2.1. Объединение Италии и основные теоретические концепции единого итальянского государства. Формирование унитарного политико­территориального устройства в Италии

Предпосылки создания единого государства вызревали в результате нарастания внутренних проблем в государствах Апеннинского полуострова, однако процессы, приведшие к формированию Италии в нынешних границах и сказавшиеся на ее современной системе политико-территориального устройства, развернулись в эпоху Рисорджименто (объединения Италии, завершившегося в 1970 г.) под влиянием не только внутренних, но и внешних факторов.

Профессор истории Европейского университетского института (European University Institute), Люси Райалл отмечает, что помимо создания единого и независимого государства, Рисорджименто привело к ряду ключевых изменений в политической, социальной и экономической сферах:

1) был осуществлен постепенный переход стран Ancien Regime (старого

порядка) к конституционной монархии происходила

трансформация общества от традиционного, аграрного к современному обществу городского типа;

2) местные и региональные традиции замещались единой национальной

идентичностью^[119].

Объединенная Италия получила от Турина октроированную конституцию. Выборы в парламент чаще всего проходили под надзором исполнительной власти, зачастую допускались нарушения, давления и подкуп избирателей, что нашло достаточно широкое отражение в исторической литературе.

Юг Италии продолжал оставаться регионом с феодальными пережитками в аграрном секторе. В период объединения Италии процесс общенациональной идентичности находился на начальном этапе.

Наиболее важный фактор объединения страны - ее политико­территориальное устройство. Государства, на протяжении столетий существовавшие в качестве независимых субъектов, либо находившиеся под иностранной властью, были объединены в рамках унитарной формы политико­территориального устройства.

После Венского конгресса на территории Апеннинского полуострова существовали: Королевство Сардинии, Папское государство, Королевство Обеих Сицилий, герцогства Пармы, Модены и Тосканы. Ломбардия и Венето оказались под властью Австрии.

Неспособность, а также, возможно, в большей степени, нежелание восстановленных по итогам Венского конгресса 1814-15 гг. правителей данных государств проводить политику модернизации и своевременно отвечать на нужды населения привели к появлению ряда подпольных организаций, которые во многом станут катализаторами процесса объединения Италии. Упомянутые организации зачастую не имели ни единой доктрины, ни общего представления о целях своего сопротивления^[120].

Большинство теоретиков и участников вооруженной борьбы было относительно единодушно в отношении будущего устройства объединенного итальянского государства - Италия рассматривалась как минимум в качестве федерации, а при наиболее желаемом варианте развития событий и в качестве конфедерации. За унитарную республику выступали Мадзини и Г арибальди.

Рассматривая требования различного рода политических формаций, от республиканцев до монархистов, можно констатировать, что большинство из них в первую очередь выступало за независимость итальянских государств от внешних сил (в большей степени - Австрии), а также создание демократических политических систем внутри государств.

Многие были уверены, что обе эти цели могли быть достигнуты и вне рамок образования единого итальянского государства.

Среди внешних факторов, повлиявших на процесс объединения Италии можно обозначить очевидное ослабление Австрии и ее неспособность эффективно управлять итальянскими территориями. а также активную вовлеченность Франции и Великобритании в происходящие в Италии процессы.

Из внутренних факторов следовало бы отметить стремление местного населения к независимости от династий Габсбургов и Бурбонов, что, однако, никоим образом не предполагало создания единого итальянского государства. Ряд подпольных организаций на территории Апеннинского прежде всего ставили цель демократизации политического режима итальянских государств.

После окончания наполеоновских войн и решений Венского конгресса большинство стран Европы, затронутых наполеоновской экспансией, переживали серьезную внутреннюю перестройку.

Эта перестройка шла на фоне ожесточенной борьбы между политическими силами, заинтересованными в новых революционных преобразованиях, и силами реакции, пытавшимися приостановить или хотя бы замедлить их ход. Страны, разбуженные Великой французской революцией и наполеоновскими войнами, переходили к буржуазно-демократическим преобразованиям там, где условия для этих преобразований уже созрели.

Условно, основные политические движения того времени можно разделить на две группы:

- революционные

- умеренные

Обе эти группы, в свою очередь, подразделялись на довольно большое количество течений, различавшихся ролью, отводимой ими Понтифику, либо светской власти. Революционеры (республиканцы, демократы) выступали за принятие конституций, предоставление прав и свобод населению и установление республиканской формы правления. Они были представлены в большей степени тайными организациями и обществами, осуществляющими свою деятельность как на севере, так и на юге Италии, хотя стоит отметить разобщенность действий республиканцев Севера и Юга. Наиболее известной организацией стало тайное общество «Карбонариев».

В 1843 году священник из Пьемонта Винченцо Джоберти издает программу итальянского объединения “Del Primato Morale e Civile degli Italiani” (Моральное и гражданское превосходство итальянцев), где на восьмистах страницах описывает необходимость объединения Италии в конфедеративное государство под номинальной властью Папы Римского при упразднении таможенных барьеров.. С одной стороны, Джоберти раскрывает преимущества объединения Италии при сохранении суверенитета существующих итальянских государств, без таких нежелательных сценариев развития событий, как революция, иностранное вмешательство и т.д. В то же время, он «забывает» упомянуть сторонников папства австрийцев, которые, судя по всему, сохранят власть над Ломбардией и остальными регионами своего влияния. Вызывала сомнения также и катастрофическая отсталость Папского государства. Данный труд стал олицетворением неогвельфийского течения в Италии, видящего объединение Италии под властью Римского понтифика. Год спустя еще один уроженец Пьемонта Чезаре Бальбо издает “Le Speranze d'Italia” (надежды Италии), где выступает за создание федеративного государства, также основанного на уже существующих государствах Апеннинского полуострова, но управляемого не папой, а Пьемонтом, соответственно королем Карлом Альбертом, который одобрил идеи, высказанные Бальбо.

В 1846 году на папский трон был избран Джованни Мария Мастаи Ферретти, взявший себе имя Пий IX. В течение месяца после избрания он амнистировал всех политических заключенных, назначил мирян на важнейшие государственные должности, снизил цензуру прессы, а также сформировал Государственный Совет, в который вошли представители от каждой провинции Папского государства. В своем письме Г рафу Аппонию Клеменс фон Меттерних писал, что ужасается шагов, предпринятых Пием, что тот, будучи воспитанным в либеральной семье, не сумеет совладать с управлением государством и вскоре будет изгнан из Рима . Следуя примеру понтифика, на либеральные изменения решились также главы Тосканы (Леопольд II) и Пьемонта (Карл Альберт). Была провозглашена свобода объединений, сформированы выборные региональные и муниципальные советы, в свет вышла газета Risorgimento, редакторами которой были Чезаре Бальбо и Камилло ди Кавур. Сделанное папой в 1847 года предложение о свободе торговли между Папским государством, Пьемонтом и Великим Княжеством Тосканским имело большое значение. Моделью для межгосударственного соглашения служил Германский таможенный союз (Deutsche Zollverein). Подобный таможенный союз мог положить конец доминированию Австрии в политической и экономической жизни Италии, так как он представлял интерес, в том числе и для Ломбардии и Венето. Однако уже в 1849 г Папское государство в лице Пия IX осудило вторжение Карла Альберта в Ломбардию. Папа декларировал, что не будет объявлять войну Австрии, своему католическому союзнику, и участвовать в этой войне. Экспансионистские намерения Пьемонта Пию IX были не по душе.

Ключевая роль Пьемонта и его значение в качестве государствообразующего региона была обусловлена в первую очередь очевидным лидерством среди всех итальянских территорий по уровню либерализации своего рынка и развитости экономики . В целом процесс развития статуса регионов в составе единого итальянского государства можно разделить на несколько основных этапов: ^{[122] [123]}

1) Становление Королевства Италии с повсеместным распространением пьемонтского законодательства и системы администрирования. В начальный период существования объединенной Италии для нее характерна жесткая централизованность, отсутствие какого-либо уровня автономии для регионов. После завершения объединения Италии в 1870 г. и вплоть до установления фашистского режима в 1922 г. развитие конституционного законодательства в сфере политико-территориального устройства Италии предполагало постепенную децентрализацию страны.

2) Установление фашистского режима привело к лишению местных органов власти каких бы-то ни было полномочий и к абсолютной централизации государственной власти. Данный исторический отрезок охватывает период с 1922 по 1943 г.

3) Принятие Конституции Италии и Статутов специальных регионов - Демократическая Конституция Италии 1947 г. впервые закрепила деление страны на 20 регионов, а т.н. «специальные» регионы получили возможность принятия статутов, на основе которых могли регулироваться основные вопросы административного управления территорией, ее статуса и т.п.

4) Областная реформа 1970 г., впервые в послевоенный период позволившая «ординарным» регионам принять собственные статуты, предусмотренные Конституцией. В течение четверти века после Второй мировой войны процесс децентрализации тормозился опасением правящих партий в отношении радикального полевения регионов, в которых преобладало влияние Итальянской коммунистической партии.

5) Конституционная реформа 2001 г. - наиболее важная реформа политико-территориального устройства Италии, в результате которой была выделена сфера исключительной компетенции государства, сфера конкурирующего законодательства, а также норма о принадлежности регионам остального объема сфер ведения. Грань между «ординарными» и

«специальными» регионами стирается, власти «ординарных» регионов по желанию их населения могут приравнять объем своих полномочий к «специальным регионам». Как известно, Венский конгресс в первую очередь ознаменовался восстановлением в Италии власти донаполеоновских правителей, что, во многом, предопределило дальнейшее развитие национально­освободительного движения в Италии. Итальянские государства на тот момент представляли из себя абсолютно разные по форме, размерам, уровню социально­экономического развития и уровню самостоятельности образования.

К ним относятся как независимый Пьемонт, так и Ломбардия и Венето, находившиеся под властью австрийских Г абсбургов, а также Папское государство, Королевство обеих Сицилий, управляемое Бурбонами, герцогства Пармы, Модены и Тосканы.

В том или ином виде, все перечисленные государства, за исключением Пьемонта, находились под властью или влиянием иностранных государств. Данный факт играет во многом определяющую роль, так как сам процесс объединения Италии носил отпечаток национального освобождения от власти иностранных династий. Профессор Университета МакГилла Филиппо Сабетти в своем труде, обобщая деятельность и воззрения представителей общественно­политической мысли той эпохи, приходит к выводу, что большинство лидеров национально-освободительного движения выступало за создание как минимум федерации, а по возможности - конфедерации.

Сравнивая труды передовых мыслителей того периода, Джузеппе Мадзини, Винченцо Джиоберти, Чезаре Бальбо и Карло Катанео, Сабетти приходят к выводу о том, что из всех перечисленных авторов идею унитарного государства отстаивал лишь Мадзини. Сабетти отмечает, что воззрения Мадзини подвергались серьезной критической переоценке со стороны более поздних авторов^[124].

Как уже отмечалось, существовал ряд «проектов» Италии, большинство из которых предполагали федеративный характер государственного устройства. Различались формы правления, территориальные границы предполагаемого государства, однако представление о необходимости федеративного устройства будущего государства было достаточно распространенным.

Одним из первых в 1843 г. идею федеративного итальянского государства выдвинул уже упоминавшийся Винченцо Джоберти , впоследствии на протяжении короткого срока занимавший должность министра в Королевстве Италии при короле Карле Альберте. В сфере политико-территориального устройства Италии суть его концепции сводилась к федеративному государству, состоящему из существовавших на тот момент итальянских государственных образований.

Джоберти называл саму идею создания унитарного государства пренебрежением историей Италии и характером итальянцев, отмечая, что было бы сумасшествием предполагать, что государства, разделенные на протяжении веков границами, можно объединить воедино, а тем более сделать это при помощи силы. Сходную концепцию предложил также упоминавшийся Чезаре Бальбо (1848 г. - премьер-министр Пьемонта). Однако он, в отличие от Джоберти, считал невозможным передачу власти Папе Римскому, полагая, что это поставит крест на общенациональном объединении и приведет к неэффективности деятельности главы государства^{[125] [126] [127] . Бальбо считал первоочередной задачей необходимость освобождения от власти Австрии и Франции и лишь затем переход к созданию единого государства. В то же время, залогом унификации Италии он считал предварительное развитие коммуникаций, создание единой валюты, общего рынка, единой таможенной зоны и т.п. между независимыми итальянскими государствами. Наибольшее развитие концепция федеративного государства получила в трудах Карло Каттанео, который полагал, что объединение Италии нельзя рассматривать как цель, которая оправдывает все средства, в особенности, если речь идет об отказе от свободы и самоуправления. Если труд Чезаре Бальбо «Надежды Италии» был в большей степени рассчитан на политическую элиту Пьемонта, а потому выдвигал идею федерации во главе с монархом Савойской династии, то Каттанео был рьяным идеологом федеративной республики .}

Сторонниками унитарной формы правления являлись по большей части деятели, полагающие, что Италия не сумеет сохранить хрупкое единство, если оно будет достигнуто в ходе войны. В качестве аргумента приводилось то обстоятельство, что принятие решений в федеративных государствах является чрезвычайно длительным процессом и ведет лишь к возникновению новых разногласий .

Идея Италии как унитарного государства получила распространение во время французской оккупации. В Ломбардии в1796 году администрация Милана объявила конкурс на лучшее эссе, рассматривающее государственный строй возможного объединенного итальянского государства. Победителем конкурса стал сторонник унитарной республики Мелькьорре Джойа . Джойа был одним из сторонников концепции о невозможности оперативного принятия решений при федеративном устройстве, он также сомневался в эффективности планирования развития федеративного государства.

Наполеон всячески поощрял подобные взгляды, что объяснялось его стремлением обеспечить управляемость оккупированных территорий, распространить нормы французского законодательства на все итальянские территории. Сделать это вне рамок централизованного государства представлялось затруднительным.

Профессор Миланского Университета Франко Делла Перута полагает, что одной из причин неудач концепции Мадзини является его пренебрежительное отношение к внутреннему устройству будущего итальянского государства, его политическому режиму, правовому статусу личности в государстве и т.д .Мадзини был, согласно своим взглядам, республиканцем, однако, находясь в изгнании, активно поддерживал экспансию монархического Пьемонта.

Еще до появления на карте объединенного итальянского государства идея федеративного государства была тесно переплетена с идеей демократического государства. Карло Катанео, к примеру, полагал невозможным существование ^{[128] [129] [130] даже относительно демократического государства вне рамок республиканской}

131

формы правления и федеративного политико-территориального устройства . Подобное видение проблематики объяснялось сознанием необходимости представительства интересов объединяющихся в федерацию государств, которые существенно отличаются друг от друга. При отсутствии подобного представительства права и интересы достаточно широких слоев населения были бы ограничены. Все сторонники единства Италии отдавали себе отчет в важном значении экономических факторов объединения, которые можно в целом свести к очевидной взаимной выгоде от отсутствия границ между государствами полуострова для ведения торговли. Ключевая роль Пьемонта в качестве государствообразующего региона была обусловлена в первую очередь очевидным лидерством среди всех итальянских территорий по уровню либерализации своего

132

рынка и развитости экономики .

Большинство специалистов, таких как Сильвио Берарди , Гаэтано Яннота^{[131] [132] [133] [134]}, Луиджи Ди Фьоре^[135], склонны рассматривать объединение Италии скорее в контексте удачной экспансионистской политики Пьемонта, присущей Савойской династии, нежели стремлений и консолидации широких народных масс. Профессор Римского университета Сильвио Берарди отмечает, что «предполагавшийся на момент начала Рисорджименто процесс экспансии Пьемонта должен был ограничиться Северной Италией, не противореча интересам Франции, которая желала видеть в серединной Италии отдельное государство, объединяющее Тоскану, Парму, Модену, Рим и находящееся под влиянием Парижа» ^[136] . Ряд ученых отмечают, что первоначально процесс Рисорджименто был обусловлен стремлением Пьемонта включить в свой состав Ломбардию и Венето, два крупнейших северных региона. Намерений создания единого общеитальянского государства у него не было. Об этом, в частности, пишут ученые Университета Нью-Йорка (CUNY) Мирна Чейз и Университета Калифорнии (UCLA) Марвин Перри, «у Кавура не было изначального намерения объединения Италии. Изначальной целью являлось освобождение Венеции и Ломбардии от власти Австрии и их включение в состав Пьемонта» .

Если рассматривать в качестве субъектов процесса объединения Италии следующие силы:

1) политическую элиту Пьемонта;

2) местное население итальянских государств;

3) национально-освободительные организации, развернувшие свою деятельность в тот период;

4) позицию великих держав.

то становится очевидно, что абсолютное большинство данных субъектов не предполагали, а многие и не желали возникновения унитарного государства.

Секретное соглашение между Кавуром и Наполеоном III, подписанное в Пломбьере в 1858 г., наилучшим образом отражало исходную позицию Пьемонта относительно процесса объединения Италии. Франция и Пьемонт предполагали, что в результате войны события должны протекать следующим образом:

- Пьемонт аннексирует Ломбардию, Венето, графства Пармы и Модены, а также регион Романья. Эта территория станет Королевством Верхней Италии;

- Тоскана аннексирует Умбрию и Марке, входящие в состав Папского государства, и образует Королевство Средней Италии; Королем Средней Италии становится ставленник Наполеона III.

- Рим и Лацио останутся под властью Папы, а Королевство Обеих Сицилий продолжит существовать в том же виде;

- Данные три государства будут объединены в конфедерацию во главе с Президентом - Папой Римским; ^{[137] [138]}

- Франция за свою помощь получает Савойю и Ниццу, Люсьен Мюрат

становится королем Обеих Сицилий.

Однако данные положения не были осуществлены, по причине последовавшего спустя год в Виллафранке соглашения между Францией и Австрией, согласно которому Пьемонту отходила лишь Ломбардия.

По этому соглашению, герцогства в центральной Италии предполагалось сохранить за существующими правителями. Однако на тот момент уже покинули свои владения, сбежав в Вену. Пьемонт незамедлительно ввел на эти территории свои войска. Тоскана, которой изначально отводилась роль государствообразующего региона Королевства Центральной Италии, изъявила желание войти в состав Пьемонта.

Правители Тосканы предпочитали независимость, однако во Флоренции и Ливорно набирали популярность радикалы, выступавшие за единую Италию, с чем тосканские умеренные не могли не считаться. Очевидно, что подобное развитие событий не соответствовало ни соглашению в Пломбьере, ни в Виллафранке. Более того, оно было неожиданным как для Кавура, так и для французского императора. Последний был крайне обеспокоен аннексией Тосканы, но в связи со сложной внутриполитической обстановкой оказался бессилен повлиять на развитие событий. Весной 1859 года Романья тоже принимает решение передать ведение своими территориями Виктору Эммануилу II.

Ряд ученых полагает, что в последнем случае нельзя говорить о стремлении «снизу» к объединению, так как в Романье к приходу к власти сторонников единой Италии были в достаточно высокой степени причастны члены организации «Итальянское Национальное Общество», которое принято считать неким тайным, закрытым обществом. Все же в отличие от ряда других регионов в Романье последнее слово было за населением и элитой региона, нежели за военной мощью Пьемонта или волей соседних стран. Вся северная и центральная Италия отныне контролировалась Пьемонтом. Однако Пьемонт все еще не предполагал полной унификации Италии. Южные территории рассматривались как отдельный регион, который только впоследствии может войти в состав конфедерации. Тем не менее, в результате военных действий Джузеппе Г арибальди всего за несколько месяцев весь юг Италии был аннексирован.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что Гарибальди и его сторонники были ярыми представителями республиканских революционных организаций. Это, однако, не помешало им фактически подарить юг Италии Виктору Эммануилу II .17 марта 1861 официальный «Вестник Королевства Италии» опубликовал декларацию, провозглашающую Виктора Эммануила II «Королем Италии»^{[139] [140]. Через 10 лет столицей Королевства Италии станет Рим, куда, после ухода французского гарнизона, были введены итальянские войска, что знаменовало собой окончание процесса объединения Италии.}

Вся хронология исторических событий отчетливо показывает сложности, с которыми столкнулся Пьемонт в управлении новыми территориями. Очевидно, что модель, которая была изначально предусмотрена для двух регионов - Ломбардии и Венето, регионов относительно схожих по географическим, социально-экономическим и демографическим характеристикам, вряд ли подходила для управления десятком с лишним территориальных образований. Речь идет о совершенно разных системах управления в этих образованиях, кардинально различных политических и правовых системах, неодинаковом уровне экономического развития и т.д. Разница между Пьемонтом и, например, Сицилией, не только в социально-экономическом, но и цивилизационном, культурном плане была значительно больше, чем между тем же Пьемонтом и соседней Францией. Важно отметить, что до проведения плебисцитов, как сицилийцы, так и неаполитанцы получили заверения со стороны Кавура о скором создании местных правительств и наделения их самой широкой автономией, что, однако, не было осуществлено^[141].

Первые зачатки унитарного устройства будущего государства появились еще в 1859 году. Премьер-министр Пьемонта Ла Мармора применил к новообретенной Ломбардии собственную «французскую» модель управления, предполагавшую строгую централизацию и практически отсутствие особых полномочий на местном уровне. Были отменены традиционные для Ломбардии местные советы, а система образования, правосудия и общественной безопасности перешла в ведение Турина. Можно констатировать, что для населения Ломбардии независимость от Австрии переросла в зависимость от Пьемонта. То же самое происходило в Романье в 1859-1860 годах и впоследствии во всех аннексированных землях, за исключением Тосканы, что объяснялось чрезвычайно сильным влиянием местных землевладельцев, некоторые из которых, как барон Рикасоли, даже становились премьер-министрами Италии. Тоскане удалось, хотя бы временно, сохранить собственный уголовный кодекс, Апелляционный Суд и эмиссионные банки .

Пьемонтская политическая система и законодательство были введены повсеместно во всей Италии в 1861 году. Распространение пьемонтского законодательства восходит к так называемому «Декрету Ратацци» от 23 октября 1859 N. 3702, который был издан по инициативе министра внутренних дел королевства Урбано Ратацци ^{[142] [143]. Закон перекроил политико-территориальное устройство Пьемонта. Региональная и местная власть строилась по французской модели (области - округа - муниципалитеты - районы). Члены провинциальных советов избирались коммунальными выборщиками, но представляли всю провинцию. Закон от 20 марта 1865 г, регулирующий административную унификацию Италии, сохранял это положение. Провинции возглавлялись губернатором (позднее переименованным в префекта), который назначался королем. Институт префекта имел французское происхождение и был схож с префектом департамента при Наполеоне, но существенно отличался в своем статусе. Префект в Италии был единственным представителем Министерства внутренних дел в регионе, в то время как большинство других министерств были представлены на уровне территориальных подразделений, на уровне провинции.}

Королевским Указом^[144] от 1861 года институт губернаторства был заменен должностью префекта, который вплоть до падения фашистского режима будет всесильной фигурой, лично распоряжающейся судьбой того или иного региона и практически неподотчетной местному населению. Согласно закону от 20 марта 1865 N. 2248, «Префект представляет исполнительную власть на всей территории провинции, осуществляет полномочия, делегированные ему законом, обеспечивает исполнение решений вышестоящих органов власти, публикацию и исполнение законов, предпринимает чрезвычайные меры, которые, на его взгляд, имеют значение в различных сферах деятельности; обеспечивает общественную безопасность, имеет право применять принудительные меры и требовать этого от вооруженных сил; Префект подчиняется министру внутренних дел и выполняет его указания»^[145]. Централизованное управление и принятие единых для всей территории Италии решений служили благом для Севера Италии и позволяли центральному правительству пользоваться ресурсами Юга для развития промышленного Севера.

Конституцией Италии стал Статут Пьемонта, принятый еще при Карле Альберте. Альбертинский статут будет действовать вплоть до 1947 года. Он представлял из себя октроированную, жесткую конституцию, с закреплением ограниченных полномочий Парламента. Как уже было сказано выше, в самом статуте не было раздела о форме политико-территориального устройства или статусе территориальных образований. Новоприобретенные территории были просто перечислены в качестве составных частей государства, а их администрирование закреплялось на уровне текущего законодательства, что позволяет говорить об абсолютно унитарном характере государства и отсутствии какой бы то ни было автономии для регионов Италии. В законодательной власти, представленной Парламентом, не нашлось места региональному представительству, так как одна палата (Сенат) назначалась Королем, а избираемая Палата депутатов представляла нацию в целом:

«Депутаты представляют нацию в целом, а не провинции, от которых были избраны. Мандат, предоставленный им избирателями, не является

146

императивным» .

