сделаны выводы о положительной динамике показателя обеспеченности компьютерной техникой сотрудников органов исполнительной власти, отмечено увеличение доли ИТ-специалистов в органах власти, что соответствует требованиям проводимой реформы. В качестве недостатков отмечены: недостаточное развитие единой инфраструктуры информационно коммуникационных технологий, единой мультисервисной сети органов власти области, низкая доля электронных государственных услуг, предоставляемых органами власти населению. В апреле 2008 г. Правительство области приняло «Программу и план мероприятий по проведению административной реформы в органах исполнительной государственной власти Вологодской области в 2008-2010 гг.». Этот документ доступен на официальном сайте.404 Предыдущее Постановление о программе и плане на 20072008 гг. признано «утратившим силу», но отчетов о завершившемся этапе административной реформы, результатов опросов граждан, данных об изменениях рейтинговых показателей области в открытом доступе нет; позже, в 2010-2013 гг., к предложенной системе оценки область не возвращалась. Наиболее интересное и значимое для хода административной реформы в Вологодской области структурное изменение произошло в конце 2008 — начале 2009 г., оно было связано с реорганизацией Департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления, занимавшегося на протяжении двух лет реформой местного самоуправления и административной реформой. Такое изменение может трактоваться как «работа над ошибками» или стремление придать реформе новый импульс. Следует указать, что Вологодская область была в числе лидеров по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,405 область привлекла значительные финансовые ресурсы и добилась значительных успехов, что делало обоснованными и личные амбиции руководителей профильных подразделений. Например, в Вологодской области с марта 2006 г. действует Ассоциация «Совет муниципальных образований Вологодской области», объединяющая 371 муниципальное образование области: весь 2008 год прошел под знаком укрупнения сельских поселений, сокращения числа муниципалитетов и муниципальных выборов, а на сайте Департамента размещался сборник «Местное самоуправление в Вологодской области». В области осуществлялся постоянный мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, публиковались отчеты о социально-экономическом положении области и обращения граждан.406 Анализ документов и мониторинг прессы показали, что на фоне ярко выраженного интереса к реализации муниципальных программ административная реформа явно испытывала торможение. В конце 2008 г., когда В. Позгалев заявил о переходе на «федеральную модель устройства областной государственной власти», предполагающую создание новых отраслевых структур, произошло разделение функций по управлению государственной службой области, административной реформой и муниципальной службой.407 Функции упраздненного Департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления Правительства области были распределены между Управлением государственной службы и кадровой политики Правительства области и новым Департаментом развития муниципальных образований области. Сегодня уже преемник Управления — Департамент государственной службы и кадровой политики Вологодской области — является одним из органов исполнительной власти Вологодской области, осуществляющих функции в сфере государственной гражданской службы, кадровой политики области и административной реформы в органах исполнительной государственной власти области. К его компетенции относятся: — административная реформа в Вологодской области; — кадровая политика и профессиональное развитие кадров; — резерв управленческих кадров области; — организация государственной и гражданской службы; — обращения граждан.408 Таким образом, с разделением департамента фактически появляется самостоятельное, достаточно влиятельное структурное подразделение, занимающееся вопросами административного управления, с относительно молодой и амбициозной командой. Можно выделить по крайней мере четыре основания такого разделения: 1) перестановка кадров, основанная на внутриэлитных процессах и интересах; 2) необходимость разделения вопросов местного самоуправления и государственной власти, что соответствует Конституции РФ; 3) изменение региональных приоритетов, повышение роли административной реформы, которая оказалась «всерьез и надолго»; 4) прагматизм, связанный с возможностью получения новой федеральной финансовой поддержки на развитие пилотных проектов. Нельзя не отметить положительную динамику в реформировании системы государственного управления области наметившуюся с конца 2008 г.: до этого времени можно было говорить о проявлении органами исполнительной власти области способности к стратегическому планированию, о способности разрабатывать и планировать мероприятия реформы, но вместе с тем наблюдалась явная потеря интереса к реформе на стадии управления этими мероприятиями и контроля за ними. Судить о результатах реализации программы административной реформы 20062008 гг. приходилось, опираясь на достаточно скудную информацию в региональных СМИ. Ссылки на информационные ресурсы административной реформы были размещены не на основной странице Правительства, а на странице департамента, что и создавало трудности при поиске сведений о реформе. Кроме того, раздел официального сайта, посвященный административной реформы, был труднодоступен и неинформативен, а отчеты о работе Комиссии и результаты внутреннего мониторинга административной реформы были недоступны для граждан, несмотря на то что основным критерием оценки эффективности был заявлен показатель «удовлетворенности граждан» результатами административной реформы. С середины 2009 г. прослеживаются: 1) более активная информационно поддержка преобразований; 2) налаживание обратной связи с населением через Интернет-портал; 3) активизация публичного обсуждения нормативных документов; 4) повышение уровня открытости и, как результат, помещение на сайт отчета «Основные результаты проведения мероприятий административной реформы в 20062009 гг., значимые для граждан и предпринимателей».409 Порядок разработки и утверждения административных регламентов (предоставления государственных услуг) органами исполнительной государственной власти области определялся и уточнялся неоднократно, но в рамках данного исследования значимым является Постановление Губернатора области от 30 июня 2009 г. № 254,410 обеспечившее юридическую основу масштабным мероприятиям по привлечению граждан к публичному обсуждению вопросов регионального управления. В области в сжатые сроки была проведена огромная работа по разработке и внедрению стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной государственной власти области, а также их административных регламентов. В соответствии с указанным Постановлением органами исполнительной государственной власти области разработаны проекты 74 административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг); часть из них прошла публичное обсуждение, независимую экспертизу и была утверждена. На публичное обсуждение прежде всего были вынесены регламенты, относящиеся к наиболее острым социальным вопросам.411 Между тем согласно первоначальному плану мероприятий реформы разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной государственной власти области относились к 2007 г. Важнейшим направлением административной реформы в Вологодской области в период 2006-2009 гг. стала масштабная работа по созданию универсального МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг в Вологде.412 Сегодня это единственный практически полностью завершенный областной проект. Интерес к этому направлению административной реформы и его успешная реализация были связаны не только с предельно конкретными задачами, но и с федеральным финансированием. В апреле 2008 г. Вологодская область представила проект по созданию МФЦ и стала победителем в конкурсе, проводимом МЭРТ РФ на право получения поддержки в осуществлении мероприятий по проведению административной реформы. В июне 2010 г. был открыт первый Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Вологды,413 в котором подготовлено все необходимое для оказания населению 111 услуг. Этот Центр должен стать единственной точкой приема заявителей и предоставления им конечного результата — справки, лицензии, разрешения, субсидии. Он стал базой разработки программы повышения качества государственных услуг до 2012 г. и первым звеном сети МФЦ по всей области. Для этого была достигнута договоренность с Череповецким городским округом и Кирилловском муниципальном районом о создании в данных муниципальных образованиях многофункциональных центров предоставления государственных услуг.414 Безусловно, сохраняется ряд проблем, характерных для начального этапа реформы. Так, если в 2005 г. согласно рейтингу субъектов РФ по оценке качества государственного управления, проведенному Минэкономразвития и торговли РФ совместно с Г осударственным университетом «Высшая школа экономики», в Вологодской области отмечен высокий уровень взаимодействия органов власти с населением (в частности, по использованию информационных технологий для предоставления государственных услуг), то в дальнейшем область сбавила темпы развития. На основании анализа результатов мониторинга развития сферы информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в период с 1 января 2006 г. по 1 июля 2009 г. были сделаны выводы о том, что: — прослеживается положительная динамика показателей «современности» компьютерной техники и программного обеспечения, что соответствует требованиям проводимой в органах государственной исполнительной власти административной реформы; — в органах исполнительной государственной власти области по-прежнему недостаточное внимание уделяется повышению квалификации государственных служащих в сфере информационных технологий, однако для решения данной проблемы было принято несколько принципиально важных документов, в числе которых Постановление Губернатора от 7 сентября 2009 г. № 339, в котором содержатся конкретные квалификационные требования, а также «Знания и навыки в сфере использования информационных технологий... необходимые для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими». В числе требований находятся не только навыки работы с оборудованием и программным обеспечением, но и умение работать с поисковыми системами и информацией в Интеренет;415 416 — медленными темпами идет развитие единой ИКТ-инфраструктуры органов власти области, что является сдерживающим фактором для построения единой системы электронного документооборота; — доля электронных государственных услуг, предоставляемых органами власти населению и организациям, остается низкой; — растут затраты органов власти на телекоммуникационные услуги, при этом не все органы власти обеспечены каналами связи с высокой пропускной способностью, а имеющееся телекоммуникационное оборудование не используется с достаточной 417 эффективностью. Данное положение усугублялось отсутствием устойчивой практики использования ИКТ населением области, невысоким уровнем доверия и интереса граждан к электронным средствам коммуникации. Например, на «“Г орячую линию” по фактам коррупции» на официальном сайте области с июня 2009 г. по январь 2012 г. обратилось