§ 2. Кризис экономического подхода к государственному управлению и становление «менеджмента публичных ценностей»
Вслед за расцветом менеджериальной идеологии и увлечением экономическим подходом наступил неизбежный период критики и разочарований: концепция нового государственного менеджмента, оставаясь и сегодня популярной среди политологов, стала подвергаться серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, специфический подход к оценке государственного управления и невнимание к специфике публичной сферы. Исследователи делают выводы о том, что идеология «зашла в тупик, и изменения уже коснулись ряда “передовых стран”. Это отступление показывает главным образом кумуляцию неблагоприятных косвенных воздействий на гражданские возможности в отношении решения социальных вопросов, потому как идеология НГМ радикально увеличила институциональные и политические сложности. Характер режима после НГМ не определен, он формируется в настоящее время».161 Критике подвергается и организация государственной службы, и электронное правительство, построенное на ее основе. Большинство современных исследователей в области государственного управления делают акцент именно на ценностных проблемах и противоречиях, проявившихся в ходе реализации НГМ: «клиентская» модель отношений гражданина и государства «работает на выхолащивание гражданского духа и даже вступает в противоречие с морально психологическими основаниями гражданского общества, предполагающего активную и ответственную позицию гражданина, его влияние на государственную жизнь, а не просто роль потребителя услуг в своего рода супермаркете, и что подобного рода одномерный экономический детерминизм парадоксальным образом исходит от неолибералов».162 Проблемными местами идеологии НГМ называются: 1) клиентоориентированный подход; (со временем пришло осознание важности принятия решений в результате коллективных обсуждений и с опорой на гражданские добродетели); 2) принцип ориентации на экономический успех (особенно остро это обозначилось в период мирового финансового кризиса, когда актуализировались проблемы справедливости и ответственности); 3) также при использовании НГМ в управлении подрывается публичная ценность публичных услуг, так как государство становится одним из провайдеров услуг. Критика экономического подхода привела к появлению самостоятельной концепции «governance», заставила обратиться к исследованию возможностей сетевого взаимодействия, привела, наконец, к «аксиологическому буму» в государственном управлении, что стало сказываться и на ходе административных реформ в развитых демократических странах. Можно утверждать, что ориентация на универсальность и единую методологию сменилась установками на культурную гетерогенность и партикуляризм. В связи с этим Г. Бребант пишет, что «публичное управление не осуществляется одним и тем же способом в Испании и Англии или в Германии и Италии. Даже среди соседних стран Европы, чьи традиции и культуры близки, могут быть обнаружены значительные различия».163 164 В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического анализа, от которого новый публичный менеджмент фактически отказался. Понятия общественных ценностей, политической ответственности государственного управления, демократии, общественного доверия, гражданского сотрудничества, публичности и открытости государственной службы и др. оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента. В целом критика нового государственного менеджмента велась с позиций теории демократии, где гражданин не мог рассматриваться как покупатель услуг государства, а государство лишь как поставщик этих услуг.165 166 На волне критики НГМ получила развитие теория политических сетей, противопоставленная бюрократическим и менеджериальным концепциям публичного управления. Она позволила обосновать новую систему публичного управления, объединяющую государство с другими агентами, участвующими в процессе принятия решений по публичным вопросам. В ее концептуальной структуре понятие «governance» стало использоваться в новом качестве — как способ «управления без правительства»; подчеркивался равноправный характер общения в политических сетях правительственных и неправительственных структур. Тем не менее, как подчеркивали ряд исследователей, теория политических сетей говорила больше о составе участников, чем о способе управления. Соответственно появилась потребность в такой концептуальной модели, которая была бы адекватна описанию процесса взаимодействия новых агентов решения публичных дел. В целом восстановление значимости политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) 166 характеризовалось и новыми составляющими. Во-первых, государственное управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы- управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Во-вторых, государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя выступает важным ресурсом выработки политико-управленческих решений.167 В-третьих, основанием выработки политических и организационноуправленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса. В-четвертых, государственное управление как управление общественными делами не только подвергается оценке с точки зрения прагматических критериев эффективности, но и включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности. В-пятых, с изменением категориального содержания политического процесса возникла необходимость изменять и его технологическую составляющую: процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д. В целом можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в