Тем не менее, необходимо отметить, что, несмотря на закрепление запрета на представительство депутатами провинций, политическая практика со временем привела к формированию тесной связи избираемого депутата со своим региональным электоратом и фактическому представительству его интересов. Профессор Эдинбургского Университета Мартин Кларк отмечает, что победившие кандидаты, вопреки закрепленным законом нормам, становились именно представителями своих регионов в Риме и постоянно опирались на свой региональный электорат при голосовании по тем или иным вопросам для

ЛАП

обеспечения голосов на следующих выборах . Как такового, законодательно закрепленного статуса регионов на тот период не существовало. Регионам была отведена роль аннексированных территорий. Это отражалось как на формировании институциональных образований в регионах, так и на организации всей политической системы, которая сводилась к распространению пьемонтской системы органов государственной власти и политической элиты на территорию всей страны. Данный подход рассматривался итальянской элитой как путь к достижению укрепления территориальной целостности государства. В то же время централизованность была действенна лишь для первоначального периода существования государства.

Уже с первых лет существования итальянского государства предпринимались попытки реформирования этой системы, осознавалась необходимость учета мнения местного населения, в особенности на Юге страны. Еще в 1860 году министры Фарини и Мингетти предлагали различные форматы решения проблемы децентрализации власти. Фарини рассматривал децентрализацию Италии в качестве некоего естественного процесса и полагал, что муниципалитетам и регионам необходимо отводить крайне высокую роль, так как это исторически сложившиеся единицы, позволяющие реализовывать ^{[146] [147]}

потенциал местного населения . Суть предложений Мингетти сводилась к созданию системы, в рамках которой в регионы центральным правительством назначаются губернаторы и администрация, а члены местных советов избирают региональные ассамблеи, которые курируют общественные работы и образование, с избираемыми на местном уровне мэрами. Реализация предложенных реформ могла бы заложить основу для динамичного развития регионов страны. Однако данное предложение, предполагающее некоторую децентрализацию, было отвергнуто абсолютным большинством парламента с мотивацией, основывающейся на тезисе о хрупком национальном единстве, которое может быть подорвано. Подобная мотивация тоже была небезосновательна, поскольку правительство опасалось, что вследствие децентрализации на Юге возникнут условия для сепаратизма. Уже в первые годы существования единого итальянского государства наблюдались острые противоречия между Севером и Югом Италии. Так, неаполитанцы, воспринимая Гарибальди как героя-освободителя, были крайне скептически настроены относительно единого итальянского государства. Неаполь практически не сыграл никакой роли в деле объединения Италии. Турин присоединил Королевство Обеих Сицилий не по воле последнего, не в результате собственных военных успехов, либо дипломатических переговоров и соглашений, а исключительно благодаря военному гению Гарибальди и его решению передать данные земли в ведение Виктора Эммануила II. Учитывая, что Неаполь на тот момент был самым крупным городом в Италии и 4-м крупнейшим городом в Европе^{[148] [149], можно не сомневаться, что закрепления за ним такого же статуса, как и за среднестатистической альпийской деревней, не было самым ожидаемым решением. На тот момент крупные города страны не имели никакого особого статуса, последний появится лишь в период республики. Сицилийские сельские жители теперь подлежали призыву в армию, платили пьемонтскую налоговую ставку и пошлины, которые уничтожили тысячи рабочих мест.}

Учет мнения населения, тем не менее, осознавался правящей элитой, и в 1888 г. правительством Криспи был разработан закон, подтверждающий прямую выборность советов провинций, а также избрание советами и мэрами коммун членов провинциальных и коммунальных джунт. Причем должность мэра, ранее назначавшегося правительством, тоже становилась выборной. Унификация законодательства и судебной системы нашла свое выражение в распространении на присоединенные территории пьемонтского конституционного, гражданского, административного и уголовного законодательства. Экономическое развитие, согласно представлениям деятелей того периода, должна была нивелировать региональные противоречия. Усилия были направлены на создание единого рынка. Этому, в частности, способствовало интенсивное строительство железных дорог (их протяженность выросла с 2500 км в 1861 г. до 6200 км в 1871 г.)^[150].

Несмотря на планы создания конфедерации или, как минимум, федерации, войны 1848-1849 и 1859-1860 годов носили национально-освободительный характер и, в конечном итоге, привели к консолидации итальянских государств вокруг наиболее прогрессивного из них - Пьемонта, с его либеральной Конституцией, передовой экономикой и аристократией во власти.

Вплоть до создания Республики политический статус некогда независимых государств на практике сводились к статусу аннексированных территорий, на которые распространялись нормы законодательства Турина. Существенной, причем, хотелось бы особо подчеркнуть, сохраняющейся до сих пор, чертой Италии стала крайне высокая роль муниципальных образований, коммун. Неразрешенными остались противоречия между Югом и Севером страны, однако сводить все к противостоянию данных образований было бы некорректно. Ряд крупных регионов, таких как Пьемонт, Ломбардия, Тоскана, Лацио, складывались на протяжении достаточно долгого времени и представляли собой объединения относительно схожих по культурной и социально-экономической базе городов, со сложившейся инфраструктурой, традиционными взаимоотношениями и т.д. Проблемой стали для ряда территорий в Центральной Италии, и особенно Юга

страны, новые, зачастую искусственные, границы регионов, проведенные пьемонтским правительством. Вновь образованные регионы включали в свой состав провинции и города, многие из которых никогда не имели опыта сосуществования в рамках одного территориального и, тем более, государственного образования. Провинции были относительно сложившейся исторической единицей территориального деления и объединяли

муниципалитеты с более или менее сложившимися историческими, культурными и социально-экономическими связями, в связи с чем администрация на уровне провинции зачастую могла играть большую роль, чем региональная власть. И этим, в том числе, объяснялась столь высокая роль префекта в иерархии государственной власти. После объединения Италии границы провинций были существенно расширены. Зачастую это осуществлялось под давлением Статистического бюро для более удобного сбора и систематизации данных, при этом не всегда учитывались особенности социально-экономического развития объединяемых территорий, культурных и исторических различий между ними. Лишь в Королевстве Обеих Сицилий, где высшее звено в четырехступенчатой системе административно-территориального деления - провинция, практически не имела административных функций. Ключевая роль, согласно местному административному законодательству, отводилась муниципалитетам^[151].

Одним из наиболее важных факторов в региональных различиях в Италии стал язык. В Пьемонте в официальных контактах было принято использовать французский язык. Кавур плохо говорил по-итальянски и охотно переходил на французский. В основе литературного общеитальянского языка лежал тосканский диалект, на нем писали Данте, Петрарка, Боккаччо. Роль такого итальянского на тот момент сводилась в некоторой степени к роли латинского, который использовали в основном в литературных целях, либо для переписки. Однако этим языком владели лишь наиболее образованные итальянцы. На итальянском разговаривало 400 000 жителей Тосканы, 70 000 римлян и 160 000 представителей других регионов, что составляло 2,5 % от общего населения . Остальные говорили и писали на диалектах, из-за чего представитель одного региона зачастую не мог объясниться с представителем другого. Таким образом, языковые барьеры были одним из главных препятствий в процессе унификации итальянского государства . Все без исключения учебники и книги издавались на итальянском. Лица, им не владевшие, признавались неграмотными.

Приведенные данные важны, в том числе, и с политической точки зрения. В объединенной Италии действовало избирательное право Пьемонта. В законе, устанавливающем ценз грамотности для участия в выборах, говорилось: «Для обладания избирательными правами гражданин обязан ...уметь читать и писать»^{[152] [153] [154]. Речь шла, конечно, о владении итальянским языком.}

При анализе статистических данных становится очевидно, что наиболее остро дела обстояли на Юге страны, где количество неграмотного населения в разы превышало таковое на Севере (Сицилия - 85,3%, Калабрия 87%, Базиликата 88%, Кампанья 80%)^[155]. То есть, до 80% жителей южных регионов Италии были лишены представительства и были фактически отстранены от участия в политической жизни страны. Если добавить к этим цифрам данные по происхождению большинства государственных служащих, то картина усугубляется. Председатель Совета министров Италии Франческо Саверио Нитти, отмечает, что к 1899 году более 65% генералов, префектов, финансовых инспекторов и прочих чиновников представляли северные регионы Италии^[156].

Решения, требующие оперативной реакции, все равно должны были приниматься на уровне центра, вследствие чего снижалась способность государственной власти своевременно и эффективно реагировать на проблемы регионального развития. В Италии постоянно то одним, то другим политиком или теоретиком ставились вопросы о наделении местных органов власти более широкими полномочиями. Требовали закрепления хотя бы за Югом минимальных фискальных полномочий, что позволило бы улучшить его социально­экономическое положение. Однако все эти предложения в подавляющем большинстве отвергались парламентом Италии, который ссылался на хрупкость новообразованного государства.

Как было сказано выше, префект являлся единственным представителем Министерства внутренних дел на территории провинции. Территориальные подразделения остальных министерств были ему практически неподконтрольны, из-за чего отсутствовала какая-либо координация их деятельности. В результате Министерство транспорта и связи могло принять решение, которое противоречило решению Министерства экономического развития и т.п.

Еще законом Раттацци провинция рассматривалась как «крупное объединение коммун, предназначение которой состоит в защите прав каждой из коммун и в обеспечении интересов морального и материального плана данного коллектива». В Италии было сформировано 69 провинций. В каждой из провинций был предусмотрен свой совет и администрация, однако наиболее влиятельной силой был назначаемый из Рима префект. Сами провинции были не более чем административными единицами для формирования наиболее важных составляющих - муниципалитетов и коммун. Подобная практика была естественной, учитывая исторические традиции существования самостоятельных итальянских городов-государств и достаточно своеобразное определение границ провинций.

Иерархически политико-территориальное устройство Италии выглядело следующим образом:

■ Королевство

■ провинции

■ муниципалитеты и коммуны

Значение последних было крайне высоким. К их исключительному ведению относились:

- начальное образование;

- медицина;

- правопорядок;

- раздел общественных земель;

157

- право установления собственных налогов и др .

К 1871 году в Италии насчитывалось 8 382 коммун. Разделения на более крупные или мелкие образования отсутствовало . Не выделялись и города регионального значения. Очевидно, что эффективно контролировать 8 382 муниципалитета или коммуны из одного центра невозможно. Излишняя централизация власти постоянно приводила к неспособности власти адекватно решать поставленные перед ней задачи.

В управлении территориями, как уже было сказано выше, самое активное участие принимал префект. В его ведении всегда находился вопрос обеспечения результатов на выборах для депутатов, не выступающих против существующей власти. Соответственно, при выдвижении того или иного кандидата в мэры города префект руководствовался прежде всего его способностью обеспечить голоса за нужную партию. Как пример можно привести приложение к списку кандидатов на должность мэра Калтаниссетты, в котором префект пишет министру внутренних дел Депретису: «Я отбирал людей по критерию их эффективности в обеспечении прохождения провластных кандидатов на парламентских выборах» ^[157]. На этом фоне весьма революционная реформа была проведена премьер-министром Франческо Криспи. В 1889 году советам коммун, чья численность превышала 10 000 человек, предоставлялась возможность самостоятельного избрания мэра ^[158] . В 1896 году данная норма была распространена уже на все коммуны^[159].

Особую роль в развитии политической системы Италии, в её формировании и функционировании сыграл премьер-министр Джованни Джолитти, вступивший в должность главы правительства в 1892 г. и с перерывами занимавший этот пост до 1921 г. В начале XX века правительством Джолитти было предоставлено право передачи в ведение муниципалитетов промышленных и иных предприятий, представляющих важное общественное значение. Безусловно, процесс расширения полномочий муниципалитетов не был столь безоблачным. Практически регулярно на территории всей страны распускались советы коммун. В качестве примера можно привести выборы 1904 года в городе Бассано, где победу одержали католики. Через месяц совет коммуны был распущен. Префект объяснял данное действие «необходимостью предоставления времени либеральной партии для реорганизации и перегруппировки с целью победы над ненужными партиями» ^[160]. В 1912 году Джолитти проводит еще одну крайне важную реформу, которая расширяет электорат. К грамотному мужскому населению старше 21 года прибавились все лица, прошедшие воинскую службу, и мужчины старше 30 лет, вне зависимости от грамотности^[161]. Правительство объясняло данный шаг необходимостью консолидации населения и предоставления прав социально беспокойным слоям населения. Круг лиц, допущенных к голосованию, вырос с 3 миллионов в 1909 году до 8,5 миллионов в 1912. В результате, в 1913 году 70% избирателей в Италии не умели ни читать, ни писать^[162]. Правда, наиболее активны в демонстрациях и забастовках были как раз лица младше 30 лет, которым право голоса предоставлено не было.

Фашистский режим в Италии, как и нацистский в Германии, был установлен в условиях существования либерального законодательства. Чем больше расширялся электорат, состоявший из людей малограмотных, перенесших все тягости Первой мировой войны, а также из тех кто опасался повторения в Италии опыта большевистской революции, тем большее влияние приобретали фашисты, обещавшие радикально изменить ситуацию в стране. Уже в октябре 1922 года король Виктор Эммануил предлагает Муссолини должность премьер- министра Италии, что знаменует собой завершение либерального периода истории объединенного итальянского королевства и приведет к формированию государства нового тоталитарного типа.

Обобщая развитие Италии до установления фашистского режима, можно констатировать, что, несмотря на достаточно целенаправленные попытки правительства утвердить вертикальную, централизованную форму политико­территориального устройства, в Италии стали складываться политические, общественные отношения, которые выходили за конституционно-правовые рамки унитарного строя, стремясь максимальным образом представить региональные интересы на национальном уровне.

При отсутствии конституционно-закрепленного статуса регионов институт одномандатных округов, несмотря на прямой запрет, обеспечил региональное представительство в парламенте, так как депутат от данного региона, опять же, несмотря на конституционный запрет, представлял в первую очередь интересы своего округа. В случае с пропорциональными списками ситуация могла быть обратной, так как привязки к конкретной территории депутат бы не имел^[163]. В случае же с одномандатными округами депутаты были просто обязаны обеспечить региональное представительство в парламенте для того, чтобы быть переизбранными на следующих выборах.

Отсутствие широких полномочий у провинций компенсировалось постоянным расширением полномочий муниципалитетов, которые сохраняли роль ведущих образований в Италии.