только 46 человек, позже, этот раздел сайта был ликвидирован,417 а сегодня обратная связь с населением в области осуществляется через сайт многофункционального центра.418 Представители общественных организаций и жители региона недостаточно активно участвуют в обсуждении проектов административных регламентов, доступных на сайте. В целях координации процессов развития и использования ИКТ в органах исполнительной государственной власти и в Вологодской области в целом Правительство Вологодской области в 2008 г. утвердило «Концепцию развития и использования информационно-коммуникационных технологий в Вологодской области на период 2008-2012 гг.»,419 а в июле 2009 г. — целевую программу «Информатизация Вологодской области на 2010-2012 гг.»,420 включающую в себя мероприятия по развитию информационных технологий в области, объемы и сроки финансирования данных мероприятий. Оценивая программные документы, планы и отчеты о проведении административной реформы, можно сделать вывод о том, что область стремилась вложить в максимальное количество средств в техническое переоснащение своих государственных учреждений, в обучение и повышение квалификации персонала, развить те направления, которые в дальнейшем позволили бы области развиваться независимо от результатов реформы. В Архангельской области и Республике Карелия акцент также делался на развитие электронного правительства. Калининградская область наряду со специальной программой развития электронных услуг стимулирует развитие сети МФЦ. В Республике Коми в декабре 2001 г. состоялись выборы Главы Республики Коми, в ходе которых Ю. А. Спиридонова, руководившего областью еще с советских времен, сменил ставленник федерального центра В. А. Торлопов (бывший председатель Государственного Совета Республики Коми). Приход к власти В. А. Торлопова был в значительной мере обусловлен переменами на федеральном уровне и изменением характера отношений с крупным бизнесом (ОАО НК «ЛУКОЙЛ» пришел в Республику в 2000 г.). В 2005 г. В. А. Торлопов был повторно утвержден Государственным Советом на должность Главы Республики Коми по представлению Президента РФ. Существенное влияние на характеристики политико-административного режима в Республике Коми оказывает общеэкономическая и социальная обстановка в регионе, где топливно-энергетический комплекс занимает доминирующее положение в экономике; крупный бизнес в Республике представлен и межрегиональными, и иностранными компаниями. В регионе ежегодно проводится съезд Союза промышленников, предпринимателей и работодателей Республики Коми, в котором принимает участие Глава Республики. С 1992 г. в Республике существует практика подписания соглашения по социально-экономическим вопросам между тремя основными гарантами социальной стабильности региона (государство, бизнес, профсоюзы), в котором согласовываются интересы сторон и декларируются приоритеты совместной деятельности. В ходе административной реформы этот «протокол о намерениях» был преобразован в документ с планом мероприятий, сроками их исполнения и списком ответственных лиц, 422 в 2011 г. подписано уже четвертое соглашение. Взаимодействие крупных промышленников с органами государственной власти строится на взаимовыгодной основе, и, безусловно, речь идет об отстаивании ТЭК своих корпоративных интересов. Ситуация с развитием малого бизнеса (и гражданского общества) в регионе довольно непростая. Несмотря на деятельность Общественной палаты Республики Коми, функционирование различных Координационных советов, организацию проблемных форумов (в рамках IV Северного Инвестиционного Форума состоялся II Республиканский Гражданский форум, в работе которого приняли участие около 30 общественных объединений Республики Коми) и принятие целевых программ,421 422 интересы общественных организаций и малого бизнеса оказывают слабое влияние на систему государственного управления. При этом глава Республики Коми подчеркивает, что «предприниматели должны осознавать свою социальную ответственность и работать в рамках закона, отказаться от использования теневых схем, не искать способы ухода от налогообложения».423 424 425 В регионе существует система прогнозирования будущего состояния внешней среды, в процессе принятия политических решений присутствует стратегическое 425 планирование. В организационно-административном плане режим характеризуется иерархической системой принятия решений, ключевую роль в формировании стратегии развития региона играют Администрация Республики Коми и крупный бизнес, публичные интересы и ценности представлены слабо, «все напоминает времена советского застоя , только на другой экономической основе». При осуществлении мониторинга хода административной реформы в Мурманской области были выявлены существенные недостатки. Несмотря на то, что в качестве приоритетов реформы (как и в Вологодской области) были заявлены «настроения людей», их интересы и оценка деятельности органов государственной власти, в разработке и реализации Концепции, региональных целевых программ и других мероприятий реформирования не участвовали представители гражданского общества (представители экспертного сообщества, негосударственных организаций). Фактически в электронных СМИ Мурманской области отсутствуют упоминания о публичных обсуждениях административной реформы. Возникала и проблема недостаточного информирования населения о ходе административной реформы. «Несмотря на то что Мурманская область занимает третье место по России по уровню проникновения сети Интернет на региональных новостных Интернет-порталах информация об административной реформе размещается лишь в виде пресс-релизов. Возможно, аналитические материалы