§ 1. Динамика ценностных моделей и их реализация в системах государственного управления России XVIII-XX вв.
Начало формирования служилого государства историки и правоведы связывают с Судебником 1497 г., в котором отсутствует система договорных отношений (как, к примеру, европейская традиция взаимных обязательств сюзерена и вассала), а государство предстает надправовой конструкцией. Оно трактуется как «модель государственного устройства, в которой основу составляют служилые классы, т.е. такие социальные группы, которые находятся на государственной службе и несут определенные служебные обязанности и повинности; данная модель может основываться на обычае или закрепляется законодательно; регулятором модели служилого государства является административный аппарат».212 213 214 Вопреки мнению о том, 213 что «мощная административная система сложилась еще до петровских реформ», выделение самостоятельной административной функции управления — процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие, но начало этому процессу было положено в петровское время. Безусловно, признаки «рационализации» (бюрократизации) управления намечаются еще в период «московского царства» в XVII в.: появляются подчиненные друг другу учреждения, иерархичность должностей, формируется прослойка приказных людей, возникает бумажное делопроизводство. Но наряду с этими рациональными тенденциями очевидна нечеткость разделения государственных функций, громоздкость аппарата, отсутствие системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоряжениями». Влияние, оказанное длительным существованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препятствий становления административной функции государства. «Кормление — не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом не считалось службой».215 Подлинной целью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздача кормлений — способом награды за службу при дворе. Кроме того, сохранялось стремление государства уклоняться от решения проблемы управления, прежде всего в плане финансирования, (отсюда проблема «неответственного правления»). В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по главным отраслям государственного устройства (суд, администрация, контроль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяйства».216 217 218 Это было следствием реорганизации управления в ходе «собирания Руси», которое проводилось бессистемно, под воздействием случайных, временных обстоятельств. Московские приказы возникали и исчезали, различные отрасли управления соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела распределялись по разным приказам. В связи с этим попытки дать классификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так, в 1902 г. правовед М. М. Богословский полагал, что данная проблема навсегда - 217 останется «квадратурой круга в истории русского государственного права», что и подтверждают современные исследователи. Системность и целенаправленность петровских преобразований по выделению собственно управленческой функции государства позволяют нам определить эти реформы как первые административные реформы в истории российского государства, важные для понимания аксиологической основы системы административно - государственного управления. Для понимания аксиологического смысла петровских реформ мы обращаемся, прежде всего, к собственноручно написанным Петром законам и комментариям; «эти документы драгоценны для нас тем, что открывают нам идеалы 218 реформатора и показывают, чем должна была быть реформа по его мысли ». Относительно периодизации петровских реформ можно согласиться с мнением Е. В. Анисимова, выделяющего два основных периода: конец XVII в. — 1711 г. и 17181725 гг. В период с 1711 по 1717 г. происходит корректировка курса реформ, это время адаптации всей социальной системы. С точки зрения политико-аксиологического подхода крайне важны принципиальные, идеологические и ценностные изменения, намечающиеся в процессе реформирования высших государственных учреждений. Например, Сенат, как он был создан Петром в марте 1711 г., не имел ни российских, ни европейских аналогов, не сохранилось планов разработки его устройства. Принципиально новое, не характерное для России наименование высшего государственного учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума»), название оказывается лишь словом: Сенат в России становится, по сути, большим московским приказом. Но важно, что в основу его организации были положены новые для российской системы управления принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги при вступлении в должность, обязанность подписывать протоколы заседаний), принцип коллегиальности (обсуждение «снизу вверх»), принцип подконтрольности высшего учреждения (Указом от 2 марта 1711 г. вводится институт фискалитета). Новшеством было и законодательное закрепление обязательности диспута в процессе принятия решений: «Спрашивать снизу по одному и записывать всякое мнение... а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить».219 Но в рамках данного исследования гораздо более интересен второй этап реформ (1718-1724 гг.), связанный с учреждением и становлением коллегиальной системы. Если первый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств (кризис рубежа веков, война) и вне единого плана, то второй, начало которому официально положил Указ от 19 декабря 1718 г., проходил иначе. К этому времени был достигнут перелом в войне со Швецией, и Петр формулирует основы идеологии государственных преобразований. Россия в этот период испытывает влияние рационалистических идей западной философии Нового времени, которую характеризует окончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве как неподвижной, статичной системе. Сильный противник в войне, Швеция стала эталоном организации государственной жизни. Использование западноевропейского опыта с этого времени — обязательный элемент российских реформ, проявление «культурной диффузии», усиливающейся по мере общения России со странами Европы, но заимствования никогда не проходят в чистой форме, их преломление в соответствии с национальной спецификой и представляет интерес для исследователя. Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, интересен и показателен для своего времени. До Петра опорой власти государя были два основания: «сакральное», связанное с почитанием идущей от Бога власти православного самодержца, и «традиционное», связанное с устоявшейся иерархией служилых чинов, основанной на поместной системе. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторону вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная легитимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пресечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским собором нарушили традицию наследования престола, об этом нарушении свидетельствует, в частности, распространение явления самозванства. Кроме того, существенную роль сыграло поведение Петра: сформированный им образ во многом противоречил традиционным представлениям о русском монархе (отсюда и сказания о Петре - самозванце, Петре-антихристе, дошедшие до нас в следственных материалах Преображенского приказа). Таким образом, возникает необходимость поиска новых оснований легитимности царской власти, утверждения ее незыблемости. Эту основу и составили идеи камерализма. Камерализм — теория государственного строительства XVI-XVII вв., центральная идея которой — достижение «общего блага» с помощью государства, которое играет ведущую роль в человеческом обществе, а «разумные законы», реализуются им с помощью четкой, «правильно» организованной административно-управленческой машины. В основе этих представлений — государство, созданное людьми, подвергаемое преобразованиям во имя улучшения и пользы граждан. Шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражением камералистской доктрины. Центральными принципами организации российской системы государственного управлениястали, заимствованные из камералистской модели, принципы коллегиальности и регламентации. В процессе их внедрения Петр превзошел шведов, создав в 1720 г. «Генеральный регламент», целью которого стала унификация, единообразие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петр поступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимости шведского опыта. К принципам рационального устройства административной системы, которые Петр пытался реализовать для достижения «общего блага», относятся: система инструкций, регламентирующих деятельность; формальная иерархия; специализация; законодательное регулирование положения бюрократии. Рационализация организации государственной службы была важным направлением его деятельности. Огромную роль в процессе рационализации управления, формирования новой управленческой культуры сыграл подготовленный 220 Петром «Табель о рангах всех чинов»,221 222 223 224 225 законодательно оформивший аксиологическую модель служилого государства. 1) Петр вводит разделение «службы», представлявшей до того времени единое целое, на службу военную, статскую и придворную. Наличие трех альтернативных систем званий и чинов предполагало равенство служебных линий и возможность беспрепятственного перехода от одного вида службы к другому, «служение» охватывало альтернативные виды деятельности. 2) Был сохранен, однако, приоритет воинской службы, соответствовавший мировоззрению эпохи: «Воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Наглядно характеризует свою эпоху «Мемория о разработке положения о первом чине для вновь вступающих в гражданскую службу и о преимуществе добровольного в нее вступления». Методы, которыми самодержец пытается привить уважение и стремление к гражданской службе, поднять ее престиж, исключительно характерны: «Чтоб сказать ныне, что лучше б охотою шли, нежели 223 потом будут неволею брать». 2) Появляется представление о роли срока службы, требование «патента на чин». 