§ 1. «Новый государственный менеджмент» и идейные основания административных реформ в США и странах Западной Европы
Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту оформился в виде нового направления, получившего название «новый государственный (публичный) менеджмент» (new public management — НГМ). Основная идея НГМ состояла в необходимости внедрения рыночных установок, методик, принципов и ценностей в структуры публичного управления. Причем основным идеологическим тезисом стала идея превращения граждан из потребителей в клиентов, которым государство оказывает всевозможные услуги. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывалась и реализовывалась в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде, ее влияние испытали так же Франция, Г ермания, Скандинавские страны, Япония и Россия. При критическом анализе этой концепции традиционно ссылаются на книгу Д. Осборна и Т. Гэблера,150 где наиболее удачно отражены принципы новой системы. Исследователи приходят к выводу о том, что бюрократия является наихудшим инструментом для поставки услуг населению и может быть заменена «предпринимательским правительством», базирующимся на десяти принципах, среди которых: — передача контроля за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников в местные общины; — оценивание работы государственных служб не по затратам, а по результатам; — в основе работы лежат не правила и предписания, а общая миссия; — клиент рассматривается как «покупатель», которому предоставляют выбор и за которого борются; — предпочтение отдается рыночным механизмам, а не бюрократическому принципу работы; — ориентация на координацию действий всех секторов общества (государственного, частного, некоммерческого). Таким образом, государству необходимо стать полноценной частью информационного общества, отойти от излишней централизации, мешающей принимать адекватные решения. Начать ориентироваться на результаты, ввести гибкую систему оплаты условий и труда — вот основные задачи правительственных структур, которые должны повернуться в сторону гражданина, ценного клиента. Такой ракурс восприятия гражданина породил и целый комплекс изменений ценностного порядка. Прежде всего, акцент делается на индивидуальных ценностях: каждый гражданин — ценный клиент государства, смысловой центр системы управления, и удовлетворение его интересов, поддержка его ценностей — основной приоритет государства. По сути, это интеллектуальное движение идет в русле англосаксонской традиции, для которой свойствен ярко выраженный индивидуализм: в основе прогресса — интересы индивида. Эгоизм граждан не критикуется, а легализуется. Так положения экономической теории либерализма в трудах А. Смита переносятся в сферу политики: политическая конкуренция эгоистических интересов автоматически ведет к достижению общего блага. «Общественное благо» — не субъективная цель, а объективный эффект, а «благое» трактуется как полезное, значимое в плане получения выгоды. В наиболее радикальном виде концепция нового государственного менеджмента затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами, поскольку приходит к выводу о принципиальной неэффективности существующего типа политической системы и предлагает универсальные (экономические) основания для ее реформирования. НГМ пытается уйти от вопросов разделения между политикой и управлением, на которых строилось традиционно государственное управление. В связи с этим и возникает впервые понятие «руководство» (governance), которое в дальнейшем получит мощный импульс к самостоятельному развитию и преодолеет «менеджериальные рамки». Структура организации управления публичным сектором в новом государственном менеджменте рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Так, Л. В. Сморгунов на основе подробного анализа западноевропейских и американских исследований формулирует восемь общих установок предпринимательского управления. На наш взгляд, значимыми для понимания аксиологии НГМ являются следующие: — НГМ не делает существенных различий между публичным и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять практически одинаково; — изменяется и оценка ответственности: должен осуществиться переход от контроля на входе организации, от оценки бюрократических процедур, правил и стандартов к количественным мерам, характеризующим результат деятельности; — менеджериальное управление государственным сектором и публичным сектором сопровождатеся понижением роли управленческого контроля одновременно с развитием усовершенствованной отчетности, мониторинга и механизмов ответственности; — большое внимание в новом государственном менеджменте уделяется денежным предпочтениям; что касается этических проблем государственной службы и статусных ценностей, то им уделяется меньшее внимание в противовес этике менеджмента; — отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики; к потребителю относятся как к клиенту, как к покупателю общественных услуг со всеми вытекающими последствиями.151 Осмысление нравственной стороны своего труда, характерное для менеджмента, прибрело большое значение и для сферы политико-административного управления в ходе современных административных реформ. С конца же 1980-х гг. этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. Кодексы создаются и существуют для того, чтобы четко отражать цели и задачи организации, а также средства их достижения. При этом их главной задачей является предотвращение ошибок, а не наказание за неэтичное поведение. Действие этического кодекса видится аналогичным действию общих этических и моральных норм общества. Нарушитель таких норм не принимается обществом. Нарушитель этических норм профессионального сообщества встречается с более или менее серьезными трудностями пребывания в этом сообществе. Однако когда этический кодекс государственного служащего является законом, а не только совокупностью этических ориентиров, то несоответствие кодексу приводит к трудностям при прохождении нарушителем очередной аттестации или в виде решения общественной комиссии по этике. Наиболее последовательно этот вопрос решался в США, где впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. В ноябре 1989 г. в США был принят новый Закон о реформе этических норм, а в 1990 г. — Указ Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата».152 Современные исследования этических кодексов Австралии, Канады и США (стран, близких по уровню социально-экономического развития, по культурным традициям и этике ведения бизнеса) показали разные тенденции развития в связи с событиями нескольких последних десятилетий.153 Так финансовые руководители крупных компаний в США — преимущественно утилитаристы; они используют этические кодексы в свои стратегических целях, выясняя предварительно, в чем заключается польза для корпорации (позитивный внешний образ для фирмы). С 1980х гг., проходит череда скандалов, связанных с использованием бухгалтерами и крупными менеджерами своего положения для введения в заблуждение граждан и государства. В результате Комиссия Treadway, созданная по инициативе частного бизнеса в 1985 г. для борьбы с мошенничеством в корпоративной финансовой отчетности, более известная как COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), рекомендовала считать наличие этических кодексов обязательным условием для всех публичных компаний. Наконец, серия корпоративных скандалов в Соединенных Штатах, которые начались банкротством и ликвидацией крупнейшей энергетической компании Enron в 2001 г., вскрывшими факты мошенничества руководства компанией и фальсификации финансовых документов, явилась катализатором для принятия Закона Сарбейнса — Оксли в 2002 г., который обратился к необходимости изменений в корпоративном управлении. Он, в частности, потребовал принятия Этического кодекса для финансовых директоров крупных компаний и Этических кодексов для сотрудников с требованием обязательного обучения последних в соответствии с принятыми кодексами. В статье, посвященной новому публичному менеджменту, К. Худ154 использует греческие символы для выделения трех категорий публичных ценностей: sigma (эффективность и ориентация на результат), theta (честность, справедливость, взаимность), and lambda (ошибкоустойчивость, адаптивность, надежность). Он утверждает, что идеология нового государственного менеджмента способствовала реализации первой группы публичных ценностей, оставляя в тени другие. По сравнению с международным движением реформы в континентальной Европе часто рассматриваются как «догоняющие» или «опоздавшие» с точки зрения внедрения принципов НГМ.155 Несмотря на то, что с увеличением бюджетных и экономических проблем в начале 1990-х гг. НГМ достиг и континентальной Европы, сравнительных исследований здесь проводилось мало, и в специализированной литературе немецко- французско-итальянские точки зрения практически не рассматривались. Если сопоставить результаты менеджериальных реформ с теоретическими посылками НГМ, то оказывается, что реформы достигли лишь частичного успеха на национальном уровне (в Италии) и на уровне местного управления (в Германии и Франции). С учетом институциональной инерции это неплохой результат. Более того, в отличие от верхних уровней власти органы местного самоуправления в континентальной Европе оказались способными к модернизации своих администраций и адаптации к новым институциональным условиям в порядке скорее дополнительном и прагматичном, чем стратегическом. Так, С. Кульман констатирует, что «смены парадигмы» и полного отказа от веберовской бюрократии не произошло. «Вместо этого у нас есть несколько неоднозначная смесь новых управленческих инструментов, ценностей и механизмов и традиционной практики».156 157 В Южной Европе — как и везде — существовавшие веками институциональные модели в государства и политики не так легко изменить. Такие исторические институциональные традиции не могут быть просто отменены. В. Кикерт, говоря о таких типичных корпоративных характеристиках южно-европейских администраций, как «законничество, политизация и кумовство», отмечает, что даже относительно сильные коррупционные скандалы и кризис в Италии в начале 1990-х гг. не привели к ожидаемой «революции» в итальянской политике. С его точки зрения, институционализм учит нас довольствоваться скромными, пошаговыми преобразованиями, которые предполагают постепенные последствия. При этом не может быть никаких сомнений, что доктрина НГМ оставила след в административном ландшафте континентальной Европе. Причем реформы реализовались по-разному не только в разных странах, но и в отдельных отраслях государственного (публичного) управления.158 На современном этапе развития новый государственный менеджмент сохраняет свои позиции как наиболее влиятельная идеология государственного управления в целом и административных реформ в частности.159 Интернациональная практика «рыночного» реформирования административных систем распространилась на Северную Америку, Европу, Австралию и Азиатско-Тихоокеанский регион, отдельные страны Африки. В 2000-х гг. глобальное реформаторское движение в сфере государственного управления охватило и Россию. Существует достаточно большой блок исследований, в которых рассматривается зарубежный опыт проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента. У широко распространенного увлечения идеологией менеджеризма есть основания: «новый государственный менеджмент» стимулировал инновационные способности государства, способности планирования и оценки эффективности, по- новому поставил проблему ответственности государства. Принципы концепции НГМ были поистине революционны и сыграли важнейшую роль в формировании радикально новой, отличной от традиционной концепции государственного управления (контроль за государственными структурами со стороны граждан — заказчиков услуг, управление по целям, оценка «на выходе» и т. д.).160 А методы, положенные в основу административных реформ западных правительств, были напрямую связаны с использованием информационно-коммуникационных технологий в государственном секторе. Большое значение в развитии данной управленческой парадигмы в странах Запада имела соответствующая институциональная среда. Прежде всего следует упомянуть: устойчивую демократическую административную традицию, сформированное гражданское общество и культуру участия; вовлечение в процессы генерации идей и контроля за их реализацией представительных институтов гражданского общества; эффективное функционирование рынка как механизма распределения средств в обществе и, наконец, существование прочного фундамента системы государственного управления в виде отлаженной системы бюрократии веберовского типа. Однако административные реформы, начатые в англосаксонских странах, имели и негативные последствия в виде эрозии этики государственной службы, уменьшения значимости демократических ценностей, снижения уровня внутренних связей в государственных структурах, утраты преемственности и институциональных традиций. Все эти последствия в значительной мере нивелировали достижения реформ и способствовали выдвижению на первый план более сбалансированных концепций «good governance». Несмотря на то, что концепция НГМ не теряет актуальности и является основой для государственного управления во многих странах, общемировые тенденции развития создают основу для ее фундаментальных изменений.