представлены в областных печатных изданиях и на региональном телевидении. Контент-анализ СМИ на предмет распространения информации о реформе является одним из важных направлений дальнейшей работы по мониторингу хода административной реформы в Мурманской области».426 Республика Карелия создала в ходе административной реформы одну из лучших систем обратной связи с населением.427 Обратная связь на официальном портале представлена несколькими рубриками. В рубрике «Видеоблог Главы Республики Карелия» граждане могут отправить обращение, там же размещен график приема граждан. Рубрика «Вопрос-ответ» содержит вопросы граждан и ответы на них руководителей республиканских министерств. Рубрика «Опросы и голосования» содержит результаты проведенных опросов «Кого должно в первую очередь поддерживать государство в условиях финансово-экономического кризиса?», «Какое место в Вашей жизни занимают нравственные ценности?», о дизайне первой страницы официального портала, о формировании гражданского согласия в Республике. Осуществляется блиц-опрос о качестве государственных услуг Управления федеральной миграционной службы по Республике Карелия, об удовлетворенности информационной открытостью органов исполнительной власти субъекта и др. Также представлены адреса и телефоны общественных приемных: Председателя Всероссийской политической партии «Единая Россия» В. В. Путина, главного федерального инспектора аппарата полномочного представителя Президента РФ в СЗФО и Главы Республики Карелия, Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации, Совета при Главе Республики Карелия по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Статистическая и аналитическая информация о работе с письменными и устными обращениями граждан также показывает наиболее острые проблемы региона с точки зрения населения. Информационное обеспечение органов исполнительной власти в Республике Карелия реализуется в рамках региональной целевой программы «Информатизация республики Карелия на 2008-2012 гг.». Внедряется электронная система документооборота и делопроизводства, автоматизируются рабочие места, учет документов, что повышает исполнительскую дисциплину и качество труда 429 государственных гражданских служащих. Исследование хода административной реформы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области позволило сделать выводы о существенной разнице в режимах. Так, управленческую ментальность политико-административного ядра Санкт- Петербурга можно охарактеризовать как консервативную, охранительную, с доминированием традиционных бюрократических ценностей, в то время как в Ленинградской области преобладает более открытая к инновациям и реформам ментальность, на формирование которой оказали существенное влияние внебюрократические факторы.428 429 В целом по Северо-Западу сохраняются бюрократические тенденции, выражающиеся в чрезмерном уповании на процесс разработки «совершенных законов», инструкций, регламентов и других нормативных актов, что не является чем-то новым для истории административных реформ России. В условиях стабилизации политического режима изменяются отношения между центром и регионами. Происходит формальное упрощение процедуры их взаимодействия, но в связи с укреплением властной вертикали и преобладанием нисходящей коммуникации это оборачивается, с одной стороны, непринятием (игнорированием) многих важных решений, а с другой — низким качеством и формальным характером решений, принятых на региональном уровне. На собственно региональном уровне доминирование исполнительной власти сочетается с ее фактической бесконтрольностью, что увеличивает коррупцию. Одной из серьезных проблем при назначении губернаторского корпуса является отсутствие механизма постепенного формирования в регионах новых поколений профессиональных управленцев, достаточно компетентных для управления территориями. Отчасти данная проблема снимается с помощью региональных целевых программ по формированию кадрового резерва («Развитие кадрового потенциала Республики Карелия на период 2008-2012 гг.»430 и др.) Есть опасность развития в регионе реформы ради реформы, ради обеспечения чиновников бумажной работой, в то время как влияние представителей гражданского общества на процесс принятия решений и оценку эффективности реформы было и остается незначительным. Увлечение региональных чиновников регламентацией и стандартизацией деятельности государственных органов, служебной деятельности государственных служащих несет опасность перенасыщения органов государственной власти регламентирующей документацией, когда регламенты начинают жить своей жизнью, а государственные служащие — своей. Анализируя развитие государственного аппарата современной России, А. В. Оболонский говорит о том, что «к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу “слуги общества”... аппарат приобрел большую самостоятельность, стал менее подконтролен, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастовокорпоративные интересы бюрократии».431 Понимая административную реформу как ряд мероприятий, направленных на то, чтобы изменить отношения государства и общества, следует отметить небольшие, но принципиальные положительные сдвиги: и в риторику региональных чиновников, и в сознание граждан постепенно входит представление о государстве как о поставщике услуг и о способности предоставлять эти услуги качественно. Однако положительный опыт публичных обсуждений, гражданской активности пока не велик как в регионе, так и в целом по России.
Еще по теме § 2. Проблема формирования публичных ценностей в условиях региональных политико-административных режимов (на примере СевероЗападного федерального округа):