4) Принципиально новым стало расширение границ «службы»: в иерархию чинов включены дамы и девицы, причем строгая иерархичность, порядок подчинения находят свое отражение в этикете, в соответствии одежды и экипажа каждой чиновничьей должности. В завершении регламента содержатся характерные для документов петровской эпохи угрозы: «По сему имеют все поступать, и объявленного штрафования и вящшаго 225 наказания остерегаться». Таким образом, целями этого документа были: упорядочение чинов, попытка исключить случайности в получении чинов, стремление к объективности, некоторые гарантии продвижения по службе в зависимости как от качеств (система «заслуг и достоинств»), так и от выслуги лет. Табель закрепил важное нововведение: порядок получения дворянства (личного и потомственного) как за военную, так и за статскую службу. Любой вид служения государству отныне ценен и обеспечивает социальную мобильность. Реализация петровских замыслов привела к дополнению традиционной теории божественного происхождения верховной власти новыми аргументами: теорией естественного права, общественного договора, что и было исполнено Ф. Прокоповичем. Этот «талантливый компилятор», использовав идеи Т. Гоббса («Левиафан»), Г. де Гроота (Гроция), С. Пуфендорфа («О должности человека и гражданина»), сформулировал концепцию неограниченной царской власти. 226Согласно этой концепции Петр представлен источником блага подданных, проистекающего из законов, написанных им на основах рационализма и знания своего народа. «Государь поставлен на вершину пирамиды “чинов” и является высшим “чином”, с тем лишь отличием, что его на это место поставил Бог».227 Он — единственный источник государственной власти, исходя из его представлений при помощи рационально организованной системы управления возможно достижение общего блага. Достижение «общего блага» как основная цель управления было в случае с Россией весьма неудачной попыткой определить критерий эффективности управления. Во-первых, это связано с незначительностью горизонтальных связей в обществе, малым опытом общения по поводу общественного устройства. В России существовала нация, но не сложилось общество, а, следовательно, невозможен был рациональный «общественный договор» в европейском смысле слова. Нельзя забывать и то, что крепостное право эволюционирует в сторону рабства, «общее благо» крепостных и служилых людей, живущих за их счет, не имело точек соприкосновения. Отсутствие реальной частной собственности не позволяло формироваться «среднему классу». С этой точки зрения «общего блага» не могло существовать. Во-вторых, неясность формулировки, расплывчатость и крайняя неопределенность данного основания легитимности действий власти давали возможность оправдывать практически любые ее действия. Осуществление идеи «общего блага» ставило перед государством практически ничем не ограниченные задачи; это служило великолепным средством узаконения неограниченных прав монарха, в том числе по упорядочению и регламентации социальной жизни, делало возможным открытое вмешательство государства в частную жизнь людей. Утверждается отождествление интересов народа и интересов государства, их подмена. На почве этого учения об общем благе как цели правления в России сложилась и была практически реализована теория полицейского государства с проповедью всеобъемлющей государственной опеки, не знающей никаких юридических ограничений.228 229 230 Постепенно складывающая традиция идентификации индивида не с обществом, а с государством является важнейшей составляющей служилой модели. Несмотря на кажущуюся «прозападность» идей Перта, его поступки выдают его подлинную систему ценностей, которая наложила отпечаток на всю его реформаторскую деятельность, закрепила многие его взгляды и методы в качестве примера для подражания, и в этом смысле Петр — исключительно русский царь. Убеждение в том, что он «не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западным вояжам структуры и методы управления» — наше стереотипное представление. А традиционное (идущее от «кормления») стремление государства решать финансовые проблемы управления за счет населения проявилось в том, что до середины XVIII в. служащие Сената и коллегий не получали зарплату, а всякий раз просили «пожаловать, выдать мне твоего, государь (государыня) жалования». По инициативе А. Д. Меншикова буквально сразу после смерти Петра была узаконена «акциденция» — фактически было легализовано взяточничество. Увлечение Петра уставами «на манер воинских» — не только часть мировоззрения времени, но и стремление организовать государственное управление. Особая роль законодательства в процессе управления стала основой реформаторской деятельности Петра в связи с реформами первого этапа, но в 1722 г. Петр сам формулирует их зависимость, а также роль управления в достижении «общего блага»: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских» (законов), поскольку от него зависит «правое и незазорное управление всех дел». Петр требовал законы и указы «писать ясно, чтоб их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много. Под них такие же подкопы чинят, как и под фортецию». При этом необходимо указать на существенное противоречие: правовая система в России находится в состоянии зарождения, не существует отраслевого права, но самое главное — в России не сложилось самого понятия «закон». Можно встретить различные наименования актов (регламент, устав, уложение), однако и к 1830 г., когда создавалось Полное собрание законов, судя по тому, какие документы в него вошли, 233 правовед К. С. Неволин делает вывод об отсутствии четкого определения «закона». Самым грандиозным «беззаконием» петровской эпохи являлся «Устав о наследии престола»,231 232 233 234 235 где со ссылкой на библейскую традицию («Исакова жена... меньшому сыну наследство исходатайствовала»), на правление Ивана Грозного закреплялась передача высшей власти по прихоти монарха: «Кому он хочет, тому и определит наследство...». Не случайно для обоснования, легитимации этого Устава потребовалось сочинение Ф. Прокоповича «Правда воли монаршей». В. О. Ключевский называл ее «краткой энциклопедией государственного права», но этот публично-правовой трактат обладал, скорее, общим характером и может быть расценен как «стремление подвести 235 юридическую идеологию под государственный строй и управление». Следует отчасти согласиться с мнением Е. Н. Ярковой, которая связывает петровские реформы с реализацией специфического варианта утилитаристских ценностей: «Взгляд на общество как на механизм, который можно усовершенствовать при помощи реконструкции некоторых его частей, в целом лежал в русле присущего утилитаризму механицизма. Тем не менее, в отличие от западного механицизма, который стимулировал развитие науки, техники, вызвал всплеск изобретательства, предпринимательской инициативы, механицизм Петра был ограничен идеей заимствования необходимых для усовершенствования государственного механизма средств».236 237 Но при этом мотивационные механизмы были ценностно-рациональными и дополнялись реальным принуждением. В ходе административно-территориальных преобразований Петр сознательно исключил нижнюю единицу (в шведской или голландской модели — «приход»); это была своего рода адаптация западной модели к российской действительности. Лишенная низового элемента, которому в шведской модели принадлежали существенные контрольные функции (со временем они развивались) и представительство интересов, целей и «блага» граждан, российская система стала эволюционировать иначе. Можно утверждать, что в результате петровских реформ приоритетные позиции в русском обществе получил государственный интерес, что и было закреплено как в формальной системе органов государственного управления, так и в идеологии: укоренилась идея патриотического служения государству и монарху, предполагающая полную самоотдачу, самозабвение, т.е. мобилизационный по сути тип мотивации. Деформация заложенных Петром принципов организации государственного управления происходила постепенно, под воздействием социальной практики, многое проявилось еще при жизни реформатора. Но противодействие его преобразованиям было скорее скрытое, стихийное, в силу традиций («четыре страшных мятежа и три-четыре 237 заговора — все выступали против нововведений»). В XVIII в. оформленное реформами чиновничество еще не играет значительной роли, напротив, в период дворцовых переворотов особую роль при осуществлении властных функций начинают играть дворяне, гвардия. В России не сложились вассальные отношения в европейском смысле, но под влиянием европейских традиций на протяжении XVIII в. положение дворян изменяется. Е. Т. Гайдар, исследуя российскую историю, российские реформы в связи с традициями политической культуры в работе «Государство и эволюция», справедливо отметил, что в России «государство насильно сформировало независимые от государства социальные группы»,238 и начало этому было положено в петровское время (Петр пытался привить русским дворянам такие понятия, как дворянская честь, дуэль). В 1730 г. уже была предпринята первая попытка ограничения власти монарха со стороны дворянства — составление Кондиций для Анны Иоанновны, что свидетельствовало об осознании своих корпоративных интересов. Эти тенденции сохраняются, развиваются при Екатерине Великой. Характеризуя эпоху Екатерины, В. О. Ключевский отметил: «Власть неограниченная и неопределенная».239 Но существенной особенностью, сказавшейся на стиле и чертах правления Екатерины, было то, что в отличие от Петра она была вынуждена считаться с дворянством. Важнейшие корпоративные права дворянского сословия были установлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 г. и Жалованной грамотой 1785 г. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти. В 1762 г. Н. И. Панин предложил проект учреждения Совета; практически это означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом — на его долю приходилась подготовка законодательных актов. Екатерина подписала указ, но дело было похоронено. Законодательное определение и закрепление функций Совета воспринимались ею как ограничение собственной власти. В XIX в. происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения, оказались вне поля зрения чиновников,240 в связи с чем предпринимаются попытки изменения принципов организации государственного управления. Административные реформы начала века были незначительными по сравнению с планами и проектами реформаторов, прежде всего М. М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как назвали бы его в настоящее время».241 Однако кроме Сперанского свои идеи по устройству России высказывали Н. Н. Новосильцев, П. А. Вяземский, Н. М. Карамзин. Начало века может быть названо скорее «эпохой великих проектов», нежели эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, о становлении научного подхода в управлении, о тенденциях к конкурентной модели выработки и реализации государственной политики. Дворянские группы начинают оказывать влияние на систему государственного управления. Примечательно, что в начале XIX в. уже существовало несколько моделей развития страны, однако идеологическая борьба внутри правящей элиты тщательно скрывалась, а о публичном обсуждении реформы не могло быть и речи. Александр I в Манифесте о восшествии на престол от 12 марта 1801 г. обещал управлять народом, врученным ему Богом, «по законам и по сердцу» бабки Екатерины и «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим».242 Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав при более активном участии в управлении. Достижение общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Длительное время складывавшиеся государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего послепетровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции. Можно согласиться, что существовали два стремления эпохи: 1) уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность; 2) сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функций между ведомствами... автоматически влекли за собой ограничение самодержавия».243 Отсюда и противоречия в решении любых вопросов (социально-политических, кодификационных, финансовых), а, в конечном счете, и неудача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 г. Одна из первых существенных реформ, затронувших принципы государственного управления, — замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 г. В данном случае в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств с кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений, был «местом совещания императора с наиболее доверенными высшими чиновниками», 244 245 в ходе реформы не в полной мере удалось внедрить принцип ответственности министров, четко распределить полномочия министерских служащих. Недостатки эти были указаны М. М. Сперанским и отчасти устранены «Общим учреждением Министерств» 25 июня 1811 г., утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств. Безусловная заслуга М. М. Сперанского состоит в том, что ему удалось определить важнейшие отрасли управления и в соответствии с ними создать отдельные министерства, не подчиняя все управление интересам фискальным (губернская реформа Петра 1708 г.) и полицейским (губернская реформа Екатерины). Принцип коллегиальности в принятии управленческих решений, практически никем никогда не соблюдавшийся, был официально заменен принципом единоначалия и персональной ответственности; закреплялся отраслевой принцип управления, министерства были организованы как строго бюрократические учреждения. С введением новой системы стали возникать иные трудности: «Каждый министр считал свое министерство за 245 пожалованную ему деревню, старался наполнить ее людьми, деньгами». Традиционное смешение личного и государственного наложило свой отпечаток на эти рационально организованные институты. Именно в этот период можно проследить борьбу различных групп внутри дворянского сословия за право определять направление административных реформ путем воздействия на императора. Среди яростных противников М. М. Сперанского особая роль принадлежит Н. М. Карамзину, его можно считать идеологом родовитого дворянства, сторонников сильной царской власти. Интересно, что, не вступая в прямую полемику, Карамзин действовал (и весьма успешно) через сестру императора Екатерину. Именно через нее дошел до Александра «идеологический трактат» «Записки о древней и новой России», доказывающий пагубность конституционных идей и представительного правления. Выступая против М. М. Сперанского, Н. М. Карамзин предлагал реформирование в строгом соответствии со славными российскими традициями: усиление государства, усиление самодержавия, повышение роли родовитого дворянства. Главной целью плана, предложенного М. М. Сперанским в 1809 г., было установление в России законности — того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи (в России традиционно «закон есть выражение воли государя», или «воля царя — закон» ). Для достижения этой цели М. М. Сперанский предполагал дать России совершенный свод действующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью. Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы. План М. М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Но разделение властей в его проектах обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции».246 247 248 Император — глава исполнительной власти, но при этом обладает правом законодательной инициативы, а над судебной властью осуществляет только надзор. Законодательная ветвь на уровне государства представлена Государственной думой, исполнительная власть включает министерства, губернские и окружные правительственные органы, судебная власть — Сенат. Вместе с тем, определяя «взаимные отношения первых государственных мест Совета, Сената, Комитета и министерств», он полагал, что «ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии, и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной... ни одно из них телом политическим, а тем более законодательным признано быть не может».249 Таким образом, нельзя считать, что М. М. Сперанский в своей деятельности шел исключительно по пути отрицания традиций. Сам он никогда не считал себя «оппозиционером», свою отставку и опалу он воспринял крайне болезненно и остаток лет считал себя непонятым императором Александром. Осознавая необходимость введения контроля над исполнительной властью, которая не является нейтральной исполнительницей, он предлагает принцип ее ответственности перед законодательной: «Власть исполнительная должна быть исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем - 250 уничтожить, то и должно ее поставить в соответствие власти законодательной». Замысел М. М. Сперанского не был осуществлен, отдельные элементы плана нашли применение в практике государственного управления, но в целом система не претерпела изменений. Введение в 1810 г. Государственного Совета не соответствовало первоначальному замыслу: если у Сперанского это особый орган, соединявший деятельность всех ветвей власти, стоящий между ними и императором, то согласно Манифесту Александра I об образовании Государственного Совета он стал законосовещательным органом. Из текстов указов исчезает постепенно и формулировка «вняв мнению Государственного Совета...». Причиной изменений первоначального замысла можно считать устойчивую традицию неограниченности и неразделенности государственной власти. Начинать реформы необходимо было с введения Конституции, которая определила бы основные контуры новой системы, правила ее функционирования, но в тот период это казалось невозможным. Ни один российский самодержец не рискнул поставить над собой закон, беспристрастный, равный для всех, действовать исходя не из своей воли, а из общепринятых правил. В то же время М. М. Сперанский переоценил возможности и силы центральных учреждений и пренебрег действительным установлением представительного правления, местного самоуправления, механизмов контроля со стороны общественного мнения, которое предстояло еще формировать и развивать. В его записках прослеживаются противоречия между теми идеями французского просвещения, которые он заимствует, и теми принципами, которые он формулирует, исходя из российской специфики. С одной стороны, он выступает противником ситуации, когда «в России два состояния: рабы государевы и рабы помещичьи», а «свободных людей в России нет, кроме нищих и 250 251 философов».252 253 С другой стороны, указывая на то, что в монархическом государстве две силы могут быть охраняющими законы в их исполнении — это «сила общественного мнения и власть сословная», — он устанавливает ограничение для наделения политическими правами, возможностью принимать участие в управлении. Отсутствие ответственности и зависимости перед обществом явилось одной из основных причин превращения бюрократии в организацию, функционирующую исходя из собственных интересов, что является характерной чертой российской системы управления. М. М. Сперанский совершенно верно установил противоречие между необходимостью в новом общественно-политическом устройстве и отсутствием соответствующего «человеческого материала», который обладал бы иной системой ценностей. Недостаток кадров, изменение управленческой культуры он пытался повысить путем образования. Именной указ императора Александра I, данный Сенату, от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники» восстанавливал критерии, которым должны были отвечать служащие государственного аппарата. В числе требований, предъявляемых к чиновникам, — обладание «твердым отечественным образованием», продвижение по службе «действительными заслугами и отличными познаниями».254 Несмотря на то, что Указ об обязательной аттестации был отменен в 1834 г., образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе. Требования, предъявляемые к чиновникам, были высоки, и этим Указом М. М. Сперанский восстановил против себя основную массу чиновничества, среди которых были и полностью безграмотные люди. Сторонниками реформатора должна была остаться горстка таких же одаренных, трудолюбивых и образованных людей, каким был он сам. Противники его, в первую очередь Н. М. Карамзин, активно использовали этот Указ для того чтобы увеличить число негативно настроенных по отношению к проектам преобразований. Однако если до М. М. Сперанского государственная служба стояла очень невысоко, то «он сообщил ей важность, ибо стянул управление Россией в центральные учреждения, сделал их распорядителями народного блага». В условиях фактического