Бюрократическое государство в России как вето-актор политического взаимодействия

Принципиально иную теоретическую позицию обосновал В.П. Макаренко: в России бюрократия совпадает с элитой и выражает принцип всеобъемлющего государственного контроля над обществом, а между советской и нынешней бюрократией отмечается преемственность

-5

практик взаимоотношений с обществом . На эмпирическом материале данную концепцию подтверждают В.П. Мохов^[204] и Б.А. Камкия^[205]. Вместе с тем, остаётся спорным вопрос об операционализации концепта «бюрократия» применительно к современной России, о степени реалистичности модернизации государственной службы в РФ^[206]. Нам представляется, что цель реформы - это качественные демократические изменения всей

государственной системы, а далеко не только повышение профессионализма государственных служащих^[207].

В данном параграфе нам предстоит определить сущность и основные признаки бюрократического государства в России как вето-актора и институциональной среды политического взаимодействия бюрократии с бизнесом.

Начнем с того, что выросший на исторической почве западных обществ концепт «государство» (the state, l’etat, der staat) не является полным синонимом русского «государства»^[208]. Они отражают явления, типологически близкие по функциям, но серьезно различающиеся по цивилизационным (мировоззренческим) основаниям и полноте регуляции жизни. Общее у западного и российского феноменов то, что они представляют собой политико-территориальную организацию публичной власти, обеспечивают системное управление обществом, его интеграцию, внутренний и внешний суверенитет.

Варианты государственных систем в странах Запада выросли на основе римского права и базовых представлений о четком разграничении публичной и частной сфер, государства и общества. Государство при многообразии идеологий и исторических форм было в Западной Европе и, позже, в Северной Америке «ночным сторожем» гражданского общества. Это стало возможным вследствие относительно высокой прибыльности экономики, поддержания плюрализма форм собственности и общественных ассоциаций. Это на стадии зрелой модернизации (последняя треть XIX в.) после затяжных революций привело западные общества к демократии, одним из

институциональных проявлений которой стала «рациональная бюрократия» (по М. Веберу), профессионально служащая гражданскому обществу. Вебер определял рациональную бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру»^[209]. В качестве основных признаков рациональной бюрократии Вебер выделял следующие:

- компетенция каждого уровня управления строго регламентирована юридически;

- иерархическое строение бюрократической структуры основано на принципах должностного соподчинения;

- вся внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, отдание директив и др.) ведётся в виде документов, подлежащих хранению;

- все должностные лица должны быть качественными специалистами администрирования, компетентными не только в сфере профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера и т.п.), а и в сфере правил и процедур деятельности организации в целом.

Веберовская концепция бюрократии при всей последовательности остаётся «благопожеланием», особенно применительно к странам незападного мира. На деле бюрократия не бывает бескорыстной. Уже в 1930-х гг. сформулирована критика бюрократии в духе либерализма.

привыкшей использовать доверенные ей государственные и общественные ресурсы своекорыстно и на основе неформальных правил игры.

Российская полития исторически развивалась качественно иным путём, чем западные. При невысокой норме накопления, экстенсивном пути развития, постоянной необходимости отражать внешнюю агрессию сформировалось доминирование государства над обществом. Более того, русская политическая традиция не предполагала отчётливого разграничения государства и общества, а основным регулятором политических процессов считалась религиозная мораль, а не законодательство. Русская власть, как справедливо отмечают мыслители различных эпох и идеологических симпатий (В.П. Макаренко, Ю.С. Пивоваров и А.И. Фурсов),

субстанциональна, она является ведущим субъектом политики и персонифицирована в лице верховного правителя^[211]. Соответственно, до XIX

в. не прослеживалось разделение личной власти монарха (в буквальном прочтении «государство» - то, что принадлежит государю) и государственной власти. Экономической ресурсной основой такого государства стал феномен «власти - собственности», превращающий госаппарат в коллективного монопольного правителя (см. подробнее в параграфе 2.1). Администрирование подчас отождествлялось с политикой в целом. Бюрократия в таких условиях стала важной опорой государственной системы, противостоящей «частным» интересам социальных и этнических групп, общественных организаций и партий, общества в целом. Её компетенции и функции регламентировались нечётко, часто меняясь ради краткосрочной выгоды. Поэтому, как обобщил О.В.

Сила бюрократического государства в России имеет обратной стороной слабость, зависимость, несистемность форм общественной самоорганизации. Ю.С. Пивоваров и А.И. Фурсов, а также А.И. Соловьёв обращают внимание на важную черту российского государства: конкуренция идейных проектов, институтов, личностей развивается в большей мере внутри госаппарата и бюрократии^{[213] [214]}, а не за его пределами - в бизнес-объединениях, оппозиционных партиях, независимых СМИ. Зачастую одни и те же функции одновременно выполняются соперничающими государственными учреждениями и их отраслевыми бюрократическими группами. Это может быть и юридически закреплённая конкуренция (Правительство РФ и Администрация Президента РФ), и соперничество формальных институтов с неформальными (государственных органов с патрон-клиентарными «командами», созданными по принципу личной преданности, землячества и т.д.). Как отмечает А.И. Соловьёв, состав и диспозиция субъектов политики в полутеневой сфере складывается «не столько на формально-статусных, сколько на неформально-сетевых основаниях, отражающих совсем иное позиционирование действующих игроков в сфере государственного

3

управления» .

П. Бурдьё с позиций постструктурализма определял государство как «завершение процесса концентрации различных видов капитала: физического принуждения или средств насилия (армия, полиция), экономического, культурного или, точнее, информационного, символического - концентрации, которая ... делает из государства владельца определенного рода метакапитала, дающего власть над другими видами капитала и над их владельцами»^{[215] [216] [217] [218]}. Из этого П. Бурдьё выводит, что формирование государства происходит одновременно с формированием поля власти - пространства игры, внутри которого владельцы отраслевых видов капитала относительно конкурентно борются за власть над государственным капиталом.

Применяя на материалах России концепцию П. Бурдьё, В.П. Макаренко аргументирует воспроизводство советских властно-бюрократических групп в РФ. В итоге 1990-х гг. был накоплен бюрократический капитал,

Л

охватывающий все сферы общества . В.П. Мохов обобщает: «Бюрократия за годы постсоветского развития повысила свой политический статус. Де-факто она стала силой, консолидирующей российские элиты, выражающей

-5

коллективную волю их наиболее влиятельных групп» .

Таким образом, бюрократия расценивается как синоним административно-политической элиты, то есть группы, обладающей наибольшими ресурсами исполнительной государственной власти и наиболее весомо влияющей на процесс принятия государственных решений. Бюрократия одновременно выполняет формально (юридически) предписанные функции, а также «полутеневые» и теневые функции,

4

основанные на корыстном интересе и групповой солидарности . Бюрократические группировки («команды») используют государственные должности и полномочия для достижения групповой либо индивидуальной выгоды: обогащения, монополии власти, обладания инсайдерской

информацией, престижа и др. В отличие от координационных и добровольных сетей в гражданском обществе, бюрократические сетевые структуры носят иерархический и принудительный характер, что объясняется природой государственной власти. Бюрократические «команды» тяготеют к монопольному типу политического рынка и персонализации власти внутри себя. Бюрократия перераспределяет ресурсы власти, что ведёт к подмене целей государственного управления.

Системообразующие характеристики бюрократического управления государством определяются рядом факторов. Среди них В.П. Макаренко выделяет: соответствие между формой политического строя и методами государственного управления; специфику политического строя и законодательства; возможность конструирования мнимого противоречия между политическим строем и бюрократическим управлением; политические иллюзии; отношения между чиновниками и гражданами; социальные и политические интересы бюрократии как социальной группы; её рост (численность чиновников и органов управления, нормативно-правовых актов); расширение прав бюрократии; малоэффективность административной системы; отождествление принципов гражданской, политической и военной организации; регламентацию политической жизни, а также производства и распространения знаний^[219]. Эти факторы бюрократического управления государством отражаются в деятельности правоохранительных и «силовых» институтов государственной системы - законодательства, суда, прокуратуры, полиции, армии, хотя последние и претендуют на относительную самостоятельность.

Все названные факторы действуют и в постсоветской России. Поэтому российское государство оценивается И.М. Клямкиным и А.В. Оболонским как постмилитаристское, полицейско-бюрократическое^[220]. Бюрократическое управление означает монополию чиновников на выработку и проведение государственной политики, выхолащивание выборности, назначаемость, привилегии госаппарата.

«Параллельные», полутеневые и теневые функции госаппарата приходится скрывать от общества и камуфлировать их функциями второстепенными, а то и выдуманными. Об этом проницательно писал ранний К. Маркс: «Бюрократия должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух» ... Бюрократия выдаёт «формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Г осударственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные»^[221]. То есть, бюрократия повышает свой статус: из технического аппарата обслуживания общества она вырастает в политического субъекта власти, стейкхолдера на политико­административном рынке.

Бюрократия является субъектом власти и одним из её институтов, увеличивающих нерациональность государственного управления и его издержки. В.П. Макаренко полагает: «Бюрократия - первый, главный и постоянный барьер на пути практической реализации любых политических идей»^{[222] [223]}, поскольку данная социальная группа предпочитает консервативные и стандартные решения общественных проблем. Точнее, бюрократия использует эти проблемы для получения прибыли от контроля над государственными ресурсами. Такое поведение адекватно осмысливается как

3

рентно-ориентированное .

Применяется многими исследователями (С.В. Патрушев, А.Д. Хлопин) конкурирующий по отношению к бюрократии термин «клика», то есть любое неформальное сообщество, объединяющее частных лиц в круг «своих людей», невзирая на их официальные статусы и должности, готовых пренебречь ради данного статуса моральными и правовыми нормами^[224].

Клики более сильны, чем декларируемые в законодательстве и идеологиях официальные институты. Это ведет к воспроизводству «институциональных ловушек» - ситуаций, в которых закрепляются равновесные, устойчивые, но нерациональные нормы поведения^[225]. Хотя термин «институциональные ловушки» обоснован В.М. Полтеровичем для экономических явлений, считаем полезным его применение для анализа бюрократического государства. Как указывает В.М. Полтерович, «типичная ошибка реформаторов состоит в том, что они пытаются внедрить передовые институты, не удовлетворяющие технологическим, ресурсным, культурным, политическим или институциональным ограничениям. В результате трансплантированные институты оказываются дисфункциональными; деформируясь, они порождают институциональные ловушки, препятствующие дальнейшему развитию»^[226]. Конструктивный выход в данной ситуации - целенаправленное и научно обоснованное укрепление «промежуточных институтов», реализующих замысел реформ постепенно.

В.П. Макаренко предложил применять концепцию политико­управленческих клик, созданную М. Далтоном на основе компаративного анализа систем государственного управления, для исследований российской бюрократии^[227]. В настоящее время в РФ проявляются виды клик, классифицированные М. Далтоном в его монографии «Люди, которые управляют»^[228]:

- вертикальные симбиотические, базирующиеся на патрон-клиентарных взаимоотношениях;

- вертикальные паразитические клики на основе семейных либо дружеских отношений, фаворитизма;

- горизонтальные защитные либо горизонтальные агрессивные клики формируются чиновниками с примерно равным статусом в условиях преобразований, чтобы блокировать реформы либо использовать их в групповых интересах;

- случайные клики базируются на взаимных услугах без создания устойчивой группы.

Важно, что описанная институциональная система проявляется и имеет преемственность на различных этапах политического развития нашей страны. Например, таковы: институты местничества и кормления в Московской Руси XV - XVII вв., фаворитизм и «тайные комитеты» имперского периода, номенклатура советского общества, патрон- клиентарные отношения в постсоветской России и странах СНГ. Применительно к советскому периоду в развитии бюрократического государства важен тезис В.П. Макаренко: «в СССР после 1917 г. сложился класс тройного господства, который сосредоточил в своих руках экономическую, политическую и идеологическую власть»^[229]. Его монопольная и отчужденная от народа власть маскировалась идеологемами «равенства» и «уничтожения эксплуатации», но на деле государственная эксплуатация зависимого населения стала жёстче и тяжелее, чем со стороны частных предпринимателей (подробнее см. параграф 2.1). По обобщениям А.В. Оболонского, за 1913-1921 гг. бюрократия в России выросла со 253 тыс. до 5,7 млн. чел. при том, что население страны сократилось^[230]. В период «перестройки» (на 1988 г.), по расчётам эмигрантского аналитика

М.С. Восленского, номенклатура - это привилегированный слой государственных и партийных служащих, руководителей предприятий и организаций, список участников которого утверждался и регулировался органами Коммунистической партии, составляла 750 тыс. чел. (с членами семей - до 3 млн. чел.), в том числе политическое господство реализовывала группа примерно в 250 тыс. чел.^[231] Номенклатурная система строилась на основе всеохватности управленческих должностей, классового и идеологического принципов рекрутирования, обеспечения максимального контроля «сверху» над обществом и отсутствия контроля «снизу» - со стороны общества. Политическая иерархия внутри номенклатуры была организована по критерию меры доступа к ресурсам власти, из чего следовали объём доходов, статусные позиции и роли, привилегии и т.д. Номенклатурная система упразднена согласно постановлению Политбюро ЦК КПСС от 20 сентября 1990 г.^[232]

Постсоветский период развития российской бюрократии можно разделить на три стадии по критерию направленности государственной политики в отношении государственной службы. Первая охватывает 1990-е гг., когда сформировались базовые формальные и неформальные «правила игры» бюрократии вследствие форсированной приватизации и слабости центральной персонифицированной власти. Вторая стадия датируется с 2000 по 2013 гг., от первого избрания Президентом РФ В.В. Путина до объявления курса «национализации элит». Третья стадия - с весны 2013 г. по настоящее время характерна попытками повысить эффективность и политическую лояльность бюрократии на основе усиления правовых и экономических инструментов контроля над поведением чиновников.

Государственная бюрократия в постсоветской России во многом преемственна номенклатуре и по принципам формирования, и по функциям, и по методам деятельности. По расчётам О.В. Крыштановской, в 1994 г. из числа бывших участников номенклатуры КПСС было сформировано 75,0% состава высшего звена Администрации Президента РФ и 74,3% членов Правительства РФ^[233]. В отличие от стран Восточной Европы, в Российской Федерации не проводилась люстрация госслужащих.

Но принципиальное различие между советской номенклатурой и постсоветской бюрократией - отказ государства от идеологии как принципа подбора кадров. Р.М. Нуреев и его соавторы указывают также на отсутствие, в отличие от советского периода, постоянных и устойчивых норм поведения бюрократии: «государство в лице чиновников отнюдь не желает подчиняться каким-либо «правилам игры», которые оно устанавливает для других

Л

“игроков” (организаций)» . Это вызывает фрагментацию политико­институционального порядка и превращение бюрократических кланов в привилегированных игроков на административном рынке. Мощно развиваются в 1990-х гг. патрон-клиентарные отношения и патримониальные связи, поскольку формальные (законные) иерархии бюрократии были ослаблены постоянными реформами. Как установила О.В. Крыштановская, постсоветские клановые группы устроены не по принципу жёсткой иерархии и централизации, а наподобие «слоёного пирога». Клан возглавляет публичный лидер, далее сверху вниз следуют группа политической поддержки, финансово-промышленная группа, лояльные СМИ, отделы

-5

безопасности .

Курс усиления и рецентрализации государственной власти с 2000 г. в аспекте темы проявился в укреплении полномочий власти Президента

России, повышении политико-властного статуса правоохранительных и «силовых» органов, расширении допуска госслужащих к экономическим ресурсам, избирательном использовании законодательства и ослаблении независимости судебной системы^[234]. В том числе, усилился прямой личный контроль Президента РФ над органами исполнительной власти и губернаторским корпусом. Администрация Президента России, по сути, является вторым правительством страны с дублированными функциями и более профессиональными, эффективными кадрами, чем у официального верховного органа исполнительной власти^{[235] [236].}

Проявляется традиционное для России территориальное и патрон- клиентарное рекрутирование госслужащих. По итогам опросов Института социологии РАН, 77% политико-административной элиты в России на

-5

2010 г. были креатурами В.В. Путина и 10% - Д.А. Медведева . Подсчёты О.В. Крыштановской показывают, что с начала 2000-х гг. целенаправленно наращивался удельный вес «силовиков» - сотрудников органов госбезопасности и правоохранительных органов в элитах. Так, доля «силовиков» среди членов Совета безопасности РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ (Государственной Думы и Совета Федерации), губернаторского корпуса выросла за 1993-2004 гг. с 11,2 до 24,7%. Одновременно резко возрос удельный вес земляков главы государства - с 13,2 до 21,3%. Напротив, сократился удельный вес лиц, имеющих учёную степень - с 52,5 до 20,9%, а также получивших образование в элитных столичных вузах: с 35,4 до 23,4%. В том числе, среди членов Совета безопасности РФ процент «силовиков» увеличился с 33,3 до 43,5%, в

Правительстве - с 11,4 до 34,2%\ По итогам исследования Института социологии РАН, в числе назначенных за 2000-2003 гг. заместителей федеральных министров было 34,9% «силовиков». Самая активная инкорпорация в невоенные министерства шла из органов государственной безопасности (45,2% назначений заместителей министров), из Вооруженных Сил (38,7%), из МВД (16,1%)^{[237] [238] [239]}.

Целями введения милитократии (по выражению О.В. Крыштановской) были и идеологические (замена либеральных ориентаций ключевых чиновников на государственно-патриотические), и прагматические (повышение уровня централизации и подконтрольности бюрократии, её личной лояльности руководству). Но проблема в том, что получая высокие должности и ресурсы экономической власти, и эта прослойка госслужащих объективно подвергается социально-классовому расслоению, а её часть

3

может ставить частные интересы выше государственных .

Представляет не только академический, но и прикладной политический интерес вопрос о соотношении государственной бюрократии со всей совокупностью государственных и муниципальных служащих. Критерием разграничения, на наш взгляд, выступают профессиональные функции участия в политическом управлении. Близок к истине В.П. Мохов, который относит к «административно-политическому классу» категории

руководителей и помощников (советников) среди должностей

государственной гражданской службы РФ, согласно Федеральному закону ФЗ № 79. Обязанности руководителей промежуточны между политическими должностями в строгом смысле слова и исполнителями (специалистами, обслуживающими специалистами)^[240]. К бюрократии корректно относить госслужащих в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, Счётных палат, избирательных комиссий, уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровнях. В.П. Мохов подсчитал на основе данных Г осстата, что гражданских служащих, замещающих должности высших и главных руководителей и помощников (советников) было на 1 октября 2009 г. 170-180 тыс. чел. в органах государственной власти и местного самоуправления. В их числе - около 5 тыс. чел. на уровне федеральных органов государственной власти, 60-65 тыс. чел. на региональном уровне и около 100 тыс. чел. на муниципальном уровне (без учёта госслужащих военных и правоохранительных органов власти)^[241]. Это суммарно 10% всей совокупности государственных и муниципальных служащих страны. К ним не относятся депутаты, так как они - часть парламентской субэлиты в составе политической элиты. Таким образом, государственная бюрократия остаётся достаточно многочисленной социальной группой с весомыми ресурсами политического влияния.

Важный аспект проблемы бюрократического государства - это общественное мнение о нём как со стороны массовых слоёв респондентов, так и самих государственных чиновников. Ориентации и установки общественного мнения позволяют понять причины выбора политического позиционирования бюрократии, а также формируемого СМИ и политтехнологами образа госслужащих. Например, приведём опрос ВЦИОМ 22-23 августа 2015 г. (выборка 1600 чел. в 46 областях, краях и республиках, статистическая погрешность не выше 3,5%). Россияне больше всего доверяют рабочим (средний балл 4,05), учителям (3,96) и военнослужащим (3,95), а меньше всего - политикам (2,74), предпринимателям (2,84) и чиновникам (2,97)^[242].

Другой важный опрос проведён Аналитическим Центром Юрия Левады («Левада-Центром») в августе 2015 г. с выборкой 1600 чел. (старше 18 лет). При ответе на вопрос «Какую роль играют в жизни России» органы государственной власти (по 5-балльной шкале) исполнительная власть оценивается как более влиятельная, чем судебная и законодательная. По убывающей первую десятку рейтинга составляют Президент РФ - 4,5 балла, ФСБ - 3,93, Вооружённые Силы РФ - 3,91, Администрация Президента РФ - 3,8, Правительство - 3,71. Только 8-ю позицию занимает Совет Федерации РФ - 3,49 балла и 12-ю - Государственная Дума РФ - 3,38. Они уступают в общественном мнении влиянию «олигархов» - финансистов (6-я позиция, 3,65 балла)^{[243] [244].}

Ответы на вопрос «Левада-Центра» «Интересы каких слоев населения выражает, на Ваш взгляд, В.В. Путин?» позволяют определить восприятие массовыми слоями социальной базы главы государства, а косвенно - и государственной власти в целом. Наиболее распространенное мнение - он выражает интересы «’’силовиков”, работников спецслужб, армии, МВД» (42% ответов), «’олигархов”, банкиров, крупных предпринимателей» - 31%, «государственных чиновников, бюрократии» - 28%. В сравнении, полагают, что Президент РФ выражает интересы всех слоев без исключения - 16%,«простых людей» - служащих, рабочих, тружеников села 14%, интеллигенции - 7% респондентов .

С другой стороны, важно мнение государственной бюрократии о себе и своём политическом позиционировании. Эти важные сведения, увы, фрагментарны. К 2006 г., по выводам А.Л. Андреева, «представления российской бюрократии о себе очень сильно отличаются от того, что думает о ней население страны». Для населения бюрократия - это особое сословие, объединенное интересами и образом жизни. Так считают примерно 75%

респондентов. До 60% опрошенных госслужащих это мнение не приемлют. И напротив, суждение о том, что от чиновников ничего не зависит, поддерживают 77% госслужащих высшего и среднего звена^{[245] [246] [247].}

Анкетный опрос, проведённый Южно-Российским институтом управления РАНХиГС (август - сентябрь 2014 г., выборка 697 экспертов из 21 субъекта РФ, административно-политической деятельностью заняты 21,95% экспертов), даёт возможность установить восприятие реальных и проективных качеств институтов власти и госслужащих. Так, эксперты считают, что наиболее эффективно могут влиять на стабилизацию политической и социально-экономической ситуации в регионе Президент РФ - 79,6% ответов, руководители субъектов федерации - 61,19%, органы

Л

местного самоуправления - 29,35%, прокуратура - 17,91% и ФСБ - 16,42% . То есть, надежды возлагаются прежде всего на исполнительную и судебную власти.

Оценка экспертами способов формирования высшего слоя административного руководства регионов противоречива. Считают, что в ходе политической конкуренции «произошёл отбор руководителей новой формации», 30,85%. Напротив, 31,34% считают, что «в этом слое представлена бывшая номенклатура, быстро сменившая прежнюю идеологическую принадлежность». Полагают, будто «к власти пришли путём интриг хитрые, беспринципные, алчные люди, ставящие своими целями личные интересы» 17,91% экспертов. Важно также мнение о факторах прочности занятия госслужащими их позиций в органах региональной власти. На первое место эксперты поставили «лояльность политическому режиму» - 48,76% ответов. На втором месте «умение выражать и защищать интересы населения» - 38,81%, на третьем - «умение поддерживать

неформальные отношения с влиятельными людьми» - 37,81%. И только на четвертом месте - профессионализм (34,33% ответов)^[248]. Таким образом, экспертные опросы подтверждают преобладание патрон-клиентарных и технократических восприятий госслужащих.

Сделаем выводы по параграфу. Сущность бюрократического государства в России состоит в том, что политико-территориальная организация публичной власти строится на основе отношений «власти - собственности» и монопольных перераспределительных отношений, а правящая группа формируется бесконтрольно от общества по критериям идеологической лояльности и личной преданности персональному лидеру. Сила бюрократического государства в России имеет обратной стороной слабость, зависимость, несистемность форм общественной самоорганизации. В бюрократическом государстве неразрывно соединены институты публичной власти и практики правления бюрократии, причём институты часто переформатируются в соответствии с краткосрочными интересами правящих групп.

Монопольно-властное положение государственной бюрократии вызывает её ренто-ориентированное поведение и расщепление государственной власти на публичную, полутеневую и теневую зоны функционирования. Государственная бюрократия одновременно выполняет общественно полезные и корыстно-групповые (патримониальные) функции. В отличие от советской номенклатуры, постсоветская бюрократия деидеологизированна и разделена на соперничающие кланы, контролирующие свои сегменты административного рынка. Это вызывает фрагментацию политико-институционального порядка и превращение бюрократии в привилегированный субъект политики, контролирующий перераспределение ресурсов власти.

Строение правящей бюрократии таково. В отличие от координационных и добровольных сетей гражданского общества, бюрократические структуры носят иерархический и принудительный характер, что объясняется природой государственной власти. Бюрократические «команды» тяготеют к монопольному типу политического рынка и персонализации власти. Бюрократия перераспределяет ресурсы власти, что ведёт к подмене целей государственного управления. Бюрократические группировки («команды», клики, кланы) используют государственные должности и полномочия для достижения групповой либо индивидуальной выгоды: обогащения,

монополии власти, обладания инсайдерской информацией, престижа. Бюрократическое управление означает монополию чиновников на выработку и проведение государственной политики, выхолащивание выборности, назначаемость, привилегии госаппарата.

Методы реализации интересов бюрократии включают в себя: административное предпринимательство (извлечение коммерческой выгоды из обладания государственной должностью), административную ренту (принятие корпоративно или лично выгодных государственных решений), рейдерство (необоснованное разорение и вытеснение конкурентов), организационную коррупцию, патрон-клиентарные взаимоотношения. Механизмами контроля бюрократии над крупным бизнесом стало участие чиновников высокого ранга в советах директоров, советах акционеров, на экспертно-консультационных и менеджерских должностях в прибыльных корпорациях, а также создание госкорпораций.

Постсоветский период развития российской бюрократии разделяется на три стадии по критерию направленности государственной политики в отношении государственной службы. Первая охватывает 1990-е гг., когда сформировались базовые формальные и неформальные «правила игры» бюрократии вследствие форсированной приватизации и слабости центральной персонифицированной власти. Вторая стадия - с 2000 по 2013 гг., от первого избрания Президентом РФ В.В. Путина до объявления курса «национализации элит». Третья стадия - с весны 2013 г. по настоящее время характерна попытками повысить эффективность и политическую лояльность бюрократии на основе усиления правовых и экономических инструментов контроля над поведением чиновников.

2.3.