2.1. Институциональный подход в исследовании институтов политического представительства Г ермании
Термин «институт» происходит от латинского слова «institutum», что означает «установление, учреждение, обычай»91 92 93 94. Данное понятие вошло в научный оборот социологического и политологического знания из юриспруденции, где под ним понималась система формально закрепленных правовых установлений, норм, законов, регулирующих официальные, государственные виды социальных отношений . В сфере права наиболее известными были институции римского юриста Гая (середина — вторая половина II в.). Впоследствии словом “Institutiones» («Институции», 533) была названа одна из четырех частей, составивших созданный по инициативе императора Восточной Римской империи Юстиниана 1 свод действовавшего тогда римского права, который приблизительно в XII в. стали именовать «Corpus iuris civilis» («Свод гражданского права», 529 — 533) . Изучение политических институтов уходит корнями в глубокую древность. В политической мысли уже в трудах Платона и Аристотеля использовались такие понятия, как «государство», «конституция» и т.д., которые со временем получили наименование политических институтов. Интерес к ним не утратил своего значения и в новой науке о политике Н. Макиавелли, в трактатах Ж. Бодена, Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Гегеля и многих других мыслителей, создавших предпосылки для становления 94 современного политического знания . Принято считать, что история политических институтов берет свое начало со времени формирования первых государств: Ассирии, Вавилона, Древнего Китая, Древнего Египета и т.д. Основные исследования в области политических институтов были осуществлены западными учеными в течение последних ста лет. Их можно условно разделить на три этапа. Первый этап в политической науке принято называть «старым институционализмом». Он охватывает временной период с конца XIX - до середины 50 - х годов XX века и связан с именами таких исследователей, как М. Вебер, Э. Дюркгейм, М. Ориу, М. Дюверже, Г. Спенсер и др. В этот период большинство ученых в своих работах с формально-правовых позиций исследовали государство как политический институт, и лишь немногие рассматривали функционирование политических институтов в гражданском обществе. Так для М. Вебера институты - это социальные образования, учреждения, сообщества индивидов, обладающие такими признаками, как зачисление в сообщество не на основе желания индивида, но вследствие присущих ему от рождения или приобретенных в процессе воспитания качеств и других объективных характеристик; наличие рациональных установлений, на которые обязан ориентироваться в своем поведении индивид; наличие аппарата принуждения, обеспечивающего с помощью санкций соответствие поведения индивида принятым в сообществе установлениям95. Э. Дюркгейм определял существование политических институтов через понятие «социального факта»: «...чтобы существовал социальный факт, нужно, чтобы, по крайней мере, несколько индивидов соединили свои действия, и чтобы эта комбинация породила какой-то результат. А поскольку этот синтез имеет место вне каждого из нас, так как он образуется из множества сознаний, то он непременно имеет следствием закрепление, установление вне нас определенных способов действий и суждений, которые не зависят от каждой отдельно взятой воли. Как было ранее отмечено, есть слово, которое, если несколько расширить его обычное значение, довольно хорошо выражает этот весьма специфический способ бытия; это слово «институт». В самом деле, не искажая смысла этого выражения, можно назвать институтом все верования, все поведения, установленные группой. Социологию тогда можно определить, как науку об институтах, их генезисе и функционировании»96 97. Его последователь французский правовед М. Ориу полагал, что институт - это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде, и утверждал, что многие институты являются не только конструкцией на основе правовых норм, но и элементом организации общества . Всякая общественная группа становится институтом как только у этой группы будет признано наличие особой воли, отличной от воли составляющих ее субъектов или составляющих элементов. Он разделил институты на два типа: неперсонофицированные, к которым относятся нормы, юридически регулирующие поведение людей и персонофицированные, которые материализовываются в форме конкретной организованной группы. Это так называемые институты-корпорации: государство, ассоциации, профсоюзы. Дальнейшая работа в этом направлении была продолжена французским ученым М. Дюверже. Он определяет институты и как организационные структуры, и как известные модели человеческий отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая, таким образом, характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Согласно Т. Веблену «Институты - привычный образ мысли, руководствуясь которым живут люди, - наследуются, таким образом, от прежнего времени, времени более или менее далекого, но как бы то ни было, они выработались в прошлом и унаследованы от него. Институты - это результат процессов, происходивших в прошлом, они приспособлены к обстоятельствам прошлого и, следовательно, не находятся в полном согласии с требованиями настоящего времени» . Второй этап - этап «поведенческой революции» в политической науке, который продолжался с середины 50-х годов до начала 80-х годов ХХ столетия. В этот период проводились первые количественные измерения политической жизни, сделанные такими учеными как Г. Алмонд, С. Верба, Г. Лассуэл, Т. Парсонс и др. Если «старый институционализм» основное внимание уделял вопросам создания и функционирования политических институтов, то в данный период стали преобладать различные варианты теорий поведения (бихевиоризм) и теорий групп. Именно в этот период получила развитие новая ветвь структурного функционализма — теория политической системы. Третий этап - «новый институционализм», начавшись в 80-е гг. ХХ века, продолжается до сих пор. Представителями школы «нового институционализма» являются Дж. Марч, Й. Олсен, К. Гоулдман, Б. Питерс, Д. Норт и др. Основным направлением последнего этапа стала попытка возродить приоритет изучения государства, его структур и институтов. Термин «новый институционализм» («неоинституционализм») впервые употребили американские ученые Джеймс Марч и Джохан Олсен в своей статье «Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни»98 99, опубликованной в 1984 году. Основная черта нового институционализма - отказ от описательности в пользу теории, изучение результатов публичной политики, а не организации или процессов внутри политических структур, использование количественных методов. Иными словами, пафос этого подхода состоит не столько в «возвращении» государства и других политических институтов в политическое исследование, сколько в стремлении «вспомнить все» - историческую, философскую, социокультурную и политическую традицию, значение человеческого поступка100. Вновь обращаясь к проблемам развития институтов, «неоинституционалисты» утверждают, что политическая и общественная системы обладают относительной автономией. Они объясняют институты как равнодействующие интересов и поведения индивидов, использующих институты для координации собственных действий. Так, Д. Норт рассматривает институты как «созданные человеком ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие... неформальные (запреты, табу, обычаи, традиции, кодексы чести и т.д.) ... и формальные правила (конституции, законы, права собственности и т.д.), а также система санкций за их несоблюдение»101 102 103. В современных политологических исследованиях институты определяются, например, как «устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные виды человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов» (В.В. Радаев и О.И. Шкаратан), структурные ограничения (A. Шидлер), длительные структуры во времени и пространстве (Э. Гидденс), правила и рутины (Дж. Марч, Й. Олсен), правила, структуры и процедуры (K. Шепсл), правила принятия решения и системы стимулов (А. Степан), правила, нормы и совместные стратегии (С.Кроуфорд, Э. Остром), формальные правила, процедуры согласия и стандартно действующие практики, структурирующие отношения между индивидами (П. Холл) и др . Учитывая объект и предмет исследования данной работы, наиболее приемлемым будет определение политического института, предложенное М. Дюверже. Ключевыми институтами ФРГ в данной главе будут выступать парламент и политические партии. Парламент - высший законодательный орган, осуществляющий представительство основных социально и политически активных групп населения104. Политические партии - организации, которые «стремятся прежде всего к захвату власти или к участию в ее отправлении и опираются на поддержку широких слоев населения, представляющих ограниченное число граждан с особенными или частными интересами»105. Закон ФРГ о политических партиях определят их, как «объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений общим характером их фактического отношения к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью».106 И парламент, и политические партии, в основном являются институтами демократического общества. Так как демократия основана на праве каждого принимать участие в управлении публичными делами, она требует наличия представительных институтов на всех уровнях власти. Такое понимание демократии нашло отражение, в частности, во Всеобщей декларации по вопросам демократии, принятой на 98-й Конференции Межпарламентского союза в Каире, 7-16 сентября 1997 года (п. 11).107 В настоящее время идея представительного правления как одной из основ правовой демократии имеет широкое формально-юридическое признание. Согласно 21статье Всеобщей декларации прав человека 1948 года, каждый вправе участвовать в управлении своей страной непосредственно или через свободно избираемых представителей, а воля народа должна быть основой власти правительства. В Уставе Организации американских государств 1948 года и Американской конвенции о правах человека 1969 года значение представительной демократии рассматривается шире - как основы стабильности, мира и развития региона, признается также ее фундаментальное значение для обеспечения реализации прав народов.108 109 В части 1 статьи 10 договора о Европейском Союзе принцип представительной демократии кладется в основу функционирования Союза, имея в виду при этом роль данного принципа в процессе европейской самоидентификации и интеграции. В конституциях Доминиканской Республики (ст. 2), Бразилии (ст. 1), Венесуэлы (ст. 1), Гватемалы (ст. 2), Никарагуа (ст. 10) представительная демократия закреплена как форма правления государства. В отдельных странах, прежде всего в Латинской Америке, осуществление суверенитета народа связывается исключительно с представительной демократией (ст. 22 Конституции Аргентины, ст. 4 Политической Конституции Боливии, ст. 33 Конституции Гаити, ст. 2 Конституции Республики Сан-Марино). В Японии Конституция, провозглашая, что «государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами пользуется народ», утверждает принцип представительного правления как «общий для всего человечества» (преамбула).110 В ФРГ установлена парламентско-представительная демократия. Основной закон страны не предусматривает прямого политического участия граждан в управлении посредством плебисцита, кроме случаев передела границ земель. Согласно Основному закону, «Федеративная Республика Г ермания является демократическим и социальным федеративным государством. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия».111 112 Таким образом, Основной закон учреждает те органы, которые осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власти — Бундестаг, Бундесрат, федеральное правительство, федеральный президент и федеральный конституционный суд. На уровне земель существуют свои парламенты, правительства и конституционные суды: «Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, прямых, 112 свободных, равных и тайных выборов». Партии также в значительной степени определяют политику в Германии. Согласно Основному закону ФРГ, партии содействуют формированию политической воли народа. Они могут свободно образовываться. Их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам.113 Резюмируя вышеизложенное, следует заключить, что в данной работе целесообразнее будет рассматривать политические институты сквозь призму классического институционального подхода, акцентирующего важность формальных структур, правил и процедур. В данном ключе важно подчеркнуть, что существует несколько принципиальных отличий у «старого» и «нового» институционализма. Так, согласно Б. Вайнгасту, если институционалисты были склонны анализировать политические процессы методами других наук об обществе, то неоинституционалисты расширяют арсенал своих средств, обращаясь, в том числе к теории игр. Традиционный институционализм опирался преимущественно на индуктивный метод, в то время как неоинституционалисты выбирают дедуктивный путь - от попыток создать универсальную теорию к анализу конкретных явлений политической жизни. Если «старый» институционализм центральное место в теории отводит конфликту интересов, для неоинституционализма он играет периферийную роль114. Однако основополагающим для настоящего исследования является следующее отличие традиционного институционализма от «нового» подхода: институционализм преимущественно анализирует действия структур, для неоинституционализма более значим как объект анализа независимый индивид, который по своей воле и в соответствии со своими интересами интегрируется в ту или иную структуру115. В силу того, что во время исследования эволюции институтов политического представительства Германии в условиях европейской интеграции, внимание диссертанта было приковано к политическим установлениям - формальным положениям, законам и производным от них разделениям полномочий, а не к реальному поведению отдельных индивидов, классический институционализм, с точки зрения автора, более качественно позволяет раскрыть выбранную тему.