§ 1. Патриотизм, гражданственность, ответственность: традиции «государевой службы» и формализация этических стандартов государственного управления
Реакцией на кризисы общественного развития конца XX — начала XXI в. становится обостренное внимание к вопросам этического характера. Одной из 434 современных тенденций может быть назван процесс создания этических кодексов большим количеством профессиональных сообществ. Распространение ориентации на публичные ценности, подробно рассмотренное нами во второй главе настоящего исследования, привело к необходимости формирования этической инфраструктуры общества, что является важнейшим фактором развития эффективной демократической системы правления и становления этико-ответственного государства. Особая роль здесь принадлежит Конституции. Общеизвестно, что для разработчиков Конституции РФ ориентиром выступали конституции Германии и США — не только как примеры эффективного Основного Закона государства, но и в силу необходимости обрести после болезненного разрушения советских идеалов консолидирующую народ идею, публичную ценность. В Г ермании, где понятия «нация» и «патриот» оказались скомпрометированными национал-социалистическим прошлым, современные философы и политологи предпринимали попытки теоретически обосновать возможность национального сплочения вокруг значимых публичных ценностей. В поисках объединяющих нацию ценностей некоторые из них рассматривали Конституцию 1949 г. как возможный центр эмоциональной, моральной самоидентификации граждан. Немецкий философ Д. Штернбергер, произнося в 1982 г. на праздновании 25-летия Академии политического образования свою знаковую речь «Конституционный патриотизм», сформулировал этическую установку, которую он хотел бы поощрить: именно Конституция, как высшая публичная ценность, должна придавать германскому патриотизму крепость и содержание.435 Такое государство, по мнению Д. Штернбергера, может пробудить постоянное чувство лояльности, приверженности, чувство патриотизма. Как и Д. Штернбергер, который ввел понятие «конституционный патриотизм» в научный оборот, Ю. Хабермас считал, что для Германии, где моральная самоидентификация с исторической немецкой нацией представляется невозможной, он является достойной альтернативой. В свое работе Ю. Хабеpмас противопоставил преданность либеральным ценностям послевоенной конституции подъему этнического шовинизма в Геpмании в ХХ в., что стало крайне актуально после воссоединения страны. Он отмечал исключительную важность восстановления демократии и конституционного государства на территории, где гражданские права попирались с 1933 г.436 Его подход был определен как «ценностный патриотизм».437 Вскоре этот подход подвергся критике, поскольку позитивное отношение к ценностям, закрепленным конституцией (а современные конституции обладают значительным универсализмом), не может олицетворяться с конкретной нацией, что неизбежно приводит к подмене понятия «патриотизм» понятием «идентичность», к отождествлению «граждан» с «государством» без каких бы то ни было национальных элементов. Тем не менее «конституционный патриотизм», гордость за конституцию ФРГ, содержащую универсальные нормы прав человека, нашел свое логическое продолжение в конце 1990-х гг. как идея о форме национальной идентичности для объединенной Европы. На современном этапе российский конституционализм исследуется с различных позиций (В. С. Нерсесянц, А. Н. Медушевский, И. А. Кравец, Ю. Д. Марков, И. Д. Осипов и др.).438 Значение действующей Конституции РФ, ее правовых идей, норм и принципов (права и свободы человека и гражданина, правовое государство) для осуществления демократических реформ и сохранения принципиально важных достижений на пути к постсоциалистическому государственно-правовому строю нельзя недооценить. Но это не означает, что реалии российской государственно-правовой жизни лишены серьезных недостатков. В частности, формальное закрепление в Конституции определенного набора ценностей и этических принципов не объясняет их неспособность на практике выступать действительным регулятором социальных процессов. Кроме того, говоря о современном российском конституционализме, некоторые исследователи отмечают, что «он носит в значительной мере характер мнимого конституционализма, поскольку отличается неустойчивостью, возможностью обращения вспять, очевидной вероятностью перехода конституционных по происхождению и политической терминологии феноменов в свою противоположность — авторитаризм».439 440 Государство и его правовые институты следует считать ответственными за состояние нравственного климата в обществе, а утрата нынешней властью доверия населения чревата серьезными социальнополитическими катаклизмами. Понимая конституционализм не только как теоретическую доктрину, связанную с представлениями о справедливости, демократии, правовом государстве, но и как государственный строй, созданный в соответствии с этой доктриной, его следует рассматривать как правовое, историческое, политическое и 441 социальное явление. С позиции политико-аксиологического подхода Конституция предстает системой публичных ценностей, которые выступают основанием для развития этической инфраструктуры государства и гражданского общества. В современном конституционализме «феномен ценностей проявляется в трех основополагающих измерениях (курсив автора. — А. В.): а) сама по себе Конституция как ценность; б) получающие прямое закрепление в нормах и институтах Конституции ценности; в) имплицитно выраженные конституционные ценности как результат практической конституционно-судебной аксиологии».441 Посредством конституционного закрепления социальные ценности трансформируются в конституционные