<<
>>

§ 2. Аксиологическое содержание административных реформ 1990-1999 гг.

Административно-политический процесс периода становления системы управления в современной России свидетельствовал не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но и главным образом о наличии противоречий внутри самой модели, которые во многом и определили развитие ситуации.
Периодизация процесса формирования системы государственного управления в России в 1990-е гг. представляет значительный интерес и сложность с точки зрения идеологии, т. е. тех ценностных ориентации и принципов, которые предполагалось реализовывать. — 1990-1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административнополитические преобразования носили несамостоятельный, достаточно хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с союзным центром; — 1991-1993 гг. — радикально-либеральная административная форма. В период становления российской государственности ее определили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба внутри административно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией. Прослеживается сильная ориентация правящей элиты на целерациональную (либеральную) западную модель; — 1993-1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Явными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических настроений; — 1995-1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пересмотр отношений к отечественным традициям и особенностям.
Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести российский политический процесс в русло законности. Более гибкой становится политика государства в экономической сфере, признается недостаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается необходимость планомерных административных реформ для укрепления государственной власти; — 1997 г. —движение к новой административной реформе, попытка разработать концепцию административной реформы, ориентированную на учет специфики российских традиций. В период радикально-либеральной административной реформы можно выделить несколько основных направлений административных преобразований. 1. Формирование государством институтов гражданского общества, а затем — установление таких отношений с гражданским обществом, которые стимулировали бы его развитие и сохранение. Основой административных реформ должно было стать принципиально другое взаимодействие власти и народа, развитие диалога, общения между членами общества по вопросам государственного устройства. Исключительно важным шагом нового руководства России было признание народа носителем суверенитета и источником государственной власти, признание государственных структур служебными, «обеспечивающими», гарантирующими важнейшие ценности (права, свободы, законность). Инициатором и основной движущей силой этих преобразований явилось государство, что соответствовало традиционным представлениям о роли государства в процессе общественного развития. Интерес, вызванный работой I Съезда, обсуждение и возможность свободного доступа к информации свидетельствовали о развитии традиций гражданского общества, причем нельзя согласиться с теми, кто полагал, что формирование этих традиций начинается с нуля. Декларации и постановления первых Съездов ориентировали общество на процесс открытого общения, повсеместное «увлечение политикой», активность населения свидетельствовала о существовании скрытого демократического потенциала.
Но при этом сохранялось действие традиционных механизмов разрешения политических конфликтов. Радикально настроенные демократы, недовольные итогами первых съездов, призывали к принятию неординарных мер. «Программа действий 90», принятая в июне «Российским демократическим форумом» предписывала акции против существующих общественно-политических структур: митинги, демонстрации, забастовки, кампании гражданского неповиновения. Деятельность этого радикального движения в среде «демократов» опиралась на традицию бунта русской политической культуры. Стремление насильственными мерами изменить общественные процессы и , прежде всего ,- восстановить социальную справедливость («народная приватизация» колхозных земель) не может считаться демократическим и эффективным путем разрешения противоречий. Форма, которую избрал Б.Н. Ельцин, «обращение к гражданам России», была, безусловно, очень выигрышной и значимой. Обращение избранного народом Президента к своим избирателям по важнейшим государственным вопросам, как нельзя более соответствовало провозглашенному принципу народовластия. Однако на протяжении первого периода реформ этот потенциал остался во многом невостребованным. Более того, учет «народного мнения» становится лишь формальностью: итоги референдумов 1991 г. и 1993 г., а также реальная политика правительства, работа над союзным договором в Ново-Огарево в атмосфере полной Движение «Демократическая Россия» // Российская газета. 1991. 29 ноября. таинственности и изоляции, принятие Беловежских соглашений и т.д.: Россия наследовала устойчивую традицию обоюдной отчужденности- государства от общества и граждан и наоборот, что явилось одним из серьезных препятствий формирования новых традиций политической культуры. 2. Демократизация управления и реализация принципа разделения властей. Примечательно, что уже на этом этапе закладывается приоритет исполнительной власти, ее особая роль в реформаторском процессе. Суть изменений — постепенная замена советской системы системой, основанной на разделении властей, и формирование исполнительной вертикали.
Президент Российской Федерации, вступив, в должность, с 19 июля 1991 г. начинает с формирования своих вспомогательных структур. Вне рамок Конституции, порождая существенные противоречия в системе управления, создаются: Совет Министров, Государственный Совет, Администрация Президента, органы при Президенте.311 312 313 Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя структуры, Президент стремился укрепить свою позицию, имела место традиционная замена закона советом с «ближней думой», в процессе легитимации решений. Накануне принятия новой Конституции это должно было обеспечить законодательное оформление созданных структур и их полномочий. Истоки происходящего в системе исполнительной власти — в устойчивой традиции ценности власти и ее примата над законом. В это же время Верховный Совет, который обладал законодательной властью, пользуясь правом толковать законы и вносить поправки в Конституцию, использовал свои возможности для расширения «исполнительных полномочий». Несмотря на провозглашаемый принцип законности, события августа 1991 г., чрезвычайное положение и подавление путча легитимировали чрезвычайные действия Президента. Политические события позволили проводить преобразования в системе управления, причем инициатива оказалась в руках лидера — Б. Н. Ельцина, что позволило ему формировать властную вертикаль («систему исполнительной власти») с жесткой иерархией, централизацией и фактическим отсутствием «системы сдержек и противовесов.314 315 316 События августа 1991 г. «ознаменовали собой завершение социалистического этапа общественного развития». А. А. Собчак писал, что устранение коммунистической партии с политической арены, которое должно было произойти неизбежно, но 316 естественным путем, случилось. С мая 1992 г. начинается «война законов» и осуществляются изменения в Администрации Президента. Проанализировав историю возникновения и развития этой структуры, можно проследить, как путем увеличения числа функций она превращается из чисто технического, в аналитическое подразделение, во «второе правительство».
В этот период встал вопрос о месте и роли Советов в складывающейся системе власти и управления. Основным идеологом системы Советов выступает Р. И. Хасбулатов. За период 1992-1993 гг. им опубликована целая серия работ, включая статьи, материалы выступлений, работы исторического плана, в которых подчеркивалась традиционная значимость представительных органов в истории российского государства, Советы рассматривались как преемники древних «демократических» традиций. Р. Абдулатипов также выступал как убежденный противник западного принципа разделения властей, полагая, что в России он не укоренился, и именно Советы, существовавшие на Руси издревле, составляли и впредь должны составлять стержень российской государственности. Сторонники реализации принципа разделения властей, либерализации отношений (Е. Г айдар, Г. Бурбулис, А. Чубайс, А. Собчак) опирались на опыт успешного существования этой системы в наиболее развитых демократических странах Запада. В процессе споров обе стороны проявили тенденцию к абсолютизации собственных идей, идеализм, утопизм, проповедь своей «ортодоксальной веры». 3. Ориентация на формирование политически нейтральной системы государственной власти и управления, замена номенклатурного принципа бюрократическим, в основе которого лежит «система заслуг и достоинств». Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного 318 управления стало Постановление Съезда «О механизме народовластия в РСФСР», вводившее запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях. Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, что можно считать началом создания политически нейтральной системы государственной службы. С другой стороны, оставалась, безусловно, преемственность элит, особенно с точки зрения принципов и методов руководства, социологические исследования подтверждают высокую степень преемственности правящей элиты.317 318 Продвижение в государственных структурах, ранее определявшееся по партийной принадлежности, все более начинает зависеть от жесткости позиции в отношении к Коммунистической партии, особенно после того как Президентом был подписан Указ,319 320 объявивший прекращение деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР.
А когда в августе 1991 г. деятельность КПСС была приостановлена, исполнительная власть получила «право пользования» имуществом КПСС и КП РСФСР, причем механизм контроля фактически отсутствовал. 4. Пересмотр отношений между государственным и частным сектором, изменение роли государства в регулировании экономических процессов. В рассматриваемый период был взят курс на невмешательство органов государственной власти и управления в регулирование рыночных процессов. В обращении Верховного Совета к гражданам России от 9 октября 1990 г. было провозглашено начало целенаправленного перехода РСФСР к рынку, который трактовался как «универсальное достояние человечества». Именно универсальное понимание рынка и сыграло трагическую роль. В этот период еще не вызывает сомнений тот факт, что существует простая и прямая связь между капиталистическим рынком и демократическим политическим строем. Новое отношение к капитализму, рыночным механизмам потребовало изменения роли государства в экономических процессах. В наибольшей степени это проявилось в 1991-1993 гг., в период радикальной экономической реформы. У Правительства России при резком разрыве с плановой экономикой не оказалось программы преобразований, прежде всего экономических. Пришедшие к власти радикалы имели лишь самые общие и далеко не идеальные представления о дальнейшем пути развития. Несмотря на отрицание идеологии, на борьбу за деидеологизацию, идеология у новых реформаторов была, и не менее непримиримая и агрессивная, чем прошлая. «...Уже сегодня открылась возможность быстрого рывка в будущее, быстрого осуществления экономических и политических преобразований»,321 322 323 политический детерминизм сменился детерминизмом экономическим. Возобладало представление о рынке как наивысшей ценности, благотворности свободных экономических отношений, тем более что, как казалось, начала реализовываться радикальная программа, общие черты которой были сформулированы еще в 1990 г. Л. Пияшева писала: «Конституировать... экономический либерализм в чрезвычайные сроки, запретить коммунистическую идеологию, провести Всероссийский процесс покаяния, осудив всех зачинщиков хотя бы посмертно, сбросить с себя груз тоталитаризма. Захоронить ленинский прах, убрать в музеи всю социалистически-коммунистическую символику и высвободить на волю всю уцелевшую и сохранившуюся в обществе предпринимательскую инициативу... надежда теплится на том, что выпущенный на свободу “дух предпринимательства” возродит в 324 стране волю к жизни и протестантскую этику». Включение в рынок должно расставить все по своим местам, поскольку рыночные механизмы беспристрастны. Исходя из универсальности рыночных отношений, понимая под ними именно западный вариант, Е. Гайдар выступает за резкое и быстрое качественное изменение политической культуры. Однако рациональное, «западное» отношение к государству требует существования принципиально иных традиций, и традиции эти не могли быть сформированы волевым путем. Концепция универсального рынка оказала колоссальное влияние на всю политическую жизнь, начал действовать привычный тип развития — развитие, ориентированное на достижение чрезвычайных целей с использованием чрезвычайных средств и чрезвычайных организационных форм. 5. Совершенствование федеративных отношений. Ведя борьбу с Союзом за реальный суверенитет, Россия должна была проявлять последовательность в отношении со своими субъектами. Будучи союзной республикой и федерацией одновременно, она оказалась едва ли не в самом сложном положении: «центробежная политика», проводимая в отношении Союза, требование перераспределения власти в рамках обновленного Союза оказывали влияние на отношения внутри федерации. А в этом вопросе приверженцы суверенитета и разделения вдруг превращались в ярых государственников. Знаменитая фраза Б. Ельцина о суверенитете, произнесенная во время визита в Татарстан, была ходом политическим, ошибочным, как показало время. Безусловно, простых решений быть не могло, но то, что «национальное государство» в европейском понимании не имеет практически ничего общего с национализмом внутри Союза и России, очевидно. «Национализм» — в противовес прежней Союзной, да и Российской национальной политике — оказался действенным средством в руках местных элит. «Парад суверенитетов» развернулся прежде, чем были продуманы механизмы и тонкости разграничения полномочий, взаимодействия властей. И это усложняло работу над федеративным договором. В итоге сложились две основные концепции федеративного устройства России. В процессе разработки федеративного законодательства стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских Конституциях, активно поддерживает национальная элита, в связи с чем вернуться к территориальному делению (концепция земель) на данном этапе невозможно. В основу Федеративного договора от 31 марта 1992 г. был положен принцип учета интересов всех народов России, что несколько снизило внутреннее напряжение в стране. Но в силу того, что 324 Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками, дезинтеграционные процессы в Российской Федерации не удалось нейтрализовать окончательно. К лету 1992 г. богатейшие субъекты Федерации (в основном — национальные республики) прекратили отчисления в федеральный бюджет, стали призывать к преобразованию страны в конфедерацию («Конфедерация народов Кавказа»). Политическая элита русских краев и областей (Нижегородской области, Архангельской области) начала открытую борьбу за равноправие, протекающую вне контроля центральной федеральной власти. 6. Децентрализация, передача отдельных полномочий на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти, в дальнейшем — создание автономных структур, обладающих собственными ресурсами для выполнения задач. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, являлось попыткой государства сформировать институты гражданского общества и стимулировать их развитие, но в силу традиционных взаимоотношений общества и государства этот процесс развивался крайне противоречиво. Именно в этом — причины глобального и трагического конфликта представительной и исполнительной ветвей власти в 1992-1993 гг. Согласно президентским указам325 326 на период поэтапной конституционной реформы устанавливалась такая система местного самоуправления, при которой фактически происходила подмена представительных органов «советами», состоящими из должностных лиц администрации. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходит постепенно. Местные Советы, выделенные как органы местного самоуправления не сумели себя проявить, в связи с традиционной активностью исполнительных органов, и незначительным сроком существования (до 9 октября 1993 г.): на период поэтапной конституционной реформы устанавливалась такая система местного самоуправления, при которой фактически происходила подмена представительных органов «советами» состоящими из должностных лиц администрации. В итоге составлявшие основу политической идеологии «демократов» принципы, такие как разделение властей, правовое государство, верховенство Конституции, оказались попраны ими уже в первые недели своего «триумфального шествия». Кульминацией противостояния Исполнительной и представительной ветвей власти, персонифицированное в противостоянии Б. Ельцина и Р. Хасбулатова стал печально знаменитый указ президента №1400, а затем целая серия постановлений, изменяющих соотношение сил в пользу исполнительной власти, результатом которых стало уничтожение советской системы. Указ Президента «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы» закрепил переход правового регулирования, находившегося ранее в компетенции Съезда и Верховного Совета, к Президенту. Вооруженное противостояние сторонников различных концепций развития России, силовое разрешение конфликта свидетельство того, что национальный консенсус не был достигнут. Вместо совместной созидательной работы развивается жестокая политическая борьба, усугубляемая возникшей личной неприязнью наиболее влиятельных политиков различных лагерей. Среди причин конфликта на первом месте — сохранение и углубление разногласий по вопросу социально-экономического и политического курса (в частности, Законодательная власть выступала сторонником регулируемой экономики и национально-государственного устройства, во-вторых, отсутствие опыта взаимодействия в рамках системы разделения властей. Административные реформы начались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модернизации государства, четких представлений о конечных целях преобразований. И первые шаги по реформированию административных служб выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность действий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода тактических задач. В реальности в основе большинства современных административных преобразований лежали, с одной стороны, тот пресловутый «революционный прагматизм», который подвергался 327 беспрестанной критике самих реформаторов, с другой — акты противодействия чиновников, стремившихся к сохранению права реализовывать свои корпоративные ценности при формировании новой системы государственного управления для упрочения своего положения. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Российской Конституции вызвало множество неоднозначных оценок. Несмотря на то, что официально результаты референдума были интерпретированы как очередная победа демократии, а день его проведения объявлен общенациональным праздником, споры вокруг нового Основного Закона продолжаются и сегодня, спустя боле двадцати лет. К 1992-1993 гг. в массовом сознании происходит переоценка всего исторического периода, начиная с перестройки. Изменяется отношение к либеральным реформам. «По сути никакой перестройки не было. Воспользовавшись желанием перемен у народа, уставшего от бесперспективности коммунизма, к власти пришли деструктивные силы ...разрушившие государство...Конкретные ее итоги позорны и печальны: отдан на поругание социализм (неплохая идея), предан союз, выданы друзья, утерян важный геополитический плацдарм.», наступило «хамодержавие».328 Правительственный кризис и его трагические последствия осенью 1993 г. оказали влияние на уровень поддержки всех ветвей власти, в связи с чем был зафиксирован крайне низкий уровень политического доверия. В этот период реформируемой России необходимо было обрести национальное согласие, национальный консенсус и закрепить их в основных положениях новой Конституции. Ведь Конституция — не только правовой акт, но и договор, устанавливающий принципы отношений между государством и человеком, консенсус вокруг определенных принципов и ценностей. При принятии Конституции России необходима была не формальная, а подлинная легитимация, предполагающая дискуссию в обществе по важнейшим вопросам жизни государства, поскольку только такая дискуссия могла обеспечить общую волю к созданию современного государства. Направления административных преобразований, обозначенные в период либеральной реформы 1991-1993 гг., были закреплены в новой Конституции, но, обратившись к анализу текста, можно отметить, что новая конструкция возводится из сложно переплетенных элементов старого и нового государства, на его фундаменте, в связи с чем возникают определенные противоречия. Конституционные преобразования административной системы могут быть сведены к нескольким существенным моментам. 1. Изменение отношений общества и государства, обозначенное еще в ряде поправок к Конституции 1977 г., получило закрепление и развитие в Конституции 1993 г. Носителем суверенитета и единственным источником власти признан российский народ (ст. 3). Общеидеологические изменения отражены и в принципах организации и функционирования системы государственного управления. Исходя из текста Конституции, основным принципом новой организации государственного управления можно считать, прежде всего, принцип открытости на основании признания идеологического многообразия (ст. 13 гл. 1) и равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32). В целом, Конституция направлена на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (Гл.1, ст.1-3,12, 13; Гл.2; ...). 2. Конституция закрепляет принцип разделения властей (ст. 10). Уникальность российского разделения властей состоит в конституционном закреплении статуса и прав Администрации Президента, вспомогательного по сути органа, который превратился сегодня во второе правительство, относящееся к президенту, а поэтому фактически находящееся над ветвями власти и подконтрольное только ему. Не проведено разделение полномочий между президентом и Федеральным собранием в сфере издания нормативных актов, не определено, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами. Такое состояние противоречит принципам правового государства. 3. Изменение роли органов государственной власти и управления в процессе регулирования экономических отношений. В решении этого вопроса наблюдается принципиальное отличие новой Конституции от традиций советских Конституций. Нововведения отражают изменение понимания роли государства, сформировавшегося в период либеральных реформ, в экономической сфере. Государство не устанавливает плановые задания, не вправе диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством. Государство лишь стремится установить единые принципы организации экономической сферы на всей территории РФ, что соответствует традициям исторически сложившегося экономического комплекса. Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики и, соответственно, поле деятельности органов государственного управления, состоят в признании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и в поддержке конкуренции. 4. Децентрализация государственной власти. Организация власти в федеративном государстве — крайне сложный вопрос, особенно если учесть, что ранее, несмотря на конституционно провозглашенный принцип федерализма, Россия являлась унитарным государством. С одной стороны, органы исполнительной власти не могут составлять жесткую вертикаль, поскольку это парализует инициативу субъектов Федерации. С другой стороны, от слаженного действия органов исполнительной власти на всей территории Федерации зависит эффективность управления. Конституция предусматривает формирование единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и субъектов, но только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов (ч. 2 ст. 77). Таким образом, исполнительная власть в РФ в отличие от законодательной сохраняет единый характер, принцип целостности. Гибкость организации единой исполнительной власти в условиях переходного периода должна была обеспечить согласование интересов. 5. Конституция содержит только самые общие положения, основы создания государственной службы. Однако из текста Конституции непонятен контекст, в котором употребляется данное понятие. В целом, как отмечают все российские исследователи, Конституция выполняла несвойственные ей функции, она выступала аргументом в споре за власть между политическими противниками, и это наложило на нее серьезный отпечаток. В условиях противостояния 1992-1993 гг. противники в полной мере использовали путь внесения поправок в действующую Конституцию, содержавшую достаточное количество противоречий, неточностей, поскольку прежние советские Конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого лишь квалифицированное большинство депутатов высшего представительного органа. Нестабильность российских конституций связана, прежде всего, с общей нестабильностью законодательства, которая имеет глубокие корни. Традиционно подчиненное положение закона по отношению к такому понятию, как «справедливость», наложило отпечаток и на современный конституционный процесс. Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массовым распространением ценностей, свойственных «гражданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы системы демократических ценностей (выборы, местное самоуправление), что со временем могло привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не мог носить обязательный и необратимый характер. К середине 1990-х гг. стал очевиден острый духовно-идеологический кризис в России, выразившийся в отсутствии консолидирующей общество и сочетающейся с его культурными особенностями позитивной идеи. Исследование ценностей в этот период приобретает особую актуальность, ученые ищут ценности, которые могли бы получить публичную поддержку и сплотить нацию.329 Предложенные идеологами реформ новые ориентиры (демократия, рынок) не могли выступить как некие самодостаточные цели, как заранее заданное состояние общества, поскольку это «лишь средства нормализации человеческих отношений и оздоровления экономики».330 Кроме того, проявилось несоответствие идеологии правящей элиты тем традиционным установкам и ценностям, которые разделялись населением, а формальный набор демократических и правительственных институтов, даже принятие демократической по сути Конституции, не в состоянии обеспечить эффективное демократическое управление, если эти изменения не будут поддержаны политической культурой. Фактически имело место навязывание системы ценностей вместо длительного и трудного процесса их формирования, а состояние российского общества того периода чаще всего описывалось понятием «системный кризис». В процессе модернизации российского государства на начальном этапе не были сформулированы основные принципы национальной политики. Россия, еще в период борьбы с союзным центром выступавшая с идеей нормализации федеративных отношений, не сформулировала основные положения современного российского федерализма. Это явление формировалось постепенно в процессе перестройки государственного механизма. Имперские традиции, традиции унитарного государства продолжали определять жизнь в регионах. При отсутствии сдерживающего центра, слабости федеральных властей указанные тенденции проявляются на местном уровне в стремлении к созданию маленьких унитарных государств. Это выразилось в нарушении принципа разделения властей, ограничения и даже искоренения местного самоуправления, что не соответствует общей политике демократизации. Используя демократические лозунги нормализации федеративных отношений внутри России, некоторые регионы встали на путь традиционализации. В связи с этим ситуацию середины 1990-х гг. в отношении идеологии можно характеризовать как «откат после забегания вперед». Уже к 1993 г. наметилось некоторое изменение в позиции Б. Ельцина и его окружения по отношению к национальным традициям. Продолжение «прозападной линии» в условиях кризиса и «дикого рынка» грозило власти поражением. К 1994 г. в основном был преодолен «наивный провинциализм», выражавшийся в демократической эйфории, некритическом восприятии западного опыта — следствии специфики исторического сознания. К этому периоду стало очевидно, что революции и реформы должны иметь преемственную связь с исторически сложившимся способом существования. Поиск новых оснований административных преобразований стал одной из тем обращения Б. Ельцина к Федеральному Собранию 1994 г. «Об укреплении Российского государства». Однако подлинное усиление национально-державного элемента в риторике политического руководства, фактический отказ от прозападной линии развития относятся к началу 1995 г., года выборов в Государственную Думу. На протяжении «предвыборного» периода практически все партии и движения активно используют «государственнические настроения» россиян. Основным принципом Концепции государственной Национальной политики от 15 июня 1996 г.331 332 стало «развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства». В процессе осуществления административных реформ на всей территории РФ значительная роль была отведена реформированию института государственной службы, которое началось в соответствии с новой Конституцией. В течение нескольких лет шла непрерывная работа по формированию этого института, но при отсутствии единой концепции государственной службы на начальном этапе институционализации государственной службы можно наблюдать достаточно хаотичные действия по ее устройству. Новым шагом в развитии системы государственной службы Российской Федерации стало издание первого Положения о государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 , Федеральная государственная служба была отнесена к ведению Российской Федерации. Субъекты РФ получили право самостоятельно осуществлять организацию и регулирование государственной службы в соответствии с федеральным положением. Статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился. Произошел переход от российского традиционного, широкого понимания термина «государственная служба» (как повинность) к узкой трактовке этого понятия: государственным служащим считается «гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную должность». Положение о государственной службе установило следующие принципы организации и деятельности федеральной государственной службы: законности; служебной иерархии; подконтрольности и подотчетности государственных органов; внепартийности государственной службы; равного доступа граждан к государственной службе; ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; социальной защищенности. В основу преобразований был заложен принцип «заслуг и достоинств» (merit system). В целом в этот период прослеживается стремление к утверждению основ веберовской концепции бюрократии, согласно которой бюрократический способ организации является наилучшим: бюрократия одинаково эффективно служит любому 333 хозяину, не вмешивается в политику, независима от воздействия субъективного фактора на процесс принятия решений. Веберовская концепция, предполагающая действия по правилам, существующая в условиях заведенного порядка и предсказуемости, соответствует стабильным социально-экономическим условиям. Но Положение содержало характерную для российской системы управления черту — стремление к детальной регламентации отношений; по сути, восстанавливалась система Табели о рангах. Это должно было привести к бюрократизации системы управления. Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы»334 335 суммировало предыдущие шаги по реформированию государственной службы. Оценка роли данного Закона в процессе становления государственной службы не может быть однозначна. В нем содержаться основные принципы ее организации, среди которых принципы функциональных требований, чиновной иерархии, чисто технологических схем управления. В то же время требования к нравственным, коммуникативным и гражданским качествам государственного служащего представлены слабо. В значительной мере прослеживаются приоритетность эффективности и рациональности как «высших организационных ценностей», тенденция к детальной регламентации деятельность государственных служащих, что неизбежно вело к усилению бюрократизма. Реформирование законодательства, осуществляемое государством, происходившее без влияния общества, не могло оказать значительного влияния на изменение института государственной службы. Старый номенклатурный класс был не только сохранен в ходе административных действий (различных переименований должностей при сохранении прежних персон в центре и на местах), но и «без дополнительной риторики уцелел в качестве едва ли не центрального - 336 компонента новой власти». Переосмысление внутренней политики в 1996 г. во многом было обусловлено крайне низким рейтингом популярности правительственных структур и президента, что проявилось в ходе избирательных кампаний 1995-1996 гг. В этот период решения, по форме касавшиеся аппаратной работы, но по содержанию имевшие политический характер, принимал руководитель Администрации Президента РФ А. Чубайс, при его участии готовилось Послание 1997 г., которое получило название «Порядок во власти — порядок в стране», где содержался анализ состояния властных институтов, определялись направления их трансформации. Это политическое заявление должно было способствовать повышению легитимности режима. По распоряжению Президента в 1997 г. для подготовки реформ была образована Комиссия по государственному строительству (М. Краснов, Г. Сатаров, А. Оболонский, А. Барабашев, И. Бачило, Ю. Тихомиров и др.) «Концепция административной реформы» была завершена и представлена на публичное обсуждение Президентом в ежегодном послании весной 1998 г., но на фоне правительственного кризиса документ оказался не востребован. Разработка Концепции административной реформы оказалась на периферии политического внимания основных властных институтов и политической элиты. Предложенный в Концепции проект реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также аппарата самого Правительства на основе рационализации не встретил поддержки 338 премьера В. С. Черномырдина. В своем последнем Послании 31 марта 1999 г. Б. Ельцин указал на то, что окончательной программы административной реформы по- прежнему не представлено. Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администрирования к менеджменту», который подразумевает отказ от традиционной иерархической структуры управления, кооперацию, рыночный обмен в сфере управления. Процессы, происходящие в европейских странах и в нашей стране, во многом созвучны. И если раньше зарубежный опыт государственного управления практически не использовался по идеологическим соображениям, то теперь проблема освоения и адаптации зарубежного опыта государственной службы достаточно актуальна, начинается реализация таких менеджериальных принципов как: - приватизация, под которой в широком смысле слова подразумеваются действия по уменьшению доли правительства и, соответственно, увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью; она включает не только 336 337 передачу госсобственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурсных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг; в связи с этим возникают проблемы увеличения масштабов коррупции, уменьшения объемов услуг для бедного населения; - децентрализация — передача отдельных полномочий, функций на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создание автономных структур (муниципальных образований), обладающих собственными ресурсами для выполнения возложенных задач); - улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения; - реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов; - внедрение информационных технологий в процесс управления и мониторинг интересов и оценка результатов. Характерной особенностью российских реформ является усиление исполнительной власти как приоритетное направление при незначительных контрольных функциях со стороны общества, которое переживает трудный процесс формирования. Законы о государственной службе, появившиеся в 1996-1997 гг.,338 с одной стороны, шли в русле дополнений к Федеральному закону 1995 г., с другой — способствовали некоторому смещению приоритетов. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, в результате чего происходит постепенный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. Переход к системе «заслуг и достоинств» сделал необходимым пересмотр системы подготовки чиновников всех уровней. В процессе становления этого института в его деятельность вносятся коррективы, прежде всего, ведется разработка дополнительных мер подготовки государственных служащих, происходит изменение периодичности аттестации, сроков повышения квалификации. Изменения должны затронуть глубинные основы управленческой культуры, а подобное невозможно волевым путем, в ограниченные сроки. Отставка Президента Б. Ельцина 31 декабря 1999 г., как известно не была для Председателя Правительства В. Путина столь неожиданной, как для большинства россиян, и опубликованные им в этот день в «Российской газете» основные идеологические принципы новой административной реформы можно рассматривать как программу действий преемника. Выступая против восстановления государственной, официальной идеологии, по сути, В. Путин стремится ее создать, используя более нейтральное и демократическое понятие «гражданское согласие». Гражданское согласие должно быть не принудительным, каким, по его мнению, было согласие 1917 г., а добровольным, достигнутым на основе усвоенных наднациональных, общечеловеческих ценностей и «исконных традиционных ценностей», к которым относятся государственность, патриотизм, державность, социальная солидарность. Эти публичные ценности, по мнению В. Путина, наиболее соответствовали потребностям и ожиданиям реформируемого общества, нуждавшегося в консолидирующей идее, в выборе ориентиров для долгожданной административной реформы. Для интерпретации дальнейших административных преобразований особую роль имеет трактовка понятия «государственничество»: «У нас государство, его институты и структуры всегда играли исключительно важную роль в жизни станы, народа. Крепкое государство для россиянина — не аномалия, не нечто такое, с чем следует бороться, а, напротив, источник и гарант порядка, инициатор и главная движущая сила любых перемен... Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее».339 340 В начале декабря 1999 г. по инициативе В. Путина был учрежден фонд под названием «Центр стратегических разработок», сегодня больше известный под названием «Центр Грефа». Идеи, заложенные в первоначальной Концепции, были развиты и расширены в концептуальном документе, предназначенном уже для нового Президента страны. Можно говорить о том, что В. Путин получил от своего предшественника концептуальную основу для реформирования государственного аппарата. Более того, преобразования, предпринятые по инициативе Президента в период до 2003 г. позволяют утверждать, что он действовал в структурной логике Концепции административной реформы 1998 г. Так, в Послании 2000 г. обосновывалось создание федеральных округов как первый шаг к укреплению федерализма «Суть этого решения — не в укрупнении регионов... а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях». Последовавшие затем изменение принципов формирования Совета Федерации и создание Государственного Совета, необходимые «для постоянного диалога руководителей субъектов РФ и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений», позволили преодолеть «паралич» федерального центра, создать жесткую вертикаль исполнительной власти. Но, по словам самого Президента, «соединение ресурсов федеральной, региональных и местных властей потребуется для решения других сложных задач».341 Идеи укрепления государства сохраняются в риторике Президента в 20012002 гг.: «Цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы... Именно здесь — сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан». При этом Президент настойчиво повторяет мысль о необходимости административной реформы, «и в первую очередь Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом — функции органов власти... государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим».342 Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а реформа государственной службы должна проводиться в тесной связке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти: — эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений; — анализ ныне реализуемых государственных функций, сохранение только необходимых; — борьба с коррупцией; — прозрачность в работе госаппарата. Одним из первых действий нового Президента стала попытка решить проблему асимметричности Российской Федерации: территория страны была разделена на семь федеральных округов.343 Округа возглавили назначенные Президентом Полномочные Представители, за исключением С. Кириенко все они — офицеры. Одной из основных функций Полномочных Представителей стал контроль за местным законодательством, а также приведение региональных законодательств в соответствие с федеральным. Округа объединили различные по статусу и уровню социально-экономического развития субъекты РФ. До данной реформы страна условно делилась на восемь частей и, соответственно, функционировали восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. При создании сетки федеральных округов накопленный опыт межрегиональной координации не был учтен в полной мере. Границы федеральных округов не совпадают с экономическими районами и сеткой межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, что свидетельствует о приоритете политических и административных проблем. Значительным шагом в развитии местного самоуправления в РФ станет в 2002 г. новая версия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».344 Реформа была направлена на повышение эффективности и финансовой самостоятельности местного самоуправления, преодоление разрыва между государственной властью и местным самоуправлением, ограничение концентрации власти в руках глав муниципальных образований, но одновременно был предложен новый механизм отстранения глав муниципальных образований губернаторами, главами исполнительной власти субъектов РФ. Сформированная к началу нулевых система государственного управления в целом отражала особенности периода становления нового государства, рыночных отношений и процесса перераспределения государственной собственности. Но «негативные последствия чрезмерно высокого влияния корпоративных структур на государство усиливает тот факт, что “приватизированными” в 1990-е гг. оказались не только институты государства, но и важнейшие институты гражданского общества: СМИ, политические партии и т. д. В 1990-е гг. чрезвычайно высокой была степень влияния ведущих корпоративных структур в российском парламенте — институте, являющемся ключевым механизмом, связывающим общество и власть».345 Вполне закономерно, что основной характеристикой этой системы выступала слабая институциональная автономия в условиях острого конфликта интересов и ценностей, связанных с перераспределением собственности и борьбой за позиционную власть в государстве. В этот период государство, по сути, утратило способность выражать, представлять публичные интересы, а публичная кооперация, долговременное сотрудничество, базирующиеся на взаимности и доверии, потеряли свое значение как условия достижения публичного блага. Отсюда и невозможность проведения широкой планомерной административной реформы, несмотря на декларирование стремления к ней во второй половине 1990-х гг.
<< | >>
Источник: ВОЛКОВА Анна Владимировна. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ПОЛИТИКО-АКСИОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД). 2014

Еще по теме § 2. Аксиологическое содержание административных реформ 1990-1999 гг.:

  1. § 2. Методологические перспективы развития процессуальной теории
  2. Степень научной разработанности проблемы.
  3. § 2. Выбор политико-аксиологического подхода в стратегиях исследования систем государственного управления
  4. § 2. Аксиологическое содержание административных реформ 1990-1999 гг.
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -