1.1. Основные подходы к определению понятий «политический институт» и «политическая практика»

Большой вклад в теорию институционализма внес французский правовед М. Ориу. По мнению Е.А. Воротилина, теория институционализма, разрабатываемая этим ученым, обладая некой эклектичностью, соединяет в себе анализ происхо­дящих в общество процессов, как таковых и их природы.^[30] Сам термин институт рассматривался им как «идея дела или предприятия, которое реализуется и проис­ходит с юридической точки зрения в социальной среде; для реализации этой идеи существует сама власть и органы ее представляющие; и с другой стороны интерес среди членов социальных групп в реализации этой идеи.» ^[31] При этом в трактате «Основы публичного права» исследователем подчеркивается, что феномен «ин­ститута можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, как организацию, кото­рая возникла в результате существования на протяжении длительного времени обычая или результат деятельности законодателя. Во-вторых, как элементы соци­альной организации (т.е. двух видов - корпоративные и относящиеся к категории неодушевленных).^[32] Особое внимание исследователь уделял рассмотрению такого понятия как «корпоративный институт», который обладает суверенной властью, имеющей собственное конституционное устройство с «определенными статутами и юридической автономией»¹. При этом развитие института ведет к тому, что длительно существующая идея института, как таковая, обязательно приобретает воплощение в плане правовых норм.^{[33] [34]}

Таким образом, для классического институционализма характерно понима­ние института, как некоего свода правил, проводимых в жизнь.

В общей сложности в основу классического институционализма положена деятельность институтов, как таковых. Подобный взгляд во многом исключает анализ и вообще признание самого факта существования неформального компо­нента. Исключает он и возможность человеческого фактора, что, на наш взгляд, обуславливается в некоторой степени идеалистичностью и их дескриптивной направленностью. При всей описательности моделей и фиксации ими существу­ющего порядка, они во многом теоретические конструкции актуальные и на сего­дняшний день. Пожалуй, главный акцент делается на рациональности и успешном функционировании без изъянов, сбоев и деформаций.

В двадцатые годы ХХ века, по мнению С.В. Патрушева, с возникновением теории групп А. Бентли и бихевиорализма, постановившими первостепенную значимость индивидов и их взаимоотношения перед формальной структурой, бы­ла заложена основа, для дальнейшего анализа институтов, как симбиоза формаль­ного и неформального (естественно, сохраняя первенство за неформальным), что нашло отражение в дальнейших теоретических разработках и подходах, в частно­сти неоинституционализме.¹

С точки американского политолога Г. Питерса, новый институционализм, породил множество споров и обвинений в эклектичности институциональной теории как таковой. Однако неоинституционализм скорее мультидисциплинарен, поскольку сам факт существования и функционирования политических институ­тов затрагивает другие смежные научные сферы - социологии, экономики и так далее.^{[36] [37] В работе «Институциональная теория в политической науке: “Новый ин­ституционализм”» Г. Питерс акцентирует внимание на этой связи и выделяет сле­дующие подвиды данного научного направления:}

• нормативный институционализм;

• институционализм рационального выбора;

• исторический институционализм;

• социологический институционализм;

• репрезентативный институционализм;

• интернациональный институционализм.^[38]

Возникновение такого большого количества разных направлений во многом объясняется тем, что каждый исследователь дает собственное определение ряда ключевых для институционального анализа понятий и возможности их происхож­дения и развития (например, государство, власть и т.д.)^[39] При этом сложностью и между тем одним из общих моментов «неоинституционализма», независимо от подвида, является изначальный симбиоз изучения и одновременно неотъемлемо­сти существования свободы индивидов, признание ими существования правил и коллективного договора относительно установлений.^[40]

Рассмотрение каждого из подвидов этой научной методологии и их пред­ставителей не входит в задачу данного исследования, однако обратим внимание на отдельные ключевые моменты в понимании политических институтов неоин­ституционалистами .

Одни из основоположников современного неоинституционализма Дж. Марч и Дж. Олсен в работе «Разбирая “Новый институционализм”», являющейся своего рода резюме их многолетних разработок в неоинституциональной теории, отстаи­вают точку зрения, что «институт - относительно устойчивый свод правил и спо­собов организации, значений придаваемых структурам и ресурсам, которые явля­ются относительно инвариантными в контексте текучести рабочей силы и эла­стичными по отношению к особенностям предпочтений, ожиданий индивидов и изменению внешних обстоятельств. Есть учредительные правила и методы, пред­писывающие соответствующее поведение для определенных акторов в опреде­ленных ситуациях... Институционализм подчеркивает эндогенную природу и со­циальные конструкции политических институтов. Они [институты] есть сово­купность структур, правил и стандартных рабочих процессов, которые имеют ча­стично автономную роль в политической жизни».¹

П. Холл весьма подробно исследует специфику институтов в контексте их существования в поле публичной политики и акцентирует внимание на способах, которые способствуют формированию целей политических акторов и возможно­сти для структурации отношений между ними, предоставляя одним дополнитель­ные привилегии, а другим трудности.^{[41] [42] Под институтом он понимает «формальные правила, объединяющие их процедуры и работающие на практике стандарты, структурирующие отношения между индивидами в различных элементах полити­ческой системы и экономики».[43]}

П. Ди Маджио и У. В. Пауэлл отмечают, что процесс дефиниции политиче­ского института включает в себя четыре части: возрастающее взаимодействие между организациями в организационном поле; возникновение межорганизаци­онных доминантных структур и коалиционных паттернов; организационное поле получает все больше информационных потоков и нагрузок; все участники инсти­тута становятся все более осведомлены о том, что им необходимо взаимодейство­вать друг с другом.¹

Позиция, согласно которой институты представляют собой «набор работа­ющих правил, используемых для установления того, кто правомочен принимать решения на той или иной площадке, какие действия допустимы, а какие ограни­чиваются, какие правила агрегирования будут использоваться, каким процедурам нужно будет следовать, какая информация должна предоставляться, а какая - нет, как и за какие действия будут вознаграждаться индивиды»^{[44] [45] принадлежит Э. Остром. Она предлагает также при исследовании институциональных изменений, их существования обращать внимания на моменты, связанные не только с фор­мальными процедурами и процессами, происходящими в таких политических ин­ститутах, как парламент, правительство и т.д., но и факторы внешней среды, воз­можностей манипуляции со стороны, поскольку нормы и правила известны всем, но каждый хочет употребить их в свою пользу.[46]}

Д. Норт в работе под институтом понимает «правила игры, формы взаимодей­ствия которые управляют и сдерживают отношения индивидов. Институты включа­ют формальные правила, писаные законы, формальные социальные конвенции и не­формальные нормы поведения. Институты также должны включать средства, с по­мощью которых правила и нормы получают свою практическую реализацию. Мы обращаем внимание на институты и отмечаем, что одни и те же институты по- разному работают в разных контекстах».¹

Завершая обзор представлений неоинституционалистов о политических ин­ститутах, отметим несколько ключевых моментов. Во-первых, неоинституциона­лизм весьма пластичен и демократичен в плане соотнесения взаимодействия раз­личных направлений (значимость сочетания различных неоинституциональных подходов подчеркивают также П. Холл и Р. Тэйлор, акцентирующих в своей ра­боте внимание на существовании и переплетении трех версий неоинституционаз- ма - социологическом, рационального выбора и сравнительном^{[47] [48]). Во-вторых, неоинституционализм мультидисиплинарен, что проявляется, как в областях научных знаний, в которые он проник, так и широкой сферой объектов исследо­вания. В-третьих, неоинституционализм во многом антропоцентричен: большой акцент делается на поведении человека в сфере политического и мотивах поступ­ков. В-четвертых, фокус исследования перешел от статики, составляющей фор­мальной структуры к ее подвижности: во многом теперь не правила создают ин­ституты, а наоборот - деятельность одних институтов порождают другие. Пони­мание того, что в основе деятельности органов власти лежит комплекс сложных институциональных механизмов[49]. В-пятых, открытие области неформального (речь об этом пойдет ниже).}

Впрочем, многие моменты, выделенные нами, как черты неоинституциона­лизма, встречаются в работах представителей иных научных школ, заостряющих внимание именно на области политики.