отсутствия общества, горизонтальных связей, оформленных корпоративных интересов, которые могли бы противостоять интересам государства, при традиционной идентификации человека с государством, а не социумом, состояние всеобщего бесправия заставляло людей стремиться к государственной службе: причастность к распределению «блага», надежда выслужиться и принцип служения государству как ценности подкрепляли это стремление. Огромное количество конституционных проектов, разработанных в первой четверти XIX в., свидетельствовало об интенсивности поиска эффективной системы государственного управления. Влияние опыта общения с европейскими державами, в том числе и во время иностранного похода русской армии, было огромно. Не случайно большинство проектов от самых радикальных («Русская правда» П. Пестеля) до самых консервативных (проекты Н. Н. Новосильцева и П. А. Вяземского) написано под влиянием французских конституций различных лет, польской Конституции 1815 г. Польша и Финляндия с начала XIX в. — уникальные части Российской империи, находившиеся в ином отношении к российской короне, что соответствовало их многовековым политико-культурным традициям. Разработанная в Варшаве «Уставная грамота Российской империи» была уничтожена в ходе подавления польского восстания 1830-1831 гг. по указу Николая I, поскольку была признана «вредной» для российских умов. Несмотря на содержащееся в ней закрепление принципа разделения властей, принцип ответственности исполнительной власти перед обществом отсутствовал. Ответственность исполнительной власти была только судебная, а не перед народным представительством, было право императора представлять на обсуждение парламента отдельные части общегосударственного отчета (гл. 4 «О народном представительстве»). Несмотря на провозглашение гражданских свобод, суверенитет народа (признание его источником государственной власти) был заменен суверенитетом императорской власти, что также соответствует российским традициям политической культуры. «Государь есть единственный источник всех в империи властей: гражданской, 255 политической, законодательной, военной...».256 257 Документ представлял собой попытку сочетать незыблемость самодержавия с известными европейскими правовыми идеями, в результате чего и произошло искажение их важнейших принципов. Не останавливаясь подробно на анализе конституционных документов, следует отметить то общее, что необыкновенно сближает эти принципиально разные документы: стремление авторов подчеркнуть их преемственность российским традициям. Не случайно П. Пестель называет свою конституцию «Русская правда»: напоминая об этом архаичном источнике, в основе которого принцип «око за око», он претендует на роль продолжателя российских традиций. Текст Манифеста, подготовленного Н. Новосильцевым по случаю предполагавшегося дарования России Конституции («Конституционной хартии Российской империи» или «Уставной грамоты...»), содержал указание на то, что она «не вносит никакого новшества и никакого изменения в государственное устройство», несмотря на то, что предполагались вполне существенные изменения (двухпалатный парламент, иное территориальное деление, некоторое разделение властей). «Она основана на наших государственных учреждениях, она их объединяет, развивает положенные в их основу принципы, приводит их в действие и тем самым открывает возможность внести порядок и гармонию в различные отрасли 257 управления», иными словами, существует в рамках российских традиций. Причины неудач реформ начала XIX в. до конца не изучены, но одной из них, возможно, является несоответствие важнейших принципов традициям политической культуры, на изменение которых потребовалось значительное время, социальный опыт, череда постепенных преобразований. Между тем для российской политической культуры характерно стремление к быстрым изменениям, радикализм, а не поддержание постепенных преобразований, о чем свидетельствует деятельность политических тайных обществ. В первой половине XIX в. элиту бюрократической иерархии составляли члены Государственного Совета и министры (II—III классы), сенаторы (II—IV классы), генерал- губернаторы (II—III классы), директора министерских департаментов (III—IV классы), губернаторы, попечители учебных округов (IV класс), управляющие казенными палатами, губернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должности чиновники-дворяне имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти — императором. Они могли участвовать в определении курса политики и составляли правительственные верхи. В 1857 г. эту группу составляли уже около 2,5 тыс. чиновников из более 86 тыс. чиновного аппарата.258 259 Бюрократическая элита была исключительно дворянской. Одной из целей реформы было укрепление позиций дворянства — социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства. Таким образом, происходило расширение участия элиты в процессе принятия управленческих решений. Правда, такие исследователи, как П. А. Зайнчковский, Н. П. Ерошкин, полагают, что в отличие от западноевропейской бюрократии верхний слой российской дореформной бюрократии имел не высокий уровень управленческой специализации. Этого было недостаточно в условиях установившейся с начала века более четкой отраслевой специализации отдельных звеньев государственного аппарата. Отсюда и «бюрократический дилетантизм» части высших чиновников, имевших иногда не очень четкое представление о вверенных их управлению ведомствах. Либерализация системы государственного управления второй половины XIX в.- начала ХХ в., которую можно обозначить как «охранительный либерализм», во многом связана с формированием в России административной и экономической элит. Особенностью реформ Александра II было то, что они обсуждались уже достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывались и дискутировались несколько различных проектов, реформы не держались в тайне. Роль советников царя («либеральной» или «просвещенной» бюрократии) была огромна: «В разработке и осуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди общества». В это время сформировались две концепции модернизации государственного устройства. Первая базировалась на том, что экономическая модернизация невозможна при сохранении авторитарного режима. Вторая предполагала сохранение самодержавия. Либеральные бюрократы (Н. А. Милютин, П. А. Валуев, П. А. Шувалов) выступали за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они выступали за введение конституционного правления, народного представительства на общегосударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства. Таким образом, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей. Консерваторы отстаивали идею укрепления старых, самодержавнокрепостнических методов правления (К. П. Победоносцев, М. Н. Катков, Н. П. Игнатьев). Спецификой реформ можно считать и то, что они шли «пакетом»; их последовательность отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти, создание органов всесословного представительства. Модернизация аппарата началась образованием в 1861 г. Совета министров, на него было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного значения. Он не обладал отдельной исполнительной властью, но его резолюции имели силу высочайших повелений. Фактически Совет являлся необходимым орудием и средством контроля за деятельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха. «Он призван был воплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере, чем другие органы, стал выражать характерную для России государственность».260 Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений. В некоторых вопросах его функции пересекались с функциями Сената, что позволяет говорить о сохраняющейся традиционной нечеткости разделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России. Изменения коснулись и министерской системы. В Министерствах укреплялось единоначалие. Министр становился главой профессионально подготовленной элитарной группировки, отстаивавшей политические интересы соответствующей отрасли государственного управления. Концентрация административно-полицейской власти в бюрократическом аппарате на местах явилась подготовительным шагом на пути к введению органов местного самоуправления, что было необходимо в условиях «перегруженности» государственного аппарата, изменившейся социальной ситуации, для сохранения над ними контроля. Структура и деятельность местной администрации изменялись в зависимости от ситуации. Возникли различия в управлении губерниями, поскольку реформы в разной степени затронули территорию страны. Там, где были введены всесословные органы местного самоуправления, губернатор должен был осуществлять контроль за их деятельностью (он мог в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земского органа), а после покушения А. Соловьева на Александра II в 1879 г. был введен пост генерал-губернаторов в Петербурге, Одессе, Харькове. Острой социальной борьбой было отмечена подготовка концепции «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в результате чего документ разрабатывался длительное время — при проведении реформы столкнулись интересы различных слоев населения. Консервативная часть дворянства видела в земствах органы усиления власти своего сословия на местах при освобождении от чиновной опеки. Чиновники стремились подчинить земства своей власти и приспособить их для решения обременительных хозяйственных вопросов. Либералы, ориентированные на капиталистический путь развития страны, рассматривали земства в качестве организационной формы либерального движения.261 Разнонаправленность подходов, идеологический раскол в обществе объясняют медленные темпы подготовки проекта реформы. Земская реформа имела половинчатый характер, поскольку проводилась в основном в Европейской части России, а земские учреждения вводились только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах (волостях) земства не предусматривались. К февралю 1917 г. земства утвердились в 43 территориальных единицах (из 78 губерний и 21 области), без земств остались 56 губерний и областей, управление которыми осуществляли чиновники. В. О. Ключевский видел в этой реформе восстановление «традиций местного самоуправления Древней Руси; восстановление разрушенной известными государственными потребностями совместной деятельности классов русского общества».262 Но правительство шаг за шагом ограничивало самостоятельность земств, издавая законы, циркуляры, разъяснения, устанавливающие их зависимость от бюрократии, а, следовательно, позиция В. О. Ключевского несколько идиллическая. Будучи современником этих событий, он переживал период увлечения идеей земства, что было характерно для многих интеллигентов. «Правительство использовало земства для решения местных вопросов, но как только земцы заявляли о своих правах на власть, сразу же прибирало их к рукам».263 Но сам факт появления всесословных органов местного самоуправления стал крупным шагом на пути к формированию гражданского общества в России. Реформа заложила основу формирования новых традиций политической культуры — культуры политического общения, участия, что со временем должно было коренным образом изменить взаимоотношения государства и общества. Для закрепления и развития этих традиций требовались социальная практика, постепенное накопление опыта, однако вследствие ограниченного характера реформ это не удалось. В условиях капиталистического развития изменяются положение и значение городов, где капиталистические отношения стали складываться наиболее быстро и успешно. В городах в конце XIX в. начинает формироваться гражданское общество, во всяком случае, мы можем говорить о том, что намечаются тенденции к его становлению. Это проявилось в ходе подготовки «Городового положения» 1870 г. Накануне принятия его основные положения активно обсуждались в печати в тех городах, которым предстояло первым внедрить этот опыт (Санкт-Петербург, Москва, Одесса). И это можно считать первым российским примером публичного обсуждения предложенных правительством инициатив. Развернулась публичная дискуссия: представители частного капитала не только проявили заинтересованность в эффективной работе органов местного самоуправления в сфере организации городского хозяйства, но и продемонстрировали сплоченность и готовность отстаивать свои интересы (в том числе и политические). Появились требования максимально расширить полномочия местных органов. Однако правительство было не готово к выделению власти новым представительным органам. Более того, когда в газетах стали появляться предложения о наделении органов местного самоуправления политическими функциями, издания, поднявшие этот вопрос, были закрыты.264 В сфере компетенции органов местного самоуправления оказались наименее значимые вопросы, даже в области управления городским имуществом они не обладали самостоятельностью. Кроме того, процедура выборов была крайне сложной, были запрещены любая агитация, собрания и общение избирателей и кандидатов. Все это стало дополнительной причиной абсентеизма на выборах, а после контрреформ эти выборы стали формальностью. Реформы Александра II, несмотря на свой либеральный характер (особенно это касается начального этапа), проводились в рамках и под девизом той четкой, жесткой идеологической концепции, которая была сформулирована в конце правления Николая I и господствовала вплоть до краха монархии, а в определенных кругах российского общества дожила и до нынешнего времени: «Православие, самодержавие, народность». В результате реформ Александра II в местное государственное управление был внесен элемент либеральной государственности: были организованы выборные органы губернского, земского и городского самоуправления на основе всесословности. На характере реформ сказалось и развитие революционной ситуации. Сторонники радикальных преобразований (народники, петрашевцы) активизировали свою деятельность в период реформ, что во многом повлияло на политику правительства. Стремление к быстрым коренным преобразованиям, присущее русской политической культуре, нашло выражение в организации «хождения в народ», террористических актов с целью поднять восстание, стихийный народный бунт. Все это заставляло правительство идти по пути отказа от наиболее смелых начинаний. Реформа государственного управления, которая могла бы привести к изменению принципов формирования административно-политической элиты в России, не была завершена. Александр одобрил проект М. Т. Лорис-Меликова о создании законосовещательных комиссий, включающих не только назначаемых правительством членов, но и членов избираемых губернским земским собранием и городскими думами. «Россия встала на путь становления гражданского общества».265 После смерти императора большинство министров на совещании 7 марта 1887 г. высказывались за принятие подписанного покойным императором проекта Конституции, но обращение «Народной воли» к Александру III 10 марта с обещанием прекратить террор в обмен на Конституцию сыграло решающую роль в судьбе этого документа. За 200 лет со времен Петра российским правительством был накоплен немалый опыт в организации и функционировании государственной службы. Определены принципы организации и функционирования государственной службы (ответственность, иерархичность, профессионализм), разработаны условия приема в аппарат и назначения на должности, утверждение правил производства в чины в зависимости от степени образования, профессионального опыта, выслуги лет и заслуг перед государством, что в целом свидетельствовало о рационализации государственной службы. Но в то же время в результате петровских и более поздних административных реформ в России сложилась бюрократическая система государственной службы. На это повлияли: самодержавный политический строй, абсолютизация централизма в организации государственной системы общественной жизни, слабость, неразвитость системы местного самоуправления. Недовольство бюрократией, охватившее все слои общества, выражалось в том, что в основу деятельности органов «самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения властей, а концепция, которая резко противопоставляет общество государству».266 Несмотря на то, что реформы, даже направленные на ограничение роли государства и формирование элементов гражданского общества, в целом не изменили отношений государства и народа, в исследованный период произошло развитие политической культуры в направлении расширения участия населения в процессе принятия решений. На данном этапе это выразилось в появлении внутриэлитной борьбы в процессе подготовки администативно-политических решений и в незначительном развитии культуры участия населения. Россия встала на путь революционных преобразований в 1905 г., однако до 1917 г. изменения в общественно-политической жизни могут быть определены как внутрисистемные, направленные на трансформацию существующего строя. Буржуазно - демократическая революция, создав двоевластие (а потом и единовластие), сохранила значительную преемственность с царским периодом в системе управления обществом, поскольку серьезные изменения коснулись в основном вершины управленческой пирамиды. Представители российских партий, побывавшие у власти в период с февраля по октябрь, не успели в силу различных причин провести требуемые ситуацией шаги и преобразования. «Игра в комбинации на счет состава правительства была, в сущности, лишь выражением этого раздела и передела “добычи”, идущего и вверху и внизу, во всей стране, во всем центральном и местном управлении... Итог, объективный итог за полгода 27 февраля — 27 августа 1917 г. несомненен: реформы отложены, раздел чиновничьих местечек состоялся, и “ошибки” раздела исправлены несколькими переделами». Радикализм, присущий российской политической культуре, в полной мере проявился в событиях 1917 г. После революции на территории Российской империи сформировались несколько систем власти: Советская республика, «Белогвардейская», система власти эсеров; кроме того, значительная часть территории контролировалась различными атаманами, «батьками», где установились архаичные системы властных отношений. В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленинская идеология придавала реформам советского периода смысл и направление, но в то же время колебания в трактовке ленинских положений и «переосмысления», которые имели место в рамках этого периода, наложили отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом. Всякое государство есть «особая сила для подавления угнетенного класса. Поэтому всякое государство несвободно и ненародно». Можно предположить, что, зная о «вековой ненависти к государству», ставшей традицией, В. И. Ленин использовал столь радикальную позицию для завоевания авторитета. Критикуя «реформистов», он приводит мнение К. Маркса по поводу роли путей изменения государственной машины: «Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы ломать».267 268 269 Если в период предреволюционной идеологической борьбы В. И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то, захватив власть, он обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа. «Переходному периоду от буржуазного к социалистическому обществу соответствует особое государство (т. е. особая система организованного насилия над известным классом) именно: диктатура пролетариата».270 271 При всем критическом отношении к советской модели, она вносит ряд важных изменений ценностного порядка, и, прежде всего идею обязательного участия граждан в государственном управлении, через институты представительного правления, патриотизм, основанный на признании ценностью особого «советского» государства. Формирование новой системы государственного устройства началось на II Всероссийском съезде Советов. Специфической чертой новой системы стал принцип единовластия Советов: соединение ими законодательных и исполнительных функций. Съезд сформировал новые органы власти. Высшим органом государственной власти был признан Съезд Советов. В периоды между съездами вся полнота власти переходила к ВЦИКу, первоначально многопартийному. Съезд формировал Правительство, первоначально большевистское. «Всякая пролетарская революция начинает с того, что она на деле разбивает теорию Монтескье о разделении властей... Советская власть с 25 октября 1917 г. в РСФСР является одновременно властью законодательной и исполнительной, а равно и судебной. Она не отрицает технического разделения труда, но она отказывается от лицемерных теорий независимости одной от другой». Наличие «минимальных предпосылок» для перехода к социализму было очевидно и для самого В. И. Ленина: не случайно он пытается расширить «социальную базу» революции, объединяя пролетариат и «беднейшее крестьянство» при ведущей роли первого. Для расширения социальной базы новой власти исключительное значение имело Постановление «Об условиях соглашения социалистических партий». 272 Подготовленное большевиками и принятое ВЦИК в ночь с 1 на 2 ноября 1917 г., это Постановление может быть расценено как попытка поиска национального консенсуса, взаимопонимания между различными социальными группами, прежде всего между большевиками и эсерами. Итогом межпартийных переговоров стало формирование левого блока (в СНК вошли семь эсеров), оно имело большое значение для налаживания управленческих процессов, прежде всего потому, что позиции эсеров в губернских и уездных Советах были более сильными, чем позиции большевиков. Существование блока в период с декабря 1917 г. по 16 марта 1918 г. предотвращало не только столкновение двух политических сил, делавших ставку на разные слои населения (большевиков с опорой на рабочих, эсэров с опорой на крестьянство), но и развязывание гражданской войны. Блоком была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которую эсерами были внесены две статьи: «Статья 6. Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулировать отношения Статья 7. Разработка основных положений Конституции должна быть поручена ВЦИК.» Эти поправки имели принципиальное значение: они должны были обеспечить децентрализацию, фактическое отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, конституционное закрепление основ многопартийности. Эта тенденция имела большое значение как попытка ограничения традиционно сильного государства путем децентрализации и развития многопартийности, что должно было обеспечить конкуренцию элит. Основным делом левого блока стало объединение на III съезде Советов 1013 января 1918 г., где были созданы единые органы рабоче-крестьянской власти, и утверждена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». К началу 1918 г. распущены старые органы власти и в основном сформированы отраслевые наркоматы, а также координационный орган ВСНХ. Если условия для каких-либо общественных отношений еще не созрели, «политика “реформ сверху” играет роль не только катализатора перемен, но и важнейшего системосоздающего фактора». Но в революцию оказались втянуты огромные массы народа, та «мелкобуржуазная стихия», которая представляла собой причудливое переплетение самых различных интересов, умонастроений, субкультур. Не считаться с ней было немыслимо, более того, значительным оказался ее «вклад» в формирование 273 реформаторского процесса. Немногочисленная партия большевиков с трудом контролировала огромную территорию. Однако основным убеждением В. И. Ленина была уверенность в необходимости захвата власти, а только потом формирование необходимых предпосылок, в том числе для развития культуры. В связи с этим мысль, высказанная им в работе «О нашей революции», раскрывает самую суть его идеологии: «Если для создания социализма требуется определенный уровень культуры... то почему нам нельзя начать сначала с завоевания революционным путем предпосылок для этого определенного уровня, а потом уже, на основе рабоче-крестьянской власти и советского строя, двинуться догонять другие народы». До завоевания власти большевики выступали в качестве сторонников демократии, но, придя к власти, столкнувшись с трудностями в организации государства, изменили свою тактику. «В создании сильной централизованной бюрократической государственной машины... проявилась давняя традиция российской власти, связанная с большими размерами страны и прежней колониальной политикой».274 275 276 Большевизм оказался «наиболее реалистическим, наиболее соответствовавшим всей ситуации, как она сложилась в России в 1917 г., и наиболее верным некоторым исконным русским традициям, и русским исканиям универсальной социальной правды, понятой максималистически, и русским методам 276 управления и властвования насилием». Вместе с тем нельзя не отметить как безусловно положительную тенденцию привлечение широких масс народа к политическому участию, к управлению государством через Советы различных уровней, через иные общественно-политические организации (профсоюзы). Через эти организации шел процесс общего и политического образования. Ликвидация безграмотности, привлечение граждан к участию в управлении государством и, соответственно, утверждение новых ценностей (образования, участия, политической активности) были, безусловно, заслугой большевиков. В ходе революционных преобразований к управлению были привлечены достаточно широкие массы народа, действовавшие в новых условиях с сохранением ориентации на старый социальный опыт, руководствуясь привычными принципами и ценностями, которые сложились именно благодаря нашей специфике восприятия власти и государства, что всегда оказывалось значимым в периоды трансформации. Главной проблемой стала узкая идеологическая направленность, связанная с партийным контролем, подавлением неполитическими методами всякого политического противодействия. В России так и не сложилась традиция политического общения, горизонтального дискурса, политического механизма разрешения конфликтов между различными интересами. Интересен и показателен процесс подготовки конституционного документа, поскольку это была фактически первая Конституция России. Для нас исследование процесса конституционного развития представляется очень важным, поскольку с позиций аксиологического подхода Конституция предстает системой общественнозначимых ценностей. Они выступают основанием для развития этической инфраструктуры государства и общества. Если обратиться к дореволюционным работам Ленина, то, согласно его воззрениям, Конституция демократической республики российской должна обеспечить: «Самодержавие народа... Всеобщее равное и прямое избирательное право... Неограниченную свободу слова, совести, слова, печати, собраний, стачек и союзов...».277 Проанализировав «Материалы по пересмотру партийной программы», можно сделать выводы о значительном демократическом потенциале ленинской концепции. Такие воззрения на Конституцию позволяют предположить, что единственным источником государственной власти должен выступать весь российский народ. Кроме того, можно говорить о равных правах и возможностях для всех граждан, о существовании профессиональной деятельности в органах власти и местного самоуправления, о принципе ротации властвующей элиты, а также о многопартийности при равной возможности всех партий участвовать в управлении государством. В процессе разработки проектов Конституции в Конституционной комиссии, возглавляемой Я. Свердловым, шла активная борьба сторонников нескольких проектов. Проект «Статьи проекта Конституции»,278 279 (главные представители — В. Е. Трутовский, М. А. Рейснер из Наркомюста), был ориентирован на шведскую модель государственного устройства. В основе государственного устройства — принцип конфедерации профсоюзных объединений. Первоначально предлагалось реализовать территориально-производственный принцип государственного управления, затем его должен был вытеснить производственный. Также предлагалось реализовать принципы разделения властей, замены классового принципа представительства профессиональным, отказаться от понятия «федерация», заменив его термином «Всероссийская трудовая Коммуна». Проект «Учреждение Советов» предложенный А. Шрейдером, был основан на утверждении Советов как учреждений реальной исполнительной власти. «Проект основ Конституции трудовой республики», разработанный комиссией исполнительного бюро социалистов-революционеров («максималистов»), содержал в качестве основных прав «право на жизнь», «право на власть», «право на вооруженное восстание». Несмотря на значительные различия, все проекты оппозиционных групп — от самых умеренных до самых радикальных — объединяло стремление заложить в основу будущей Конституции принцип многопартийности, воспрепятствовать утверждению унитарной системы власти и тем сам задать определенные ориентиры государственному строительству, закрепить ценность плюрализма. Будущую систему управления предполагалось строить на принципе децентрализации, причем, если обратиться к проекту Наркомюста, то в нем содержались основы организации с учетом профессиональных интересов. В 1918 г. большевикам требовалось скорейшее принятие Основного Закона, промедление было бы действительно «смерти подобно». Конституционный процесс был прерван волевым усилием правящей партии и не мог дать должного результата — утверждения консенсуса между сторонниками различных концепций. Впоследствии, когда окончательно утвердилась однопартийная диктатура, максималистам и их «бухаринско-троцкистским союзникам» было предъявлено обвинение в стремлении заложить в Конституцию принцип чрезмерной децентрализации. Этот лозунг интерпретировался как «призыв к независимости местных советов по отношению к высшим органам советской власти, призыв к невыполнению на местах законов и 280 директив пролетарского государства». В сборнике под редакцией А. Я. Вышинского концепциям оппозиционных групп, в частности концепции М. А. Рейснера, были противопоставлены тезисы Сталина, содержавшие обоснование конституционного закрепления диктатуры и жесткой - - 281 централизации власти как временной меры на переходный период, что являлось традиционным обоснованием государственного насилия. Конституция задумывалась как временная, но все следующие Конституции подчеркивали свою преемственность первой советской Конституции. В дальнейшем не принятые взгляды части эсеров будут отражены в программе «рабочей оппозиции», которая исходила из необходимости полного слома старой государственной власти и из того, что должен быть завершен этап передачи власти трудовым коллективам. Особенностью советского периода можно считать то, что, наряду с постепенным усилением роли государства, централизацией, подменой советской системы «номенклатурно-партийной», искажением принципов демократического управления, на уровне трудовых коллективов будет наблюдаться развитие традиций общения, участия, ответственного управления. Можно говорить о том, что элементы гражданского общества существовали на уровне трудового коллектива, однако интересы трудового коллектива не могли противостоять интересам государства, монополиста и собственника. В связи с этим важен анализ текста Конституции 1918 г. с точки зрения отражения «интереса эпохи», политической культуры, ценностных приоритетов. Прежде всего, Конституция ориентирована на концепцию «отмирания государства». Ни в названии разделов, ни в названиях глав ни разу не использовано слово «государство». Закреплен принцип единовластия Советов. Однако при этом закрепляется приоритет принципа единоначалия. Принцип коллегиальности при принятии решений, исходя из «революционной» целесообразности, может быть отменен (гл. 8). 280 281 Уже намечаются централизация и некоторое ограничение деятельности местных Советов (нельзя забывать, что в 1918 г. во многих губернских Советах большинство все еще за эсерами). Так в гл. 12 прямо указано, что областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти». Кроме того, Конституция содержит список «лишенцев» в области избирательного права. Общие и естественные права человека не включены в Конституцию.282 Это была не Конституция в строгом смысле политико-правового документа, а орудие борьбы, которое должно было обеспечить выживание и развитие нового строя. Она закрепила ценности ограниченного числа граждан. В период НЭПа Ленин в работе «Лучше меньше да лучше» излагает откорректированную позицию по вопросу государственного строительства. Изменения в идеологии можно проследить и в отношении самого процесса управления. Первоначально предполагалось «разбить старую чиновничью машину и тотчас же начать строить новую, позволяющую постепенно сводить на нет всякое чиновничество, это не утопия, это опыт Коммуны, это прямая задача революционного пролетариата». Должностные лица перестают быть «чиновниками», если, по мысли Ленина, обеспечить их выборность, контроль и сменяемость, ограничить зарплату, а кроме того, осуществить замену парламентских учреждений работающими, т. е. издающими законы и проводящими их в жизнь. «Специфическое “начальствование” государственных чиновников можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми функциями “надсмотрщиков” и “бухгалтеров” — функциями, которые теперь вполне доступны уровню развития горожан вообще и вполне выполнимы за “заработную плату рабочего”».283 С новыми потребностями и приоритетами связано и развитие в 1920-е гг. советской управленческой науки: в 1921 г. проходит первая конференция сторонников НОТ, после которой ими была предпринята попытка издавать специализированный журнал «Вопросы организации и управления». Ленин дал детальное обоснование подготовки профессиональных управленцев на основе европейского опыта и партийной преданности, и наибольшее значение приобрел «тейлоризм», который до революции подвергался ленинской критике как «научная система выжимания пота». Постепенно формируются и критерии эффективности управленческого процесса: соответствие действий регламентации. «Если до революции мы иронизировали над тем, что в Германии у каждого крана надпись “повернуть”, на каждой двери указано, что за ней находится и пр.; если в первые годы революции мы все подобное складывали в одно понятие “бюрократизм”, — то сейчас, думается, мы должны научиться отличать “порядок в работе” от “бюрократизма”». Но бюрократия не собиралась отмирать, и нарастание массы документации лишь увеличивало ее власть. Конституция 1924 г. подводит определенный итог ленинского периода, периода поиска пути методом проб и ошибок. Курс на немедленное отмирание государства и разрушение его аппарата оказался заменен курсом на построение крепкого государства, основанного на дисциплине, контроле, централизации, что соответствовало устойчивой традиции «державности», присущей российской политической культуре. Радикально сменились воззрения на государственный аппарат, однако даже новые принципы, заложенные в его основу, не останавливали бюрократизацию. Альтернативой политической системе, построенной на принципе самоуправления, «самодержавия народа», могла быть парламентская демократия. Но ВКП(б) на такую систему не ориентировалась. «Советская власть дает не таких представителей, которые фехтуют в парламентах и обмениваются блестящими речами, создавая прочное господство 285 капитала и чиновничьего аппарата». По вопросу о времени и причинах формировании административно-командной системы и советской номенклатуры в отечественной историографии нет единства мнений. Так А. В. Иванченко полагает, что данная система сложилась в условиях гражданской войны, под давлением обстоятельств военного времени; М. И. Пискотин 284 285 286 относит ее формирование к периоду НЭПа; М. С. Горбачев говорил о негативных процессах в сфере социалистического строительства, только начиная с 1930-х гг.287 288 289 Его позиция была связана со стремлением найти в советской истории примеры, аналогичные собственной реформаторской деятельности, не подвергая сомнению правильность, приемлемость данного строя. М. С. Горбачев, по сути, стремился провести параллели между начавшейся перестройкой и ленинским НЭПом, видя в обоих случаях изменения в рамках социалистического строя. Т. П. Коржихина предложила формулировку, примиряющую эти позиции. Она полагает, что административно-командная система складывается к началу НЭПа, упрочивается на рубеже 1920-1930-х гг., а 289 «предшествующие матрицы» содержатся еще в дореволюционном периоде. Социально-экономические трудности 1928 г., ошибочное решение о форсировании и коллективизации, предпринятое в 1929 г., послужили непосредственно толчком для возникновения тоталитаризма.290 Форсирование индустриализации, коллективизации и «построения социализма в отдельно взятой стране» базируется на традиционном приоритете воли верховной власти (властителя) при определении путей развития, преобразования общественной жизни — так складывалось веками. Среди причин установления административно-командной системы можно выделить следующие: умаление роли Советов, сведение их роли к формальной; выдвижение на первый план, увеличение государственного аппарата, сращивание его с партийным аппаратом; номенклатурный принцип управления всем обществом в сочетании с неквалифицированностью и непрофессионализмом кадров; приоритет чрезвычайных методов, методов принуждения при решении управленческих проблем. Примечательно, что на сталинский период приходится расцвет вождизма. Харизматический тип господства приобретает у нас особые черты, «главной проводящей структурой вождистской идеологии является бюрократический аппарат, а его эпицентром — аппарат партии». В дальнейшем человек, получавший высшую партийную должность, наследовал харизму «вождя», даже не обладая какими-то особыми личностными качествами. Изменения принципов управления отразились в идеологии и были закреплены в 1936 г. в Конституции «победившего социализма».291 292 Сравнивая тексты Конституций, невозможно не отметить прежде всего то, что по сравнению с Конституциями 1918 и 1924 гг. текст буквально «перенасыщен» употреблением понятия «государство», прежде всего в названиях глав («государственное устройство», «высшие органы государственной власти», «местные органы государственной власти»). Для реализации номенклатурной модели важны следующие моменты» - Принятие «сталинского закона» положило конец системе съездов Советов, которым еще по Конституции 1924 г. принадлежала верховная власть. Отныне высшим органом государственной власти является Верховный Совет СССР. Законодательная власть осуществляется исключительно им» (ст. 30-32). Конституция закрепляет самые широкие полномочия Президиума (ст. 49); - Законодательно закреплена и такая конституционная основа власти и управления, как роль партии (ст. 126). Закреплена практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Это повлекло за собой изменение способов рекрутирования элиты: развитие номенклатурного принципа руководства всеми структурами государственного управления, в основе которого — принцип личной преданности партии (вождю), что фактически это соответствовало традиционному принципу служения. - Увеличиваются масштабы государственного управления, огосударствление управления охватило сферы науки, искусства; органы местного самоуправления также вошли в систему органов государственной власти. А. И. Щербинин, проведя исследование использования механизмов обучения и воспитания в младшем школьном возрасте в 1930-1960 гг. для внедрения в сознание базовых идей, вводит понятие «индоктринация» под которым понимает «нечто гораздо более эффективное, чем тривиально понимаемая пропаганда, обладающее крайне широким социальным охватом» (механизм «обработки»), а фактически мифологизацию 293 сознания . К концу 1950-х — началу 1960-х гг. наблюдается повышенное внимание к вопросам управления. Это было связано, прежде всего, с количественным и качественным усложнением народного хозяйства, основу которого составляла многоотраслевая индустрия. Кроме того, сильно изменилась социально-политическая обстановка. С одной стороны, произошло изменение самоощущения простого народа: великая Победа способствовала подъему национального самосознания, гордости, патриотизма. С другой стороны, управление внутри номенклатуры не могло более носить репрессивного характера, класс номенклатуры оформился, приобрел силу.293 294 Изменения происходили в направлении резкого сокращения карательно-репрессивных функций, усиления коллегиальных форм руководства (с 1953 г. началась радикальная реорганизация системы карательных органов. Ликвидирован ГУЛАГ). Н. С. Хрущев стремился к проведению системы реформ, которые затронули бы все стороны жизни общества. Параллельно с децентрализацией управления экономикой он начал преобразования с целью приблизить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством. «Партия развернула борьбу за восстановление ленинских норм партийной и государственной жизни».295 Несмотря на подчеркивание преемственной связи с ленинским учением, Н. С. Хрущев вносит весьма существенные коррективы в вопрос о государственном развитии — обосновывает концепцию «общенародного государства», что прямо противоречит ленинской теории. «В проекте новой программы поставлен и решен новый и важный вопрос теории и практики коммунизма — о перерастании государства диктатуры рабочего класса в общенародное государство... Общенародное государство — это новый этап в развитии социалистического государства, важнейшая веха на пути перерастания социалистической государственности в коммунистическое общество самоуправления... Впервые у нас сложилось государство, которое является не диктатурой какого-либо одного класса, а орудием всего общества, всего народа!».296 297 298 Появление концепции «общенародного государства» свидетельствовало о признании руководством страны невозможности отказаться от государства. Несмотря на попытки децентрализации государственного управления, произошло возвращение к обоснованию традиционно сильной государственной власти. Задачи и функции социалистического государства четко определены в проекте программы партии: «Государство сохранится еще долго после победы первой фазы коммунизма... Процесс отмирания завершится только тогда, когда общество полностью созреет для самоуправления...». Это противоречило ленинскому учению («Пока есть государство, нет свободы. Когда будет свобода, не будет государства»), но соответствовало традициям национальной политической культуры и определялось реальными условиями. Либерализация хрущевского периода способствовала возникновению нового «управленческого бума». Возникает иллюзия возможности действительного изучения управленческих процессов в стране. Оживляются и совершенствуются подходы 1920х гг. — организационно-кибернетический, технический, праксеологический, функциональный. В отдельную науку выделяется кибернетика, изучающая общие законы управления на различных уровнях иерархии, в различных сферах. Существовали также социально-психологические трактовки, но наибольшее распространение получили экономические концепции управления. Появление и развитие различных подходов не только свидетельствовали о различном понимании сущности предмета управления, но и отражали его реальную сложность. Однако ни одна из этих концепций вследствие своей изолированности не могла преодолеть своей ограниченности. К периоду 1960-1970-х гг. относится возрождение комплексных подходов, что было связано с требованиями самой жизни, а также было подготовлено всем предыдущим развитием науки управления.299 Но при этом ученые 1960-х гг. сходились во мнении, что ведущая роль принадлежит экономическому аспекту, поскольку основным объектом управленческой деятельности являются народное хозяйство и его подразделения. В ходе дискуссии среди экономистов (В. Немчинов, Е. Либерман, Н. Петраков) были высказаны предложения, связанные с необходимостью внедрения рыночных механизмов и последовательного перехода к рыночным отношениям.300 Система формального «планового хозрасчета» подвергалась ими критике. Дискуссии сторонников экономических подходов во многом обусловили последующие преобразования. Постепенно происходит изменение критериев эффективности: важнейшим критерием и показателем эффективности производства признается прибыль, а закон стоимости признается важным регулятором общественного производства при социализме.301 Слишком смелые идеи сторонников рыночных отношений вызвали к жизни централистско-охранительные идеи.302 Предложения «товарников» подвергались ожесточенной критике. Преобразования, связанные с внедрением рыночных отношений и демократизацией, должны были развиваться и охватить всю сферу государственного управления. Недостаточная продуманность экономических преобразований, невозможность выйти за рамки марксистского учения стали одной из причин затухания и сворачивания реформ. Однако более существенной причиной того, что реформы «захлебнулись» при переходе ко второму этапу, стало молчаливое сопротивление чиновничьего аппарата главных отраслевых управлений, номенклатурной модели. Трудовые коллективы представляли собой наиболее развитые и перспективные организации в советском государстве. Наличие реальных интересов не только сплачивало коллективы крупных предприятий, но и делало их заинтересованными в повышении эффективности управления. В 1965-1975 гг. Всесоюзный центр и отраслевые центры научной организации труда разработали ряд методических рекомендаций и провели эксперименты по совершенствованию организации труда на предприятиях. Однако они не смогли добиться широкого внедрения своих инноваций. Трудовые коллективы не могли изменить соотношение интересов и приоритетов в рамках государства. Отделы и службы министерств и отраслевых управлений отказались экономически отвечать за свою деятельность: предложения, советы и претензии хозрасчетных подразделений и предприятий отвергались, игнорировались требования и решения хозрасчетных коллективов предприятий.303 В конечном счете, это привело к постепенному свертыванию внутризаводского хозрасчета, ослаблению материальной заинтересованности и утверждению принципов «уравниловки» на уровне коллективов предприятий. Официального отказа от самих преобразований не было, но от косыгинских реформ остается одна риторика. Так, Постановление Пленума ЦК КПСС 24-26 марта 1965 г. закрепляет, что «нужно решительно отказаться от практики администрирования, командования... искоренять проявления парадности и шумихи».304 305 Аналогичные идеи содержатся и в докладе А. Н. Косыгина по пятилетнему плану 1966-1970 гг.: «Решающим условием выполнения пятилетнего плана будет переход на новые методы планирования и управления хозяйством... задача в том, чтобы последовательно вводить эти методы, укреплять и совершенствовать централизованное плановое руководство и одновременно развивать демократические основы управления хозяйством, всемерно содействовать развертыванию творческой активности масс». Бесславное завершение косыгинских реформ привело и к тому, что с этого времени в управлении решающим звеном становится организация (предприятие). Основные действия предпринимаются в области совершенствования организационной структуры и деятельности. На уровне организации решаются проблемы повышения эффективности производства и управления (совершенствование управленческого цикла, составление сетевых графиков). Перестройка Горбачева не возникла случайно: «Ее основные направления обсуждались сначала в частном и неофициальном порядке, потом в недрах руководящих партийных инстанций».306 Программа партии 1986 г. в части, касающейся «политической системы Советского общества», содержала принципы совершенствования работы государственного аппарата (квалифицированность, оперативность и простота), а также перечисление его основных пороков (недобросовестность, злоупотребление служебным положением, карьеризм). Интереснейшей проблемой остается вопрос о том, как перестройка-реформа переросла в перестройку-революцию, т. е. привела к смене общественно-политического строя. Горбачевым не было провозглашено практически ничего нового, даже термин «перестройка» уже употреблялся по отношению к реформам в докладе Н. С. Хрущева,307 а такие ключевые понятия, как «широкая демократизация управления», «контроль со стороны населения», «упрощение государственного аппарата», встречаются и у В. И. Ленина, и у Н. С. Хрущева, и у Л. И. Брежнева. Опросы, проведенные Фондом общественного мнения, позволили сделать вывод о том, что перестройка — это «никакой не идеологический прорыв, не создание новых ценностей, а всего лишь расширение — правда, колоссальное — уже известного смыслового поля, вовлечение в него всего общества».308 Уже на июньском Пленуме ЦК КПСС 1987 г. М. С. Горбачев говорит об опасности несоответствия между растущей активностью масс и еще живучими прежними методами руководства, стилем деятельности органов власти, аппарата управления. Однако методы, использованные М. С. Горбачевым, могут быть отнесены к традиционным. Во-первых, это была очередная революция сверху, причем за вдохновителями и инициаторами преобразований было оставлено право выступать от имени народа. Во-вторых, происходил тот самый «перебор людишек», гораздо более тихий, чем во времена Сталина или Хрущева, в основе которого не только подбор кадров на основе личной преданности, но и традиционная реорганизация отдельных звеньев управления, влекущая за собой только лишь разрастание аппарата. На XIX партконференции (июнь-июль 1988 г.) на первый план выдвигается кардинальная реформа политической системы. Впервые сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР, в их основе — приоритет законности и самоуправление. Однако выступления М. С. Горбачева очень осторожны, он постоянно ссылается на Ленина и делает заявления в духе: «Мы все, я думаю, проголосуем за самоуправление, но против самоуправства»,309 что вполне соответствует российской традиции отрицания реформ реформаторами. В 1990 г. начался глобальный политический кризис, выразившийся, прежде всего, в серии межнациональных конфликтов (Карабах, Сумгаит, Фергана), в связи с чем М. С. Горбачев, указывая на чрезвычайные обстоятельства, настаивает на введении института президентства. Это свидетельствовало о невозможности проведения реформ быстрыми темпами с опорой на старый аппарат310, о необходимости централизации управления страной. С введением новых структур связывалась постепенная передача власти от партийных структур государственным. Итогом, закрепившим расстановку сил, стало новое издание Конституции в 1991 г. с изменениями 1988-1990 гг., среди которых — принцип разделения властей. В российской системе управления усиливались начала рационализации, специализации. Усложняющаяся социальная структура общества требовала создания новых политических институтов, формировались предпосылки для объединения групп интересов. Закладывались новые традиции взаимодействия и общения, происходило постепенное становление институтов гражданского общества.