1.1. Феномен европеизации и его последствия для стран-членов Европейского Союза
Европейский Союз состоит из 28 государств-членов, являющихся ключевыми акторами европейской политики. Их роль в процессах интеграции является первостепенной. В то же время, европейская интеграция оказывает обратное влияние на государства-члены ЕС, и этот феномен обозначается на сегодняшний день понятием «Европеизация». В начале 1950-х годов особое внимание уделялось наднациональным институтам, традиционным теориям интеграции, процессу формирования общего политического пространства ЕС, в исследовании же взаимоотношений союза и его государств-членов как таковой заинтересованности не было. Ситуация изменилась в начале 1990-х годов, когда Алан Милвард, британский экономический историк, и Эндрю Моравчик, американский политолог, используя различные дисциплинарные подходы, провели эмпирический и теоретический анализы данной проблематики. Государство-член, в особенности его национальное правительство, рассматривалось данными исследователями как привратник (Gatekeeper), агрегирующий национальные интересы перед их обсуждением на европейском уровне. Централизация национального государства побудила других исследователей - Г. Маркса, Л. Хуга, K. Бланка, Б. Колер-Кох и т.д., предложить более многоуровневый подход. Таким образом, уже в период становления концепции европеизации в европейском исследовательском дискурсе в середине 1990-х годов возникло две основных трактовки этого понятия. В то время как часть специалистов связывали с европеизацией процесс формирования общеевропейских норм в результате их согласования государствами-членами ЕС («восходящий подход»), другие авторы воспринимали ее как ретрансляцию принципов и правил, утвержденных наднациональными институтами на национальный уровень («нисходящий подход»). Именно «нисходящий» подход будет основополагающим для диссертанта в дальнейшем исследовании. С течением времени изучение европеизации выделилось в отдельное от исследований европейской интеграции научно-исследовательское направление. Поиск универсального определения и общих концептуальных рамок европеизации происходил с учетом существовавших теоретических подходов, но требовал самостоятельного осмысления21. В данном ключе представляется необходимым обратиться к постулатам, которые часто встречаются в научной литературе, посвященной вопросам европейской интеграции. Первый постулат развил Эндрю Моравчик в 1994 году в своей теории либерального интерговернментализма (либеральный межправительственный подход), и он заключается в том, что интеграция и конкретно Европейское сообщество укрепляет национальное государство22 23. Другой постулат был выдвинут оппонентом Моравчика, Уэйном Сэндхолцем, который предложил свою интерпретацию воздействия интеграции на государства-члены. С его точки зрения интеграция может создавать новые «возможности для внутренних акторов в выборе союзников и арен» (многоуровневая политика) и вызывать изменения во внутренней политике и политических институтах. Так же как и Г. Маркс, Л. Хуг и K. Бланк Сэндхолц считал, что национальные правительства не являются как единственными объектами интеграции, так и связующим звеном национальной политики и Европейского Союза24. В сущности, он утверждал, что внутренние акторы, как государственные, так и негосударственные, пересматривают свои цели в результате членства в ЕС. Третий постулат «преобразование управления» связан с именем Беаты Колер-Кох. Она обращает внимание на тот факт, что интеграция изменила не только распределение влияния между несколькими уровнями власти, но и границу между общественными и частными сферами25. Одно из первых точных определений понятия «Европеизация» было предложено в 1994 году британским исследователем Робертом Ладречем, занимавшимся изучением влияния европеизации на внутреннюю политику Франции и проводившего эмпирическое исследование поправок во французскую конституцию. С его точки зрения, европеизация представляет собой постепенно возрастающий процесс, переориентирующий направление и содержание политики до такой степени, что политическое и экономическое развитие ЕС становится частью организационной логики национальной политики и процесса выработки политического курса26. Речь идет о процессе трансформации внутренней политики государств-членов вследствие их вовлечения в ЕС. При изучении интеграции на национальном и наднациональном уровнях именно Р. Ладреч предложил использовать подходы «восходящего» (bottom-up) и «нисходящего» (top-down) анализа, заимствованные из социологии. Как уже упоминалось ранее, «восходящий» подход применяют при изучении влияния национального уровня (внутренней политики государств- членов ЕС) на наднациональный уровень - институциональную структуру объединения и его функциональное развитие. С точки зрения «нисходящего» подхода исследуется влияние наднационального уровня на изменения, происходящие на национальном уровне ЕС27. В начале 2000-х годов сторонники «восходящего» подхода - Т. Риссе, М.