этой новой концепции была повернута в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами.168 Термин «governance» в современной научной литературе употребляется достаточно часто, но его трактовки разнятся между собой, его сложно перевести на русский язык. Это и руководство, и со-управление, и регулирование, и общее управление, и политическое управление. В документах «Программы развития» ООН под «good governance» понимаются «механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями»,169 и к ключевым ценностным характеристикам «хорошего управления» в таком случае относятся: — участие (все граждане обладают голосом в принятии решений — прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); — прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован); — чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан); — ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться); — справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние); — подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав). В новой концепции управления подчеркивается, что ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество «становятся более проницаемыми», их границы размываются, и становится трудно определить, где заканчивается одно и начинается другое, а «разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз 170 начинается с переговоров». Все это позволяет утверждать, что концепция «governance» базируется на признании значимости скорее горизонтальных (сетевых), чем вертикальных связей между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. В тоже время, защищая идею национального государства, Г. Петерс помещает его в центр рассмотрения проблем управления и отдает ему если и не ведущую роль в общем политическом процессе, то, по крайней мере, существенную. Анализируя понятие «управление», он понимает его как «вождение» (steering), т. е. использование неких механизмов, которые смогли бы направить общество в нужном направлении. Таким «направляющим» центром он называет государство. Однако это ни в коем случае не означает, что государство контролирует любые действия внутри страны. Данная идея не отменяет возможность децентрализации отдельных сфер общественной жизни и не отрицает формы общественного самоуправления. Г. Петерс соглашается с тем, что «государственное управление становится все более “дистанционным”, но оно при этом все равно остается управлением, если правительство сохраняет за собой способность руководить, направлять, влиять на происходящее в экономике и обществе, вовсе не 170 171 обязательно полностью их контролируя». Государство предлагает цели развития и согласует с обществом систему базовых ценностей. Современную дискуссию о публичных ценностях в области государственного управления и взаимодействии государства и общества спровоцировала в 1995 г. книга М. Мура, профессора из школы Кеннеди Гарвардского университета, «Формирование публичной ценности: стратегический менеджмент в государственном управлении». Она создавалась под влиянием неолиберальной теории, определявшей в то время развитие политической науки в США и Великобритании. В начале 1990-х гг. политические, экономические и социальные факторы не просто обусловили критику правительства в развитых индустриальных обществах, но оспаривали его существование (центральное положение) как важного, ценностно-обоснованного социального института. В рамках неолиберального дискурса правительство не воспринималось в качестве института, необходимого для сохранения индивидуального и коллективного благополучия и обеспечения социальной справедливости, оно воспринималось как институциональное препятствие на пути экономического и социального прогресса: «Правительство не является решением; правительство является проблемой».171 172 173 174 За прошедшие годы произошло существенное изменение идеологического и методологического контекста, а идея «публичных ценностей» получила поддержку и оказалась востребована в академических и политических кругах, на международном уровне. Обозначенное в 1990-х гг. стремление к уменьшению роли правительства как института привело в дальнейшем и к уменьшению значения коллективного (публичного) как идеи, что активно критикуется сегодня. Пришло ощущение, что обращение к ценностному измерению публичного пространства поможет разобраться в очень сложных, противоречивых, нелинейных процессах современности. Дискуссия о смысле и значении публичных ценностей в академических кругах развивалась медленно, но благодаря нескольким научным конференциям и журналам теория публичных ценностей получила развитие с точки зрения экономики, философии,175 политологии,176 177 а также государственного управления и государственного 177 менеджмента. Г оворя о публичной ценности, необходимо понимать, что ее содержание в любом демократическом обществе является предметом для многочисленных обсуждений и дебатов и никогда не может считаться окончательно определенным. Прежде всего, ценность не может считаться публичной только на основании того, что она определена правительственными организациями. Ценность может артикулироваться частными компаниями, некоммерческими или правительственными организациями или другими юридическими лицами и не только. Вопрос ценности, согласно М. Муру, состоит не в том, кто ее определяет, а в том, кем она должна приниматься. Публичная ценность должна признаваться всеми гражданами вместе, а не индивидами. Д. Алфорд и Дж. О. Флинн пишут, что публичная ценность — нечто большее, чем публичные блага, общественный интерес или