принципы, обретают формально-юридическую нормативность, а в результате их восприятия отдельными индивидами, социальными группами и обществом в целом развивают и поддерживают конституционное правосознание, демократическую культуру. Отсюда — повышенное внимание к процессу разработки и принятия Конституции в современном мире, требование не формальной, а подлинной легитимации, которая предполагает открытую и свободную дискуссию в обществе по важнейшим вопросам жизни государства, поскольку только такое общение может обеспечить общую волю к созданию современного государства. Здесь имеется в виду Конституция в смысле, предложенном Дж. Ролзом, когда граждане (или «стороны», по Дж. Ролзу) в обществе, интуитивно приняв определенные принципы справедливости, через институт конституционного собрания «взвешивают справедливость процедур, помогающих справляться с разнообразием политических взглядов» и выбирают Конституцию, основу будущего законодательства, «ту единственную, которая в существующих обстоятельствах с наибольшей вероятностью приведет к эффективной и справедливой организации общества».442 В этом случае, будучи закреплены в Конституции, публичные ценности упорядочиваются, образуют иерархическую систему многоуровневых связей и корреляций, основанную на объективно существующем социальном порядке, обоснованном социокультурным контекстом. Анализируя конституционные основания профессиональных этических кодексов в современной России, необходимо, прежде всего, отметить, что отношение к Конституции РФ 1993 г., начиная с периода ее разработки, было и остается неоднозначным. Во многом это связано с крайне противоречивыми внутриполитическими событиями периода 1990-1993 гг., с расколом внутри правящей элиты и отчуждением государства и общества, которые уже рассматривались нами. Действительно, российский конституционный процесс был не столько процессом подготовки текста, сколько попыткой формирования национального консенсуса. В 1993 г. столь необходимый национальный консенсус не был достигнут: при максимальном внимании к самому тексту наблюдалось пренебрежение к процессу его действительной легитимизации в обществе, а значит, были созданы предпосылки для дестабилизации последующих социальных решений. Тем не менее, закрепив основные требования конституционализма — народовластие, верховенство закона, права и свободы человека как высшая ценность, разделение властей, политический плюрализм и идеологическое многообразие, — она открыла путь к конституционному государству и формированию конституционного сознания граждан. Однако несомненный демократический потенциал Конституции реализовывался непоследовательно, с отступлениями. Отношение к ней как к символу общественного консенсуса и волеизъявления долгое время оставалось настороженным. Достаточно распространено мнение о том, что современная Конституция России — это первая конституция в нашей новейшей истории. Ведь Конституции 1918, 1924, 1936 и 1977 гг. не были конституциями в точном смысле слова, они нужны были только как декоративный элемент для того, чтобы и у нас было то, что есть у всех, и не более того. Данная точка зрения, безусловно, имеет право на существование, но нельзя не отметить, что именно советскому периоду мы обязаны существенными изменениями в плане правосознания. Произошли изменения в представлении о государстве и его соотношении с обществом, о социальных функциях государства, роли личности, права и закона. Пусть многое оставалось на бумаге, было не реализовано, искажено, но «волна демократии», романтика периода конца 1980-х — начала 1990-х гг. могут рассматриваться как свидетельства восприятия народом (его частью) новых, демократических ценностей. Между тем некоторые современные оценки современного конституционного строя в России остаются критическими (Н. А. Боброва, О. Е. Кутафин, Ю. Г. Марков),443 особенно по вопросам, касающимся защиты прав человека и форм собственности, где прослеживается нарушение принципа справедливости. Эти обстоятельства формирования современного российского конституционализма приходится учитывать при анализе того, насколько действующая Конституция является основанием для принятия различными профессиональными и иными социальными группами своих этических кодексов, поскольку процесс создания этической инфраструктуры общества — важнейший фактор развития эффективной демократической системы правления. Профессиональная этика — это кодекс поведения, предписывающий определенный тип нравственных межличностных и межорганизационных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Она предлагает нравственные ориентиры поведения людей в сфере профессиональной деятельности относительно целей, смысла и функциональной направленности конкретной профессии, она органически взаимосвязана с общей этической системой. Этические нормы в большинстве случаев формулируются и применяются по согласию: это результат коммуникационного процесса (свидетельство консенсуса) в определенном социуме, а не только внутри профессиональной группы. Отвечая актуальным потребностям развития современного общества, они нацелены на практическое применение и использование теоретических разработок и отличаются стремлением к максимальной конкретизации, к выработке норм, стандартов, требований, характерных для определенных видов деятельности. Ценностное значение Конституции как юридического документа наиболее полно воплощается в ее верховенстве по отношению ко всем нормативно-правовым актам. Однако для этических кодексов Конституция выступает как система публичных ценностей, отражающая ориентиры конкретного общества; следовательно, она должна выступать ценностным основанием профессиональной морали. В связи с этим возникают вопросы о том, какие ценностные основания дает Конституция РФ для отраслевых этик, является ли она сама публичной ценностью современного российского общества, в частности, поддерживается ли ее ценностное значение профессиональными этическими кодексами. В рамках данного исследования наибольший интерес представляют конституционные основания Этического кодекса государственного служащего РФ. Формализованные правила обладают важным преимуществом: они «облегчают коммуникацию между отраслями управления... Демократия подразумевает открытость, которая, в свою очередь, неотделима от процедур формализации — уменьшения того, что подразумевается немногими, но невнятно для остальных».444 Либеральная критика бюрократии во многом связана с ее отношением к принципу конституционализма, к правовому государству. Создавая правила для других, она не стремится к самоограничению путем разработки соответствующих инструкций, отставляя тем самым себе поле для маневра. Активизация ценностного сознания и новые демократические требования в конце ХХ в. обусловили стремление профессиональных общностей формализовать свои этические установки в большинстве современных государств. В России необходимость принятия Этического кодекса обсуждалась с середины 1990-х гг., и процесс его создания проходил под влиянием двух факторов: развития общественных представлений и внутренних, корпоративных потребностей в закреплении системы своих ценностей и приоритетов. С отменой пресловутой ст. 6 Конституции и отказом от Морального кодекса строителя коммунизма в современной России не сложилось никакого другого, а возник моральный плюрализм по самым принципиальным вопросам (долг, честь, патриотизм и т. д.). Привнесение в систему государственного управления рыночных механизмов, принципов и ценностей, повышающих мотивацию и эффективность работы в целом, имело и негативные последствия. С проникновением в государственную службу элементов бизнес-деятельности и бизнес-отношений, с развитием практики командной работы и борьбы за финансирование проектов в системе нравственных норм и принципов морали государственной службы все отчетливее проявляется принцип личной экономической выгоды. Достаточно частые структурные изменения государственного аппарата федерального и регионального уровней 2000-2010 гг., не приведшие к достижению поставленных целей и к ощутимому повышению эффективности государственного управления, способствовали разрушению привычного уклада государственной службы. Сегодня прослеживаются явные тенденции и к реставрации партийной чиновничьей морали в ее худшем варианте, к поощрению конформизма, лицемерия, двойных стандартов, к показной верноподданности партийным лидерам. В настоящее время основанием для этико-правового регулирования деятельности государственных служащих является Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред. Указа от 16 июля 2009 г. № 8 1 4).445 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»446 также закрепляет основные принципы построения и функционирования государственной службы, практически все они имеют прямое отношение к тем или иным статьям Конституции РФ. Принцип законности соответствует конституционному принципу верховенства права, приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), равного доступа граждан к государственной службе (п. 4 ст. 32), открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю (п. 2 ст. 24, п. 1 ст. 32) и т. д. Однако только этический кодекс как особый вид нормативного акта, обладающий такими характеристиками, как системность, законченность, достаточность, представляется наиболее полным, исчерпывающим документом этико-правового регулирования деятельности госслужащих. Необходимость кодекса наряду с нормативно-юридическими документами связана с тем, что, несмотря на регламентацию деятельности госслужащих, невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов, многие действия или отказ от действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами. Принципы профессиональной этики призваны дать чиновнику ценностную платформу для принятия решений в соответствии с профессиональной необходимостью и публичными интересами (отсюда и идеи о возможности принесения присяги перед вступлением в должность). Отсутствие же четких представлений ведет к созданию собственных, «полутеневых» или «теневых» 448 кодексов поведения. К сожалению, в российской административно-политической практике понятия «кодекс» и «основные правила» часто рассматриваются как синонимы. Это давало некоторым регионам РФ основание отрицать необходимость разработки и принятия единого Этического кодекса. «Калининградские чиновники знают, как себя вести и без этических кодексов.. .правила поведения чиновника прописаны во многих нормативных актах, в частности в Законе “О государственной гражданской службе РФ”, региональном Уставе и Уголовном кодексе РФ. Что же касается требований, основанных на общепризнанных нравственных принципах, то они настолько известны, что не требуют законодательного закрепления».447 448 В Вологодской области разработка какого-либо документа, фиксирующего этические нормы и требования, в рамках административной реформы не проводилась и до последнего времени не планировалась. Органы государственной власти исходили из того, что Указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» является федеральным законом прямого действия и не требует дополнительных разработок или принятия подзаконных актов. Впервые о необходимости разработки Этического кодекса государственных служащих было заявлено еще в период ельцинских административных реформ, и группа специалистов Российской Академии государственной службы (РАГС) и МГУ под руководством М. Соколова разработала и в 1997 г. опубликовала первый проект Кодекса этики государственного служащего РФ.449 Он не получил формального закрепления, но широко использовался в качестве основы для работы над подобными кодексами в ряде субъектов РФ и федеральных ведомств (в частности, в Республике Саха (Якутии) и Республике Бурятия). В качестве примера можно привести и Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов РФ, который был принят Второй конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в декабре 2000 г. и введен в действие в Счетной палате РФ. Кодекс был «основан на нормах поведения, изложенных в нормативных правовых актах РФ, а также в Лимской декларации основополагающих принципов контроля, Этическом кодексе ИНТОСАИ для аудиторов в государственном секторе, принятом XVI Конгрессом ИНТОСАИ в ноябре 1998 г.», в нем были «учтены требования к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ, нормы профессионального поведения, содержащиеся в российских кодексах корпоративной этики: Кодексе этики члена Института профессиональных бухгалтеров России, Кодексе этики аудиторов России, а также принят во внимание опыт создания профессионально-этических кодексов государственных и муниципальных служащих в субъектах РФ».450 Конституция РФ в этом документе не упоминается, как и в большинстве этических кодексов этого периода. В 2001-2003 гг. группа депутатов (В. Н. Южаков, В. А. Рыжков, Б. Е. Немцов и др.) лоббировала в Государственной Думе принятие альтернативного законопроекта «Кодекс поведения государственных служащих РФ» (проект № 85554- 3) .451 Документ был подвергнут критике за императивность требований к государственному служащему, несоответствующий стиль, юридические и абстрактно- специфические термины («ненадлежащая выгода», «коррупционно опасное поведение» и т. д.). Несмотря на активную полемику и корректировки проекта совместно с группой РАГС, в 2003 г. он был отвергнут Государственной Думой РФ во втором чтении, но этот проект способствовал созданию этических кодексов государственных служащих в ряде регионов (Новгородская область). Дискуссия вокруг проекта депутатской группы побудила группу ученых РАГС усовершенствовать проект Кодекса 1997 г., создать на его основе новый документ, который носил бы модельный характер. В 2004 г. такой модельный проект был представлен,452 но вновь не был принят. Попытки принять Кодекс осуществлялись в Думе и в 2009 г., но он прошел только первое чтение. Именно этот проект долгое время оставался ориентиром для большинства региональных и муниципальных органов: они дословно копировали текст и утверждали его в региональных парламентах. По этой причине процесс принятия этических кодексов государственных и муниципальных служащих в субъектах РФ на протяжении последнего десятилетия носил стихийный и хаотичный характер. В 2008 г. Этический кодекс приняла Тамбовская область, а в мае 2009 г. на конференции государственных и гражданских служащих Алтайского края был принят соответствующий Этический кодекс. Эти региональные Кодексы дословно соответствовали проекту РАГС, а отношение к ним в самих регионах было достаточно скептическим. Регионы Северо-Западного федерального округа по-разному решали для себя проблему кодификации этических принципов профессиональной деятельности госслужащих. В большинстве случаев органы государственной власти пошли по пути закрепления некоторых этических норм и правил поведения в системе должностных регламентов и инструкций. В подобных документах регламентируются вопросы взаимодействия госслужащих с населением, со СМИ и работа с информацией. Ответственность служащего перед гражданами в них была выделена особо, но высшей ценностью выступало государство. Среди субъектов РФ Новгородская область наиболее последовательно и кропотливо разрабатывала и обсуждала Этический кодекс государственного служащего еще до провозглашения административной реформы 20032010 гг. Начало обсуждения проблемы Кодекса госслужащих было связано с появлением проекта «Кодекс поведения государственных служащих РФ» В. Н. Южакова и В. А. Рыжкова в 2001 г. Область приняла участие в программе ТАСИС (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Техническая помощь Содружеству Независимых Г осударств) — грантовая поддержка ЕС процесса экономических реформ в СНГ) и привлекла зарубежных специалистов, но завершение работы над проектом, безусловно, осуществлялось уже в рамках административных преобразований 2003-2010 гг. и в соответствии с их целями. В декабре 2009 г. проект Этического кодекса государственного и муниципального служащего Новгородской области в очередной раз обсуждался в Новгороде на семинаре в рамках проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» под руководством немецких специалистов. Разрабатывая кодекс, его авторы исходили из того, что нарушитель этических норм профессионального сообщества неизбежно столкнется с трудностями пребывания в этом сообществе. Структурно документ содержал формулировку миссии служащего и описание этических норм, относящихся к трем основным областям ответственности служащего — социальной, профессиональной и личной. Область социальной ответственности была подразделена на четыре основных вида социально-экономических групп современного общества; здесь выделены отдельные граждане, государственные, коммерческие и общественные (некоммерческие) структуры. В новгородском Кодексе акцент делался на служение интересам отдельных граждан, являющихся покупателями услуг органов государственного управления. Граждане являлись главными клиентами органов государственной власти, и авторы Кодекса, соответственно, проводили в документе линию «клиент всегда прав», дополняя ее обязательным «но в рамках закона», что соответствовало «менеджериальной идеологии», распространенной в теории и практике государственного управления стран Запада, но слабо соотносилось с Конституцией РФ.453 Несмотря на широкое и планомерное обсуждение, этот вариант Кодекса так и не был принят Новгородским парламентом. В ряде субъектов СЗФО (например, в Архангельской области) процесс разработки и принятия этических кодексов начался и на уровне субъекта, и на уровне муниципальных образований. Так, после принятия Этического кодекса государственного служащего Архангельской области454 был принят ряд полностью тождественных этических кодексов муниципальных служащих. Кодексы создавались в целях исполнения Указа губернатора Архангельской области и в соответствии с планом антикоррупционной работы районных администраций.455 456 Новый всплеск активности по созданию Этического кодекса связан с административной реформой 2003-2010 гг. и с деятельностью созданного при Президенте Совета по борьбе с коррупцией. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих был разработан Минздравсоцразвития России по решению президиума Совета от 28 апреля 2010 г. и в соответствии с рекомендациями дсп Группы государств против коррупции (ГРЕКО — Group of States Against Corruption). Важно, что в РАГС были организованы общественные слушания по обсуждению проекта Типового кодекса этики и служебного поведения госслужащих, где проект от Департамента государственной службы Минздравсоцразвития представил его директор В. А. Козбаненко. Сравнивая два проекта (Модельный кодекс РАГС 2004 г. и Типовой кодекс Минздравсоцразвития 2010 г., претендующий сегодня на право быть основным проектом), можно выделить некоторые принципиальные моменты, типичные для всех российских этических кодексов и позволяющие понять основные ценностные противоречия. 1. Признание Конституции РФ правовым и ценностным источником профессионального кодекса. В проекте Модельного кодекса 2004 г. отсутствует преамбула, но, по словам одного из его разработчиков, профессора В. М. Соколова, в него вошли положения из Модельного кодекса поведения для государственных служащих, принятого Комитетом Министров Совета Европы 11 мая 2000 г. (№ R(2000)10),457 458 из Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», из ряда других соответствующих документов. Конституция РФ при этом не упоминалась. Несмотря на то, что данный документ не противоречил Конституции, отсутствие ссылки на нее является серьезным недостатком, поскольку не поддерживает ценность Конституции. В преамбуле Типового кодекса 2010 г. указано, что он основан на положениях Конституции РФ; затем перечисляются международные документы СНГ и РФ (Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., Модельный кодекс поведения для государственных служащих Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г., Модельный закон государств — участников СНГ от 26 марта 2002 г. «Об основах муниципальной службы», федеральные законы). То, что Конституция стоит на первом месте, не только соответствует нормативному требованию верховенства Основного Закона, но и подчеркивает ценность Конституции как системы публичных ценностей и этических стандартов. 2. Соответствие базовому принципу Конституции « Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 разд. 1). Права и свободы человека и гражданина как либеральная ценность выступают в Конституции базовой, наивысшей ценностью (Преамбула, ст. 2 гл. 1, гл. 2 и т. д.) и упоминаются многократно. В Модельном кодексе 2004 г. такое требование к госслужащему, как «признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина», впервые встречаются лишь в п. 3.1 ст. 1; это требование — «нравственный долг и профессиональная обязанность государственного служащего». Анализируя Типовой кодекс, следует отметить явное усиление акцента на этой конституционной ценности, поскольку теперь «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности государственных органов и государственных служащих (курсив мой. — А. В.)» 3. Соотношение принципов «служение государству» и «служение обществу». Статья 1 Модельного кодекса «Основные нравственные принципы административной морали» на первое место выводит принцип служения государству, при котором «интересы государства, а через него общества в целом являются высшим критерием и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего» (п. 1 ст. 1). Таким образом, государство выступает здесь в качестве основной публичной ценности, а общество занимает второстепенное, подчиненное положение. Идея служения государству (а не гражданскому обществу) относится к числу наиболее устойчивых, традиционных установок российской административно-политической культуры. Типовой кодекс уже не содержит понятия «интересы государства», а в разд. I «Общие положения» в ст. 2 «Цель Кодекса» в качестве целей указаны содействие укреплению «доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных и муниципальных служащих». Кодекс закрепляет и ответственность перед «государством, обществом и гражданами» (п. 2 ст. 3 разд. II). Данная ценностная установка соответствует Указу Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 и гораздо в большей степени соответствует «букве и духу» Конституции РФ, хотя категория «доверие» в Конституции не упоминается. 4. Принцип равенства граждан. Конституция РФ неоднократно фиксирует такую ценность, как «равенство» граждан в широком смысле этого слова (равенство перед законом, «равный доступ к государственной службе» (п. 4 ст. 32), равноправие народов в РФ (п. 3 ст. 5)). Интересно, что проект Модельного кодекса 2004 г. утверждает ранжирование нравственных норм, зависимость этических норм от полномочий служащего: «Этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной и муниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями. Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего» (ст. 5). Хотя в классическом менеджменте полномочия всегда соотносятся только с ответственностью, которая, как и полномочия, имеет юридический смысл. Действительно, «антикоррупционное поведение» должны демонстрировать как государственные служащие, так и граждане, не занятые в этой сфере, и только такое единство этических требований может способствовать если не искоренению, то минимизации коррупции. Типовой проект 2010 г. придерживается принципа равенства в подчинении этическим нормам. Он закрепляет только ответственность руководителя («госслужащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим») за действия (бездействие) своих подчиненных. Как уже отмечалось, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих, одобренный президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21), не пройдя Государственную Думу, является в настоящее время ориентиром для региональных органов исполнительной власти и ее отраслевых структур, ряд исследователей считают, его окончательным. Он послужил основой для принятия в 2010-2014 гг. целого ряда региональных этических кодексов (Мурманская область, республика Карелия, Калининградская область, Томская область) и корректировки ранее принятых документов (Новгородская область). Не только отдельные регионы, но и федеральные структуры ориентируются на этот документ. В каждом случае Этический кодекс открывается ссылкой на Конституцию РФ, а затем — 459 на международное и российское законодательство и на Типовой кодекс. В качестве обоснования необходимости его внедрения указывается необходимость борьбы с коррупцией в органах государственного управления. К сожалению, одной только кодификации норм профессиональной морали недостаточно. У нас в связи с этим принято ссылаться на опыт Морального кодекса строителя коммунизма, который носил формальный характер и слабо соотносился с реальной практикой. Действительно, соблюдение этических принципов профессиональной группой является отдельной проблемой. В ряде европейских государств, в США действуют специальные комитеты и комиссии по этике, которые занимаются профилактикой нарушений и конфликтов (курсы, тренинги), осуществляют контроль профессиональной деятельности и наказание нарушителей (вплоть до увольнения). Однако наиболее эффективным способом предотвращения нарушений является контроль со стороны самой профессиональной группы — внутрикорпоративное отношение нетерпимости к нарушителям, следствием которого могут быть изоляция и отторжение. Примером таких отношений в российской истории выступает пресловутое «честное купеческое слово». В связи с этим беспокойство научной общественности вызвало невнимание В. В. Путина к ценности Конституции в такой принципиально важной с точки зрения формируемой системы ценностей статье «Россия: национальный вопрос»460, учитывая провозглашенный курс на «политическую модернизацию» и тот факт, что статья носила программный характер. Автор связывает «гражданский патриотизм» с ценностью образования, со списком из 100 книг, с религиозными ценностями, с «культурным кодом» и многими другими важными моментами. Он упоминает Административный и Уголовный кодексы, но ценность Конституции как Основного Закона и ориентира этического развития многонационального общества им не поднимается, кроме упоминания «конституционных прав граждан на выбор места жительства», хотя конституционные и общечеловеческие ценности в статье косвенно упоминаются. Взаимодействие государства и общества в процессе формирования публичных ценностей предопределяет интерес к этическим аспектам деятельности не только государства, но и негосударственных организаций. Основы российских норм экономического поведения складывались веками, но наибольшее значение для формирования этики бизнеса в России имели качественные изменения ценностных ориентаций бизнес-элиты в конце XIX — начале XX в. Причиной этических трансформаций в сфере частного предпринимательства в этот период стало осознание проблемы повышения его эффективности через улучшение восприятия образа предпринимателя в обществе, а также развитие самоорганизации общества. К этому времени активно формировались горизонтальные связи, и люди одного сословия, одной сферы деятельности начинают общаться по профессиональным вопросам: появились ассоциации и клубы предпринимателей и купцов, которые сами наводили порядок в своей сфере. Это способствовало улучшению имиджа частного предпринимателя в России, а появившийся в 1912 г. Этический кодекс ведения дел оказал существенное влияние на восприятия бизнеса в российском обществе. Среди основных принципов Этического кодекса ведения дел значились: уважение к власти, честность, уважение права частной собственности, уважение к человеку труда, верность слову, целеустремленность. Наиболее значимой ценностью, обосновывающей предпринимательскую активность, было служение высшему общественному и общественно-государственному идеалу. «Предпринимавшиеся в это время попытки модернизации осуществлялись во имя “великой России”, во имя того, чтобы она заняла достойное место в мире». Такая расстановка приоритетов определяла не только специфику этики российских промышленников и купцов, но и особый «патриотический» путь развития российского бизнеса. Обращаясь к проблемам современных отношений государства и негосударственных организаций в России, следует учитывать негативный опыт «рыночных отношений», полученный в 1990-х гг., когда этика бизнеса оказалась под влиянием сразу двух моделей делового поведения: 1) под влиянием культуры, сформированной административно-командной системой, носителями которой являлись представители партийной (комсомольской) номенклатуры, а также хозяйственники, занимавшие командное положение в промышленности в 1980-е гг. Эти люди во многом придерживаются этических ценностей прежних бюрократических структур, в том числе традиций «кормления» при 461 государстве, однако некоторые из них привнесли с собой в бизнес и представления о служении обществу; 2) под влиянием деловой культуры «теневой», полукриминальной и криминальной экономики, развившейся на недостатках системы и в последний период социалистического развития сильно влиявшей на общество.462 В результате сложилась «спекулятивная деловая культура», девизом которой стали слова: «Быстрые сделки — быстрые деньги», нацеленная не на производство, инновационное развитие, качество товаров и услуг, стратегические капиталовложения, не на развитие общества, а на максимальную прибыль, по возможности без производительного труда (сделки с ценными бумагами, платежными средствами, сырьевыми ресурсами). В это время принятие этических кодексов различными коммерческими структурами, НКО и другими институтами гражданского общества проходило достаточно активно. Были разработаны и приняты профессиональными сообществами Кодекс чести банкира (1992), Профессиональный кодекс консультанта по управлению, Кодекс чести членов Российской гильдии риэлторов (1994), Этический кодекс российского врача (1994), Кодекс этики членов института профессиональных бухгалтеров России, но перечисленные документы не ориентированы на Конституцию РФ, на систему публичных ценностей, а в наибольшей степени — на аналогичные кодексы зарубежных стран и узкопрофессиональные интересы, этический кодекс выступал как способ повышения эффективности и прибыли. Появление на современном этапе GR-деятельности организаций и формализация ее этических норм представляется значимой тенденцией. GR —явление коммуникационное, основанное на оказании воздействия и договоренностях, а этика GR — это коммуникативная этика, призванная оптимизировать процесс обмена информацией, процесс формирования благоприятного климата в отношениях организации с органами власти, политической элитой, СМИ и способствовать выстраиванию с ними долгосрочных, постоянных и деловых отношений, ее невозможно рассматривать в отрыве от этики государственной службы конкретной страны. Во многих случаях законы оставляют возможность для неоднозначных трактовок текста (например, о расходах государственных служащих или о формах благодарности), кроме того, условия, в которых действуют сотрудники GR-служб, очень изменчивы и постоянно усложняются с развитием законодательства. В полной мере это относится к современной России, где за последнее десятилетие и на формальном уровне, и на уровне управленческих практик произошли принципиальные для GR отношений перемены: перемещались центр принятия решений федерального уровня (президент — премьер) и центр законодательной инициативы (парламент — правительство), а в регионах сместились приоритеты в отношениях главы субъекта и парламента. В современной России в процессе налаживания отношений с государственными структурами возобладала практика личных отношений и оказания взаимных услуг, имеющая, как правило, теневой характер. Но в тех сферах российского бизнеса, где преобладает иностранный капитал (например, в табачной и пивной отраслях), западные владельцы предприятий просто органично перенесли в Россию структуру бизнеса из Западной Европы и США, где развитие GR-департаментов имеет многолетнюю историю. GR-департаменты сформировали крупные компании (РЖД и РСПП), Аудиторская палата России (АПР), постепенно складываются профильные ассоциации, такие как комитеты по GR Российской ассоциации по связям с общественностью (РАСО) или Ассоциации менеджеров России. Примеров успешного функционирования ассоциаций не так много, но опыт Ассоциации коммуникационных агентств России (АКАР), которая существует более 10 лет, безусловно, можно оценить как положительный. Ассоциация имеет в своей структуре Комиссию по GR, и в задекларированных на официальном сайте задачах этого подразделения мы можем проследить этический 464 компонент. — участие в мероприятиях государственного и муниципального уровня с целью просвещения и изменения отношения общества к власти и рекламе.463 464 Государственные органы, со своей стороны, развивая систему социального партнерства, совершенствуют технологии и механизмы партнерских отношений с бизнесом и НКО. Основываясь на западноевропейском опыте и учитывая российскую специфику, сегодня можно предложить ряд принципов вполне допустимых для регулирования GR деятельности (доверие, сотрудничество), но базовыми будут являться: - Принцип уважения к власти. Значение данного принципа и его положение в предложенном перечне определяется в наибольшей степени традиционными представлениями о государственной власти в России и связано с устойчивыми традициями. Специалист по GR должен стремиться работать в сложившемся русле государственной политики, способствовать поэтапному развитию России. В пользу этого принципа говорит и то, что «формирование контуров GR-технологии в России будет во многом определяться государственными органами управления». - Принцип ответственности. Привлечение бизнеса и общественных некоммерческих структур к выработке государственной политики в различных сферах экономики предполагает не только согласование интересов, формирование общей системы ценностных ориентиров, но и совместную ответственность. Этот принцип реализуется при осуществлении экспертизы готовящихся законов, правительственных решений. Самым сложным, трудоемким, длительным и в то же время самым действенным инструментом является формирование как внутри профессиональной группы, так и в обществе в целом атмосферы нетерпимости к неэтичному поведению. Проблема состоит и в том, что введение в действие разных постановлений и внутрикорпоративных правил должно основываться на самом широком консенсусе. Этические кодексы практически всегда содержат такие понятия, как «справедливость», «общественное благо», «общественный интерес»; соответственно, в обществе не должно быть расхождений в понимании данных ценностей. А. Аузан отстаивает достаточно радикальный тезис о том, что в современной России не сложился еще перечень публичных ценностей, но идет процесс их выработки465 466. В современной России, к сожалению, процесс установления общественного консенсуса оценивается неоднозначно, и можно констатировать наличие целого ряда проблем и в этической инфраструктуре, и в сфере политико-административных отношений: — отсутствие ясного определения ролей и отношений между политиками, государственными чиновниками и бизнесом, наличие «двойной морали»; — неясные административные процедуры, пробелы правовой базы, слабость легальной базы для участия групп населения в процессе принятия решений; — отсутствие регистра лоббистов и официальных правил их взаимодействия с высокопоставленными должностными лицами; — нехватка открытых информационных каналов; — недостаточный уровень этической грамотности как государственных чиновников, так и представителей бизнеса; — отсутствие независимых органов, которые могли бы расследовать и разрешать конфликты, связанные с неэтичным поведением. Оценивая качество современного управленческого аппарата, с сожалением приходится констатировать, что в России он весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют: широко распространенные практики клиентелизма, закрытости и непрозрачности; невысокое в целом качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции. Наиболее распространенным упреком в адрес отечественной бюрократии обычно является ее избыточная численность, но по данным статистики и по сравнению с европейскими странами это, скорее, наше стереотипное представление. В реальности, в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям стран со средним уровням экономического развития, а в развитых странах в госаппарате занято гораздо больше людей (в процентном соотношении с общей численностью населения).467 Ценностные установки, как известно, меняются постепенно и под влиянием социального опыта, а потому сегодня вполне объяснимы те трудности, которые возникали и возникают с принятием Этического кодекса государственной службы в России и с соблюдением основных правовых и этических норм. Нельзя не согласиться с тем, что, «с точки зрения управления государством, самый проблемный участок публичной сферы — это преобразование политических договоренностей власти и общества в систему конкретных решений и правовое обеспечение действий государственного аппарата».468 Сохраняющаяся в современном российском обществе корпоративная форма организации власти зачастую стремится использовать публичный дискурс как инструмент защиты корпоративных стратегий правящего класса, т. е. лидировать в процессе «формирования публичных ценностей», упрощать его и колонизировать, что противоречит установке на развитие публичной дискуссии. Целью развития этической инфраструктуры общества может быть названа конституционность сознания граждан (прежде всего — государственных служащих), а усилия по оптимизации корпоративной этики в соответствии с действующей Конституцией могут рассматриваться в качестве принципиально важного шага. Таким образом, возникает проблема согласования традиционных ценностей государственной службы с «новыми» ценностями, вытекающих из новых подходов к организации и управлению общественными организациями, в том числе подходов, основанных на собственном опыте этого сектора. В этих условиях значение государственных служащих возрастает; по сути, их задачей становится поиск способов интеграции соответствующих частных ценностей, их организация и гарантирование общественных интересов. В России привлечение внимания к ценностям государственной службы позволяет выделить ряд противоречий, связанных, прежде всего, с содержанием профессиональных кодексов. Так, региональные этические кодексы создаются путем простого копирования федеральных документов (в настоящий момент — уже рассмотренного нами Типового кодекса), а муниципальные — путем копирования региональных. В рамках кампании по борьбе с коррупцией, начатой на федеральном уровне, это процесс пошел интенсивнее, но принятие кодексов исключительно формализовано и носит характер исполнения команды, не все этические кодексы публикуются официально. Процесс создания профессионального этического кодекса идет всегда под влиянием двух факторов: развития общественных представлений и внутренних, корпоративных потребностей в закреплении системы своих ценностей и приоритетов. Несмотря на отречение от «этического кодекса советского чиновника-партийца» в современной России есть тенденции и к реставрации партийной чиновничьей морали в ее худшем варианте, к поощрению конформизма, лицемерия, двойных стандартов, к показной верноподданности партийным лидерам. Однако формирование публичных ценностей — это сложный социальный процесс, в связи с этим надо уделять внимание технологическим аспектам их выявления и внедрения в систему государственного управления.
Еще по теме § 1. Патриотизм, гражданственность, ответственность: традиции «государевой службы» и формализация этических стандартов государственного управления: