<<
>>

§ 1. Декларативные и реальные ценности в ходе современных административных реформ

В числе основных противоречий декларативных и реальных ценностей в ходе современных административных реформ 2000-2010 гг. на наш взгляд можно выделить противоречие между механизмами и методами повышения политической ответственности и проблемой исполнительности.
За время первого президентского срока В. Путина Ежегодное Послание Федеральному Собранию стало не только значимым политическим документом, отражающим официальную идеологию государства, но и необходимым элементом государственной информационной политики, важным основанием легитимации политического режима, так же как и регулярные общения с гражданами, с прессой. Именно в Посланиях раскрыт политический смысл преобразований 2003-2005 гг.; на базе идей, предложенных в Посланиях в 2007 г. были сформулированы первые этапы «Плана Путина» — важнейшего политического документа предвыборной кампании партии власти. (В агитационных материалах партии «Единая Россия» период 20002004 гг. обозначен как «первый этап плана Путина» и определяется традиционным и очень расплывчатым понятием «наведение порядка».) Начало полномасштабной административной реформы в России (2003-2010 гг.) обосновывалось низкой эффективностью действующей исполнительной власти, это была своеобразная реакция на Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2003 г., в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим Президент заявляет о том, что административная реформа затянулась: «Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан».348 (Нельзя забывать и о роли фактора президентских выборов, ведь отставка Правительства в феврале 2004 г. создала необходимую интригу и накал страстей фактически накануне дня голосования.) В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.
Следует отметить, что подготовка к новой реформе осуществлялась в закрытом режиме и без публичного обсуждения. Возможно, неэффективность реформы была предопределена уже на стадии разработки, поскольку российское общество, не имея достаточной информации, было дезориентировано относительно реформы, ее целей и содержания. А ведь успех административной реформы определяется не только способностью политической элиты принимать ответственные решения, но и поддержкой базовых ценностей и принципов административной реформы гражданами. Такая фундаментальная реформа должна была открыто обсуждаться экспертами еще на стадии подготовки проекта программы. Результаты российских исследований состояния системы государственного управления позволяют говорить о низкой эффективности государственной власти, высокой коррумпированности государственной службы, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г., свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих (более 71 % опрошенных), при этом более 76 % опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в госаппарате, система исполнительной власти представлялась закрытой как для граждан, так и для бизнеса и нечувствительной к их интересам. По данным исследований, представленных во введении к Концепции административной реформы, по индексу непрозрачности Россия занимала 40-е место из 48 крупнейших стран. Недоверие граждан в сочетании с пассивностью и патерналистскими настроениями — это проявление традиционного отчуждения власти и общества. Концептуальные основы первого этапа административных преобразований заложил Указ Президента от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»,349 350 определивший следующие приоритетные направления административной реформы: — ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (прекращение избыточного государственного регулирования); — исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; — развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; — организационное разделение функций (регулирование экономической деятельности, надзор и контроль, управление государственным имуществом и предоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам); — завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).
Образованная Правительством Комиссия по проведению административной реформы во главе с заместителем председателя Правительства Б. Алешиным, решая эти задачи, опиралась на рекомендации Всемирного Банка. Анализ функции государственного аппарата проводился вплоть до отставки Правительства, последовавшей 24 февраля 2004 г. В этих целях при Комиссии были созданы семь рабочих групп по сферам государственного регулирования, а при этих группах — многочисленные экспертные группы, непосредственно рассматривавшие функции и готовившие материалы для рабочих групп. К основным принципам, которыми руководствовались при анализе функций экспертные и рабочие группы, относится разграничение хозяйственных, контрольнонадзорных, правоприменительных и правоустанавливающих функций, функций управления собственностью. По мнению Председателя Правительства РФ М. Фрадкова, первый, «инвентаризационный», этап реформы был завершен в 2004 г.. Комиссия из 5300 (по другим подсчетам — из 7500) функций федеральных органов власти проанализировала свыше 4000 (при этом более 800 были признаны избыточными, для 350 требовалось сократить «масштаб исполнения»). Оставалось проанализировать еще примерно 1000 функций; кроме того, рабочим группам было дополнительно поручено рассмотреть возможность оптимизации функций, признанных необходимыми, а для единообразия подхода — начать контрольный перекрестный просмотр изученных функций. В ходе работы выявилось также большое количество министерств и ведомств, 351 352 имеющих в подчинении слишком много непрофильных учреждений, а также около 10 000 учреждений, которые полностью финансируются внебюджетными структурами, но числятся бюджетными. Приведенные в разных источниках данные о количестве функций являются примерными и не совпадают. Объясняется это тем, что единый подход к учету функций не практиковался. Например, одну из функций, вынесенных на рассмотрение, рекомендовалось частично упразднить, частично — переформулировать и сохранить, частично — объединить с другой и т.
п. Таким образом, она могла учитываться по результатам рассмотрения как несколько функций. В направлениях работы Комиссии прослеживается стремление к сокращению административной нагрузки на бизнес, снятию избыточных административных ограничений на предпринимательскую деятельность, оптимизации структуры государственного управления и функций министерств и ведомств. В качестве основного принципа деятельности государства предусматривалось невмешательство в дела бизнеса. Таким образом, реформа административной системы нацеливалась на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность, пересмотр функций федеральных органов исполнительной власти, завершение процесса разграничения полномочий между органами. Она была направлена на преодоление кризиса управления, повышение ответственности, на развитие способности государства осуществлять свою управленческую функцию. Однако базового документа по всей системе преобразований не было, существовали лишь концепция по реформированию госслужбы и отдельные тезисы в законодательных актах. Что касается хода самих преобразований, то по разным направлениям они осуществлялись с помощью различных правовых и программных инструментов: реформа государственной службы проводилась в рамках федеральной программы, предполагающей более централизованную форму реализации, а административная реформа — на основе концепции и планов мероприятий, подразумевающих определенную степень децентрализации и добровольность участия регионов. Но такие преобразования предполагали необходимость формирования хорошего дееспособного экспертного сообщества, специализирующегося на проблеме административной реформы, проведение мониторинга хода реформ, привлечение в правительственную комиссию по административной реформе экспертов из гражданского общества, в том числе для разработки системы ценностных мотиваций, но этого не было сделано.353 Анализируя административные преобразования до 2004 г., их политический смысл, можно сделать ряд выводов: 1) в политической линии прослеживается преемственность; 2) сохраняется закрытый характер работы по разработке реформы.
Большинство реформаторских инициатив разрабатывались практически без участия тех, кого они больше всего затрагивали, будь то государственные служащие или группы потребителей услуг. Это привело к очевидным проблемам на этапе реализации реформ. Механизмы обеспечения открытости деятельности и коммуникативные механизмы должны быть частью стратегии реформирования и влиять как на содержание проводимых преобразований, так и на характер управления реформами. Закрытость для широкого публичного обсуждения концепции и методов проведения может свидетельствовать и об ограниченных возможностях «преемника». На Гражданских форумах (в 2001 и 2007 гг.) в Москве Президент призывал мобилизовать интеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти, но это была лишь риторика; 3) осуществленные меры можно рассматривать как подготовку к фундаментальным преобразованиям: «Еще год назад было понятно, что обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям»;354 4) в качестве приоритетного направления избрана ориентация на автономное государство. Важно, что теоретическим основанием реформы 2004 г. в России были западноевропейские менеджериальные стандарты реформирования государственного управления. Экономический подход к административным реформам, в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок, в целом привел к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации: — резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании; — реформы были направлены на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий.
Результативность как экономия средств достижения целей начинает сочетаться с борьбой за качество оказываемых населению услуг и становится важнейшим показателем; — изменились отношения между государственным служащим и гражданином. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества стали целью административных реформ; — внедрялся принцип конкуренции. В системе государственного управления этот принцип начал использовался и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление были введены и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.; — обозначились тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Изменилось отношение между различными уровнями управления: национальным, средним и местным. Значительное внимание стало уделяться развитию местного самоуправления. Проблема совершенствования подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих в широком смысле стала решаться как проблема формирования новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превратились по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих. Административная реформа создала предпосылки для изменения механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и 356 политику. Нельзя не отметить, что с 2004 г. политика Президента становится все более самостоятельной. Отставка в феврале 2004 г., за две недели до президентских выборов, Правительства имела целью не только структурные преобразования, но и важный политический смысл: отстранение от дел влиятельных членов ельцинской команды — премьера М. Касьянова, и «серого кардинала» российской политики А. Волошина. В Послании Федеральному Собранию РФ 2004 г. проблемам административной реформы не уделено внимания, несмотря на то, что в этом году Россия приступала к реализации преобразований, включавших в себя реформу бюджетного процесса, реформу государственной службы и административную реформу. Реализация реформы еще больше осложняется условиями многоуровневой системы государственного управления, в которой полномочия по разработке и реализации реформ разделены между федеральным центром и субъектами, чьи бюджетные и административные возможности не одинаковы. В ходе реформы предполагалось изменить базовые принципы функционирования властных институтов, прежде всего исполнительной и президентской власти: «Не общество для власти, а власть для общества». Российская система федеральных округов могла бы способствовать проведению реформы: создание региональных рабочих групп, обладающих ресурсами и информацией, позволило бы обеспечить обмен опытом и сформировать базу сторонников реформ в помощь тем, кто участвует в продвижении программы реформирования. Сетевые группы экспертов и — в меньшей степени — структуры политических партий могли бы стать дополнительными форумами для обсуждения 355 356 содержательных аспектов программ реформирования государственного управления. Действительно, администрации федеральных округов стали для федерального правительства дополнительным каналом обеспечения координации. Указом Президента от 24 февраля 2004 г. Правительство было отправлено в отставку, а Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»357 358 создана новая система федеральных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Согласно Указу № 314 не было проведено четкого разделения функций между службами и агентствами. Например, и службы, и агентства наделены правоприменительными функциями — правом издания индивидуальных правовых актов (под правоприменительными функциями согласно Указу понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров), причем не указано различие между службами и агентствами в отношении таких актов. Наряду с сокращением количества министерств (до 14) с самого начала эксперты отмечали несоразмерный гигантизм и монополизм некоторых из них. Тем самым выросла вероятность ошибочных действий, так как многие правительственные комиссии, состоявшие из представителей различных ведомств и органов, которые могли бы своевременно отреагировать на неправильное узковедомственное решение, тоже упразднены. Например, Минэкономразвития отвечает за «государственное регулирование в экономике», «государственное регулирование цен (тарифов)» и при этом не должно согласовывать свои действия с другими ведомствами. Вероятность ошибок очевидна, так как решение указанных проблем под силу только правительству в целом. Весной 2004 г. депутаты Государственной Думы приняли в первом чтении проекты законов, изменяющих Закон о правительстве и другие законы в целях административной реформы. В этих проектах не были закреплены разделение функций чиновников разных уровней и независимость контрольных органов от правоустанавливающих. Правительство сохраняет возможность распределять полномочия между федеральными органами исполнительной власти (в том числе прежде изменений в законодательстве), а министры — возможность координировать и контролировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в их подчинении. Однако государственная власть по-прежнему включала в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно Правительство (министерства и ведомства), аппарат Правительства и, в определенной степени, Администрацию Президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата Правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами. Само Правительство по-прежнему состояло из большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны, а Кабинет министров, входящий в Правительство, сохранил сложную структуру. В связи с этим расширение масштаба реформы, возникновение новых правоотношений в государственных структурах вызывают необходимость сопряжения отдельных направлений административной реформы между собой. Все это неизбежно вело к дальнейшему возрастанию роли Президента в процессе реформирования государственного управления. В Послании 2005 г.359 Президент обозначает свою политику как «политику стабилизации», которая фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы, а в октябре 2005 г. Распоряжением Правительства была одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.».360 С проблемой повышения политической ответственности связано, пожалуй, одно из самых спорных решений десятилетия: в декабре 2004 г. по инициативе Президента были отменены прямые выборы губернаторов, а вместо них появилась процедура назначения губернатора Президентом РФ по согласованию с региональным парламентом. Идеологически такая необходимость была обоснована повышением политической ответственности региональных властей, чья неэффективность подтвердилась трагическими событиями в Беслане, всколыхнувшими общественное мнение в России и в мире. Реформа, обоснованная лишь управленческой необходимостью усилить исполнительные органы власти (исполнительную вертикаль), имела серьезный политический резонанс и вызвала волну критики, прежде всего со стороны стран Запада, где усиление исполнительной власти возможно только наряду с повышением ее ответственности перед гражданским обществом. В России же традицией было наличие сильного государства, которое играет в жизни народа решающую роль, сохраняет свое ведущее и фактически бесконтрольное положение в силу слабости институтов гражданского общества. Публичная дискуссия по вопросу о выборах губернаторов (2004-2012 гг.) показала, что в публичном поле наметились ценностные изменения. Не отрицая необходимости сильного государства в условиях переходного периода как важного направления административных реформ, стало необходимым включение в понятие «эффективное государство» принципа соблюдения им интересов гражданского общества. Ответом на этот вызов со стороны государственной власти стало появление в мае 2005 г. в российской публичной политике официальной и масштабной структуры, призванной поддерживать инициативу гражданского общества и обеспечивать диалог между его институтами и властью — Общественной палаты. Однако специфика институтов гражданского общества, согласно трудам западноевропейских мыслителей, состоит как раз в том, что они формируются не по указу свыше, а по доброй воле граждан. Подразумевается, что граждане действуют как независимые, социально ответственные индивиды, способные соизмерять свои интересы с интересами других, учитывать интересы других, вступать с ними в отношения на основе «доверия», причем не только с теми, кого хорошо знаешь, но 361 вообще со всеми. Лишь на основе социального капитала взаимного доверия возникают «длинные» социальные связи, добровольные ассоциации, типичные для гражданского общества.362 В данном случае государство выступило с инициативой помочь структурам гражданского общества в процессе представления своих интересов и организации публичной дискуссии по наиболее важным вопросам. Согласно формальным положениям Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод. Она формируется для защиты прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Она, по сути, должна была стать ключевым элементом публичной сферы, аккумулировать и предлагать для публичного обсуждения публичные ценности и идеи. Формируемая на основе добровольного участия, «Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем: 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив; 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; 4) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, органами исполнительной власти, и органами местного самоуправления; 5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ».363 Это в значительной степени соответствовало идее формирования публичных ценностей, однако реализация данной идеи на практике показала формальность и имитационность данного процесса, когда в условиях так называемого «ручного управления» приоритетом системы оказывается исполнительность. В соответствии с процитированным Законом Общественная палата РФ была сформирована в три этапа. На первом этапе Президент РФ по результатам консультаций с общественными объединениями и другими организациями определил кандидатуры 42 граждан России, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, которые письменно подтвердили свое согласие участвовать в работе Общественной палаты, после чего были утверждены Указом Президента. Всего из первого списка председателями комиссий стали 14 чел., а заместителями — 4 чел. На втором этапе 15 ноября 2005 г. утвержденные Указом Президента члены Палаты путем рейтингового голосования избрали в ее состав еще 42 представителя от общероссийских общественных объединений, по одному представителю от общественного объединения. Из 42 чел. 7 чел. оказались женщинами. Все они являются простыми членами комиссий. На третьем этапе избранные члены Палаты (84 чел.) выбрали 42 представителя от региональных и межрегиональных объединений. Члены Общественной палаты образовали 7 инициативных групп (по числу федеральных округов), которые организовали процесс подготовки собраний в субъектах РФ и конференций в федеральных округах. Формирование полного состава Общественной палаты завершилось 23 декабря 2005 г. Как отмечал член Общественной палаты С. А. Марков, эта структура включила в себя людей, которые в целом лояльно относятся к В. В. Путину и его политике. Что касается активности Общественной палаты в целом и ее деятелей, то в 2006 г. она была достаточно высока. Наряду с рутинной работой по мониторингу законодательства, проводились общественные слушания, а ряд членов (А. Кучерена, Л. Рошаль, Г. Томчин и др.) заявили о себе в таких громких делах, как дело рядового Сычева или защита жителей Южного Бутова. В докладе Общественной палаты РФ за 2007 г. о состоянии гражданского общества в ответ на вопрос о характере взаимодействия власти и этого самого общества говорится, что «в российском обществе доминируют настроения в пользу более тесного и активного взаимодействия структур гражданского общества и государства». А «фактические данные свидетельствуют о том, что граждане ожидают и от государства, и от гражданского общества гораздо большей активности и эффективности, считая необходимым их равноправное партнерство».364 365 366 Но уже в течение 2007 г. наблюдалось ослабление интереса СМИ и граждан к деятельности Палаты, а сегодня она практически не рассматривается в качестве значимого института публичной политики. В. Б. Пастухов, анализируя взаимодействие российской власти и общества в 1995 г., отмечал крайнюю слабость элементов рациональной самоорганизации, что позволяло ему сравнивать социальный процесс в России с броуновским движением. Спустя 12 лет его позиция еще более радикальна и пессимистична: «Россия “свалилась” сегодня в один из таких средневековых колодцев культуры. В этот период происходит приостановка развития. Общество “зависает” во времени и пространстве, причем зависание может быть очень длительным, растянутым на несколько веков. Средневековье, эта “черная дыра” истории, застает страну выпавшей из мирового 366 контекста». Подводя в 2006 г. некоторые промежуточные итоги административной реформы, 367 ряд аналитиков признал их недостаточными: 1) узловой проблемой в неэффективной концептуализации реформы являлось упрощенное представление о роли государства: оно понималось либо как совокупность учреждений и организаций, либо как репрессивный аппарат, не поддающийся рациональному реформированию; между тем представление о государстве как о «ночном стороже» соответствует теории и практике государственного развития развитых стран исторического прошлого, а не современности; 2) по целому ряду параметров стартовые условия реализации административной реформы в России отличны от тех, что стимулировали осуществление аналогичных реформ в духе НГМ в развитых странах; в еще большей степени это касается таких оснований административной реформы, как роль государства и его функции в современных условиях; 3) в системе государственного управления, по существу, все еще отсутствовали ориентация на качественное исполнение обязанностей и общая ответственность перед заинтересованными сторонами и различными группами потребителей ее услуг; информация о стандартах и нормах предоставления услуг крайне скудна, служащие не заинтересованы в обратной связи с потребителями услуг и мало что делают для ее налаживания. Разделения функций контроля и надзора не произошло, не было четкого разделения функций между службами и агентствами. Например, и службы, и агентства были наделены правоприменительными функциями — правом издания индивидуальных правовых актов (под правоприменительными функциями согласно Указу от 9 марта 2004 г. № 314 понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров), причем не указано различие между службами и агентствами в отношении таких актов. Ключевой ценностью реформ, направленных на развитие способности государства к адаптации, эффективному управлению, ответственности, к взаимодействию с гражданским обществом, на практике были стабильность и устойчивость властной вертикали. Послание 2007 г. может рассматриваться как важный политический документ, поскольку оно предваряло начало принципиально важной для Президента кампании 2007-2008 гг., а также было связано с очередным этапом административной реформы: «Существует несколько благоприятных факторов для успешной реализации реформ второго поколения в государственном секторе России. Во-первых, все три программы (реформа бюджетного процесса, реформа государственной службы и административная реформа) в 2006 г. перешли на новый этап. Стартовал процесс реализации Концепции административной реформы в 2006-2008 гг.; федеральная программа реформирования государственной службы продлена еще на два года. Кроме того, по сравнению с предыдущим этапом наблюдается более четкая согласованность в содержании преобразований с очевидным акцентом на результативности в качестве организующего 368 принципа». Институты гражданского общества через системы обратной связи должны обеспечивать участие граждан в формировании государственной политики, ее корректировке и в осуществлении контроля за деятельностью органов государственной власти. Нельзя отрицать того, что в ходе современных административных реформ в России произошли изменения в соотношении государства и общества, были созданы некоторые предпосылки для развития институтов гражданского общества. Вместе с тем беспокойство вызывает тот факт, что из всего перечня возможных функций гражданских структур (аккумуляция и агрегация общественных интересов, участие в формировании государственной политике, продвижение интересов профсоюзов и т. д.) доминирующей оказалась функция контроля за деятельностью государственных органов, часто носящая лишь формальный характер. Гражданское общество, развиваясь и укрепляясь, ведет к усложнению национального управления, но это — единственно верный способ достижения успеха в современном мире. Эффективное, партнерское взаимодействие государства и гражданского общества выгодно обоим, ведь гражданское общество не ослабляет, а укрепляет государство, обеспечивая механизмы обратной связи: оно и критикует, и