общественная польза.178 Публичная ценность содержит более широкий спектр вещей, чем блага. Так, она может включать различные средства правовой защиты, когда рыночные механизмы не могут защитить благосостояние граждан, в том числе такие институциональные установки, которые позволяют нормально существовать рыночной экономике, и такие социальные принципы, как верховенство закона, механизмы для защиты прав собственности и прав потребителей. Если рассматривать публичные блага как продукты и услуги, произведенные общественной организацией, то в отличие от них публичная ценность охватывает не только их, но и их результаты, т. е. воздействие на тех людей, кто пользуется этими благами. Граждане могут ценить различные вещи или установки, потому что они сами извлекают выгоду из их существования. Но во многих случаях различные граждане имеют отличающиеся друг от друга потребности и часто противоречивое мнение о других вопросах. Кроме того, в течение определенного времени эти предпочтения могут меняться. Таким образом, определение ценности для населения является проблемой для правительства. В связи с этим М. Мур считает, что общественные менеджеры должны взаимодействовать с избранными политиками, потому что у них есть знание о проблеме, и они способны помочь политикам сформировать независимое представление о том, что ценно. Менеджер обязан формировать стратегии, которые максимально опираются на публичную ценность и приемлемы для политической власти. К таким общественным менеджерам могут быть отнесены: люди, руководящие органами исполнительной власти; люди, занимающиеся публичными услугами в органах правительственных организаций; главы частных компаний, работающие в частном секторе и занимающиеся оказанием публичных услуг; люди, оказывающие такие же услуги в некоммерческих организациях. И. Вилльямс и Х. Ширер, комментируя идеи М. Мура, отмечают, что в нормативном плане они могут быть сформулированы следующим образом:179 180 1) правительственные организации должны понимать, артикулировать и пересматривать, если это требуется, публичные ценности; 2) стратегическое планирование и методы управления должны быть направлены на генерирование публичной ценности; 3) публичная ценность не должна сводиться исключительно к финансовым понятиям; 4) публичная ценность должна одобряться как политическими деятелями, так и широкой общественностью в процессе непрерывного диалога и дебатов; 5) стремление к публичной ценности должно быть увязано с оперативными возможностями и наличием необходимых ресурсов; 6) менеджеры и лица, принимающие решения, должны стремиться в своей работе к поддержанию в равновесии треугольника Мура; 7) эффективность в отношении использования публичных ценностей должна постоянно контролироваться; 8) в рамках описанных ограничений сам подход к публичному управлению должен быть инновационным, гибким и не догматичным. К минусам подобного подхода можно отнести то, что при ориентации государственного аппарата на ценность услуги, доверие к правительству, обыкновенно заслуживаемое в течение долгого времени, может быть подорвано в результате выборов или смены в результате различных причин старших чиновников, и в итоге будет проводиться другой политический курс. Такие проблемы могут привести к медленному принятию решений, инерции, замедлению товарооборота или другим факторам, которые мешают результатам.181 Безусловно, важнейшим фактором, определяющим публичные ценности, выступают коллективные потребности и желания людей, изменчивые и противоречивые по своей природе, поэтому определение ценностей для населения является проблемой для правительства. Независимо от того, кем были артикулированы публичные ценности (правительственными организациями, частными компаниями, некоммерческими организациями и проч.) главное, что бы они признавалась всеми гражданами вместе, а не индивидами. Это попытка снять противоречие между разными «ликами» государства, для которого гражданин — не только клиент-индивид, но и точка применения необходимого насилия (взыскание штрафов). Признавая ценность публичной, граждане должны быть готовы жертвовать во имя нее (например, жертвовать во имя безопасности некоторой частью индивидуальной свободы) и оценивать различные вещи по причинам, которые не касаются их личного интереса, а соотносятся с их общественными и социальными установками и гражданскими принципами (национальная гордость, представление о справедливости, забота об окружающей среде или, например, забота о слабом или инвалиде).182 Единственным способом для выделения ценности выступает демократический политический процесс, и, несмотря на все издержки и проблемы (манипулятивные технологии, коррупция) он рассматривается как лучший для представления желаний граждан. Итак, публичная ценность — результат коллективного запроса граждан, закладывающих в него свои значимые предпочтения, которая оформляется и поддерживается в ходе публичных обсуждений в рамках демократического процесса. Это понятие вошло в публичное управление и стало определять ориентацию на коллективное мнение граждан, стало принципиальной альтернативой экономическим критериям при управлении государством. Дискуссия по вопросам определения и классификации публичных ценностей не утихает уже почти двадцать лет, а ее актуальность подтверждается новыми и новыми политическими событиями, будь то экономический кризис или арабская весна. Дж. Налбандян183 184 трактует публичные ценности как «глубоко укоренившиеся представления о том, что хорошо и что плохо». К. Поллитт для понимания причин ценностных конфликтов разделяет демократические ценности (служение общему благу), профессиональные ценности (объективность, беспристрастность), общие этические ценности (честность) и народные ценности (доброта) и указывает на возможность возникновения противоречий между НПМ и традиционными публичными ценностями. Б. Йоргенсен и Б. Боземан идентифицируют более 60 ценностей, в 7 основных группах: вклад государственного сектора в жизнь общества, трансформация интересов в решения, отношения между политиками и чиновниками, взаимоотношения между чиновниками и их окружением, внутриорганизационные аспекты государственного управления, поведения работников государственного сектора и взаимоотношения между чиновниками и гражданами. В рамках каждой группы выделяются одно или несколько измерений, каждое из которых включает в себя определенные ценности. В заключении статьи они, ссылаясь на отсутствие теории ценностей, отмечают скромность своих результатов. Самым большим препятствием на пути анализа общественных ценностей, по их мнению, является взаимосвязь очень многих ценностей, а отсюда - необходимость сортировки ценностей (выделение основных и инструментальных ценностей) и осмысления их взаимосвязей (построение иерархии). На наш взгляд интересно их суждение о том, что «публичные ценности остаются аналогичны принципам общего права - неоднозначный, но потенциально жизнеспособными набор критериев для действий и подотчетности» в сфере государственного управления. Общество — это, по сути, определенный набор публичных ценностей. Будучи вовлеченными в публичность, лишаясь в значительной мере личных качеств, мы превращаемся в публичных акторов, решающих публичные задачи. Именно в процессе общественного взаимодействия, решения общественных проблем и в ходе свободной публичной дискуссии формулируются публичные ценности, которые в дальнейшем начинают определять и целеориентировать публичные процессы. K. Морель выступает с критикой «модного, но расплывчатого термина “публичные ценности”» и идеи о том, что публичные ценности могут выступать руководящими принципами при принятии решений в государственном управлении, и пишет: «Хотя термин имеет четкое происхождение и изобретателя, в нем нет ясности. В результате, это чрезвычайно гибкая концепция. Подобная гибкость делает ее открытой к исключительно инструментальному использованию со стороны власть имущих или желающих служить власти». Тем не менее, он призывает к поиску теоретического обоснования термина и к разработке соответствующей методологии, пытается уточнить методику «оценки управления и общественного блага», опираясь на идеи Аристотеля, и предлагает добавить к концепциям «общественного блага» и «публичных ценностей» временные параметры. Суммируя и обобщая современную дискуссию по поводу публичных ценностей, следует выделить рад наиболее значимых моментов. Во-первых, публичная ценность как коллективный запрос соотносится с оценкой того, что создано правительством от имени общественности. Фактически у М. Мура речь шла об определении стоимости для государства публичных ценностей или о стоимостной оценке политического процесса. Во-вторых, публичные ценности обеспечивают консенсус по поводу прав, преимуществ и прерогатив, которые граждане должны (или не должны) иметь; это принципы, на которых должны основываться правительства и политика. 185 186 В-третьих, если ни рынок, ни государственный сектор не предоставляют гражданам возможностей, необходимых для достижения публичных ценностей, происходит ценностный кризис, определенныи Б. Боземаном как «ценностный провал». В-четвертых, публичные ценности конкурируют и конфликтуют, а консенсус, достигаемый в ходе публичной дискуссии, достаточно условен и неустойчив. Таким образом, основными проблемами публичных ценностей являются, прежде всего, дефицит времени и средств обеспечения артикуляции и эффективной передачи основных ценностей, а также — искажения первоначального смысла ценности в процессе ее агрегирования. Не идеализируя сам подход, тем не менее, нельзя не признать, что он содержит значительный потенциал, особенно в плане возвращения внимания к публичности и политическому, что прослеживается в настоящее время как в научной дискуссии западноевропейских и американских исследователей, так и в практической деятельности по совершенствованию государственного управления. «Уровень доверия и ценностей играет важнейшую роль на этапе индивидуального восприятия населением стратегии развития государства и реализации национальных 188 конкурентных преимуществ». Публичные ценности влияют на формирование структуры общества, но есть случаи, когда наличие принципиальных разногласий об общественных ценностях само выступает в качестве ценности и генерирует нормативный консенсус. Это относится к такой публичной ценности, как «плюрализм», которая предполагает, что несколько ценностей и ценностных ориентаций могут одновременно существовать в обществе на равных условиях. Публичная ценность плюрализма является широко распространенной в публичной политике, где почти все споры сводятся к выбору между конкурирующими ценностями. Политика экономического развития часто провоцирует конфликты между ценностями, связанными с экономическим ростом, сохранением исторического наследия, охраной окружающей среды и справедливым налогообложением. Это 187 188 особенно актуально для современного публичного пространства России, и среди множества примеров можно выделить строительство Охта-центра в Санкт-Петербурге. Политика в отношении охраны окружающей среды может вызвать конфликты между ценностями, связанными с социальной справедливостью, экономическим ростом и безопасностью (например, как в случаях с деятельностью всемирной организацией Greenpeace). Сегодня уже очевидно, что политика безопасности может породить конфликт между такими ценностями, как генерирование знаний, обмен информацией, конфиденциальность, неприкосновенность частной жизни, между гражданскими свободами, правами личности и безопасностью. Зарубежными исследователями делаются выводы о том, что для обеспечения публичной ценности политики плюрализма специалисты в области государственного управления должны быть в состоянии идентифицировать соответствующие общественные ценности (т.е. объяснять ценности и интерпретировать их взаимосвязи). Они должны обладать способностями разрешать конфликты ценностей (выбирать между конкурирующими публичными ценностями) таким образом, чтобы помочь создать общую публичную ценность и предотвратить «ценностный провал». Так, Б. Боземан предполагает, что общественные ценности могут быть определены: (1) интуитивно; (2) в ходе выборов, опросов общественного мнения и аналогичных механизмов; (3) в научной литературе. Но эти источники позволяют определить лишь наиболее значимые (приоритетные) ценности, но не могут дать полную картину ценностного многообразия. Существуют и иные методологии и методики разрешения ценностных конфликтов, в том числе с помощью этических кодексов189 190 или сетевого управления. Однако все эти механизмы работают в организационном контексте и мало учитывают саму общественность. Главная проблема идентификации ценностей и механизмов разрешения ценностных конфликтов состоит в том, что правительства игнорируют роль граждан в разрешении общественных споров, поэтому, по мнению Т. Набаччи, они вряд ли способны определить общественную ценность и предотвратить ценностный кризис. Таким образом, среди исследователей стран континентальной Европы в качестве одного из направлений поиска прослеживается стремление актуализировать «публичное» в связи с исследованиями публичных ценностей, т.е. исследовать и развивать потенциал прямого участия граждан для оказания помощи в определении и понимании общественных ценностей. Фактически они провозглашают движение в сторону делиберативной демократии в условиях сложности и плюральности публичного пространства. Для них сегодня «не обращать внимание на публичное - проблематично, особенно когда речь идет об урегулировании конфликтов политик, которые почти всегда связаны с публичными спорами о ценностях».191 192 193 Решение конфликтов по поводу публичных ценностей требует от современных руководителей в сфере государственного управления умения определять, понимать и выбирать среди конкурирующих публичных ценностей, и эта важная задача может быть выполнена только при активном участии общественности. Но еще в 1927 г. Дж. Дьюи признал, что насущной потребностью общества является «совершенствование методов и условий проведения дебатов, обсуждения вопросов и убеждения граждан». И, несмотря на значительный теоретический и практический опыт организации общественных дискуссий и слушаний, эта проблема остается актуальной для европейских специалистов в области государственного управления. Участие общественности, составляющее общепринятую основу демократии, сегодня сводится к косвенному участию через голосование, однако за последние несколько десятилетий требования прямого участия граждан возрастают как на местном, так и на государственном и национальном уровнях во всем мире. В своем исследовании Т. Набатчи рассматривает некоторые потенциальные направления будущих исследований с целью совершенствования методик работы с общественностью в процессе формирования публичных ценностей и разрешения ценностных конфликтов. Она, в частности, делает акцент на совершенствовании методик организации публичных дискуссий. К. Бартелз также предполагает, что публичные встречи и публичные слушанья как «продукт» взаимодействия профессионалов в области государственного управления и граждан может повысить качество предоставляемых государством услуг, принятия решений и разрешения ценностных конфликтов. И это должен быть постоянный, динамичный, развивающийся процесс в повседневной практике. Конкретно это означает, что современные исследования должны отвечать на следующие общие вопросы: 1. Как профессионалы в области публичного управления и граждане могут общаться друг с другом? 2. Как можно облегчить общение с различным контингентом граждан? 3. Какие вопросы могут решать специалисты в области публичного управления и граждане через прямое («тонкое») взаимодействие? К. Бартелз считает такой подход эффективным способом публичной коммуникации, развивающим способности как чиновников, так и граждан предъявлять претензии, влиять на решения и понимать друг друга. Он может показать ценность таких принципов, как вовлеченность, эффективность и справедливость в контексте конкретных публичных дискуссий. Резюмируя эти исследования, можно отметить, что общественные (а не индивидуальные, «клиентские») ценности воспринимаются сегодня в качестве основы государственного управления, они определяют публичное пространство и содействуют достижению публичного блага. Как следствие - формирование общественных ценностей и предотвращение ценностных кризисов зависят от принятия трудных решений и сложных компромиссов среди разрозненных общественных ценностей. Общественность должна играть значимую роль в решении ценностных споров в публичной политике, но непосредственное участие общественности должно быть специально организовано, чтобы служить этим целям. Современное восстановление значимости политического аспекта публичного управления, как в западноевропейских странах, так и в США и Канаде наряду со 194 старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризуется новыми составляющими: - государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя выступает важным ресурсом выработки политико-управленческих решений; - процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами (общественная экспертиза, общественные форумы, государственнообщественные комиссии и т.д.). Канадский исследователь П. Ларсон фактически призывает граждан своей страны к уточнению своих собственных представлений о надлежащей роли правительства, о публичных ценностях и публичном благе, что должно помочь публичным менеджерам в реформировании государственных учреждений в интересах граждан.195 Также К. Кернаган подробно анализирует возможности новых подходов к ценностям государственной службы и делает вывод о том, что определение ключевой ценности (часто описываемой как кодекс поведения) как для государственной службы в целом, так и для отдельных общественных организаций облегчает определение ценности результатов реформ.196 197 В более позднем исследовании К. Кернаган предоставляет список ценностей государственной службы, которые он делит на четыре категории: этические (целостность, честность, уважение), демократические (нейтралитет, открытость, репрезентативность, законность), профессиональные (эффективность, служение, лидерство, инновации, творчество), человеческие (забота, 197 справедливость, толерантность порядочность, доброта, человечность...). Современных западноевропейских и американских исследователей дискуссия о публичных ценностях и методах разрешения ценностных конфликтов, в конце концов, приводит к трем основным вопросам, принципиальным с точки зрения повышения эффективности современного публичного управления. Прежде всего, стремиться ли к компромиссу, ранжированию публичных ценностей или разделить ответственность за реализацию равнозначных публичных ценностей между отдельными институтами государственной власти и управления? Определяя возможные действия и затраты (в том числе и финансовые) для реализации тех или иных публичных ценностей, стремиться ли в этом смысле к максимуму, или же определить минимум затрат на реализацию каждой конкретной ценности (безопасности, справедливости и т.д.) в рамках публичного управления. И, наконец, как соотносить скорость изменения баланса ценностей и скорость реакции государственных институтов, прежде всего, государственной службы. Это имеет огромное значение, поскольку среди общемировых тенденций развития профессиональной этики государственных служащих явно прослеживается их ориентация на публичные ценности и публичное благо. Дискуссии по проблемным аспектам ценностей сводятся почти исключительно к озабоченности, что размывание отраслевых линий подразумевает повышенную привлекательность для рыночных ценностей в государственном секторе. Согласно Д. Шульцу верно и обратное: «многие поощряли корпоративную социальную ответственность и этическое поведение, соединение функций государственного и частного сектора привело к досадным этическим противоречиям. В результате может оказаться, что не ясно, какой набор этических правил доминирует». И если появление первых этических кодексов в сфере государственного управления связано с идеологией НГМ, то в начале 2000-х годов качестве тенденции следует отметить совершенствование этических кодексов государственных служащих в соответствии с менеджментом публичных ценностей. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. Более высокий уровень осведомленности общественности требует от государственной службы разработки этических кодексов, которые становятся обязательной частью системы политикоадминистративного управления во многих развитых демократиях. На первый план вышел вопрос отношений служащего с коммерческими структурами, поскольку именно 198 в этих отношениях наиболее сильна коррупция. Государственные служащие не всегда способны установить границы между требованиями профессиональной этики, принципами универсальной этики и должностными обязанностями (которые могут трактоваться достаточно широко), а также собственными убеждениями, законами и подзаконными актами. Современному служащему приходится проходить по тонкому острию, с одной стороны, всемерно способствуя развитию бизнеса, с другой — не имея права ни участвовать в нем, ни получать прямые дополнительные выгоды от поддержки бизнеса.199 200 Сегодня в США действуют принятые в 2002 г. Стандарты этического поведения для сотрудников исполнительной власти. Они открываются принципиальным положением о том, что государственная служба — это общественное доверие (public trust). И в случае, когда ситуация не подпадает под стандарты, работники должны применять принципы, изложенные в этом разделе, в определении того, их поведение является правильным. Государственная служба общественного доверия, требует от сотрудников ставить верность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды. Центральное положение в документе занимают такие принципы, как ответственность, прозрачность, добросовестность. Сотрудники должны избегать любых действий, даже только создающих впечатление, что они нарушают закон или этические нормы. В данном случае речь идет о чувстве внутренней ответственности, и ее приоритете над подотчетностью. Европейскими странами также сделаны принципиально важные шаги в плане кодификации этических норм и стандартов в государственном управлении. Так называемая «Белая книга по административной реформе», которая была принята Европейской Комиссией 1 марта 2000 г., подчеркнула основные принципы для Европейского государственного управления, среди которых принципы независимости, ответственности, подотчетности, эффективности и прозрачности. В 2000 г. был сделан важный практический шаг — был принят Кодекс надлежащего административного поведения: отношения с общественностью. Идея подобного Кодекса была впервые предложена Р. Перри в 1998 г., европейский омбудсмен подготовил текст по собственной инициативе и представил его в Европейский парламент в специальном докладе. Кодекс учитывал принципы европейского административного права, содержащиеся в прецедентном праве, а также «черпал вдохновение» в национальных законах. Целями принятого Кодекса признаны высокое качество обслуживания во всех обстоятельствах и информирование общественности о стандартах поведения, которые они имеют право ожидать в отношениях с Европейской комиссией (законности, недискриминации, пропорциональности мер по преследуемой цели и последовательности в административном поведении). Показательным примером стимулирования формализации этических стандартов в публичном управлении является деятельность Организации Экономического Сотрудничества и Развития (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD). В ее официальных документах отмечается, что граждане ожидают от государственных чиновников служения в интересах общества (public interest) в духе беспристрастности, законности, честности и прозрачности,201 202 203 а «основные (публичные) ценности направляют помыслы и действия государственных служащих» при выполнении ими своих задач в повседневной деятельности. Анализ этических Кодексов стран OECD позволяет сделать выводы о наличии конкурирующих подходов (веберовский подход и подход НГМ), которые присутствуют в международном дискурсе по вопросам государственного управления, в целом. Прослеживается и влияние публичных ценностей. Возникает идея государственной службы как призвания и служения общему благу и сохранение классической модели добродетели в государственной службе: «чиновники должны служить исключительно интересам общества в целом... Это служба, а не возможность самоосуществления».204 205 Новейшие исследования в области государственного управления стран Запада подтверждают необходимость пристального внимания к ценностным, этическим аспектам публичного управления. Так, осуществленный П. Чарко обзор инициатив по совершенствованию управления в федеральных органах государственной службы Канады в течение 2000-х гг., позволяет оценить их прогресс. Он рассматривает восемь ключевых областей: управление подотчетностью; управление расходами; финансовое управление; управление человеческими ресурсами; управление субсидиями и взносами; проектное управление; внутренний аудит; процесс поддержания публичных ценностей, ценностей и этики государственной службы. По его мнению, не все инициативы были в равной степени успешным, но улучшения, как правило, возникают из сочетания политических, организационных, культурных и экономических факторов, включая общественное руководство обслуживанием и развитие в соответствии с публичными ценностями. Но важно, что Кодекс государственной службы не является единственным достаточным условием, он должен поддерживаться другими профессиональными кодексами, т.е. провозглашается курс на формирование этической инфраструктуры общества. В статье «Что ценится больше? Сходства и различия между организационными ценностями в государственном и частном секторе?» голландский исследователь З. Ван Дер Вал отмечает, что в современной литературе много внимания было уделено ценностям, которые определяют управленческое поведение в общественном и частном секторах. Его статья - результат сравнительного эмпирического обследования 382 менеджеров из различных организаций государственного и частного сектора в Нидерландах. Он не только дает свое виденье проблемы ранжирования ценностей, но и утверждает, что вопреки мнениям, представленным в современной литературе и предполагающим принципиальную схожесть ценностных систем руководителей в различных видах организаций, существуют две различные и системы ценностей для государственной власти и бизнеса. Но при этом, есть и также «общее ядро» ценностей (ответственность, опыт, эффективность), которые имеют важное значение в 206 государственных и частных организациях. У набирающего силу современного похода к публичному управлению с позиции «публичных ценностей» есть «потенциал, чтобы побудить различные способы мышления», а категория «публичные ценности» предлагает более целостное мышление о цели и большую эффективность государственной политики. По мнению авторов аналитического доклада, подготовленного для Британского Кабинета министров, современная теория публичных ценностей комфортно работает рядом с системным мышлением и стратегическим менеджментом, управлением по результатам, но достижение «публичных ценностей» требует серьезных качественных и количественных исследований. Существуют трудности при оценке таких характеристик, как честность, 207 доверие и участие. Изменения в современной теории и практике государственного управления, идущие в русле «governance», с одной стороны, свидетельствуют об актуализации политического подхода к государственному управлению, а, с другой стороны, демонстрируют приверженность идее возрождения национального государства. Внимание к этическому компоненту государственного управления рассматривается нами в контексте развивающегося сейчас в общественных науках аксиологического поворота. Но современный аксиологический поворот не завершен: в условиях, когда стоимостная оценка содержания политического процесса все еще является определяющей, и ценности ранжируются в соответствии с экономическим подходом к эффективности государственного управления, необходимо дальнейшее расширение его аксиологической составляющей. Известная работа М. Вебера «Политика как призвание и профессия» и традиция «идеально-типического» заострения противоположности двух рассматриваемых Вебером этик оказываются вновь актуальны. Справедливым представляется не только противостояние обозначенных этик, но и их взаимозависимость, которая требует внимательного анализа. Безусловно соглашаясь с М. Вебером в том, что «всякое 206 207 этически ориентированное действование может подчиняться двум фундаментально различным, непримиримо противоположным максимам: оно может быть ориентировано либо на «этику убеждения», либо на «этику ответственности»»,208 209 210 представляется вполне правомерным предложить концепцию этико-ответственного государства. На наш взгляд можно поставить под сомнение выводы Ю. Н. Давыдова, который полагает, что наиболее серьезное различие между «этикой убеждения» и «этикой ответственности» состоит в том, что если для первой убеждение (вера) предшествует выбору, то в рамках второй - выбор предшествует убеждению», откуда следует что «во втором случае речь идет по выборе индивидуумом самого Бога. О выборе «бога или дьявола, «бога или демона» или вообще - одного из множества «равноправных богов, как это должен был бы утверждать языческий политеизм, если бы был до конца последователен. В этом и состоит суть «веберовского аксиологического плюрализма»». 209 По М. Веберу «исповедующий этику убеждения чувствует себя «ответственным» лишь за то, чтобы не гасло пламя чистого убеждения, например, пламя протеста против 210 несправедливости социального порядка», он не ответственен за социальнополитические последствия своей деятельности, что не позволяет рассматривать этот тип этики приемлемым для системы государственного управления. С другой стороны, «этика ответственности» немыслима без такой категории как «долг». М. Вебер приходит к заключению, что «этика убеждения и этика ответственности не суть абсолютные противоположности, но взаимодополнения».211 Учитывая все это, основными принципами этико-ответственного государства являются: - Приоритет этики ответственности над этикой убеждения, что предполагает ценностно-рациональный тип поведения; - Единство государства и общества в процессе формирования и реализации государственной политики и управлении; - Публичность процесса формирования ценностей; - Приоритет ответственности над подотчетностью в сфере государственной службы. Подводя итоги главы, следует отметить, что понятие ценностей связывалось в современной теории государственного управления в рамках теории НГМ с утилитарно понимаемой пользой. Трактовка граждан как потребителей, эгоистичных клиентов приводит к тому, что смысл существования личности в государстве составляют безграничный эгоизм, идея власти над людьми ради обогащения, успех любой ценой. Это приводит к тому, что ценности утрачивают духовный смысл, а, следовательно, не могут выполнять функцию смысловых центров, вокруг которых формируется гражданское мировоззрение, что порождает серьезные конфликты. Сегодня в качестве основы государственного управления воспринимаются общественные (а не индивидуальные, «клиентские») ценности, они определяют публичное пространство и содействуют достижению публичного блага. Тем не менее, они также провоцируют повторяющиеся конфликты, потому что в плюралистическом (сложном) обществе, ценности отдельных лиц и групп часто противоречат друг другу, а кроме того, разные люди в разное время и при разных обстоятельствах могут поддерживать разные ценности. Для правительств важно понимать, какие ценности являются публичными, и какие из них не могут быть удовлетворены, учитывать это при принятии политических решений. Как следствие — формирование публичных ценностей и предотвращение ценностных кризисов зависит от принятия трудных решений и сложных компромиссов. Общественности принадлежит значимая роль в решении ценностных споров в публичной политике, но непосредственное участие общественности должно быть специально организовано, и в связи с этим процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами (общественная экспертиза, общественные форумы, общественные сходы, государственно-общественные комиссии и т. д.). Вклад концепции публичных ценностей, на наш взгляд, состоит в последовательном отстаивании идеи состоятельности граждан и их роли в управлении, что пока не достаточно отражено в российской теории и практике современного государственного управления. Можно утверждать также, что управляемость государства сегодня определяется его способность организовать эффективный коммуникативный процесс с гражданским обществом для определения системы публичных ценностей и повышения эффективности публичного управления. При этом концепции менеджмента публичных ценностей не удалось полностью преодолеть экономический подход к ценностям в системе государственного управления и стоимостной оценки содержания политического процесса, поскольку она акцентирует внимание на проблеме определения «стоимости» для правительства реализации публичных ценностей. Перспективы совершенствование систем государственного управления должно идти в направлении большего внимания к ценностному содержанию, публичным ценностям и преодоления издержек менеджеризма.