Французский политолог М. Дюверже подробно останавливается на понятии политического института. Если институт как таковой выступает для него как це­лое, обладающее четкой внутренней организацией, которая в свою очередь состо­ит из обычаев и идей,¹ то политический отличается лишь тем, что непосредствен­но касаются сферы властных отношений. Причем в данном контексте необходимо учитывать разницу между управлением именно в политике и в обыденном смыс­ле.^{[50] [51]}

С нашей точки зрения, весьма универсально определение политического института, данное А. Лейпхартом: «общность формальных и неформальных пра­вил и практик, которые направлены на превращение предпочтений индивидов в область публичной политики»^[52].

А.А. Дегтярев, анализируя работу 1993 года под редакцией Р. Уивера и Б. Рокмана «Значимы ли институты?», подчеркивает, что они высказали ряд важных моментов, подразумевающих некоторую степень уточнения положения о примате институциональной составляющей в области публичной политики и управления в частности (отметим только наиболее значимые для нашей работы моменты):

• влияние институтов на государственное управление дискретно;

• институциональные условия могут быть как позитивными, так и нега- тивными;^[53]

• «институциональное устройство требует взаимообмена полномочия-

ми»^[54];

• «правительства в состоянии преодолевать институциональные огра­ничения путем создания соответствующих противовесов»^[55] и т.д.

Вывод исследователей заключается в том, что связь между полноценной ре­ализацией государственной политики и государственными институтами опреде­ляется внутриполитическими проблемами страны и порождает «новые институ­циональные структуры».^[56]

В данной работе вслед за Р. Далем под политическим институтом будут по­ниматься: «организации, рассчитанные на длительный период, передаваемые из поколения в поколение, как бы по наследству. По мере того как страна переходит от недемократического правления к демократическому, первоначально возника­ющие соглашения постепенно становятся укоренившимся порядком (практикой), а тот в свой черед превращается в институты. Несмотря на то, что различать эти три понятия полезно, для исполнения наших намерений будет удобней об их раз­личиях забыть и употреблять только одно из них - институты»¹.

Соответственно сейчас мы подходим к ключевому понятию нашей работы - понятию политической практики. Данный термин весьма неоднозначен, посколь­ку, как правило, сразу подразумевает две стороны: формальную и неформальную, каждая из которых имеет свою специфику (в этом контексте выделяется теория М. Фуко, имеющая в большей степени философский, нежели политологический характер^{[57] [58]).}

В общеупотребительном смысле практикой называется: «Деятельность лю­дей, в ходе которой они, воздействуя на материальный мир и общество, преобра­зуют их; деятельность по применению чего-нибудь в жизни, опыт...Приемы, навыки, обычные способы какой-нибудь работы».^[59] Таким образом, при «перено­се» этих значений в рамки политической науки весьма плодотворным может яв­ляться рассмотрение практик в контексте теорий неоинституционализма^[60] и отча­сти структурного функционализма и сетевого анализа в плане понимания связей и внутренних построений в процессе функционирования практик.

Несмотря на то, что понятие «политическая практика» относительно новое, определённые закономерности, которые можно сопоставить с этим термином, можно найти, например, в работах М. Вебера, утверждавшего, что одной из со­ставляющих института является обусловленность поведения наличием «рацио­нальных установлений и аппарата принуждения».¹ Подобные установки, конечно, учитывая разницу в методологических предпосылках и вкладываемых в терминах смыслах, можно сопоставить с «правилами игры» Д. Норта.^{[61] [62]}

Классик структурного функционализма Р. Мертон предлагал при рассмот­рении роли политического института использовать две переменные: структурный контекст и подгруппы, потребности которых в большинстве своём не удовлетво­рены^[63]. При этом исследователь обращает внимание на тот факт, что в процессе политической деятельности (действий «политической машины») многие моменты кажутся индивидам аморальными, при том что, исходя со структурных позиций, они нейтрально окрашены^[64]. В данном контексте, используя современную терми­нологию, речь во многом идёт о соотношении формальных и неформальных по­литических практик, и сложности их оценок с точки зрения моральных норм. Та­ким образом, в теории Р. Мертона немалый акцент делается на неформальной со­ставляющей. «Согласно Мертону, каждый неформальный статус имеет три ос­новных аспекта: ценностей (экспектаций), смоделированных в отношении требу­емого: нормативный, вероятностный, идеальный. Нормативный... набор обще­принятых поведения индивидов для каждой конкретной роли... Вероятностный... соответствующий набор шансов, ресурсов, возможностей, льгот, доступных для определенной группы индивидов данного конкретного статуса. Идеальный... со­ответствующий набор смоделированных убеждений, взглядов, жизненных прин­ципов типичных для определенной группы индивидов данного конкретного ста- туса»^[65].

Французский учёный П. Бурдье в большей степени затрагивал не проблему институтов как чего-то формального, но «правила» (и отступлению от них же), по которым они существуют: «Практики стремятся воспроизвести закономерности, присущие условиям, в которых было сформировано их порождающее начало, но при этом соотносятся с требованиями, содержащимися как объективная возмож­ность в ситуации, которая определяется когнитивными и мотивирующими струк­турами, входящими в состав габитуса. В силу этого нельзя вывести практики ни из имеющихся в настоящее время условий, которые, как может показаться, по­рождают данные практики, ни из прошлых условий, которые произвели габитус - устойчивый принцип их производства».¹

Р. Брубекер, развивая точку зрения П. Бурдье, понимает под практиками не­кую категорию, которая, прежде всего, отражает активный повседневный соци­альный опыт.^{[66] [67] Практики, как формальные, так и неформальные, выступают в роли своего рода винтиков, заставляющих институт выполнять команды, задаваемые ему в процессе функционирования.}

Таким образом, под политическими практикам можно понимать, как воспро­изводство законов, стереотипов, правил, определяющих существования определен­ного политического института, так и взаимодействие его с другими институтами власти. Они могут носить как законодательно закрепленный, формальный харак­тер, так и неофициальный.

Здесь возникает одно из значимых противопоставлений формальных прак­тик неформальным. Если с определением формальных практик не возникает трудностей, то значение неформальных неоднозначно. Упомянутый выше Д. Норт, подчёркивал, что если формальная составляющая института может быть относительно легко изменена государством в случае морального устаревания, то неформальная напротив фактически не поддается быстрой реформации.^[68] Амери­канский исследователь Г.О'Доннелл также обращал особое внимание на статич­ность неформальной составляющей любого института.^[69]

Как замечает Я.Ю. Старцев, «признание того, что “неформальное”, - т.е. нечто, выходящее за рамки правовых норм или просто ими не предусмотренное, - может иметь в политике институциональную природу, является несомненным до­стижением современной политической науки»¹. Это порождает коллизию: в какой области находится все, что можно отнести к понятию неформального?

Некоторые исследователи переносят сферу разграничения формального и неформального в сферу коммуникации и признают доминанту лишь за одним из них (как правило, в этой роли выступает именно неформальная сторона вопроса). При этом, по мнению А.Б. Даугавет, неформальные правила игры не обязательно являются деструктивным явлением, а напротив регулятивными и функциональ­ными, поскольку удерживают акторов политического процесса в определённых рамках: «В результате беспрецедентное расхождение формальных норм с нефор­мальными практиками оказывается не проявлением антагонизма между легитим­ной системой управления и ненормативными отклонениями от нее, но неотъем­лемой чертой единого, стабильно функционирующего организма власти, саму суть которого составляет рутинизация нарушения формального»^{[70] [71].}

Область происхождения неформальных политических практик чрезвычайно широка. Позиция, согласно которой они имеют свои корни в некой клановости и семейственности, создавая ситуацию «круговой поруки», отодвигая на второй план проблемы, связанные с государством^[72], не может быть полностью исчерпы­вающей даже при анализе сепаратистки настроенных регионов и взаимоотноше­ния региональных элит друг с другом и федеральной элитой.

Вероятнее всего «неформальный элемент политико-бюрократических ин­ститутов представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непред­виденными условиями ее функционирования и формальными принципами - принципами организационной деятельности, с другой - реакцию на формальные правила и процедуры и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены об­щими правилами, но требуют индивидуального подхода»¹.

Сложность в изучении и концептуализации неформальных политических практик заключается в следующих моментах:

• иллюзия ясности трактовки понятия «неформальное»;

• переплетение неформальной и формальной составляющих;

• большое количество противоречивых смыслов, вкладываемое в поня­тие «неформальное»;

• неоднозначность данного явления («во-первых, они (неформальные политические практики - примеч. Д.Б.) способствуют укреплению государства, служа своеобразными “скрепами”, объединяющими разнородные его части в еди­ное целое. Во-вторых, наоборот, размывают институты, на которых держится гос­ударство»^{[73] [74]).}

Многое в данном случае зависит от того, с каких позиций, как научных, так и идеологических исходит исследователь.^[75] При изучении неформальной состав­ляющей политических институтов и их взаимодействий сама возможность выде­ления таковой должна соответствовать, на наш взгляд, определенным критериям, причем отталкивающимся от особенностей политической культуры и традиций данного социума с поправкой на то, что ряд явлений не уникальны и не един­ственны в своем роде. Например, можно рассуждать об особенностях приятель­ских отношений между «власть имущими» в России, однако такое присутствует и в других странах, в том числе и так называемых «западных демократиях». По нашему мнению, нет различий и в форме их существования. Если выполнение формальных практик, так же, как и некие санкции за их игнорирование и наруше­ние, имеют четко установленную форму, законодательно закрепленную и обще­обязательную. Нарушение неформальных правил игры не имеет четкой системы наказаний, однако влечет за собой отчуждение и порицание со стороны опреде­ленного сообщества, в рамках которого они осуществляются. Существование не­формальных практик и принуждение к их исполнению, как подмечает А. А. Ау- зан, осуществляется самими представителями определенной заинтересованной социальной группы.¹ Причём это является следствием того, что П. В. Панов обо­значил, как коллективное осмысление политических практик, как раз и происхо­дящее в группах, которые являются не случайными участниками политического процесса, а «воспринимают политическую реальность, ориентируются в про­странстве политических взаимодействий».^{[76] [77]}

Из указанных выше проблем две представляют наибольшую сложность для исследователя: слияние формального и неформального компонентов политиче­ского института и границы определяющие сферы формального и неформального. Эти проблемы тесно взаимосвязаны друг с другом. Как замечают Дж. Мейер и Б. Роуэн: «...формальные структуры многих организаций в постиндустриальном обществе четко отражают мифы их институциональных сред, а не требования производственного процесса. Формальные структуры многих организации в пост­индустриальном обществе четко отражают мифы их институциональных сред, а не требования производственного процесса. Необходимо установить четкое раз­личение между формальной структурой организации и ее каждодневной произ­водственной деятельностью. Формальная структура - это подробный план дея­тельности, который включает в себя прежде всего организационную схему (пере­чень офисов, департаментов, позиций и программ). Эти элементы увязаны друг с другом посредством четко определенных целей и стратегий, составляющих раци­ональное обоснование того, как и зачем сочетаются друг с другом разные виды деятельности. Сущность современной бюрократической организации заключается

в том, что эти структурные элементы, а также связывающие их цели имеют раци­онализированный и безличный характер».¹

Таким образом, к неформальным политическим практикам можно отнести, в том числе и такие формы, как традиции, принятые в обществе моральные нор­мы, ценности. Они являются в некоторой степени результатом длительного взаи­модействия индивидов данного общества, их социализации (здесь заметим, что как первичной, так и вторичной, поскольку примеры возможности задействования каналов политического взаимодействия, как с точки зрения гражданина и госу­дарства, так и государственных деятелей друг с другом (например, просмотр те­левизионных передач, чтение новостей в интернете) индивид наблюдает с самого детства) и, как замечают некоторые исследователи, возникают не как результат мыслительных конструкций, а социально, исходя из потребностей общества или определенных групп населения.^{[78] [79]}

В последнем случае возможен переход неформального в область деформа­ции. Наиболее это заметно в сфере внутри региональных отношений и отношений «центр - регионы». Неформальное становится средой клановых отношений, «де­визом которых является: клан - все, государство - ничто. Они являются питатель­ной средой национализма, терроризма, оказывают негативное воздействие на раз­витие федеративных отношений».^[80]

При этом весьма характерен и тот факт, что проявление данных практик, которые зачастую выражаются не только в клиентеле, но и землячестве, реакцио- низме и отторжении любого проявления оппозиционности, во многом зависит от политической культуры, сложившейся в том или ином регионе на протяжении длительного времени. Элементами, сплачивающими элиту, являются общность языка (если речь идет о национальных республиках), родственные и дружеские связи, а также четкая иерархия клиентов иной раз не менее жесткая, чем ленная

пирамида.¹

Важным аспектом является и разграничение понятий «неформальная прак­тика» и «неформальный институт».

В современной научной литературе, зачастую происходит смешение поня­тий «неформального института» и «неформальной практики». Однако, как заме­чает А.А. Матвеев, «.. .неформальные институты являются типизированной фор­мой неформальных практик, воспринимаемых большинством акторов. Необхо­димо обратить внимание на отличия неформальных практик от неформальных ин­ститутов. одни и те же явления при различных условиях могут проявляться и как практики, и как институты. необходимо уделять особое внимание условиям, в которых эти феномены проявляются»^{[81] [82].}

На наш взгляд, вполне возможно соединение данных понятий, поскольку политические практики, как правило, отличаются тем же постоянством, что и ин­ститут, поскольку являются его составляющей. В некоторой степени акцентуация на не формальности института лишает его организационной составляющей, по­скольку, как было сказано выше, институт - это одновременная совокупность формального и неформального.

В современных отечественных исследованиях концептуализация нефор­мальных практик имеет в своей основе понимание их как некоего статичного субъекта.

М.В. Подхомутникова в своем диссертационном исследовании подчеркива­ет, что неформальные политические практики - это «типичные, постоянно вос­производимые действия субъектов политики, обусловленные их социально - культурными, экономическими интересами и традициями, существующие на определенной территории. Цель - получение власти и (или) увеличение ресур­сов власти»^[83]. С нашей точки зрения, во многом неформальные политические практики нацелены не только на получение властных ресурсов, но и на осуществ­ление собственных интересов в условиях естественных или искусственных огра­ничений для этого явления.

Д.А. Кистанкин дает определение неформальных практик, в виде «устойчи­вых, воспроизводимых действий социальных акторов, корректирующих издержки обращения к формальным нормам и меняющие институциональные функции».¹ Исходя из этой позиции, неформальные практики имеют революционной харак­тер, хотя в реальности они скорее по-своему корректируют в каждом случае от­дельные функции.

Принимая во внимание вышеуказанное и тот факт, что неформальные поли­тические практики являются продуктом определённого времени, культурных и социальных условий, а целью их является получение определенных властных полномочий^{[84] [85], можно сделать вывод, что вопрос концептуализации данного поня­тия на сегодняшний день не является до конца решенным среди исследователей. Во многом его дефиниция зависит от того, что в конкретном случае вкладывается в порождающую данный феномен реальность. Положительное влияние и суще­ствование неформальных политических практик возможно лишь до того момента, когда они перестают дополнять и конкретизировать сложившийся порядок, а вме­сто этого становятся плодородной почвой для деформаций в политическом про­цессе.}

В данной работе под неформальными политическими практиками понима­ются взаимодействия индивидов в сфере властных отношений, на основе приня­тых в конкретном обществе норм и порядков, не закрепленных законодательно.

Исходя из выше сказанного, можно выделить некоторые принципы. В таких разных теориях, как институционализм, неоинституционализм, структурный функционализм политические практики, в том числе и неформальные, выступают своего рода проводниками, обеспечивающими деятельность и функционирование политических институтов с той или иной степенью эффективности. Будучи во многом продуктами политической культуры определенного общества неформаль­ные политические практики могут определяться, исходя не только из политиче­ских, экономических аспектов, но и социокультурных. Соответственно они вклю­чают в себя: факторы морально-нравственных, ценностных, культурных устано­вок, а также правовой и исторический факторы.