поддерживает. Основная же причина слабости гражданского общества в России может быть объяснена непродолжительным историческим опытом демократического управления. В качестве еще одного противоречия, значимого для понимания процесса формирования системы государственного управления России, можно назвать противоречие между бюрократической производительностью и новыми методами оценки эффективности реформ. Анализируя исторический опыт, мы выделили перечень традиций российского реформирования, среди которых: инициирование реформ «сверху» и в интересах 367 государственной бюрократии; отсутствие грамотного стратегического планирования; внимание к центральному уровню управления, а не к регионам; отчуждение государства и гражданского общества в ходе реформ и т. д. Кроме того, реформирование государственной службы во все времена было едва ли не самой важной частью административных реформ. Что касается критериев оценки эффективности, то им не уделялось внимания, поскольку оценка хода реформы исторически была скрытым процессом, внутренним делом государственных структур, а признание провала реформ, их сворачивание и контрреформы зачастую имели сугубо политический смысл и обоснование. Можно с уверенностью утверждать, что наиболее актуальной проблемой современной административной реформы выступала способность российского государства не только разрабатывать, но и внедрять такую политику развития, которая противодействовала бы как партикуляристским интересам отдельных социальных групп, так и корпоративным интересам бюрократии в частности. Российское государство настойчиво двигалось к политико-административной автономии федеративного государства от фактической его подчиненности региональным политикоэкономическим (в некоторых случаях с ярко выраженной национально-этнической окраской) кланам, корпоративным интересам финансово-промышленных групп, что ограничивало пространство свободы в формулировании государственной политики. История современного российского чиновничества — это, прежде всего, преемственность с советской номенклатурой. Известный российский исследователь О. Крыштановская приводит данные, согласно которым на 1995 г. в правительственных структурах выходцев из старой советской номенклатуры было 75 %, а в бизнесе — 61 %.368 Такая высокая степень преемственности означала, что важнейшие принципы организации работы и понимание ее эффективности, ценностные установки, стереотипы поведения и оценки и т. д. при проведении кардинальных реформ в России заимствовались, переносились из старой административно-командной системы отношений. Свойственный ей директивный способ управления позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых количественных показателей (количество решений, соотношение затрат и выпуска и т. д.). Не менее губительной была сохраняющаяся тенденция ставить неформальные нормы взаимоотношений выше формальных, т. е. выше закона и права в целом. Многие эксперты и исследователи того времени369 говорили о том, что наша бюрократия характеризуется скорее недостатком бюрократизации (т. е. четкого следования предписаниям правовых норм), чем ее избытком: среди респондентов 90 % ответили, что они регулярно отклоняются от официальных стандартов и правил в ходе своей деятельности, а 25 % ответили, что эти правила являются несущественными. 60 % респондентов верили, что невозможно работать по правилам, так как последние несогласованны и противоречат реальным условиям. Продвижение по службе, отвечали они, в значительной мере определяется личными отношениями и патронажем, а также поддержкой вышестоящего начальства и бизнеса.370 Несмотря на попытки урегулирования государственной службы в 1995 г. и приведения ее в соответствие с принципами правового социального государства, она оставалась подчиненной корпоративному служению «государю», а не обществу. Замкнутая, кастовая государственная служба создавала условия для круговой поруки и снижения ответственности за принятые решения. К началу 2000-х отчетливо проявились и другие недостатки государственной службы: тенденция старения, падения престижа, диспропорциональность между федеральной и региональной госслужбой, несоответствие квалификации и др. Вместе с тем нельзя не отметить, что административные реформы 1990-х гг., носившие традиционный характер, все же способствовали повышению эффективности государственного управления. Например, в их идеологии впервые были обозначены принципы долгосрочного планирования, ориентация на интересы гражданского общества, информационную открытость и качество государственных услуг. Реформу государственной службы 2002 г.371 можно рассматривать как подготовительную меру перед началом административной реформы органов исполнительной власти и бюджетной реформы, поскольку она включала ряд целей, связанных с процессом стимулирования административной деятельности на основе конкуренции, оценки качества и результативности деятельности, повышения профессиональной квалификации. Она была направлена на повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизацию затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Среди ее задач выделим следующие: — определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов; — обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства; — применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста; — реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих; — внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. Концептуальная основа административной реформы 2003-2008 гг. была мозаичной, она объединила ценности и принципы бюрократического управления, нового государственного менеджмента; прослеживалась ориентация на сетевое взаимодействие и гражданское общество и традиционно российское представление о роли государства (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). Общей чертой, как классической теории бюрократии, так и менеджериального подхода к управлению является стремление избежать жалоб со стороны клиентов и нареканий от начальства, отсюда — простые механизмы ответственности политиков и администраторов с четкими процедурами измерения эффективности их работы, но при этом, публичность управления и соучастие граждан в управлении сведены к минимуму. В связи с этим возникли и некоторые противоречия при разработке систем оценки как эффективности деятельности исполнительных органов государственного управления, так и хода самой административной реформы. В отличие от реформ 1990-х гг. в период новой административной реформы (особенно на втором этапе — 2006-2008 гг.) планированию и разработке критериев оценки эффективности административной реформы впервые в российской истории было уделено значительное внимание как в среде практиков, так и в научный кругах. Фактически реформой было положено начало формированию системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственного управления федерального и регионального уровней. Проблема оценки государственного управления по сей день остается сложным вопросом даже для стран, успешно осуществлявших административные реформы на основе идеологи НГМ и «governance», ведь «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не 373 предназначена для конкуренции». В 2005 г. Центром стратегических разработок (В. Южаковым) был поднят вопрос о необходимости оценки эффективность государственного управления и хода административной реформы независимыми экспертами.372 373 374 Программа реформы разрабатывалась как ориентированная на достижение конечных измеряемых результатов, что и предопределило необходимость мониторинга с целью оценки результативности этой реформы и повышения эффективности государственного управления. Значительным шагом в плане повышения качества эффективности государственного управления стало введение в ходе бюджетной реформы системы 375 бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД). В 2007 г. были определены система и перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ,375 376 а в следующем году была определена система показателей для оценки эффективности деятельности органов 377 местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 возложил ответственность за осуществление административной реформы на назначаемых Президентом губернаторов. Согласно этому документу губернаторы должны были предоставить в Комиссию при президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия доклады за 2006 г. по 43 критериям, обозначенным в Указе, уже до 1 сентября, а затем ежегодно — до 1 мая года, следующего за отчетным. Указ содержит 48 вопросов, которые условно можно разбить на три типа: статистические, информационно-аналитические и социологические, но при этом не вполне понятна методика оценки многих показателей. Данные первого типа администрация Президента России может получать из органов статистики; данные второго и третьего типа крайне субъективны, так как готовятся и обрабатываются самими губернаторами, а значит, в случае необходимости могут подвергнуться серьезной корректировке на месте. Все данные без исключения могут быть проверены через альтернативные источники — через тот же институт главных федеральных инспекторов полпредств в федеральных округах. Можно создать и вовсе независимые экспертные группы, которые будут представлять альтернативные доклады. Манипулирование в ходе сбора и анализа данных может решать многие вопросы, в том числе и влиять на легитимность исполнительной власти в том или ином регионе, привести к отставке главы региона. Сложная многоуровневая система государственного управления России в сочетании с высокой степенью неоднородности регионов (по уровню экономического и политического развития, а также по наличию потенциала) создает серьезный риск неудачи реформ, и история реформ государственного управления и преобразований в других сферах служит тому подтверждением. Как известно, эффективность государственного управления определяется не только совокупностью организационных и нормативных инноваций, но и сознательной ориентацией субъекта реформы на формирование способности государства к управлению; следовательно, система оценки эффективности государственного управления должна быть нацелена именно на формирование способностей к управлению. Но при этом термин «способности государства», достаточно широко распространенный на Западе, в России используется пока только в научных кругах.377 Способности государства (институциональные, административные, политические и др.) зависят от многих обстоятельств, в том числе и от национально-государственных, от культурных особенностей. Как радикальные политические трансформации 1990-х гг., так и постепенные изменения режима в начале нового века потребовали реформирования политико-административных отношений и условий формирования государственной службы, поскольку политико-административные трансформации выступают важнейшим условием, обеспечивающим повышение уровня способностей государства к управлению, а реформирование аппарата управления традиционно занимало в России центральное место. Анализируя результаты первого этапа административной реформы, можно отметить, что, несмотря на попытки спланировать и обосновать изменения, при ее подготовке и проведении проявились традиционные для России особенности и вновь были нарушены основные принципы управления: 1) непродуманные тщательным образом преобразования в сфере государственного управления привели, как всегда, к достаточно продолжительному параличу исполнительной власти и нарушению управляемости экономикой; 2) в России любая реорганизация резко снижает производительность труда: сотрудники начинают больше думать о своей дальнейшей судьбе, чем о деле, им порученном; 3) оказались нарушены отработанный порядок документационного обеспечения управления, система отчетности и контроля, горизонтальные связи между различными ведомствами, продвижение чиновников по служебной лестнице и т. п.; 4) при проведении реформы сохранялась порочная практика создания какого-либо ведомства или иной управленческой структуры не по функциональному предназначению, а под конкретного человека; 5) созданные суперминистерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли) оказались трудноуправляемыми; 6) вместо сокращения структур исполнительной власти и соответственно численности работников аппарата управления произошло их существенное увеличение. В частности, согласно официальной статистике с 2004 по 2007 г. общее количество министерств, ведомств в федеральных органах управления РФ увеличилось с 60 до 87, а численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась с 1319 тыс. чел. до 1577 тыс. чел. Второй этап административной реформы (2006-2008 гг.) предполагал не только продолжение структурно'-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизацию ее стиля и методов. Новый этап было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, дополнительно подчеркивающей идеологию реформы и определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России — федеральной, региональной и муниципальной. Перенос сроков реализации административной реформы с 2008 г. на 2010 г. был связан с проблемами повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, а именно с изменениями в подходе к эффективности, среди которых: — постановка задачи разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; — постановка задачи «реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения 379 ими своих полномочий (ГАС «Управление»)»; — формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками. «Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.» фактически были направлены на «повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности и эффективности исполнения функций и полномочий Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на мотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей. Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией и бюрократизмом».378 379 В разделе «Эффективное государство» выделены пять основных задач для достижения соответствующих целей управления: 1) создание системы стратегического управления; 2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат; 3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг; 4) повышение эффективности государственного сектора экономики; 5) открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом. Однако к существенному недостатку формирующейся системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти с точки зрения их ориентации на запросы со стороны общества, следует отнести: — внутренний характер системы оценки эффективности. Отсутствует «внешняя инстанция оценивания», в качестве которой могли бы выступить независимые оценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательские структуры, т. е. представители формирующегося гражданского общества; — преобладание узко экономического подхода в системе оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти (оценка эффективности расходования бюджетных денег). Социологические методы (оценка общественного мнения) являются 381 вторичными и не определяющими. Система критериев оценки эффективности и соответствующие формы и механизмы оценочной деятельности не способствовали развитию чувствительности государства, прежде всего органов исполнительной власти, к общественным интересам и новым формам политико-административной активности. Доминирующий оценочный акцент на нормативной определенности и исполнительности (который отмечается самими госслужащими в качестве определяющего) не является ни стимулирующим, ни определяющим современную и, главное, необходимую характеристику (характеристики) государственного управления. В этих условиях органы исполнительной власти и государственные служащие оказываются сориентированы системой оценок эффективности на усиление бюрократической составляющей деятельности. С 2008 г. в России осуществляется интенсивная деятельность по разработке административных регламентов исполнения различных функций и оказания услуг населению как федеральными, так и региональными исполнительными органами государственной власти. Внедрение административных регламентов позволило решить задачи упорядочения деятельности по управлению и оказанию услуг населению, повышению контроля над соответствующей деятельностью, сокращению издержек и повышению уровня качества административной деятельности и оказываемых государственных услуг. По результатам мониторинга административных регламентов, проведенного специалистами ГУ — ВШЭ в 2008 г., оценки госслужащих сводились к следующему: 380 — внедрение административных регламентов упорядочило деятельность, работу территориальных органов, а также процесс взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов; — огромную помощь административные регламенты оказали государственным служащим в тех случаях, когда внедрение регламентов совпало с началом исполнения новых функций или с формированием новых органов исполнительной власти; — возникла необходимость разработки типовых административных регламентов, в частности, по лицензированию, по контрольно-надзорным функциям, по работе с обращениями граждан; — большинство государственных служащих (76 %) считают, что внедрение административных регламентов повлекло за собой ужесточение контроля за исполнением государственных функций.381 Действительно, внедрение административных регламентов повышает возможность контроля над административной деятельностью и предоставлением услуг, однако, во-первых, зачастую неясно, кто ответствен за исполнение конкретных действий, во-вторых, как часто отмечают сами государственные служащие, множество детальных предписаний и норм, содержащихся в регламентах, затрудняют внешний контроль над соответствующими действиями. К сожалению, процесс производства административных регламентов в 20082013 гг. показал, что именно рост их количества является важным показателем для органов государственной власти, а между тем регламенты не слишком доступны на официальных сайтах и подчас тяжелы для восприятия гражданами. Административные регламенты делают систему управления и оказания услуг более упорядоченной и определенной, но, в то же время, усиливают ее жесткость и неповоротливость. Они нацелены на увеличение степени предсказуемости в деятельности государственных служащих и исполнительных органов власти, однако зачастую не учитывают возможность чрезвычайных обстоятельств, возникающих в сфере административной деятельности и оказания услуг конкретным пользователям. Таким образом, степень оптимизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг нуждается в корректировке по результатам анализа эффективности применения административных регламентов. Разработка и принятие административных регламентов зачастую осуществляются при формальном характере общественных слушаний или без общественной экспертизы, а это значит, что государство по-прежнему стремится регламентировать свою собственную деятельность, ориентируясь на собственное понимание стандартов и качества, и слабо способно к ориентации на публичные ценности. В 2009 г. Правительство РФ утвердило перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и форму доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период. 15 апреля соответствующее Постановление подписал Председатель Правительства РФ В. В. Путин. Данное Постановление принято в целях реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В соответствии с утвержденной методикой оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих: 1) социально-экономическое развитие субъекта РФ, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ; 2) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ; 382 3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте РФ; 4) ход реализации институциональных реформ в субъекте РФ. Усовершенствование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ направлено на упразднение тех недостатков, которые выявились в ходе реализации прежней системы. Заметно, что больший акцент сделан на менеджериальной составляющей административных трансформаций — оценке качества предоставляемых государственных услуг, результативности деятельности, эффективном использовании бюджетных ресурсов и оценке реализации институциональных реформ. При этом вводятся три типа основных показателей (всего — 295 показателей), характеризующих как (1) общее социально-экономическое развитие регионов и конечные результаты деятельности, так и (2) собственно деятельность органов исполнительной власти и (3) ход реализации институциональных реформ в различных сферах жизнедеятельности региона и управления ими. В целом можно говорить об очередных шагах по формированию российской