Г. Коулс и Дж. Капорасо, работая над исследованием изменений во внутренних институциональной и политической структурах, понимали под европеизацией «появление и развитие на европейском уровне различных структур управления, а именно, с одной стороны, политических, правовых и социальных институтов, связанных с решением политической проблемы, которая легализует взаимодействия между акторами, и, с другой стороны, политических сетей, специализирующихся на создании утвержденных европейских норм»28 29 30 31. Таким образом, с точки зрения данных исследователей, диалектика европейской интеграции проявляется в формировании общих институтов управления Евросоюза сообразно динамике развития группировки на индивидуально-страновом уровне, которая не только упорядочивает взаимодействие между политическими субъектами обоих уровней (наднационального и национального), но и создает политические сети по распространению общего законодательства и соответствующих норм и практик ЕС . Более полное отражение «восходящий» подход получил в работах немецкого исследователя Тани Бёрзель, которая рассматривает европеизацию как процесс формирования общей политики Евросоюза, определяемый внутренней политикой государств-членов ЕС . Исследователи, изучающие «нисходящую» европеизацию, исходят из того, что динамика функционирования общих институтов ЕС на наднациональном уровне становится основной причиной изменений в политике отдельных стран . Так, К. Гетц и Я-Х. Мейер-Захлинг характеризуют европеизацию как процесс, под влиянием которого государства-члены вынуждены проводить реформы для адаптации к общему политическому курсу и выполнения требований наднациональных институтов Европейского Союза . Дж. Буллер и Э. Гэмбл также отмечали в своем исследовании, что европеизация представляет собой обратное проявление институционализации - институциональная структура начинает оказывать влияние на субъекты, которые ее создали . С точки зрения диссертанта, определение Роберта Ладреча является более существенным в контексте изучаемой проблематики, так как в данном исследовании акцент будет ставиться именно на влиянии наднациональной политики ЕС на национальную политику, конкретно, на институты политического представительства стран-членов. Итальянский профессор К. Радаелли предпринял попытку синтезировать «восходящий» и «нисходящий» подходы и предложил свое определение европеизации. По его мнению, это понятие относится к таким процессам, как создание, распространение и институционализация формальных и неформальных норм, процедур, политических парадигм, стилей, «способов делать что-либо» и разделяемых ценностей и норм, которые, в первую очередь, вырабатываются и согласовываются на наднациональном уровне, а затем имплементируются государствами-членами ЕС32 33 34 35. Йохан Олсен, норвежский политолог, также попытался агрегировать различные формулировки понятия «Европеизация». Он выделил пять случаев 35 использования данного термина . В первом случае европеизация является результатом «изменений во внешних границах»36. Самый очевидный пример - политические и социально-экономические преобразования в новых государствах-членах, которые присоединились к ЕС в 2004 и в 2007 годах. Во втором случае он употребляет понятие европеизации в контексте «развивающихся на европейском уровне институтов». Это определение касается развития качества управления центральными органами ЕС, включая ограничения и возможности для политических акторов на национальном уровне. В-третьих, он рассматривает европеизацию как «проникновение национальных систем управления». Здесь речь идет о процессах регулирования институциональной структуры, политики, образцов политического поведения и т. д. на более низких уровнях многоуровневой европейской политической системы. На основании четвертого определения европеизация представляет собой «экспорт форм политической организации». ЕС стремится экспортировать свои ценности как через Соглашения Ломе/Котону, так и через свою внешнюю политику по отношению к государствам или регионам, которые могут существовать независимо от Европы. В пятом, последнем, случае европеизация является «проектом политического объединения». Как и во втором определении, речь идет об усовершенствовании качества управления на уровне ЕС. Различие состоит лишь в более широкой интерпретации самого определения, конкретно, с точки зрения политической интеграции. Диссертант отдает свое предпочтение первому, третьему и четвертому определению. Однако нельзя не согласиться с Йоханом Олсеном в том, что существует необходимость в более узкой и ясной интерпретации понятия для его дальнейшего использования в исследовании. Попытки классифицировать различные определения европеизации были сделаны многими исследователями. Кевин Фитэрстоун, к примеру, проанализировав публикации, посвященные процессу европеизации, предложил классификацию, основывающуюся на следующих воздействиях европейской интеграции на страны-члены ЕС: культурное размывание, институциональная и политическая адаптации . Вивьен Шмидт выделила другую систематизацию, различив экономическую, институциональную и воображаемую адаптацию . Диссертант предпочитает использовать влияние европеизации на политику и политические институты стран-членов, конкретно - на институты политического представительства, для проведения дальнейшего исследования, обращая особое внимание на влияние, которое оказывает европеизация на национальный парламент и политические партии. В данном контексте исследователи Кристоф Книлль и Дирк Лемкуль различают «институциональное подчинение», когда ЕС навязывает государствам-членам свою модель видения политики, «изменение внутренних структур», приводящее к перераспределению ресурсов между внутренними акторами, и «выработку политического курса», которая изменяет убеждения внутренних акторов . Другие выделяют также судебный надзор и предварительное заключение суда ЕС: в статье 267 (234) Договора о Европейском Сообществе отмечено, что Суд ЕС в пределах своей юрисдикции принимает предварительные заключения относительно толкования этого Договора, действительности и толкования актов Сообщества и Европейского центрального банка; толкования статутов органов, созданных актом Совета, если это предусмотрено этими статутами37 38 39 40. Как показывает практика судебных органов некоторых стран-членов, использование Судом преюдициальной процедуры приводит к конфликтам, поскольку не все государства-члены готовы к темпам проведения политики унификации права, предложенным Европейским судом (Великобритания, Франция). Ориентируюсь на ряд исследований, диссертант приходит к следующему выводу: чем больше «разногласий» между европейской и национальной политикой, процессами и институтами, тем выше степень давления европеизации, которое она осуществляет на государства-члены для их адаптации к европейской политике. Страны-члены испытывают потребность в изменениях лишь при условии значительных расхождений с институтами и процессами ЕС и чем менее они между собой совместимы, тем серьезней ЕС оказывает адаптационное давление на государства-члены. С точки зрения диссертанта, имеет смысл рассуждать о двух типах ранее упомянутых разногласий: во-первых, европейская политика может вызвать «политические расхождения» между европейскими правилами и нормами, с одной стороны, и внутренней политикой, с другой. В данном случае европейская политика может изменить цели национальной политики, принципы ее регулирования, способы достижения политических целей или основной подход к решению проблем. Сопротивление, которое оказывает государство-член внутренней адаптации к европейской политике, приводит, как правило, к нарушениям европейских правовых норм. Кроме того, «политические расхождения», что немаловажно, оказывают адаптационное давление на основные институты и политические процессы стран-членов. Во-вторых, политика Европейского Союза может привести к «институциональным расхождениям». Европейские правила и процедуры, которые дают национальным правительствам привилегированные полномочия по отношению к другим внутренним акторам, вступают в конфликт с региональными институтами в высокой степени децентрализованных государств-членов, которые предоставляют своим областям автономные полномочия принятия решений41 42 43. Европейская политика может поставить под угрозу и национальную идентичность, затрагивая такие конституционные принципы, как государственный суверенитет. Большинство специалистов рассматривают последствия «подгонки» вышеприведенных «несоответствий» как необходимые условия для реформирования внутренней политики государства-члена. Для данного исследования особый интерес приобретает такой результат воздействия ЕС, как процесс институциональной адаптации. В заданном контексте представляется необходимым затронуть теорию организации. Эта теория определяет различные причинные механизмы, вследствие которых может развиваться институциональная адаптация. Данная адаптация исходит из социологического понимания институционального поведения акторов и природы институтов . За ее объяснением скрывается важное следствие институциональных процессов, которое создает серьезные проблемы при исследовании изменений в институциональной адаптации к аналогичной среде. Речь идет об институциональном изоморфизме, представляющем собой схожесть социальных институтов или структурную эквивалентность институциональных элементов, занимающих «схожие позиции в социальной структуре». Они «схожи в той степени, в какой обладают схожим паттерном 43 отношении с теми, кто занимает другие позиции» . Некоторые исследователи, занимаясь данной проблематикой, ссылаются на некоторую «неконструктивность истории» в совмещении институциональных методов и структур с реформами и окружающей средой44. В своих функциональной и нормативной средах институты устойчиво развиваются по отношению к изменениям. Во-первых, институциональная адаптация во многом зависит от предшествующего пути развития. Существующие институты не так просто заменить или скоординировать с новыми правилами, нормами и методами. Глубокое и резкое преобразование с внезапными устранением или заменой установленных методов, значений и распределением ресурсов, должно производиться только при исключительных обстоятельствах45. Во-вторых, обновленные институциональные правила, нормы и методы больше «соответствуют» принципам образования уже существующих учреждений (совершенство подгонки)46 47. Изменение в институциональной адаптации объясняется различными положениями, на основании которых новые и уже существующие учреждения кооперируются. Развитие институционального изоморфизма является результатом долгосрочного процесса, в котором некоторые учреждения должны претерпеть более глубокое изменение, нежели другие. Подходы к изучению институциональной адаптации также рассматривают институты ЕС как новые нормы, правила, методы и структуры, которые распространяются на государства-члены. Институциональный изоморфизм указывает на четыре механизма, которые 47 могут привести к внутренним изменениям : Первый механизм - «принуждение»: ЕС предлагает модель, которой страна-член должна соответствовать, например, европейская валютная интеграция, которая требует от государства-члена достижения определенных макроэкономических целей, относящихся к общественным дефицитам, долгу, уровню инфляции и т. д., и делает независимыми их центральные банки . Второй механизм заключается в «имитации и нормативном давлении»: государства-члены подражают модели, рекомендуемой ЕС, для того, чтобы избежать нестабильности (имитация), или она будет успешно осуществлена другими государствами (нормативное давление) в процессе либерализации телекоммуникационного сектора, где государства-члены ввели независимые контролирующие органы, которые регулируют, дают 49 разрешение и контролируют . Третий механизм - «конкурентоспособный выбор»: тогда как ЕС не налагает и не рекомендует модель, государства-члены конкурируют между собой за самое эффективное внутреннее регулирование. В качестве примера можно привести либерализацию транспортной политики, которую ЕС требует от государств-членов, не поясняя как управлять свободным рынком. Однако либерализация, навязываемая ЕС, оказывает давление на государства-члены, пытаясь изменить рыночное регулирование для того, чтобы избежать трудностей, ограничивающих конкурентоспособность их внутренней промышленности48 49 50. Четвертый механизм представляет собой «создание»: европейские акторы могут вести себя как «воображаемые предприниматели», пытаясь изменить убеждения и ожидания внутренних акторов, распространяя новые идеи и понятия, такие как принцип совместного управления, который пропагандирует Комиссия для усовершенствования европейского регионального развития51. Принуждение к европейской модели, не соответствующей внутренней политике, институтам и процессам может привести к целому ряду реформ или социализировать их в новые нормы и убеждения. Точно также конкурентоспособное управление в результате рыночной политики может вызвать внутреннее изменение посредством ограничения способности государств защищать свои рынки, предоставляя новые возможности покупателям пользоваться услугами иностранных поставщиков. Кроме того, навязывание ЕС либерализации рынка может подтолкнуть внутренних акторов к отмене госконтроля и приватизации52 53. Имитация, нормативное давление и создание осуществляются посредством процессов социального изучения, часто вызываемого нормой или «воображаемым предпринимателем», которые стремятся подвести внутренних акторов к изменению своих убеждений, поступая в интересах ЕС. Кроме того, страны-члены из-за воздействия политики ЕС могут столкнуться и с другими последствиями, в зависимости от степени и объема выделяют такие изменения, как «инерция», «экономия», «поглощение», с-5 «урегулирование» и «трансформация» . Под «инерцией» понимается отсутствие изменения. Она не является результатом как таковой «подгонки» внутренних институтов, процессов и политики под европейские нормы. Речь идет скорее о том, как государства- члены сопротивляются адаптации к этим нормам. Сопротивление изменениям часто приводит к несоблюдению европейского законодательства, против которого Европейская комиссия может инициировать судебное разбирательство, увеличивая, таким образом, давление на страны-члены с 54 целью ускорить их адаптацию к европейским нормам . Сопротивление изменению может иметь парадоксальный эффект увеличения, а не уменьшения несоответствий между европейским и национальным уровнями. Италия, к примеру, не только сопротивляется изменениям, необходимым для освобождения ее транспортного рынка. Вместо либерализации итальянское правительство лишь увеличило вмешательство54 55 («экономия»). Под «поглощением» в данном ключе понимается обстоятельство, когда государства-члены внедряют европейские нормы в свои институты и политику без особых преобразований существующих структур и логики политического поведения. Степень изменения в данном случае низкая. Государства-члены могут также выдержать европейское давление, приспособив к нему существующие процессы, политику и институты в их периметре, не изменяя базовых функций и основных коллективных соглашений56 57. В данной ситуации урегулирования можно достичь, «подчиняя» новую политику и институты существующим, не внося изменений в последние («урегулирование»). Степень внутреннего изменения будет умеренной. «Трансформация» происходит в случае, если государства-члены заменяют существующую политику, процессы и институты новыми, значительно отличающимися, или изменяют их до такой степени, что реформируются базовые функции и основные коллективные соглашения. Степень внутреннего изменения в данном случае высока, она затрагивает политическую, экономическую и социальную структуры , речь идет, в том числе, и об установленном конституцией балансе между внутренними институтами и политической культурой страны или макроэкономической политикой и денежной валютой государств-членов. В целом следует отметить, что отношения между ЕС и его государствами-членами не являются односторонними. Страны-члены не просто пассивно перенимают европейские требования и нормы, внося изменения в политическую систему на национальном уровне. Они могут заранее начать формировать политику, институты и процессы, соответствующие европейским, к которым позже должны будут приспосабливаться. Кроме того, потребность к изменениям во внутренней политике под давлением европейских норм может оказать значительное воздействие и на европейский уровень, где государства-члены также стремятся уменьшить несоответствия между европейскими и внутренними соглашениями. Один из способов связать «восходящий» и «нисходящий» подходы в отношениях между ЕС и его государствами-членами состоит в том, чтобы сосредоточиться на роли национальных правительств в возрастании (разработка методики принятия политических решений) и убывании (реализация) стадии европейского политического процесса. Нельзя сказать, что наднациональные акторы, такие как Европейская комиссия или Европейский парламент, не играют особой роли в разработке Европейской политики, также как и то, что правительства стран-членов обязательно должны передавать внутренние интересы своих государств на европейскую политическую арену. Тем не менее, руководящие органы национальной исполнительной власти занимают ключевую позицию, как в принятии решений, так и в реализации европейской политики, влияя, таким образом, и 58 на способы, на основании которых государства-члены формируют европейскую политику и институты и приспосабливаются к ним. Таким образом, европейский политический процесс может рассматриваться как «двусторонние отношения» между политическими переговорами на национальном и европейском уровнях. На национальном уровне ведущие акторы оказывают давление на свои национальные органы исполнительной власти для того, чтобы проводить политику на европейском уровне, соответствующую их интересам. На европейском уровне правительства государств-членов стремятся к такой политике, которая будет соответствовать внутренним давлениям со стороны европейских норм и минимизировать их негативные последствия на национальном уровне. Такие двухуровневые подходы игры устанавливают систематические отношения между внутренней и европейской политикой, используя национальные правительства в качестве основных посредников. Кроме того, двухуровневые подходы игры обеспечивают связь между возрастанием и убыванием стадии европейского политического процесса. За исключением пересмотров договоров, европейские постановления обязательны по закону для государств-членов и, следовательно, не требуют ратификации на национальном уровне, они применяются напрямую, и нет необходимости во внутригосударственном осуществлении, так как эти меры реализуются сами по себе, однако национальные парламенты должны реализовать в своем национальном праве директивы ЕС. Кроме того, как постановления, так и директивы ЕС должны быть применены на практике и исполнены национальными администрациями. Проблемы с реализацией европейской политики чаще всего возникают из-за государственных, экономических и социальных акторов, которые к ней не готовы. Они обычно обвиняют свои национальные правительства в расходах, которые европейская политика на них налагает. В то же время, правительства государств-членов несут ответственность перед Комиссией и Европейским судом, в случае если европейская политика не реализуется должным образом. Эффективная стратегия максимизации прибыли и минимизации издержек европейской политики состоит в том, чтобы экспортировать национальную политику на европейский уровень. Во-первых, этот процесс уменьшит потребность в правовой и административной адаптации. В отсутствии тщательно продуманной стратегической структуры несоответствие европейской политике может принести значительные издержки, так как эти структуры, прежде всего, должны быть сопоставимы. Во-вторых, процесс предотвратит конкурентоспособные недостатки для национальной промышленности. Наложение строгих стандартов на промышленно отсталые государства-члены поддерживает конкурентоспособную ситуацию промышленности в развитых странах. Аналогично, европейская либерализация и политика отмены госконтроля открывают новые рынки для отраслей промышленности отсталых стран, которые извлекают выгоду из более низкой себестоимости. Наконец, экспортирование национальной политики на европейский уровень может позволить национальным правительствам решить проблемы, которые заботят их избирательные округа, но больше не могут эффективно решаться на национальном уровне (например, организованная преступность, загрязнение окружающей среды, иммиграция). Г осударства-члены в целом разделяют идею «внедрения» политических механизмов своих стран на европейский уровень. Однако так как у всех стран-членов есть свои отличительные социальные, политические, и экономические институты, они часто конкурируют за ту политику, которая соответствует предпочтениям их избирательных округов. Таким образом, британское правительство, которое управляет страной с довольно открытой экономикой, может стремиться к либерализации и отмене госконтроля в политическом секторе. Французское правительство, наоборот, хочет отстоять свой традиционный подход защиты определенных отраслей промышленности от внешней конкуренции. Аналогично, развитые страны стремятся согласовать свои строгие социальные или экологические стандарты на европейском уровне, где они могут встретить решительное сопротивление промышленно отсталых стран, которые хотят избежать неблагоприятных конкурентных условий для их промышленности. Помимо того, что правительства государств-членов зачастую имеют расхождения и конкурирующие политические предпочтения, они также различаются по возможности успешно участвовать в европейском политическом процессе. У таких северных европейских стран, как Австрия, Г ермания, Дания, Нидерланды, Финляндия, Швеция, которые стояли у истоков создания Европейского Союза, не только есть возможность экспортировать свои строгие экологические стандарты на европейский уровень, чтобы избежать конкурентоспособных недостатков для их отраслей промышленности и адаптаций в их регулирующих структурах. Они также обладают необходимыми ресурсами для того, чтобы активно формировать европейскую политику согласно их экологическим проблемам и экономическим интересам. Южные европейские страны - Греция, Испания, Португалия, которые присоединились к ЕС позднее, испытывают недостаток в возможности реализации своей политики на европейском уровне, так как они скорее принимают политические условия, чем влияют на них. Южные государства-члены, намного более вероятно, столкнутся с серьезными политическими разногласиями на европейском уровне, чем Северные лидеры. В результате складывается несколько парадоксальная ситуация, когда государства-члены с самыми ограниченными возможностями разработки политики несут самые высокие издержки, так как они должны приложить гораздо больше усилий для корректировки своей внутренней политики и институтов под европейские нормы, нежели их Северные коллеги59. Диссертант считает необходимым упомянуть тот факт, что исследование феномена европеизации и его последствий для стран-членов ЕС усложняется несколькими факторами. Во-первых, нельзя упускать из вида процесс глобализации, который также может оказывать воздействие на государства-члены. Зачастую трудно выделить «чистый эффект» Европы и распознать его среди других источников внутренних изменений не только на глобальном, но также и на национальном и локальном уровнях60. Во-вторых, выявление причин, процессов и последствий внутреннего изменения стран- членов затрудняется самой природой отношений между ЕС и его государствами-членами, которая может быть как интерактивной, так и рекурсивной. В следующем параграфе, который будет посвящен опыту реализации европейской политики ФРГ, следует внимательно отнестись к вышеупомянутым факторам. Как страна, которая одна из первых сделала шаг в сторону создания современного Европейского Союза, страна, которая является крупнейшей экономической силой Союза и занимает в нем одну из лидирующих позиций, Германия станет весомым объектом для более глубокого исследования воздействий европеизации на политику и институты политического представительства. Сходство в «конституционном порядке», нормах и соглашениях, а также мезоуровневое управление, позволили Германии играть ведущую роль в формировании как наднационального институционального строительства, так и европейской политики в целом, а также избежать больших последствий от давления ЕС для адаптации внутренних институтов, процессов и политики ФРГ к европейским условиям.