национальной системы оценки эффективности региональной исполнительной власти, учитывающей как мировой опыт, так и отечественную специфику. В ходе современной административной реформы в России получило распространение такое значимое (в том числе и с культурологической точки зрения) понятие, как «государственная услуга». Это новое для российской управленческой практики понятие стало трактоваться как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу. Новизна понятия обусловила и трудности в его трактовке. Для нас важно, что понятие «услуга», возникшее в ходе административной реформы, предполагает особый тип взаимоотношений гражданина (или организации) и государственной структуры (запрос — услуга — оценка), контакт, основанный на доверии, взаимоуважении и ответственности. Но это может стать реальным только при условии заключения и определенной легитимизации некоего «общественного договора» между властью, гражданами и бизнесом, для чего простое «вывешивание на сайте» проектов указанных стандартов представляется явно недостаточным. Однако подобного «общественного договора» в России так и не сложилось. Концептуальные изменения, происходящие в теории и практике государственного (публичного) управления, не могут не отражаться на методологии оценочной деятельности в области государственных программ и политик (социальной, кадровой). Наряду с экономистами, традиционно занятыми анализом экономического эффекта социальных программ,383 384 свои оценочные суждения об эффективности стали высказывать социологи, политологи, юристы. Идеология и модели реформ, проводимых в различных странах, сильно варьируются, а соответственно, основания и принципы оценочных исследований различаются как в национальных, так и региональных контекстах. Обобщая позиции Х. Вольманна и французского автора Б. Перре, В. А. Маршаков определяет политическое оценивание как «эмпирическое исследование, в котором широко привлекаются методы социальных наук, проводимое с целью повышения общего качества политики в любой отрасли, результаты которого позволяют корректировать реализуемую политическую программу, предсказывать и влиять на ее результаты».385 386 Отечественные исследователи активно подключились к осмыслению, концептуализации видов и методов аналитической деятельности по оценке государственных программ, отдельных направлений государственной политики, хода административных реформ (А. А. Дегтярев, В. А. Маршаков, Л. В. Сморгунов, А. В. Курочкин,387 Е. А. Блинова388). Многолетние исследования позволили сделать выводы о том, что в качестве наиболее актуальной проблемы в сфере оценки эффективности государственного управления в России выделяется «проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности». Кроме того, «как продемонстрировало исследование, международные системы оценки эффективности государственного управления достаточно слабо отражают два крайне важных в российском контексте административных реформ аспекта: 1) стратегический и комплексный характер реформирования и 2) необходимость развития системы внешней (прежде всего со стороны институтов гражданского общества) оценки эффективности реформ».389 На 2005-2007 гг. российское Правительство задекларировало очень высокие темпы проведения реформ, но, исходя из сложившихся ограничителей для их проведения, эти декларации не могли быть реализованы.390 Это связано, с одной стороны, с ограниченной административной способностью госаппарата, с другой — с крайне высокой чувствительностью всего процесса реформ к политической составляющей реформы. В условиях политической централизации возрастает зависимость реформ от предпочтений руководства страны. В гораздо меньшей степени структуры гражданского общества, средства массовой информации и бизнес-сообщество могут влиять на выбор приоритетов реформ. Сравнивая административные реформы 1990-х гг. с последними преобразованиями, нельзя забывать о существующей зависимости административной реформы от сформированного политического режима. Так, слабость институтов гражданского общества и их традиционное для России отчуждение в ходе реформаторского процесса всегда порождали ряд противоречий и несогласованностей в ходе реформы. Отсюда и незавершенность реформ, неудачи и сбои, а также контрреформы, которые традиционно сопровождают российский реформаторский процесс. Спецификой России может считаться и то, что, несмотря на казалось бы радикальные административные реформы, характер отношений государства и общества мало изменялся: государство и его интересы продолжали доминировать. Особенность современной России состоит и в том, что приоритетными задачами реформы государственного управления провозглашаются установление новых общественных отношений, формирование гражданского общества, но традиционные черты во многом продолжают преобладать. Постепенный процесс формирования гражданского общества приводит к тому, что государство вынуждено принимать социальный характер, но практически не изменяет своего доминирующего положения, следует патерналистским традициям. Бюрократия эффективна в общественном смысле, если она подчиняется общественным целям (публичным ценностям), а не культивирует свои корпоративные ценности, выступает как смысл и мерило системы управления. А это определяется особенностями государственного правления, характером федеративных отношений, уровнем самостоятельности региональной власти, развитостью гражданского общества, сочетанием экономических, социальных, политических и культурных составляющих общественного развития. Важными моментами являются также развитие интеграционной составляющей развития общества, его способность к участию в публичной жизни и активность в процессе формирования публичных ценностей.
<< | >>
Источник: ВОЛКОВА Анна Владимировна. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ПОЛИТИКО-АКСИОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД). 2014

Еще по теме § 1. Декларативные и реальные ценности в ходе современных административных реформ:

  1. Pax Americana: мир по-американски.
  2. § 3. Перспективы развития законодательства об адвокатуре в Российской Федерации
  3. Текст 3 Петр Своик. Казахстан 1991-1999. Политический очерк.
  4. 1.2. Административно-правовые методы и субъекты административного права
  5. § 2. Стратегия и тактика политической борьбы
  6. С. В. ПОЛЕНИНА, В. Л. ЭНТИН СОВЕТСКОЕ ПРАВО И СОВЕТСКАЯ ПЕРЕСТРОЙКА (Нью-Йорк, октябрь 1987)
  7. Анализ риторических средств
  8. § 12. Восстановительное правосудие
  9. Философские проблемы права и власти в трансформирующемся обществе
  10. 7.3. Основные виды и формы психологического проектирования в производственной организации
  11. Мусульманская концепция государства и современное государственное право стран Востока
  12. § 2.3. Общественный контроль в сфере правоприменительной деятельности
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -